01536/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A lei considera receptícia a notificação do despacho que declara a utilidade pública da expropriação com carácter urgente(art. 17º do Código das Expropriações). Por isso, impõe a expedição de carta ou ofício sob registo com aviso de recepção.

II- O aviso de recepção quando imposto nas notificações postais registadas constitui uma formalidade "ad probationem".

Representando o A.R. uma prova segura de que a declaração foi entregue, não sendo o aviso assinado pelo destinatário ou por outrém, nem tendo posteriormente a carta sido levantada nos correios, não pode dar-se por consumada a notificação.

III- O interesse público na construção de um lanço de uma nova via rápida(IC 4) sobrepõe-se geralmente ao interesse particular do dono das terras a expropriar. Por isso, traduzirá nesses casos grave lesão para o interesse público a suspensão de eficácia do acto que declara a utilidade pública urgente da expropriação.

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA

I- “A..., Lda”, requereu a suspensão de eficácia do despacho de 6 de Maio de 2002 do Senhor Secretário de Estado Adjunto e das Obras Públicas, que declarou a utilidade pública com carácter urgente de parcelas várias de terreno com vista à construção da IC4- Lanço Lagos/Lagoa, Ligação Alvor –Penina, entre as quais a parcela nº4 a si pertencente.

Para tanto, invoca a existência de prejuízos de difícil reparação decorrentes da execução do acto, a inexistência de grave lesão para o interesse público com a suspensão e a inexistência de indícios de ilegalidade na interposição do recurso.

A fls. 64 dos autos foi junto um despacho do Ex.mo Secretário de Estado das Obras Públicas de 17/10/2002 declarando, nos termos e para os efeitos do nº1, do art. 80º da LPTA, a grave urgência para o interesse público na imediata execução do despacho suspendendo.

A entidade requerida respondeu a fls. 70 e sgs, sustentando que nenhum dos requisitos do art. 76º da LPTA se verifica. Por isso, defende o indeferimento do pedido.

Contra a suspensão se pronunciou igualmente o Instituto de Estradas de Portugal, com argumentos que vão desde a extemporaneidade do pedido (tanto do recurso contencioso, como da suspensão), à falta dos requisitos do art. 76º, da LPTA.

Sobre a alegada extemporaneidade, teve a requerente oportunidade de se manifestar contra a sua procedência.

O digno Magistrado do MP opinou no sentido do indeferimento da pretensão.

Cumpre decidir.

II- Os Factos

Com interesse para a decisão julgam-se assentes os seguintes factos:

1- Atenta a resolução do Conselho de Administração do Instituto de Estradas de Portugal(IEP) de 22/03/2002, que aprovou a planta parcelar e o mapa de expropriações das parcelas necessárias à construção da obra IC 4, lanço Lagos-Lagoa, ligação Alvor-Penina, o Senhor Secretário de Estado das Obras Públicas, por despacho de 6 de Maio de 2002 declarou a utilidade pública, com carácter de urgência, da expropriação das referidas parcelas, ficando os encargos com as expropriações suportados pelo IEP(fls. 11).

2- Entre elas, encontrava-se a parcela nº 4, pertencente à requerente, com a área de 15 847 m2, sita na freguesia de Alvor, concelho de Portimão.

3- Aquela declaração foi publicada no DR, II série, de 29/05/2002(fls. Loc. cit.).

4- O IEP enviou para a requerente o ofício nº 054/EXP/2002, de 18/06/2002, através de carta registada com AR, com o objectivo de lhe dar conhecimento de que havia sido declarada a utilidade pública urgente pelo despacho mencionado em 1º e de que havia sido autorizada a posse administrativa.

5- Tal carta, porém, apesar do aviso do correio, não foi reclamada e, por isso, foi devolvida ao remetente(fls. 17,18,20, 21,82,83).

6- Em 20.09.2002 a requerente recebeu em mão o ofício/comunicação nº 015/EXP/2002 do IEP de que ia requerer a utilidade pública da referida parcela(fls. 14).

III- Pressupostos processuais

1- O tribunal é competente em razão da nacionalidade, hierarquia, nacionalidade e do território.

O processo é o próprio e não há nulidade.

As partes gozam de personalidade e capacidade judiciárias e são legítimas.

2- Extemporaneidade

2.1- Foi invocada a extemporaneidade do pedido de suspensão com o fundamento de que o prazo de dois meses(para o meio acessório e para o recurso: art. 7º, resposta de fls. 75) há muito fora ultrapassado.

E isto por, na opinião dos arguente Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e IEP, e face ao art. 254º, nº2, do CPC, a requerente não poder deixar de se considerar notificada do acto que declarara a utilidade pública da sua parcela de terreno através do seu ofício de 18/06/2002(registo postal com AR de 20/06/2002: fls. 17), não obstante a devolução da carta.

Ora bem. Sendo a notificação destinada a garantir o início de produção de efeitos do acto, ela, quando exigida, não pode deixar de se verificar e observar os moldes formais prescritos na lei, cumprindo-se assim a imposição constitucional, (art. 268º, nº3, da CRP). Nesse caso, por conseguinte, não bastará a publicação.

Na situação em apreço, apesar da publicação no DR do despacho que declarou a utilidade pública da expropriação, a lei obriga igualmente à notificação desse acto através de carta ou ofício sob registo com aviso de recepção(cfr. art. 17º, nº1, do Código das Expropriações: Lei nº 168/99, de 18/09).

É certo que, na linha dos arts. 233º, nº4, 236º, nº2 e 238º-A, nº1 do CPC, tem sido entendimento uniforme da jurisprudência de que a notificação se considera efectuada na data em que o aviso de recepção seja assinado, mesmo que por pessoa diferente do destinatário, se a morada da correspondência é efectivamente o domicílio real da pessoa a notificar(ex: Ac. do STA de 08/07/97, Rec. nº 40 134; Ac. do STA de 04/05/2000, Rec. nº 45 905).

Mas quando a carta vem devolvida sem qualquer assinatura no aviso, torna-se imperioso apurar quais os efeitos que daí se podem retirar.

2.2- Ao contrário do que o defendem os respondentes, não cremos ser possível transpor para este domínio a regra do Código de Processo Civil, segundo a qual «a notificação não deixa de produzir efeito pelo facto de o expediente ser devolvido, desde que a remessa tenha sido feita para o escritório do mandatário ou para o domicílio por ele escolhido»(art. 254º, nº3).

Na verdade, “in casu” nem a notificação foi feita para qualquer “mandatário”, nem a situação é materialmente subsumível àquela previsão legal, dado que se trata de norma apenas aplicável às «notificações em processos pendentes»(epígrafe dada à divisão III, de que o preceito é antecedido). Processos judiciais, leia-se.

Acresce que, na hipótese, o art. 254º citado nunca poderia ser chamado a acudir à solução até pela simples circunstância de ali estar prevista somente a simples carta registada, enquanto do que aqui se trata é de uma notificação postal mais solene, mais exigente, mais formal: o registo com aviso de recepção. E teremos que convir que alguma diferença entre uma e outra terá que haver.

No quadro de um processo judicial, até se compreenderá que o domicílio profissional do advogado tenha um carácter fixo. E se a isso acrescentarmos que, além de defensor da parte, ele é também um operador judiciário, um colaborador da justiça, fica a descoberto a razão de ser da atribuição de efeitos à devolução da carta: presume-se que a notificação está feita, porque ao advogado também cabe um papel activo e importante na celeridade processual, desde que não se periguem princípios de garantia de direitos e deveres superiores(daí, a possibilidade de invocação da causas de justo impedimento, devidamente demonstrado: art. 146º do CPC). A parte pode estar ausente ou doente, mas desde que tenha advogado constituído, a notificação considera-se efectuada desde que enviada a carta para o domicílio profissional deste.

Procedimentalmente, as coisas já não são necessariamente assim. Embora nalgumas situações não repugne uma equivalência de soluções entre processo judicial e procedimento administrativo(M. Esteves de Oliveira e outros, in Código de Procedimento Administrativo anotado, 2ª ed., pag. 361, em anotação II ao art. 70º), deverá afastar-se a semelhança de tratamento sempre que, para formalidades especiais impostas pela lei administrativa, ela mesma não contemple expressamente solução parecida à da lei geral(art. 11º do CC; sobre um caso idêntico, Ac. do STA de 18/10/2000, Rec. nº 25 310).

Por conseguinte, não é possível neste a interpretação analógica porque são diferentes e especiais as situações contempladas(art. 11º do CC): não só o art. 254º citado se apresenta fundado em razões próprias, como especial é a lei(e a norma também) que no domínio expropriativo manda proceder à notificação com carta com AR.

Para alicerçar as razões da não aplicabilidade da solução processual, deve ter-se por fim em consideração os valores em jogo(valor privado da propriedade, por um lado, e valor público da expropriação, por outro)e a circunstância de a notificação não ter sido dirigida a nenhum mandatário, mas à própria destinatária.

2.3- Mas se avançarmos um pouco mais e admitirmos que alguma extensão seja possível efectuar do campo puramente processual para o procedimental, então só o poderemos fazer através do recurso às regras que no primeiro pudermos considerar gerais em matéria de citação.

Regras que, apesar das suas várias particularidades, podemos sintetizar e reduzir a duas(porque fora do contexto, não nos preocuparemos com a citação edital): as que disciplinam as citações pela via postal simples e por registo postal com aviso de recepção.

Uma e outra, incluindo a citação presencial por contacto directo e pessoal com o citando, são formas de citação pessoal (art. 233º, nº1 e 2, do CPC). Os métodos é que são diferentes.

Ora, a verdade é que, enquanto à citação postal simples(art. 236º-A, do CPC) bastará que a carta seja depositada na caixa postal (nº2, cit. art.), quanto à citação registada só mesmo quando o aviso vem assinado pelo próprio ou por terceiro(presumindo-se que este a entregou posteriormente ao interessado) ela se pode considerar efectuada(art. 238º-A, nº1).

De outro modo, isto é, sempre que a carta vem devolvida «sem o aviso de recepção devidamente assinado(...) a citação postal malogrou-se; a tentativa de citação não teve sucesso(...), a tentativa de citação postal não deu resultado»(Alberto dos Reis, in Código de Processo Civil anotado, vol.I, 3ª ed., pags. 352/353).

Que fazer neste caso?

Segundo o CPC, e tratando-se de pessoas colectivas, deverá proceder-se à citação do legal representante da sociedade, mediante carta registada com A.R. para a sua residência ou local de trabalho, nos termos dos arts. 237º e 236º do CPC. Significa que o próprio Código não atribui efeitos de citação à devolução ocorrida. Não ficciona a citação, nem a presume. Simplesmente, considera-a não realizada e por esse motivo impõe novos desenvolvimentos, novas acções tendentes à efectiva citação(no caso de citando singular, v. art. 238º).

E se estas regras se aplicam à notificação nos casos especialmente previstos de notificação pessoal(art. 256º do CPC), então em tese nada obstará que a notificação em apreço, que impõe a expedição de carta registada com AR, se molde por elas também(apenas se impõe advertir que em matéria de notificações são ainda mais vastas as modalidades possíveis, citando “ex abundanti” as que se efectuam por simples “aviso registado”(art. 253º, nº2, do CPC), “simples aviso”(art. 257º, nº2, CPC).

2.4- Se algumas lições podemos retirar daquelas regras, elas podem fundir-se num corolário muito simples: não se pode dizer em caso algum que a citação ou notificação se mostra efectuada desde que o aviso de recepção volte ao remetente sem assinatura.

Liturgia que não é própria do campo processual civil, mas que neste aspecto se estende e ergue como princípio a todos os outros, e assim também ao procedimental.

E não faltam casos destes:

- arts. 59º, nº1, do Estatuto Disciplinar dos funcionários e agentes administrativos;

- 5º e 7º do DL nº 162/84, de 18/05, em matéria de resolução dos contratos do seguro pelas seguradoras;

- arts. 38º, nº 1 e 39º, nºs 3 e 5, do Código de Procedimento e de Processo Tributário, que curiosamente prevê para alguns casos o registo simples: art. 38º, nº3);

- art. 139º do Código do IRS (que prevê o registo com A.R. a par de registo simples: nºs 2 e 3);

Havendo distinção entre notificação postal simples, por carta registada e registada com aviso de recepção, parece de meridiana clareza que a esta ultima modalidade não se apliquem singelamente as regras das anteriores.

2.5- A notificação por esta forma tem um traço pessoal e uma marca de garantia que obriga a uma nova atitude, a uma renovação da vontade de notificar. E mesmo que esta nova tentativa difira de regime para regime, o certo é que o legislador costuma estabelecer uma modalidade alternativa e sucedânea sempre na mira de fazer chegar a notificação ao destino.

Se estiver prevista a notificação por registo com A.R., nenhuma outra forma a pode suprir(Ac. do STA, de 05/02/1998, Rec. nº 039 108).

Mas se o legislador não fizer tal previsão, nem por isso órgão notificador se liberta de um ónus substitutivo que garanta o conhecimento do objecto a transmitir. Deverá fazê-lo, seja pela emissão de nova carta, seja através do auxílio das forças de segurança, das autoridades administrativas(Câmaras; Juntas de freguesia, etc), seja através do contacto pessoal e directo com o citando/notificando(Ac. do TCA, de 11/12/2001, in Rec. nº 5741/01). O que tem é de tentá-la, se realmente quiser extrair efeitos da pretendida notificação.

Noutro sentido paralelo, pode dizer-se que em teoria jurídica esta especial forma de comunicação apresenta uma natureza receptícia ou recipienda (Acs. do STJ, de 09/03/2000, Rec. 986/99 e de 19/03/2002, in Rec. nº 368/01) , oferecendo assim maior garantia de defesa por parte do expropriado( «e demais interessados»).

E enquanto receptícia, «carece de ser dada a conhecer ao destinatário», «deve ser recebida»(Rui de Alarcão, in A confirmação dos Negócios Jurídicos Anuláveis, vol I, pag. 177 a 180), «não valendo sem isso»(M. Domingos de Andrade, in Teoria Geral da Relação jurídica. Vol.II, 4ª reimpressão, pag. 42; Ac. da R.P., de 14/01/77, in C.J., 1977, I, pag. 69).

Com esse objectivo, o aviso de recepção exigido por lei constitui uma formalidade “ad probationem” de entrega do documento ao destinatário(Ac. do STJ de 20/04/1999, in BMJ nº 486/287; também o cit. Ac. do STJ, de 09/03/2000, Proc. nº 986/99).

Sem recepção não existe comunicação, e o aviso funciona como prova segura de que o correio foi recebido(Mota Pinto, in Teoria Geral do Direito Civil, 3ª ed., pag. 436), salvo o caso de confissão a que se refere o art. 364º, nº2, do C.C.(para um caso especial da notificação por carta registada com aviso de recepção previsto no art. 5º do DL nº 162/84, chegou mesmo a ser defendido que essa forma de comunicação seria formalidade “ad substantiam”: cit. Ac. do STJ, de 19/03/2002, in Proc. nº 368/01).

De tal modo é assim, que o não levantamento nos correios de carta registada com aviso de recepção, mesmo que dirigida para o domicílio fiscal do contribuinte e sem que tenha havido sequer alteração do mesmo, não concretiza a notificação se não tiver ficado demonstrado que aquele a recusou(Ac. do STA, de 18/10/2000, in Rec. nº 025 310).

Dentro deste mesmo espírito, devolvida a carta ao remetente, por não levantada pelo destinatário, mas posteriormente entregue pessoalmente a este, considerar-se-á efectuada a notificação somente na data da entrega(Ac. do STA, de 17/01/95, in Rec. nº 034 923).

Portanto, podemos perfeitamente asseverar que só na data em que o aviso seja assinado é que se considera consumada a notificação(Ac. do TCA, de 07/05/2002, in Rec. nº 5855/01).

2.6- Isto mesmo, assinale-se, o terá compreendido oportunamente a excepcionante, já que tendo-se provavelmente dado conta das dificuldades na realização da notificação pela via postal prevista na lei, acabou por em “ 2ª via” fazer chegar a comunicação «em mão», conforme doc. de fls. 14 não impugnado.

Concluiremos, pois, que só com a notificação em 20/09/2002(dado não desmentido pelos requeridos) teve a requerente conhecimento formal da declaração de utilidade pública.

O que igualmente nos permite colher que, mesmo atendendo ao prazo de dois meses para o recurso(cfr. arts. 28º da LPTA e 77º, nº1, da LPTA), a suspensão foi tempestiva, visto que a respectiva petição deu entrada no tribunal em 7/10/2002.

Improcede, desta maneira, a questão prévia suscitada.

IV- O Direito

1- A concessão da suspensão de eficácia dos actos administrativos depende, como se sabe, da verificação dos seguintes requisitos:

a) - a execução tem que constituir causa de prejuízos de difícil reparação;

b) - a suspensão, se decretada, não pode implicar grave lesão do interesse público;

c) - do processo não hão-de resultar fortes indícios de ilegalidade na interposição do recurso contencioso.

Tal é o que emerge do artigo 76º da LPTA.

É, por outro lado, ponto assente que estes requisitos são de verificação cumulativa, necessariamente. Donde, bastará que um deles fique por demonstrar para que a providência já não possa ser decretada( entre outros, os Acs. do STA de 9/6/92, in AD nº 379/723; de 3/5/94, in AD nº 403/759; STA de 2/7/96, in Proc. Nº 40.501; STA de 04/05/2000, Rec. nº 46 058-A; Ac. do STA de 27/09/2001, Rec. nº 48 000A).

E sendo requisitos que concorrem no mesmo plano de importância, é indiferente a ordem do seu conhecimento. Desde que ostensivamente se mostre inverificado um deles, por aí se poderá começar a análise dos requisitos, em ordem, aliás, a princípios de economia de meios, de eficácia e celeridade processual.

Comecemos, então pelo interesse público, referido na alínea b), do nº1, do art. 76º da LPTA.

Como é sabido, um interesse público é aquele que respeita à existência, conservação e desenvolvimento da colectividade política e socialmente organizada; daí que esteja presente em todas as normas jurídico-administrativas(M. Caetano, Manual de Direito Administrativo, I, pag. 49). É o interesse colectivo, o interesse geral de uma comunidade, é o bem comum( bem comum que representa «aquilo que é necessário para que os homens vivam, mas vivam bem», segundo São Tomás de Aquino) que se associa à satisfação de necessidades colectivas( F. Amaral, Direito Administrativo, II, pag.36).

Sendo assim, trata-se de uma noção que acentua a ideia de interesse geral ou interesse comum de modo a favorecer a totalidade ou pelo menos uma parte importante de uma comunidade. Um interesse público, geral, colectivo, comum, é assim um interesse objectivo, insusceptível de individualização: por pertencer a um grupo indiferenciado, não se identifica com os interesses próprios dos seus membros.

Contrapondo-se a ele, existe o interesse privado, ligado a necessidades individuais, subjectivamente sentidas, expressas em tendências, desejos ou atitudes pessoais. O interesse privado é, desta maneira, um interesse do indivíduo singularmente considerado.

Daí, também, que na função administrativa a Administração se paute por directivas positivas e negativas, devendo ser no diálogo permanente que estabelece com os membros da comunidade que se deve encontrar o justo equilíbrio entre os interesses de cada um dos pólos da relação, procurando no fundo uma harmonização de interesses ou uma composição dos conflitos.

Assim se entende o requisito em exame, que expressa uma preocupação de não permitir uma lesão grave no interesse de todos ou de muitos com a protecção dos interesses de alguns ou de muito poucos. Sempre que o equilíbrio dos interesses se mostrar rompido, haverá que ver qual deles tem dimensão maior a ponto de sacrificar o outro.

Ora, no caso que apreciamos, dominado que está o desenvolvimento de uma região, e do próprio país onde se insere, por uma boa rede de comunicações viárias, o IC 4 em causa apresenta-se aos olhos de todos como uma mais que visível fonte dinamizadora do ordenamento do território e do progresso económico-social de onde há-de emergir uma melhoria geral de vida para os membros dessa comunidade humana.

Esse progresso às vezes comporta sacrifícios de interesses particulares. É o caso. Mas, a não ser em casos especiais em que o peso dos direitos e interesses privados sobreleva sobre o dos públicos, estes geralmente exercerão sobre aqueles um domínio que os enfraquece. A propriedade privada é um bom exemplo disso, quando tem que ceder a utilidade que o seu titular dela retira ao benefício maior que o grande público dela extrairá.

A comunicação mais rápida e cómoda e o mais fácil e seguro transporte de coisas e pessoas são aqui bens de uma inestimável valia que se encimam sobre os interesses materiais dos donos das terras por onde passarão as estradas do futuro.

Neste caso, do lado da requerente não são visíveis especiais danos. Perderá solo agrícola, poderá ver afectado em alguma medida o seu objecto social(produção, transformação, comercialização e exportação de produtos vitivinícolas, frutos e sumos naturais e turismo rural: fls. 46), certamente. Porém, neste jogo de interesses não se vê que os seus se sobreponham ao interesse público, mais vasto e socialmente mais importante, beneficiário da construção do lanço viário referido.

A suspensão, por isso, não se justifica(as obras já começaram e esperam-se prontas para Abril de 2003: fls. 65).

Não se justifica, ainda, devido ao facto de o atraso na conclusão do troço ir implicar um agravamento do custo final, certamente em resultado da indemnização a atribuir à respectiva concessionária(cfr. base XXIII, nº6, do DL nº 55-A/2000, de 14/04, que atribui ao ... Algarve a concessão da concepção, projecto, exploração e conservação de troços de auto-estrada na zona do Algarve e aprova as bases da concessão). Custo que inevitavelmente se iria reflectir na esfera de todos os contribuintes, logo, prejudicando o equilíbrio muitas vezes precário das famílias portuguesas. O que se traduziria, do mesmo modo, em lesão do interesse geral.

A suspensão pretendida seria, em suma, causa de grave lesão para o interesse público(assim foi decidido, em caso semelhante: Ac. do STA, de 27/09/2001, Rec. nº 48 000A).

V- Decidindo

Nos termos acabados de referir, acordam em indeferir o pedido de suspensão de eficácia.

Custas pela recorrente com taxa de justiça em Euros 99.

Lisboa, STA, 2002/12/18

Cândido Pinho –Relator – Azevedo Moreira – Pais Borges