01025/13 - Supremo Tribunal Administrativo

O STA é incompetente, em razão da matéria, para conhecer da acção em que se impugna um acto legislativo.

1. A……………… S.A. intentou esta acção administrativa especial contra o CONSELHO DE MINISTROS pedindo que fosse “ declarada a nulidade ou anulado o acto do Conselho de Ministros, contido no art.º 3.º , n.ºs 1, al.ª a), e 2 do DL 35/2013 , de 28/02, que determinou o encurtamento do prazo ao abrigo do qual a Demandante vinha explorando a PCH de que é titular com as legais consequências ”. Para o que, no essencial, alegou que aquelas normas continham um acto administrativo, qualidade esta que não era descaracterizada pelo facto do mesmo emanar de um órgão com competência legislativa e de assumir a forma de Decreto-lei. Desde logo, porque o Conselho de Ministros é também um órgão da Administração com competência para praticar actos administrativos, depois porque a medida impugnada foi proferida a coberto de normas de direito público e, finalmente, porque se trata de uma estatuição autoritária cujos efeitos se projectam directamente na esfera jurídica da Autora. Acto esse que estava ferido por diversos vícios de violação de lei. O CONSELHO DE MINISTROS contestou para invocar a incompetência dos Tribunais Administrativos, em razão da matéria , para dirimir o presente litígio - visto o acto impugnado ter sido emitido no exercício da sua função política e legislativa – e para impugnar que o mesmo estivesse inquinado pelos vícios que se lhe imputaram. Por despacho do Relator, proferido na fase do saneamento do processo, o Réu foi absolvido da instância decisão que, no essencial, tem o seguinte teor: “2. Os actos administrativos são decisões «dos órgãos da Administração que ao abrigo das normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta» ( art.° 120° do CPA ) o que obriga a que se tenha de excluir dessa categoria os actos que, apesar de provirem de um órgão da Administração não foram praticados a coberto de normas de direito público ou não se destinaram a produzir efeitos jurídicos num caso concreto. A circunstância do acto ter um destinatário concreto, perfeitamente individualizado, cuja situação individual visa regular é, pois, um dos elementos identificadores do acto administrativo, característica que o distingue dos actos legislativos já que estes, por via de regra, se destinam a regulamentar a situação de um universo geral e abstracto de destinatários. Todavia, nem sempre a tarefa de distinguir o acto administrativo do acto político-legislativo pode ser focalizada na situação individual e concreta do seu destinatário já que, por vezes, essa distinção tem de ser feita tendo em conta outros elementos e, por isso, pode acontecer que um acto, ainda que dirigido a regular uma situação individual e concreta e praticado ao abrigo de normas de direito público, possa não ter natureza de acto administrativo. É o que acontece, por ex., quando o legislador pretende alterar o regime legal aplicável a uma determinada situação e legisla nesse sentido para o futuro. Nestes casos, mesmo que as normas que estabeleceram novos parâmetros e tenham destinatários perfeitamente identificáveis, ao emiti-las o legislador/Governo não está a fazer uso dos seus poderes administrativos e, portanto, na veste de Administrador mas na veste política, eleitoralmente legitimada, e a praticar actos de natureza político-legislativa. É o que acontece na situação sub judice. Com efeito, como se explicou com clareza na decisão, de 17/10/2013, proferida no proc. n.º 1028/13, numa situação inteiramente idêntica à presente, o acto impugnado não é administrativo. Escreveu-se nessa decisão: «Todavia, a autora equivoca-se ao qualificar o acto impugnado como administrativo. Ela admite que o modo de remunerar as PCH constava de um regime legal, «mais benéfico», ínsito no DL n.º 189/88 e nos diplomas que o alteraram. Ora, o art. 3º , n.ºs 1, al.ª a), e 2, do DL n.º 35/2013 limita-se a substituir aquele anterior regime por outro, actuando simetricamente no mesmo plano legislativo em que o regime pretérito operara. E a autora, no fundo, parece ter-se obscuramente apercebido disso; senão, podia olimpicamente ignorar os vícios que invocou e limitar-se a dizer que o art.º 3º, n.ºs 1, al. a), e 2 – pelo mero pormenor de se desviar do regime remuneratório anterior, que constituiria o seu parâmetro normativo – estava automaticamente ferido de violação de lei. Portanto, o que o acto impugnado exprime é uma nova definição legislativa do regime remuneratório aplicável às PCH, definição essa substitutiva da anterior e regente doravante. A circunstância dos destinatários dessa nova definição legal serem determináveis é irrelevante no plano da qualificação da pronúncia emanada do Conselho de Ministros; pois é inequívoco que o Conselho de Ministros quis legislar e legislou inovadoramente na matéria – e, se o fez bem ou mal, por razões de forma ou de fundo, é irrelevante «hic et nunc» – em vez de somente querer actuar sobre situações singulares disciplinadas por um quadro normativo pretérito e em vigor, como sucederia se a pronúncia impugnada fosse um acto administrativo. Ou seja: o acto impugnado definiu novos parâmetros normativos para o futuro; logo, não pode ser havido como um acto administrativo porque este pressuporia sempre a aceitação, mesmo que só implícita, de que esses parâmetros já existiam e vigoravam «ex ante». Deste modo, a autora acomete na presente acção um acto que tem, deveras, natureza legislativa – parecendo ser uma lei-medida, embora a exacta determinação da espécie, dentro do género legislativo, seja inútil para esta decisão. Ora, está excluída do âmbito da jurisdição administrativa a sindicância de actos legislativos (art. 4º, n.º 2, al. a), do ETAF). E, por isso mesmo, procede a excepção dilatória de incompetência «ratione materiae», que foi deduzida pela entidade demandada.» Nestes termos, e pelas razões expostas, julgo o STA incompetente em razão da matéria para conhecer da acção dos autos e absolvo da instância o Conselho de Ministros. Custas pela Autora.” É este despacho que a Autora quer ver revogado pela Conferência por entender que o mesmo incorreu em erro quando afirmou que o art.º 3.º , n.ºs 1, al.ª a), e 2 do DL 35/2013 , de 28/02, não continha um acto administrativo mas uma nova e original definição do regime remuneratório aplicável às PCH e que tal se inscrevia na competência político/legislativa do Governo. E isto porque aquela norma evidenciava que o Governo, na sua veste de Administrador, quis, apenas e tão só, encurtar unilateralmente o prazo de aplicação do regime remuneratório aos titulares das PCH licenciadas entre 2001 e 2006, eliminando a salvaguarda da aplicação do regime anterior, o que configurava um acto administrativo plural. E o facto do mesmo ter sido emitido ao abrigo da função legislativa do Governo e decorrer das obrigações internacionais do Estado não era incompatível com a sua natureza administrativa. O Conselho de Ministros contestou essa argumentação voltando a pronunciar-se pelo indeferimento da pretensão da Reclamante. Cumpre decidir. 2. É sabido que o Governo tem competência política, legislativa e administrativa o que se compreende já que, por um lado, tem a legitimidade decorrente do voto popular para definir, em termos gerais, os fins que a sociedade deve almejar, os meios que cabe utilizar para os alcançar e os caminhos que para o efeito será necessário percorrer e, por outro, tem a obrigação de materializar essas escolhas concretização essa que, por via de regra, toma a forma de actos administrativos e, muito raramente, de actos normativos. Por essa razão e por aquelas funções não estarem clara e rigorosamente definidas na lei nem sempre é fácil distinguir a veste em que o Governo actua o que potencia a instauração de acções contra actos qualificados como administrativos mas que verdadeiramente o não são. Dificuldade que se acentua quando se sabe que, por um lado, a impugnabilidade dos actos administrativos não depende da respectiva forma (art.º 52.º/1 do CPTA) e, por outro, que nada impede a emissão de leis que, apesar de se dirigirem a pessoas individualizadas e, por isso, serem desprovidas da generalidade que constitui a sua característica genética, não se esgotam “ num puro acto administrativo, ou porque não obstante individuais, têm «conteúdo materialmente geral», ou porque não têm eficácia consumptiva, ou ainda porque contêm algum elemento inovador relativamente ao regime legal previamente estabelecido e, portanto, um critério político de decisão, seja ele de natureza económica ou outro e, nessa medida, ainda criam direito, o que é próprio da função legislativa .” – Acórdão de 7/12/2010 (rec. 798/10). No mesmo sentido, entre muitos outros, vd. o recente Acórdão de 18/12/2013 (proc. 856/10). O que nos permite ter, desde já, duas certezas ; a primeira, a de que o critério distintivo do acto normativo versus acto administrativo é um critério material e não formal ou orgânico e, a segunda, a de que estando a fiscalização da legalidade dos actos praticados no exercício da função política e legislativa excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal (art.º 4.º/2/a) do ETAF), o despacho reclamado nenhuma censura merecerá se concluírmos que o mesmo foi emitido no exercício de uma destas funções. 3. Ora, a longa e douta argumentação vertida na presente reclamação não pôs seriamente em causa as razões que levaram o despacho reclamado a atribuir ao acto aqui em causa a natureza de acto político/legislativa e, em conformidade, a decidir julgar o Tribunal incompetente para julgar o presente litígio e absolver o Réu da instância. Com efeito, a norma em causa resultou da avaliação que o legislador fez do quadro legal referente à política energética e considerando que o prosseguimento desta se traduzia em custos insuportáveis e que, por isso, a mesma não só era incompatível com a realidade económica e financeira do país mas também com os compromissos internacionalmente assumidos, decidiu substituir esse regime por um novo regime que corrigisse os apontados excessos e que compatibilizasse os fins visados por aquela política com as possibilidades económicas do país. De resto, essa intenção foi claramente enunciada no preâmbulo DL 35/2013 ao afirmar que se impunha, “ na linha dos compromissos assumidos pelo Governo Português no Memorando de Entendimento com a Comissão Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo Monetário Internacional, … definir um novo enquadramento remuneratório passível de assegurar a sustentabilidade económica e social dos custos assumidos pelo Sistema Eléctrico Nacional, preservar a estabilidade remuneratória dos centros electroprodutores eólicos e, simultaneamente, mitigar o impacto na factura energética dos sobrecustos anuais resultantes do incentivo à produção de electricidade a partir de fontes eólica”, tudo com vista a corrigir os “valores extremamente elevados, que se tornaram manifestamente incomportáveis, colocando problemas sérios no actual quadro económico e orçamental.” . Por isso pode repetir-se, com segurança, o que já constava do despacho reclamado, isto é, que a norma aqui em causa mais não é do que a concretização de uma nova política energética , maxime do regime remuneratório das PCH, com a substituição do modelo existente por um novo modelo, a qual decorria não só da constatação de que a que vinha sendo aplicada não era financeiramente sustentável como também do cumprimento de compromissos internacionais. Por essa razão a norma onde a Reclamante visualiza o acto administrativo impugnado constitui, apenas e tão só, a materialização da função política/legislativa do Governo não sendo possível nela visualizar o acto administrativo que a Reclamante lhe aponta. Ora, se assim é, toda a argumentação da Reclamante cai por terra. De resto, como se afirmou no despacho sob censura, se fosse verdade o que a Reclamante sustenta bastava que ela se limitasse a alegar que o art.º 3º, n.ºs 1, al. a), e 2 – pelo mero pormenor de se desviar do regime remuneratório anterior, que constituiria o seu parâmetro normativo – estava automaticamente ferido de violação de lei. Nenhuma censura merece, pois, o despacho reclamado quando afirmou que o acto impugnado tem natureza político/legislativa e que, por isso, a sua sindicância não cabia no âmbito da jurisdição administrativa (art. 4º, n.º 2, al. a), do ETAF). Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal acordam em indeferir a presente reclamação. Custas pela Reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 3 UC. Lisboa, 29 de Janeiro de 2014. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – António Bento São Pedro – Abel Ferreira Atanásio.