0565/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O acto que ordena ao proprietário de um muro que o repare e consolide em prazo certo, sob pena de a Administração o fazer a suas expensas, é imediatamente lesivo e recorrível.

II- O acto posterior que, para além de repetir aquela ordem, manda que se comunique ao interessado o conteúdo de um orçamento donde consta a discriminação dos trabalhos a realizar e uma estimativa do seu custo, é confirmativo na parte daquela repetição, mas é inovador na parte restante.

III- Esse cariz inovador decorre do facto de, só com a junção do orçamento, o interessado ter ficado verdadeiramente ciente do grau de lesividade da ordem recebida, pois só então ele pôde precisamente apurar qual era, para a Administração, a magnitude dos trabalhos a fazer e do custo que provavelmente lhes corresponderia.

IV- Se, no recurso contencioso que tomou por objecto a segunda ordem recebida, o recorrente arguiu vícios directamente reportados ao acréscimo de determinação trazido pelo orçamento, não pode julgar-se tal recurso ilegal, por suposta confirmatividade do acto impugnado.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A…, interpôs recurso jurisdicional da decisão do 1.º Juízo Liquidatário do TAF de Lisboa que, por confirmatividade do acto impugnado, rejeitou o recurso contencioso que ela deduzira do despacho, proferido por um Vereador da CM Oeiras, que lhe ordenara que reparasse e consolidasse um seu muro em prazo certo, sem o que a câmara o faria a suas expensas conforme orçamento entretanto elaborado.

A recorrente terminou a sua alegação de recurso formulando as conclusões seguintes:

I- O acto proferido pelo Sr. Vereador … em 8/8/97, notificado à recorrente em 1998, apenas determina a reparação e consolidação do muro da Quinta das Giestas.

II- Acto administrativo lesivo é o acto administrativo que projecta, só por si, os seus efeitos negativamente na esfera jurídica do interessado, violando direitos e interesses legalmente protegidos.

III- São contenciosamente irrecorríveis os actos meramente confirmativos, que não comportam, por si, qualquer lesão de direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares.

IV- Não é acto confirmativo, apresentando-se como dotado de lesividade própria, o despacho que veio determinar em concreto os trabalhos a executar, bem como o orçamento para a sua execução.

V- Estes elementos do acto recorrido, cujos contornos específicos a recorrente anteriormente desconhecia, porque inexistentes, não podiam ser objecto de uma impugnação contenciosa dirigida contra o primeiro acto, que efectivamente os não continha.

VI- O acto recorrido não se limita a confirmar o acto notificado à recorrente em 1998 e, como tal, é susceptível de lesar direitos e interesses legalmente protegidos da recorrente.

VII- Decidindo como decidiu, a douta sentença recorrida viola o art. 268º, n.º 4, da CRP.

Contra-alegou a CM Oeiras, oferecendo as seguintes conclusões:

I- A sentença recorrida procedeu a uma correcta avaliação dos factos e a uma aplicação sem censura das normas legais em questão.

II- O acto impugnado – acto praticado em 15/10/98 e notificado à ora recorrente em 28/5/99 – é um verdadeiro acto confirmativo.

III- Entre o acto praticado em 8/8/97 e o acto ora impugnado há identidade de sujeitos, identidade de objecto e identidade de decisão.

IV- A conduta que é imposta ao proprietário do terreno no qual se localiza o muro em causa é a de proceder à reparação e consolidação do mesmo.

V- A apresentação do orçamento das obras a executar pela câmara municipal em caso de ausência de cumprimento voluntário por parte do ora recorrente em nada altera o carácter confirmativo do mesmo.

VI- Este orçamento nem sequer se destina ao notificado, mas sim aos serviços municipais, para que possam aprovisionar o montante destinado à reconstrução do muro em causa, caso a mesma tenha de vir a ser feita pelos serviços municipais.

O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada na decisão «sub censura», que aqui se dá por integralmente reproduzida – como estabelece o art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

A única questão a dirimir consiste em saber se o acto contenciosamente recorrido constituiu uma mera repetição inócua de um despacho pretérito, que fora regularmente notificado à aqui recorrente, ou se ele possui um qualquer conteúdo relevante e inovador que contraste com esse mesmo despacho e se mostre acometido no recurso contencioso dos autos. A decisão «a quo» considerou que o acto impugnado era uma repetição do anterior, motivo por que teria natureza confirmativa e o recurso dele interposto era de rejeitar. A recorrente, ao invés, sublinha a novidade do acto, causadora por si de efeitos lesivos, e pugna, por isso, pela sua recorribilidade contenciosa.

«Ante omnia», atentemos no que de essencial nos diz a factualidade provada. Em 8/8/97, a autoridade recorrida proferiu um despacho em que ordenava à aqui recorrente que reparasse e consolidasse o muro delimitativo de um seu prédio. Essa ordem singela – em que a sentença vislumbrou o acto confirmado – foi complementada com dois elementos que vieram a constar do ofício, assinado pela mesma autoridade, que visava comunicá-la, elementos esses que consistiam no estabelecimento de um prazo de quinze dias para a observância da ordem e na advertência de que, não sendo ela cumprida, a câmara realizaria os trabalhos a expensas da proprietária. Realce-se que estes dois pontos, porque assumidos pelo próprio autor da ordem inicial através da assinatura aposta no ofício, passaram a integrar a globalidade da estatuição autoritária dirigida à ora recorrente. Notificada esta ordem, e porque a aqui recorrente a não cumpriu, a autoridade recorrida, em 15/10/98, proferiu um despacho de concordância com a informação em que era proposto orçamentar «a reparação e consolidação do muro (...) para posterior notificação (última vez)». E, obtido o dito orçamento, a mesma autoridade assinou o ofício n.º 14.059 em que se ordenava à ora recorrente que, no prazo de trinta dias, procedesse à reparação e consolidação do mesmo muro, sendo ela ainda advertida de que, não o fazendo, a câmara faria as obras a suas expensas conforme a cópia do orçamento que seguia junto. O conteúdo integral deste ofício foi comunicado à aqui recorrente em 28/5/99; e foi contra o acto assim comunicado que a recorrente deduziu o recurso contencioso dos autos. Perante isto, torna-se imediatamente claro que a sentença não acertou inteiramente na identificação do acto confirmado; e evidencia-se ainda que o acto contenciosamente recorrido não é o de 15/10/98, como a sentença considerou, pois esse despacho, tendendo à realização de um orçamento, não passou de um simples acto de trâmite. Ora, temos de convir que o acto contra o qual se insurge o recurso contencioso está plasmado no próprio ofício n.º 14.059, enquanto assinado pelo aqui recorrido, pois inexiste um anterior despacho do mesmo autor que apresentasse todo o conteúdo presente no ofício e que este tivesse meramente reproduzido e secundado. Assentes estes pontos, resta-nos comparar os actos insertos nos dois aludidos ofícios para vermos se o segundo inovou relativamente ao primeiro e se essa inovação releva no recurso contencioso dos autos. Mas, ainda antes de o fazermos, consignaremos brevemente que a sentença, apesar de ter errado na identificação completa dos dois actos que deveriam estar em cotejo, não ficou tão gravemente inquinada como seria de esperar, pois constata-se que a comparação que nela se fez recaiu, afinal, sobre o conteúdo dos ofícios que verdadeiramente importavam.

A Mm.ª Juíza «a quo» entendeu que o teor do segundo ofício nada acrescentava, de útil ou lesivo, em relação ao primeiro, pois que a junção do orçamento apenas explicitaria a consequência prevista na lei para o não acatamento da ordem anteriormente dada. Assim, ambos os ofícios apresentariam uma identidade de sujeitos, de objecto e de decisão, motivo por que o recurso contencioso seria ilegal por atacar um acto apenas confirmativo.

É patente que os dois actos convergem quanto aos sujeitos e à decisão – consistindo esta na ordem de reparação e consolidação do muro. Mas a identidade entre os actos perde nitidez quanto ao seu objecto, apesar de este ser, em ambos os casos e ultimamente, o muro aludido. Com efeito, o primeiro ofício integrou uma ordem genérica de reparação, sem particularizar os passos a percorrer para que o fim se obtivesse. Já o segundo ofício, na medida em que remeteu para o orçamento junto, discriminou os vários trabalhos que haveriam de ser feitos, acrescentando-lhes mesmo uma estimativa do seu custo – que, computado em 3.711.600$00, atinge um valor apreciável. Sendo assim, percebe-se que o segundo acto tem um grau de determinação que ao primeiro faltava; e, se for de entender que essa determinação acrescida envolve uma ameaça lesiva autónoma, haverá de se concluir que, nesse preciso segmento, o segundo acto tem um cariz inovador que o torna susceptível de uma impugnação contenciosa distinta.

A primeira ordem não continha, ainda que sinteticamente (mas passível de desdobramento), uma informação donde a aqui recorrente pudesse deduzir que a ordem só se cumpriria através dos trabalhos discriminados no orçamento anexado ao segundo ofício. Sendo assim, a recorrente não estava, em face desse inicial despacho, em condições de discutir se a mesma ordem se justificava relativamente aos trabalhos só mais tarde discriminados e, necessariamente, também não estava em condições de avaliar até que ponto a exigência desses trabalhos, então meramente hipotética, realmente a prejudicaria. Portanto, tudo isto só se tornou claro para a recorrente no momento em que ela foi notificada do segundo despacho – que precisamente a informou da, e porventura a alertou para, a magnitude e o custo dos trabalhos a realizar. Ora, este acréscimo de determinação configura, «a se», uma ameaça para os interesses da recorrente, que há-de poder discutir, pelo menos, a necessidade de a reparação e a consolidação do muro se fazer da maneira contemplada no orçamento e acolhida no segundo despacho. E deste modo se vê que o argumento esgrimido pela sentença em prol da afirmada natureza confirmativa – o argumento de que o orçamento «não configura qualquer decisão» – não colhe; pois o que afecta a recorrente não é tanto o orçamento, enquanto estimativa de um custo possível, mas é sobretudo a discriminação dos trabalhos, enquanto enunciação do que necessariamente deve ser feito.

Nesta conformidade, o acto contenciosamente recorrido tem um conteúdo inovador relativamente à pronúncia pretérita, ao invés do que a sentença «sub censura» entendeu. Todavia, importa notar que o segundo acto não revogou o primeiro, por substituição, e isto por duas razões: desde logo, porque é imperioso interpretá-lo como uma reiteração, com um acrescentamento, do que já antes se decidira – pois o orçamento foi elaborado para se fazer uma «posterior notificação», que seria feita pela «última vez», o que denota que a notificação «posterior» continuava a reportar-se ao já atrás decidido; depois, porque não é conveniente esvaziar de sentido, a pretexto da sua relativa indeterminação, a primeira ordem comunicada à recorrente – já que os seus termos estão de acordo com a prática normal da Administração neste tipo de casos. Ora, não ocorrendo a referida revogação por substituição, temos que o segundo acto é inovador – e, ainda, lesivo e recorrível – na parte que assinalámos, e que é confirmativo do despacho pretérito no segmento restante.

Obtida a conclusão anterior, importa ver se a lesividade parcial do acto releva no recurso contencioso dos autos. Na verdade, se os vícios aí invocados pela recorrente se reportassem apenas à parte em que o acto é confirmativo, a decisão «a quo» estaria certa – ainda que «per accidens» – pois seria impossível conhecer de ataques cujo alvo exacto era um despacho diferente do recorrido.

No entanto, e relendo a petição de recurso, constata-se que estão aí arguidos dois vícios conexos com o segmento inovador do acto contenciosamente impugnado. Um deles é a denunciada ofensa do direito de audiência prévia; e o outro consiste no erro nos pressupostos que se funda no «perfeito estado de conservação do muro», pois esta alegação contraria a necessidade de se realizarem os trabalhos que o orçamento discriminou. Ora, mostrando-se a parte inovadora e lesiva do acto atacada no recurso contencioso, nenhuma razão há para que este não prossiga os seus termos com vista a apurar-se da procedência desses vícios.

Resta-nos esclarecer um derradeiro ponto, sem o que a solução delineada poderia causar perplexidade: trata-se da compatibilização entre a permanência da ordem constante no primeiro acto e a hipotética procedência do referido erro nos pressupostos. De facto, se a aqui recorrente acaso demonstrasse no processo o perfeito estado do muro, isso brigaria com a subsistência da pretérita ordem de reparação. Mas a conciliação entre a decisão judicial anulatória (fundada naquele erro nos pressupostos) e o acto administrativo (anteriormente consolidado) far-se-ia então pela queda do acto, pois a falta do seu objecto, averiguada «in judicio», implicaria que ele fosse considerado nulo, nos termos do art. 133º, n.º 1, do CPA. Deste modo, e por procedência, sobretudo, das conclusões IV e VI, a decisão «sub judicio» não pode manter-se na ordem jurídica.

Nestes termos, acordam em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional e em revogar a decisão recorrida, devendo os autos baixar à 1.ª instância para prosseguimento dos seus normais termos, se nenhuma outra questão prévia a tal obstar.

Sem custas.

Lisboa, 3 de Novembro de 2005. – Madeira dos Santos (relator) - Freitas Carvalho – Pais Borges.