01295/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo 1.1. A... (id. a fls. 2) interpôs no Tribunal Administrativo e Tributário do Funchal acção popular administrativa não especificada contra: Presidente do Governo Regional da Região Autónoma da Madeira Secretário Regional do Equipamento da Região Autónoma da Madeira Director do Gabinete de Gestão Litoral da Secretaria Regional do Equipamento Social e Transportes, pedindo: A condenação dos RR a reconhecer que houve preterição da formalidade essencial – discussão pública – na fase da participação dos POOC`S Funchal – Ponta de S.Lourenço e Câmara de Lobos – Ponta do Pargo, designadamente no que diz respeito ao direito de consulta das respectivas propostas, relatórios, plantas, programas de execução, estudos e pareceres referidos no artigo 18º deste articulado – e, em consequência, a proceder à abertura de novos períodos de discussão pública, nos exactos termos previstos na lei, relativos aos Planos de Ordenamento da Orla Costeira situados entre o Funchal e a Ponta de S.Lourenço e entre Câmara de Lobos e a Ponta de Pargo A condenação do Presidente do Governo Regional – na qualidade de Presidente do Conselho do Governo – a obstar a que este órgão aprove, por resolução, os preditos POOC`S, antes de decorridos os novos períodos de discussão pública”. Por decisão do Tribunal Administrativo e Tributário do Círculo do Funchal, proferida a fls. 292 e sgs., foi julgada extinta a instância por inutilidade superveniente da lide, nos termos do disposto no art. 287º, alínea e) do C.P.Civil, aplicável ao contencioso administrativo por força do artigo 1º da L.P.T.A. Inconformados com esta decisão, interpuseram os Autores e os Réus recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal. (fls. 298 e 302). A A... apresentou as alegações de fls. 312 e segs., que concluiu do seguinte modo: “1.- A agravante demandou os RR. identificados nos autos e contra estes deduziu, em cumulação real, três diferentes pedidos entre si, quais sejam condenação a reconhecer a preterição de formalidade essencial; condenação a proceder à reabertura de novos períodos de discussão pública; e, finalmente, condenação do primeiro Réu no sentido de obstar que o Conselho do Governo aprovasse os POOC’s sem o decurso dos novos períodos de discussão pública. 2.- O Conselho do Governo Regional - que não qualquer dos RR. na presente lide e ora agravados – decidiu, através da resolução transcrita, reactivar as comissões mistas de acompanhamento dos POCC’s uma vez que pretendia "... proceder a alterações nas propostas de planos de ordenamento da orla costeira". 3.– Este órgão do Governo Regional da Região Autónoma da Madeira reitera, pela mencionada resolução, factos contrários ao reconhecimento da preterição na discussão pública dos POOC's de uma sua formalidade essencial. 4.- E, por consequência, o Conselho ao praticar o acto em causa – nem qualquer dos RR. – não reconheceu ou reconhece o peticionado pela agravante, nem satisfaz tal pedido. 5.- Os demais pedidos formulados relativos à reabertura da discussão pública, incidem sobre certas, concretas e determinadas propostas, plantas, programas, estudos e pareceres emitidos e executados aquando da elaboração dos ditos POOC's. 6.- E por que preterição havida por parte dos RR. respeita unicamente ao exercício do direito de consulta desses, e só desses, elementos documentais e a nenhuns outros que no futuro possam existir. 7.- Ora, a Resolução do Conselho do Governo Regional, ao reactivar o funcionamento das comissões de comissões mistas de acompanhamento dos POOC’s, não satisfez, nem satisfaz, tais pretensões na medida em que a resposta é diversa. 8.- Estas pretensões consistiam na repetição da formalidade de discussão pública, em especial do direito de consulta, que a agravante deveria ter podido realizar sobre aqueles concretos e específicos elementos documentais que corporizavam as proposta dos POOC's. 9.- A Resolução não determina o reatamento do procedimento administrativo no fase procedimental anterior à da preterição da formalidade essencial que a agravante imputa aos RR., e só este conteúdo prejudicaria objectivamente tais pedidos. 10.- Assim sendo, nenhuma inutilidade superveniente da lide existiu ou por ora existe. 11.– O Conselho do Governo Regional da Região Autónoma da Madeira manifesta, através daquela sua resolução, a vontade de, no futuro, introduzir alterações nas propostas dos POOC's, circunstância que, face ao regime legal em vigor, determinará a realização de nova formalidade de discussão pública e, em consequência, o desaparecimento do objecto destes autos. 12.- Esta intenção – manifestada por um órgão diversos de qualquer dos RR. - é inequivocamente futura e incerta e não é suficiente para a satisfação integral e completa do presente objecto processual. 13.- E só a realização efectiva e concreta de nova formalidade procedimental de discussão pública das propostas dos POOC’s, com a possibilidade de exercer o direito de consulta dos respectivos elementos documentais, prejudicará pedidos formulados pela agravante. 14.– Até então continua a inexistir qualquer inutilidade superveniente da presente lide. 15.- A Resolução do Conselho do Governo Regional afecta, ainda assim, a normal tramitação processual destes autos em razão da - possível, futura e incerta – inutilidade dos pedidos formulados pela agravante, uma vez que poderá tornar inútil a tramitação processual subsequente. 16.– Nos presentes autos, face ao princípio da autonomia processual, ocorre motivo justificado para que seja decretada a suspensão da instância até à futura e incerta realização da dita formalidade de discussão pública. 17.– O despacho recorrido viola o disposto nos artigos 287º - al. e), 276º , nº1 – al. c), 279º , nº 1, do Código de Processo Civil , ex vi art. 1º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos. 18.- Em razão do que deve ser revogado e substituído por outro que ordene a suspensão da instância até a realização de nova discussão pública.” 1.5 O Presidente do Governo Regional da Madeira e os restantes Réus alegaram pela forma constante de fls. 329 e segs. concluindo: A decisão do Tribunal Administrativo de Círculo, ora em crise, deveria, nos termos do artigo 510º n.º 1 alínea b) do CPC , conhecer dos pedidos apresentados pelos Autores, absolvendo os Réus do mesmo. II. Não houve suspensão da discussão publica pelo Presidente do Governo Regional. III. Não houve preterição de qualquer formalidade essencial no procedimento de aprovação dos POOC acima identificados. Os pedidos dos Autores têm por fundamento a confusão entre "discussão publica" e "debate público". O processo não foi supervenientemente inútil por virtude da Resolução Governo Regional n.º 49/2002 de 21 de Maio, dado que nunca teve qualquer utilidade.” A agravada A.. apresentou as contra-alegações de fls. 334 e segs., em relação ao recurso dos agravantes Réus, que constam de fls. 334 e segs. e que se dão por reproduzidas. Os Réus agravados contra-alegaram pela forma constante de fls. 348 e 349, que se dá por reproduzida. A convite do Tribunal, os agravantes Réus vieram, a fls. 360, indicar as disposições legais consideradas violadas. A fls. 365 foi proferido despacho pela Relatora do Processo, neste STA, convidando os Réus a pronunciarem-se, querendo, sobre a questão da inadmissibilidade do recurso por eles interposto, suscitada pela agravada A..., nas respectivas contra-alegações. Os Réus agravantes nada disseram. 1.10. A Exmª Magistrada do Mº Pº junto deste STA emitiu o parecer de fls. 364 e 364 v., que se transcreve: “Acompanhamos os Recorrentes REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA, PRESIDENTE DO GOVERNO REGIONAL DA MADEIRA E OUTROS e opinamos no sentido da procedência do recurso jurisdicional que interpuseram da decisão de 14.2.02 proferida no Tribunal Administrativo e Tributário do Círculo do Funchal, o qual declarou a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide. Na verdade, também nós estamos convencidos de que a fase de discussão pública que acompanha o processo de formação dos POOC pode ter, ou não ter, sessões de debate público. O que obrigatoriamente comporta é uma fase de discussão pública, na qual podem, ou não, admitir-se sessões públicas. É o que decorre do DL. nº 380/99 de 22 de Setembro. A ser assim a inutilidade da lide é anterior à data da propositura da acção. Consequencialmente, impor-se-á a absolvição dos Réus da instância, nos termos do artigo 510º do C.P.C ., alínea b). Esta solução prejudicará o conhecimento do objecto do recurso jurisdicional interposto pela Autora A..., que pretende a suspensão da instância até que se comprove que as formalidades (a cuja prática pediu que os Réus fossem condenados) foram cumpridas, na sequência da reactivação das comissões mistas operada pela deliberação transcrita a fls. 240. Sempre se dirá, sem prescindir, que a Recorrente A... não tem razão. Na nossa opinião a não serem absolvidos os Réus da instância, deve ela ser extinta por inutilidade superveniente da lide, mantendo-se a decisão recorrida – inutilidade superveniente esta com a qual todos os demais Autores, e são muitos, concordaram, tendo-se conformado com a extinção da instância. Assim, somos de parecer que deve proceder o recurso jurisdicional interposto pelos Região Autónoma da Madeira e outros e que deve improceder o recurso jurisdicional interposto pela A.... Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir. Com interesse para a decisão considera-se assente o seguinte. No Jornal Oficial da Regional Autónoma da Madeira, de 25 de Janeiro de 2002, foi publicada a Resolução 49/2002 do Conselho do Governo do seguinte teor: “Considerando que o Governo Regional, através da Secretaria Regional do Equipamento Social e Transportes, pretende proceder a alterações nas propostas de planos de ordenamento da orla costeira (POOC), oportunamente submetidas a inquérito público, o Conselho do Governo reunido em plenário em 17 de Janeiro de 2002, resolveu, nos termos das disposições conjugadas do nº 1 do artigo 157º do Decreto-Lei nº 380/99 , de 22 de Setembro, e do artigo 15º do Decreto Legislativo Regional nº 8-A/2001/M, de 20 de Abril, e tendo em conta o estatuído no artigo 14º do Decreto Regulamentar Regional nº 43/2000/M, de 12 de Dezembro, reactivar o funcionamento das comissões mistas de acompanhamento dos POOC. Presidência do Governo Regional. – O Presidente do Governo Regional, .....” 2.2. A... (id. a fls.2), Autora na acção Popular intentada no Tribunal Administrativo e Tributário do Funchal contra o Presidente do Governo Regional da Região Autónoma da Madeira, o Secretário Regional do Equipamento Social e Transportes do Governo Regional da Região Autónoma da Madeira e o Director do Gabinete de Gestão Litoral da Secretaria Regional do Equipamento Social e Transportes, e os identificados Réus discordam da decisão daquele Tribunal Administrativo, proferida a fls. 292 e 293 dos autos, que julgou extinta a instância, por inutilidade superveniente da lide, ao abrigo do preceituado no artº 287º, e) do C.P.Civil e 1º da L.P.T.A. Nas contra-alegações de agravada, no recurso interposto pelos Réus, a Autora suscitou como questão prévia a inadmissibilidade do recurso interposto pelos Réus, sobre a qual estes foram ouvidos, em cumprimento do despacho da Relatora de fls. 365 e 366 (nada tendo dito), pelo que se começará por apreciar a referida questão. 2.2.1.Os réus defendem no seu recurso que, ao declarar extinta a instância por inutilidade superveniente da lide, o Exmº Juiz a quo está a pressupôr que a lide tinha utilidade; ora, a mesma seria inútil desde o início. O Tribunal deveria conhecer dos pedidos apresentados pelos Autores, absolvendo os Réus do mesmo, pois não houve suspensão da discussão pública pelo Presidente do Governo Regional, nem preterição de qualquer formalidade essencial no procedimento da aprovação dos POOC acima identificados. A A... defende a falta de legitimidade dos Réus para interpôr recurso da decisão em causa, pois não foram parte vencida. A razão está do lado da agravada A.... De facto: De harmonia com o artº. 680º, nº 1 do C. P. Civil os recursos só podem ser interpostos por quem, sendo parte principal na causa, tenha ficado vencido. Ora, ao ser declarada extinta a instância por inutilidade superveniente da lide, a acção terminou sem qualquer condenação em relação aos Réus, pelo que, é evidente que não ficaram vencidos. Consequentemente, carecem de legitimidade, nos termos exigidos pelo artº 680º do C.P.Civil, para a interposição do recurso. A decisão da 1ª instância que admitiu o recurso não vincula o T. Superior (artº.687º, nº4 do C. P. Civil; ver ainda artºs 701º a 703º inc e 745º do mesmo Código) como, de resto, tem sido repetidamente decidido por este Supremo Tribunal (v. entre outros, ac. de Pleno de 31.3.04, rec. 39.401). Assim, pelas razões acima enunciadas, não se tomará conhecimento do recurso interposto pelos Réus na acção popular a que se referem os autos. 2.2.2. Quanto ao recurso da A... A discordância da Recorrente A... em relação à decisão judicial em causa, centra-se, essencialmente, nas razões seguintes: Na acção popular em que é Autora deduziu contra os Réus, ora agravados, três diferentes pedidos em cumulação real: “Condenação a reconhecer a preterição de formalidade essencial; Condenação a proceder à reabertura de novos períodos de discussão pública; Condenação do primeiro Réu (Presidente do Governo Regional da Região Autónoma da Madeira) no sentido de obstar que o Conselho do Governo aprovasse os POOC’S sem o decurso de novos períodos de discussão pública” – Nenhum dos Réus reconheceu a preterição da formalidade essencial, a que se refere o primeiro pedido formulado na acção. – Por outro lado, a Resolução do Conselho do Governo Regional, ao reactivar o funcionamento de comissões mistas de acompanhamento dos POOC’S, não satisfez, nem satisfaz, tais pretensões, pois “ estas consistiam na repetição da formalidade da discussão pública, em especial do direito de consulta, que a agravante deveria ter podido realizar sobre aqueles concretos e específicos elementos documentais que corporizavam as propostas dos POOC’S . A Resolução não determina o reatamento do procedimento administrativo na fase procedimental anterior à da preterição da formalidade essencial que a agravante imputa aos RR, e só este conteúdo prejudicaria objectivamente tais pedidos” Reconhece, porém, que a Resolução do Conselho do Governo Regional afecta a normal tramitação processual dos autos, podendo tornar inútil a tramitação processual subsequente, caso venha a realizar-se efectiva e concretamente nova formalidade procedimental de discussão pública das propostas dos POOC’S, com a possibilidade de exercer o direito de consulta dos respectivos elementos documentais. Até lá, sustenta, continua a inexistir qualquer inutilidade superveniente da presente lide, ocorrendo, antes, “motivo justificado para que seja decretada a suspensão da instância até à futura e incerta realização da dita formalidade de discussão pública”. Não tem, todavia, razão. De facto: Pela Resolução 49/2002, publicada no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, de 25 de Janeiro de 2002, o Conselho do Governo Regional daquela Região Autónoma, reunido em Plenário, considerando que o Governo Regional, através do Secretário Regional do Equipamento Social e Transportes, pretendia proceder a alterações nas propostas de planos de ordenamento da orla costeira (POOC’S), resolveu reactivar o funcionamento das comissões mistas de acompanhamento dos POOC’S. Esta Resolução – publicada na pendência da acção popular em causa – “significa a retrocessão do processo de elaboração e aprovação dos POOC a uma fase anterior à da discussão pública” , como bem se refere na decisão judicial recorrida. Na verdade, conforme claramente resulta do preceituado nos artºs 46º, 47º e 48º do DL 380/99 de 22 de Setembro, que estabelece o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial (entre eles, os Planos de ordenamento da orla costeira – artº 42º, nº 3 do referido diploma legal) e do Decreto – Legislativo Regional nº 8-A/2001/M, que adaptou o citado D. Lei à Região Autónoma da Madeira (v. designadamente os artºs 1º, 4º, 5º e 6º), a actividade das comissões mistas de acompanhamento da elaboração dos planos regionais de ordenamento do território, criadas por resolução do Conselho do Governo Regional, e reactivadas, no caso, através da Resolução 49/2002, é anterior à fase de discussão pública. Ora, com os pedidos formulados na acção proposta pela ora Recorrente A... pretendia-se assegurar o cumprimento de formalidades alegadamente preteridas na fase de discussão pública dos Planos de Ordenamento da Orla Costeira da Região Autónoma da Madeira relativos a Funchal – Ponta de S. Lourenço e Câmara de Lobos – Ponta do Pargo. Assim, com o retrocesso do procedimento administrativo a uma fase anterior àquela cujo cumprimento da legalidade a acção visava assegurar, a continuação da instância tornou-se inútil, porque inútil seria, sob o ponto de vista jurídico – e só sob este prisma pode o Tribunal ajuizar da utilidade de acção – a decisão que viesse a ser proferida. O pedido de condenação dos Réus a reconhecerem o incumprimento daquelas formalidades não tem qualquer autonomia jurídica em relação aos demais pedidos formulados pela Autora, ora Recorrente, ao invés do que a mesma pressupõe no presente recurso: desaparecida a utilidade dos segundos, também desaparece, ipso facto, a do primeiro. E, não faria qualquer sentido a suspensão da instância reclamada pela Autora até que se comprove que as formalidades relativas à discussão pública serão cumpridas. Tais formalidades farão já parte de um novo procedimento, estranho ao objecto da presente acção. Face ao exposto, impõe-se concluir que, decidindo declarar extinta a instância por inutilidade superveniente da lide, nos termos do disposto no artº. 287º, alínea e) do C. P. Civil, ex vi artº 1º da L.P.T.A., a decisão recorrida fez correcta interpretação e aplicação do direito, não merecendo censura. 3. Nestes termos acordam em: Não tomar conhecimento do recurso interposto pelo Presidente do Governo da Região Autónoma da Madeira e restantes réus na acção, por ser inadmissível. Julgar improcedente o recurso interposto pela A..., confirmando a decisão recorrida. Sem custas, por isenção legal. Lisboa, 26 de Maio de 2004 Maria Angelina Domingues – Relatora - J Simões de Oliveira - António Samagaio