01158/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A constituição em mora de concessionário de uma sala de jogo do bingo, por dívidas ao Estado relativas a contribuições ou impostos, é uma infracção administrativa muito grave, punida, nos termos das disposições combinadas dos artigos 37º a 40º do Regulamento de Exploração do Jogo do Bingo, (REJB) aprovado pelo DL n° 314/95, de 24 de Novembro, com a rescisão do contrato de concessão, ou com multa.

II- São os tribunais administrativos e não os comuns, os competentes para conhecer do recurso contencioso interposto da decisão do Secretário de Estado do Turismo que, em sede de recurso hierárquico, manteve a multa aplicada pelo Inspector Geral de Jogos ao concessionário, pela infracção referida em I.

III- A competência da Inspecção-Geral de Jogos para aplicar a referida sanção, está expressamente prevista no REJB (cf. nº 2 do art. 39º), decorre das funções inspectivas e de fiscalização que lhe são atribuídas nos arts. 31° e 32°, nº 1, g) daquele diploma e em nada interfere com a competência da Direcção Geral dos Impostos, sendo exercida sem prejuízo desta.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

1.1. A..., da Rua Ricardo Jorge, nº 52, 4000 Porto, interpõe recurso contencioso do despacho nº 85/SET/03 de 09/05/2003, do Secretário de Estado do Turismo que negou provimento ao recurso hierárquico da decisão do Inspector-Geral de Jogos que condenou o recorrente ao pagamento da quantia de € 4 000.

Alega, em síntese, (i) a violação do disposto no art. 31º do DL nº 314/95 de 24 de Novembro, com referência ao art. 31º, nº 2 do Regulamento da Exploração do Jogo do Bingo, por incompetência da Inspecção-Geral de Jogos para mover processos administrativos e aplicar sanções pelo incumprimento das obrigações do concessionário e (ii) a violação dos artigos 497º (caso julgado), 498º (litispendência), 30º e 84º, todos do C. P. Civil, pois na pendência do processo, o arguido comprovou ter regularizado a sua situação para com a segurança social, circunstância que não foi considerada na decisão, sendo que o recorrente está a ser penalizado duas vezes pela mesma infracção, uma pela Inspecção-Geral de Jogos e outra pela Direcção-Geral dos Impostos.

1.2. A autoridade recorrida, na resposta, suscitou as questões da incompetência do tribunal e do erro na forma de processo alegando que o que está em causa é a aplicação de uma coima de acordo com o regime do DL nº 433/82 de 27.10.

Em relação ao mérito, defende o improvimento do recurso.

Notificado, nos termos do art. 54º da LPTA, o recorrente veio dizer que a infracção tem natureza administrativa, estando como tal expressamente qualificada, na Secção II, artigo 38º do DL nº 314/95 de 24 de Novembro.

O Exmº Magistrado do Ministério Público pronunciou-se acerca da questões prévias, nos seguintes termos:

“A autoridade recorrida levantou a questão prévia da incompetência dos tribunais administrativos em razão da matéria para conhecer destes autos, com o fundamento de que se tratava de uma coima ao abrigo do art. 59º do DL nº 433/82 de 27.10.

A meu ver e de acordo com a argumentação do recorrente, a situação em causa constitui uma infracção administrativa, nos termos conjugados do art. 38º, nº 3, al. h), 40º, nº 1, al. j), inseridos na Secção II (Infracções Administrativas) do DL 314/95 de 24/11 – Anexo.

Assim, sou de parecer que os autos deverão prosseguir.”

Por despacho do Relator, foi relegado para final o conhecimento da questão prévia.

1.3. Cumprido o disposto no art. 67º do RSTA, o recorrente apresentou alegações com as seguintes conclusões:

“- O recorrente não procedeu ao pagamento, no prazo estabelecido no artigo 91º, nº 3, do Código de IRS, aprovado pelo DL nº 422/A/88, de 30 de Novembro, da importância de € 76 076,06 proveniente do IRS relativo a prémios de jogo de bingo, pagos no mês de Março de 2002 na citada sala e retida nos termos do artigo 74º, do mesmo diploma.

- A IGJ, em sede de decisão, entendeu que o recorrente, com tal omissão, cometeu uma infracção que consideraram como muito grave, foi o mesmo condenado ao pagamento de uma coima de € 4000.

- Não conformado com tal decisão foi interposto recurso hierárquico para o Exmº Sr. Secretário de Estado do Turismo que, por despacho de 85/SET/03 de 2003/05/09, concordou com os termos e com os fundamentos do parecer junto aos autos, não concedendo provimento àquele recurso.

- Desta decisão versa o presente recurso contencioso, na medida em que e salvo o devido respeito, entende o recorrente que não era competência da IGJ, a aplicação das coimas pelos factos vertentes na culpa de culpa.

- A nota de culpa contém factos em que o recorrente é acusado de não ter exibido os documentos comprovativos do pagamento mensal referente ao mês de Dezembro de 2002, do IRS, referente à exploração da sala de jogo.

- A integração como infracção muito grave prevista na alínea h) do nº 3, do artigo 38º, dada pela entidade que aplicou a multa, diz respeito a matéria que agora está directamente atribuída à Direcção Geral de Finanças.

- Deste modo, ao condenar o arguido violou o disposto no artigo 31º do DL 314/95, em harmonia com o disposto no artigo 31º, nº 2 do Regulamento de Exploração do Jogo do Bingo (REJB).

- Ao aplicar sanções, através dos presentes processos, o recorrente está a ser penalizado duas vezes pela prática da mesma infracção.

- Isto porque as entidades que fiscalizam directamente o cumprimento das obrigações em causa, nomeadamente a Direcção Geral de Finanças, tem, como não poderia deixar de ser, a desencadear os respectivos processos tendentes à cobrança coerciva, por um lado, e por outra à respectiva penalização do recorrente pelo incumprimento.

- Conforme se discrimina extensivamente nas presentes alegações com a referência aos respectivos processos.

- Temos de considerar aqui os princípios básicos que nos levam aos institutos da litispendência e do caso julgado.

- Assim como tem vindo a IGJ a instaurar um processo administrativo, por cada mês, a que se reporta a nota de responsabilização, sem se contemplar as figuras do crime continuado e a conexão de processos.

- Todos estes factores devem ser considerados quando se está a aplicar, em média, por estes factos, uma multa de € 4 000 por mês, não tendo em consideração na aplicação desta pena o cumprimento da obrigação constante da acusação por parte do arguido, na pendência deste processo.

- E muito principalmente porque o recorrente não é uma empresa com fins lucrativos, mas tão só uma agremiação desportiva com um fim eminentemente social.

- Factor que deve ser considerado por quem julga, para que o recorrente continue a cumprir com as suas obrigações, para assim poder cumprir com a sua finalidade de proporcionar aos adeptos do desporto a sua prática.

- Isto posto não resta alternativa ao recorrente a de apelar, como se disse, para a compreensão de quem de direito, para o ajudarem a fazer face a estes obstáculos, de forma a poder desempenhar na sociedade portuguesa o papel que vem desenvolvendo há muitas décadas.

PEDIDO:

Por tudo o exposto, o recorrente vem por este requerer que se julgue o presente recurso procedente e por via disso ser anulada a decisão proferida pela IGJ e confirmada pelo Ex. Sr. Secretário de Estado de Turismo, acto esse que condenou o recorrente ao pagamento de uma coima de € 4000, dando-se provimento ao recurso e por via disso ser declarada a decisão proferida pela IGJ e confirmada pelo Ex. Sr. Secretário de Estado de Turismo, acto esse que condenou o recorrente ao pagamento de uma coima de € 4000.”

1.4. A autoridade recorrida não apresentou alegações.

1.5. O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer nos seguintes termos:

“Conforme jurisprudência deste STA sobre casos idênticos, (cfr. Acs. de 24.6.04, Proc. nº 1131/03 e Proc. 1445/03 e de 29.6.04, Proc. nº 1161), da qual não vemos fundamentos para discordar:

- A competência da Inspecção-Geral de Jogos, prevista ao art. 39º, nº 2 do R.E.J.B, aprovado pelo DLº 314/95, de 24.11; integra-se na função de fiscalização da Inspecção-Geral de Jogos quanto ao cumprimento das obrigações dos concessionários das salas de Jogo do bingo, (art. 31º e 32º, nº 1, g)), nada interferindo com a competência da D.G.C.I, dado não estar em causa o sancionamento de qualquer questão tributária.

- Não é possível o apelo à figura do crime continuado, uma vez que as infracções não foram cometidas com a mesma acção ou omissão nem na mesma ocasião, não se apresentando como causais umas das outras;

- Inexiste erro grosseiro ou manifesto na graduação da multa, situando-se a montante de 4000 euros mais próximo do montante mínimo.

O invocado pelo Recorrente quanto ao cumprimento das obrigações, na pendência do processo administrativo, tal foi já considerado no montante da multa aplicada, conforme se verifica no Parecer nº 40/02, ponto nº 5, de 28.11.02, em que se baseou o Despacho da Inspecção-Geral de Jogos de 2.12.02 – fls. 21 e segs. do processo instrutor.

Face ao exposto, somos de parecer que deverá ser negado provimento ao recurso contencioso.”

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS

Face ao que resulta dos autos e do processo instrutor apenso consideram-se provados os seguintes factos:

a) Em 30 de Abril de 2002, foi levantado o Auto de Notícia que consta de fls. 3 do processo instrutor, cujo teor aqui se dá por reproduzido, onde se refere, designadamente, que ora Recorrente, na qualidade de concessionário da Sala de Jogo do Bingo “...” sita no ex-Cinema ..., cidade do Porto, “(…) não procedeu ao pagamento no prazo estabelecido no art. 91º, nº 3, do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (CIRS), aprovado pelo decreto-lei nº 422-A/88, de 30 de Novembro, da importância de EUR 76 076,06, proveniente do IRS relativo aos prémios de jogo de bingo, pagos no mês de Março do corrente ano, na citada sala e retida nos termos do artigo 74º do mesmo diploma. (…)”

b) Em presença do Auto de Notícia, o Inspector-Geral de Jogos, por despacho de 13 de Maio de 2002 mandou instaurar processo administrativo ao Recorrente - vide fls. 2 do processo instrutor.

c) No dia 13 de Maio de 2002, foi elaborada a Nota de Responsabilização constante de fls. 8 do processo instrutor, contendo a seguinte ACUSAÇÃO:

“ARTIGO ÚNICO

Conforme consta do auto de notícia levantado em 30 de Abril de 2002, o A..., na sua qualidade de concessionário da Sala de Jogo do Bingo, sita na cidade do Porto, não procedeu ao pagamento, no prazo estabelecido no artigo 91º nº 3 do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (CIRS), aprovado pelo decreto-lei nº 422-A/88, de 30 de Novembro, da importância de EUR 76 076,06 proveniente do IRS relativo aos prémios de jogo do bingo, pagos no mês de Março do corrente ano, na citada sala e retida nos termos do artigo 74º do mesmo diploma.

Com tal conduta, o Clube concessionário incorreu na prática de infracção muito grave, ao violar as disposições conjugadas dos artigos 38º nº 3 alínea h) e 40º nº 1 alínea f), ambos do Regulamento de Exploração do Jogo do Bingo (REJB), aprovado pelo decreto-lei nº 314/95, de 24 de Novembro, punível com multa de EUR 2 493,99 a 9 975,96 por aplicação do disposto no decreto-lei nº 136/2002, de 16 de Maio, e nos termos do artigo 39º nº 1 alínea c), actualizável de acordo com o artigo 37º nº 9, todos do citado REJB, e com o encerramento da sala de jogo do bingo, por um período de oito dias a seis meses, nos termos do nº 5 do artigo 39º, do Regulamento que vem sido diferente”

d) O Recorrente respondeu à Nota de Responsabilização nos seguintes termos:

I- O Concessionário na verdade não pagou o I.R.S. relativo aos prémios de Jogo de Bingo, referente ao mês de Março e pago no mês de Abril, do corrente ano.

II- Mas a verdade é que a falta de pagamento de tal Imposto é directamente supervisionada pela Direcção Geral de Impostos.

III- Que, em tempo procede a respectivas execuções fiscais, e aplica as correspondentes Coimas.

IV- Foi o que aconteceu a processos executivos nºs 3190-01/102167.2; 3190-01/102188.5; 3190-01/102563.5; 3190-01/103256.9; 3190-01/103315.8; 3190-01/103450.2; 3190-02 /100586.3; 3190-02/101353.0 e 3190-02 /101665.2, todos referentes a coimas, nos processos executados não enquadráveis nos planos prestacionais.

V- Ora, o exponente está a ser devidamente penalizado, sempre que não procede a este pagamento pela entidade que directamente dirige aquele Imposto.

VI- Acabando por ser julgado e sempre condenado em processo administrativo pelos mesmos factos, pela I.G.J. e mais tarde pela Direcção Geral de Finanças.

VII- Entende, assim, a exponente estar perante a figura de litispendência prevista no artigo 497º do C.P.C.

VIII- Concluindo, pedindo o arquivamento dos presentes autos e caso assim não se entenda, a sua suspensão até à decisão final da Direcção Geral dos Impostos, sobre a mesma matéria, dado que nenhum arguido pode ser julgado duas vezes pelos mesmos factos.”

e) Datada de 8 de Julho de 2002 a instrutora elaborou o Relatório constante a fls. 11-13 do processo instrutor, que aqui se dá por integralmente reproduzido e que culmina com a seguinte

“IV- CONCLUSÃO E PROPOSTA

Atenta a matéria dos autos e a prova produzida, concluem-se como provados os factos constantes da “Nota de Responsabilização.”

Assim e em conclusão, o A..., não procedeu ao pagamento da importância de EUR 76 076,06 relativa ao IRS deduzido nos prémios do jogo do bingo pagos na sala de que é concessionário, durante o mês de Março de 2002, no prazo estabelecido no nº 3, do artigo 91º, do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (CIRS), aprovado pelo decreto-lei nº 422-A/88, de 30 de Novembro, ou seja, até ao dia 20 de Abril de 2002, nem depois desta data, e retido nos termos da alínea b), do artigo 74º do mesmo diploma, pelo que infringiu as disposições conjugadas dos artigos 38º nº 3 alínea h), e 40º nº 1 alínea f), ambos do Regulamento da Exploração do Jogo do Bingo (REJB), aprovado pelo decreto-lei nº 314/95, de 24 de Novembro, o que fez incorrer o Clube Concessionário em responsabilidade administrativa, uma vez que a infracção integra infracção muito grave, punível, conforme artigo 39º, nº 1, alínea c), ambos do citado REJB, com multa de EUR 2 493,99 e 9 975,96 por aplicação do disposto no decreto-lei nº 136/2002, de 16 de Maio, actualizável conforme estabelecido no nº 9, do artigo 37º, do mesmo diploma legal, e com o encerramento da sala de jogo do bingo, por um período de oito dias a seis meses, nos termos do nº 5 do artigo 39º, do Regulamento que vem sendo referido, pelo que se propõe que ao A... seja aplicada a multa no valor de 3 000 (três mil) euros.”

f) Em 28 de Novembro de 2002 o Conselho Consultivo de Jogos emitiu o Parecer nº 40/02 que consta de fls. 21/24 do processo instrutor, cujo teor se dá aqui por reproduzido e no qual se propõe a aplicação ao Concessionário da multa de € 4 000 (quatro mil euros) e se dá nota de que o arguido regularizou, entretanto, as dívidas a que se refere o presente processo.

g) No dia 2 de Dezembro de 2002 o Inspector-Geral de Jogos, proferiu a seguinte DECISÃO Nº 43/02

1- Concordo com o Parecer nº 40/02 do Conselho Consultivo de Jogos, de 28 de Novembro, que aqui dou por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais.

2- No presente processo não existem excepções, questões prévias ou incidentais, nulidades ou irregularidades de que cumpra conhecer.

3. – Tudo visto e ponderado, aplico ao concessionário A... multa no valor de € 4000 (quatro mil euros).

4. – A importância da multa, de acordo com o disposto no nº 4 do artigo 39º do Regulamento do Jogo do Bingo (REJB), aprovado pelo Dec-Lei nº 314/95, de 24 de Novembro, reverte para o Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo (IFT) que sucedeu ao Fundo de Turismo na titularidade de todos os bens, direitos e obrigações (art. 1º do Dec-Lei nº 308/99, de 10 de Agosto, que aprovou os Estatutos do IFT).

5. – Nos termos do nº 2 do art. 39º do REJB, da presente decisão cabe recurso para o Senhor Secretário e Estado do Turismo, a interpor no prazo de 30 dias”.

h) Inconformado, o Recorrente interpôs recurso hierárquico dessa decisão para o Secretário de Estado do Turismo.

i) Relativamente ao recurso hierárquico interposto pelo Recorrente e referido em i), foi elaborado, em 8.4.03, pelo Gabinete Jurídico da Secretaria-Geral do Ministério da Economia, o Parecer nº 36/GJ/03, com o seguinte teor: (vide fls. 13 a 19 dos autos):

“Em processo administrativo instaurado ao A..., foi aplicada a este, através de decisão proferida pelo Senhor Inspector-Geral de Jogos, a multa de Euros 4 000.

Daquela decisão foi interposto o presente recurso hierárquico para Sua Excelência o Secretário de Estado do Turismo.

Tendo sido determinado que este Gabinete Jurídico se pronunciasse, cumpre informar:

1- Foram os seguintes os factos que levaram à instauração do mencionado processo administrativo:

Falta de pagamento no prazo legal da importância de Euros 76.076,06 proveniente do IRS relativo aos prémios de jogo do bingo pagos no mês de Março de 2002.

2- Na sua petição de recurso, suscita o recorrente várias questões.

Analisemo-las, por forma a apurar se lhe assiste ou não razão.

Assim:

3- Alega o recorrente que:

a) A integração dos factos de que vem acusado como infracção muito grave prevista na alínea h) do nº 3 do art. 38º do Decreto-Lei nº 314/95, de 24 de Novembro, dada pela entidade que aplicou a multa, diz respeito a matéria que agora está atribuída à Direcção Geral de Finanças e, consequentemente, o Recorrente está a ser penalizado duas vezes pela prática da mesma infracção uma vez que aquelas entidades instauraram os respectivos processos, tendentes à cobrança coerciva e à penalização do recorrente pelo incumprimento.

b) A situação controvertida integra as excepções de litispendência e caso julgado.

4- Resulta dos autos de processo administrativo que se verificam os factos mencionados no nº 1 desta informação.

5- Ora de harmonia com o disposto no art. 40º, alínea f) do Regulamento de Exploração do Jogo do Bingo (REJB), aprovado pelo Decreto-Lei nº 314/95, de 24 de Novembro, constitui comportamento susceptível de determinar a rescisão do contrato de concessão, a constituição em mora do concessionário, por dívidas ao Estado relativas a contribuições ou impostos ou à segurança social.

Não está em causa no processo administrativo onde foi proferida a decisão recorrida, apurar quais as dívidas certas do concessionário ao Estado e à Segurança Social. Mas sim a circunstância que deu azo a tal processo, de o recorrente não ter feito prova – como lhe competia – perante a Inspecção-Geral de Jogos do pagamento de dívidas ao Estado e à Segurança Social.

Por outro lado, os montantes em dívida são irrelevantes para se determinar a existência da infracção prevista na alínea f) do nº 1 do art. 40º do REJB; o que é essencial e determinante é que existam dívidas. E no caso em apreço elas existem.

Tão-pouco colhe o argumento usado pelo recorrente de que está a ser punido duas vezes pela prática do mesmo acto.

A verdade é que se trata de processos diferentes.

Num deles visa-se a cobrança coerciva dos valores em dívida; esse processo não é, obviamente, da competência da Inspecção-Geral de Jogos.

E é também por esse motivo que não se pode falar no caso em apreço em “caso julgado” ou em “litispendência”, pois estamos realmente perante processos distintos e, por outro lado, não se verifica que os factos objecto da decisão recorrida estejam a ser alvo de qualquer outro procedimento administrativo contra o ora recorrente a correr termos pela IGJ.

6- Mais alega o recorrente que, repetindo-se a mora todos os meses, isto determinará a existência de uma infracção sob a forma continuada e não de várias infracções – uma por cada omissão de pagamento – como tem vindo a considerar a Inspecção-Geral de Jogos.

Todavia, também aqui carece o recorrente de razão.

A verdade é que as infracções não foram cometidas com a mesma acção ou omissão nem na mesma ocasião, não sendo umas causa das outras. Estamos, pois, perante várias infracções justificativas da instauração de vários processos.

É, aliás, neste sentido que se tem vindo a orientar a Jurisprudência dominante (cfr. Conselheiro Alfredo José de Sousa, in Infracções Fiscais não Aduaneiras, 2ª Edição, p. 106).

7- Nos termos do disposto no art. 38º, nº 3, alínea h) do REJB, são consideradas infracções muito graves as previstas no nº 1 do artigo 40º do mesmo diploma, quando se justifique a rescisão do contrato.

A decisão ora recorrida enquadrou a infracção em apreço no regime mais favorável ao recorrente, contido no art. 38º, nº 3, alínea h); seria contudo, indubitavelmente mais gravoso para o recorrente se lhe tivesse sido aplicado o art. 40º, pois isso determinaria a cessação do contrato de concessão.

8- Até por tal motivo, somos de parecer que não deve ser dado provimento ao presente recurso hierárquico, mantendo-se a decisão recorrida.”.

j) Na sequência do Parecer/Informação acabado de transcrever, o Secretário de Estado do Turismo proferiu, em 9 de Maio de 2003, o despacho nº 85/2003/SET, com o seguinte teor:

1. Concordo com as conclusões da presente informação e com os respectivos fundamentos.

2. Consequentemente, nego provimento ao recurso interposto pelo A

3. À Inspecção-Geral de Jogos para os devidos efeitos e à Secretaria-Geral do Ministério da Economia para conhecimento.

2.2. O DIREITO

2.2.1. A autoridade recorrida suscita a questão da incompetência material do Tribunal, no entendimento de que, estando em causa nestes autos, uma decisão de uma autoridade administrativa que aplicou uma coima, o regime jurídico aplicável é o previsto nos artº 59º e seguintes do DL 433/82, de 27.10, nos termos do qual cabe impugnação judicial da decisão, através de recurso para o tribunal judicial da comarca (cf. artº 61º)

Mas não tem razão.

Como refere Rogério Soares ( in “Direito Administrativo”, 1978, p. 34) a delimitação da figura do ilícito administrativo “anda à volta da ideia de uma violação de deveres ou desconhecimento de proibições fixadas para a defesa de valores tipicamente administrativos e, enquanto tais, desconhecidos da ordem geral”, ligados a interesses públicos secundários, “divorciados de uma dimensão ético-social”. O que significa que “é pela ideia condutora dos valores a defender – valores ético-sociais ou interesses puramente administrativos – que se deve procurar separar o ilícito administrativo do ilícito penal”.

Todavia, como se assinala no acórdão deste Supremo Tribunal de 1988.02.25 – recº nº 25278, por vezes, a distinção entre as medidas de tutela criminal e as providências de natureza administrativa é a tal ponto difícil que determinante se tornará a qualificação a que tiver procedido o próprio legislador. É que, nas palavras de Figueiredo Dias [«O movimento da descriminalização e o ilícito de mera ordenação social» ( in “Jornadas de Direito Criminal – O Novo Código Penal Português e Legislação Complementar,” fase I, 1983, IV) foi « (…) através de um índice conceitual-formal que o legislador decidiu operar praticamente a distinção entre crime e contra-ordenações».

Daí que, nos termos do disposto no art. 1º do DL nº 433/82, de 27.10, só possa qualificar-se como contra-ordenação «todo o facto ilícito e censurável que preencha um tipo legal no qual se comina uma coima».

Ora, se assim é, na distinção entre ilícito criminal e ilícito administrativo, também no interior deste, por maioria de razão, o critério formal é decisivo na diferenciação entre contra-ordenações e outras providências administrativas, uma vez que, a fronteira entre estas figuras é ainda mais ténue. Portanto, a norma do nº 1 do DL nº 433/82 de 27.10, opera, na prática, também esta outra distinção, entre contra-ordenações e demais infracções de índole administrativa (cf., a propósito, o Acórdão nº 155/91 do Tribunal Constitucional, publicado no DR, II Série, nº 202 de 1991.09.03)

Dito isto, retomando o caso concreto, temos que o acto impugnado aplicou ao recorrente-concessionário a multa de 4000 euros, nos termos das disposições combinadas dos artigos 38º, nº 3, al. h), 39º, nº 1, al. c) e 40º, nº 1, al. f) do Regulamento de Exploração do Jogo do Bingo aprovado pelo DL 314/95, de 24.11.

E este diploma, no seu Capítulo VII do REJB, sob a epígrafe “Das Infracções e sua sanção”, distingue entre infracções administrativas e contra-ordenações, regulando as primeiras na Secção II, sob a epígrafe “Das Infracções Administrativas” (art. 38º a 40º) e as segundas na Secção III no tema “Das contra-ordenações” (arts 41º a 45º).

Como decorre dos preceitos aplicados, a infracção imputada está prevista na referida secção II- “ Das infracções Administrativas”.Na verdade o nº 1 do art. 37º dispõe que «o incumprimento, pelos concessionários, ainda que sem culpa, das obrigações legal e contratualmente estabelecidas constitui infracção administrativa, punida com multa e rescisão do contrato, nos termos dos arts. 38º a 40º.»

Segundo a alínea h) do nº 3 do art.38º, são consideradas muito graves «as infracções previstas no nº1 do art º40º, quando a gravidade das mesmas não justifique a rescisão do contrato.». E, no termos do artº39º, nº1, c), serão sancionadas «as infracções muito graves com multa de 500.000$00 a 2.000.000$00.»

Finalmente, nos termos do nº1 do art. 40º, «constituem comportamentos susceptíveis de determinar a rescisão dos contratos de concessão:(…) f) A constituição em mora do concessionário, por dívidas ao Estado relativas a constituições ou impostos ou à segurança social».

Neste quadro, diremos que o recorrente foi sancionado pela prática de uma infracção administrativa, não contra-ordenacional, isto é, no âmbito de uma relação jurídica administrativa, através de um acto de autoridade não enquadrável no regime do DL nº 433/82 de 27.10 ou em qualquer outra lei que exclua a respectiva apreciação à competência dos tribunais da ordem administrativa.

Termos em que não ocorre a arguida incompetência deste Tribunal (cf. arts. 3º e 4º, nº 1 al. g) do ETAF).

2.2.2. O recorrente alega ainda a questão de erro na forma de processo. Todavia, a arguição é feita na dependência da qualificação da sanção como contra-ordenação, sujeita ao regime do DL nº 433/82.

Uma vez que não é assim, improcede também esta outra questão prévia, sendo que o meio processual utilizado – recurso contencioso de anulação – é o meio próprio para reagir contra o acto administrativo que aplicou ao recorrente a multa de 4 000 euros (art. 24º LPTA).

2.2.3. Passando ao mérito, acolhemos a fundamentação do acórdão deste Supremo Tribunal de 2004.06.29 – recº nº 1161/03, tirado em caso similar, que merece a nossa concordância e passamos a transcrever:

“(…)

Entende o recorrente que a IGJ não era a entidade competente para aplicação de tal sanção, mas sim a DGI, concluindo que « ao condenar o arguido violou o disposto no art. 31º do DL 314/95, em harmonia com o disposto no art. 31º, nº2 do REJB».

Vejamos:

Nos termos do art. 31º, nº1 do REJB, «A exploração e a prática do jogo do bingo e a execução das obrigações dos concessionários ficam sujeitas à fiscalização do Estado, exercida pela IGF e pelas demais entidades a quem a lei atribua competências neste domínio.»

E, nos termos do artº 32º, nº 1 do mesmo diploma legal, «As funções de inspecção e fiscalização compreendem, designadamente:

(…)

g) O cumprimento das obrigações tributárias.

2- As competências atribuídas à IGF pelo número anterior, no que respeita à escrita comercial dos concessionários, às obrigações tributárias destes e ao cumprimento do que a lei impõe aos respectivos empregados, serão exercidas sem prejuízo das competências próprias da Direcção Geral das Contribuições e Impostos nesses domínios.

3- A fiscalização será assegurada por inspectores da IGJ.»

Da transcrição dos citados preceitos legais resulta, afinal, que a IGJ tem competência, em matéria de inspecção e fiscalização do cumprimento das obrigações tributárias, embora sem prejuízo das competências próprias da DGI nesses domínios.

O recorrente também reconhece as referidas funções de fiscalização da IGJ, mas, diz, são funções de mera fiscalização e não de aplicação de sanções. Assim e a seu ver, verificado o incumprimento das obrigações tributárias, pela recorrente, caberia à IGJ tão só participar à DGI esse facto, já que só esta tem competência para cobrar coercivamente as dívidas tributárias, aplicar a sanção pelo não cumprimento e aplicar os juros legais aquando do pagamento atrasado. Isto, diz, sob pena de o recorrente vir a ser punido, em sede de contra-ordenação duas vezes pelo mesmo ilícito, como está a ser, sendo que a IGJ não está habilitada para saber quais as dívidas certas da recorrente ao Estado, designadamente quando há impugnações.

E, conclui, estar a ser violado o disposto no art. 497º (caso julgado) e 498º (litispendência) do CPC, bem como os art. 30º e 84º do CPC.

Vejamos:

Quanto à invocada violação dos art. 497º e 498º do CPC (…) não se mostra demonstrada, desde logo porque as excepções de caso julgado e de litispendência, ali previstas, pressupõem a repetição de uma causa judicial, e não demonstra a recorrente que se encontre pendente em tribunal, ou tenha já sido objecto de sentença transitada em julgado, uma causa judicial idêntica à presente, quanto aos sujeitos, pedido e causa de pedir, como exigem aqueles preceitos legais. Recorde-se que estamos aqui perante um recurso contencioso do despacho do Secretário do Estado de Turismo, que negou provimento ao recurso hierárquico da decisão da IGJ, de aplicar ao recorrente, pela infracção administrativa p. e p. pelos artº38º, nº3, h) , 39º, nº1, c), com referência ao artº 40º, nº1, f), uma multa de €4.000, pela constituição em mora do concessionário, por dívida ao Estado de IRS, retido e não entregue, no prazo legal, relativo aos prémios de jogo do bingo, pagos no mês de Março de 2002.

Assim, também não está demonstrado que o recorrente tenha sido ou possa vir a ser penalizado duas vezes pela mesma infracção, sendo que, como se referiu e o próprio recorrente reconheceu na resposta às questões prévias suscitadas nos autos, estamos aqui perante infracções administrativas e não perante infracções tributárias, pois a constituição em mora do devedor tributário não constitui infracção tributária, apenas dá lugar à liquidação de juros a favor do Estado, que não têm a natureza de sanção, mas sim natureza indemnizatória. Pelo que não se verifica a invocada violação dos citados arts. 497º e 498º do CPC, nem dos artº30º (coligação de autores e réus) e 84º (notificações avulsas) do mesmo diploma legal, que o recorrente também invoca, mas que não demonstra, nem se vislumbra.

Quanto à competência da IGJ para sancionar o concessionário, com a rescisão do contrato ou com multa, pela «constituição do concessionário em mora, por dívidas ao Estado relativas a contribuições ou impostos ou à segurança social», está, como já vimos, expressamente prevista no REJB (artº38, nº3, alínea h) e 39, nº1, c) e nº2, com referência ao nº1, alínea f) do artº40º), e decorre, naturalmente, das funções inspectivas e de fiscalização previstas no citado artº 32º, nº1, designadamente da sua alínea f).

E tratando-se de uma infracção administrativa e não de uma infracção tributária, tal competência em nada interfere com as competências da DGI, designadamente em sede contra-ordenacional.

Finalmente, e quanto à pretendida qualificação da infracção, como infracção continuada, não tem aqui qualquer suporte legal, pois ainda que tal figura pudesse ser aplicada às infracções administrativas, não se verifica, como bem refere o MP, qualquer circunstancialismo externo que especialmente tenha facilitado a repetição da actividade ilícita e que tenha tornado, cada vez menos exigente, um comportamento diferente do infractor.

Quanto ao montante da multa, fixado em € 4000, tratando-se de uma infracção considerada muito grave no REJB, e sancionada, em abstracto, com multa de 500.000$00 a 2.000.000$00 (cf. artº38º, nº3, h) e 39, nº1,c)), não se pode considerar desproporcionado ou manifestamente injusto, já que está ligeiramente acima do mínimo legal, sendo certo que, na graduação da multa, a administração goza, como é sabido, de uma certa margem de discricionariedade e não foi invocado e muito menos demonstrado, pelo recorrente, a existência de qualquer erro, sendo que, como se vê dos pontos 5 e 6 do Parecer em que se fundamentou o despacho recorrido, teve-se em conta a alegada regularização da dívida pelo arguido.

Face a tudo o anteriormente exposto, o recurso não poderá lograr procedência”.

Neste sentido vide ainda os acórdãos STA de 2004.06.24 – recs nºs 860/03, 1131/03 e 1145/03, de 2004.09.30 – recº nº 1133/03, de 2004.10.17- recº nº 1446/03 e de 2004.10.24- recº nº 1134/03.

3. DECISÃO

Pelo exposto acordam em negar provimento ao recurso contencioso.

Custas pelo recorrente.

Taxa de justiça: 400 € (quatrocentos euros)

Procuradoria: 200 € (duzentos euros)

Lisboa, 26 de Outubro de 2004. – Políbio Henriques (relator) – António Madureira – Rosendo José.