048016 - Supremo Tribunal Administrativo

Os actos administrativos que produzem efeitos apenas nas relações interorgânicas, em que se inserem as instruções e despachos interpretativos (de cláusulas contratuais) ou opinativos, são actos internos, insusceptíveis de imediata impugnação contenciosa, sem prejuízo da sua discussão/impugnação no recurso que vier a ser interposto dos actos que apliquem as suas instruções ou concretizem as suas interpretações.

ACORDAM NA 1ª SECÇÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO A..., pessoa colectiva identificada nos autos, recorre do despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas n° 21-I/SEOP/2001, de 29 de Maio de 2001, pedindo a sua anulação. Na sua resposta a Autoridade recorrida sustenta, como questão prévia, que não existe qualquer acto administrativo recorrível, porquanto o despacho impugnado não passa de acto interno, de natureza interpretativa sobre cláusulas de um contrato e cujos efeitos apenas se produzem nas relações interorgânicas; logo insusceptível de imediata impugnação contenciosa, pelo que o recurso deve ser rejeitado dada a sua ilegal interposição. A recorrente foi notificada para dizer o que tivesse por conveniente sobre a questão prévia assim suscitada pela autoridade recorrida, nos termos e para os efeitos do n° 1 do artº 54° da LPTA, e nada veio dizer. Citados os recorridos particulares, o Ex.mº Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer no sentido de que o recurso deve ser rejeitado, nos termos do artº 57, §4, do R.S.T.A., por manifesta ilegalidade na sua interposição, por se tratar de acto interno cujos efeitos se produzem apenas nas relações interorgânicas, não susceptível, portanto, de impugnação contenciosa, não sofrendo alteração a natureza do acto recorrido pelo facto de dele ter sido dado conhecimento ao recorrente. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir a questão prévia assim suscitada. O despacho impugnado foi proferido na sequência de um acidente ocorrido em 19 de Janeiro de 2001 no viaduto da Fanadia, na A15, que consistiu na queda até ao solo da totalidade do cimbre, cofragem, armaduras e betão, provocando a morte de quatro trabalhadores e ferimentos em nove. Foi ordenado um inquérito por despacho do Ministro do Equipamento Social, levado a efeito por uma Comissão de Inquérito também designada naquele despacho, tendo por objecto o apuramento das circunstâncias em que ocorreu o acidente. A Comissão de Inquérito elaborou e apresentou um Relatório Final cuja cópia consta de fls. 161 e seguintes dos autos, de que foi dado conhecimento à recorrente. Tal Relatório foi depois remetido à Auditoria Jurídica do Ministério do Equipamento Social que elaborou a informação n° 48/01, de 01.04.02, e respectivas conclusões, conforme documento de fls. 320 e segs. Sobre esta Informação da Auditoria Jurídica foi proferido o despacho impugnado n° 21-I/SEOP/2001, de 29 de Maio de 2001, o qual, depois de manifestar concordância com a análise formulada naquela Informação e respectivas conclusões, e para os efeitos nele discriminados, dispõe o seguinte: Assim, determino a remessa de cópia do processo: à Procuradoria Geral da República; ao Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho; ao Presidente do Instituto das Estradas de Portugal. Notifique-se a Concessionária e dê-se conhecimento do presente despacho à Auditoria Jurídica". Como se vê da sua génese e da sua estrutura, o despacho recorrido não define qualquer situação jurídica concreta da recorrente ou de qualquer outra pessoa ou entidade. Em tal despacho, o seu autor, no uso das suas competências e concordando com a opinião dos Serviços sobre o acidente e as suas causas, ordenou a remessa de cópia do processo: i) à Procuradoria Geral da República "para efeitos e apuramento da eventual responsabilidade criminal e outras com esta conexas"; ii) ao Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho por se descreverem no Relatório "indícios de infracção à legislação de segurança, higiene e saúde do trabalho"; iii) ao Presidente do Instituto das Estradas de Portugal, "para efeitos de instrução do processo de aplicação de penalidades contratuais para apreciação e elaboração da respectiva proposta". Os destinatários do acto impugnado são pois, os serviços do Ministério que deverão remeter cópia do processo às entidades indicadas no despacho, tuteladas ou não pelo autor do acto, para os fins ali indicados. O acto recorrido, como reconhece e refere o seu próprio autor na resposta ao recurso contencioso, foi, pois, proferido apenas para produzir efeitos no domínio das relações interorgânicas, no âmbito dos serviços do Ministério, não afectando, de "per si" a esfera jurídica do recorrente ou de terceiros. Não tendo, ele próprio, eficácia externa, não se apresenta como imediatamente lesivo da esfera jurídica da recorrente, quer no plano da responsabilidade criminal a averiguar pela Procuradoria Geral da República, quer no âmbito das eventuais infracções da legislação da segurança, higiene e saúde do trabalho para cuja averiguação se ordenou a remessa ao Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho, quer ainda no âmbito da eventual aplicação de penalidades contratuais que possa resultar da instrução do processo respectivo a levar a efeito pelo Instituto das Estradas de Portugal a cujo presidente foi, para o efeito, ordenada a remessa do processo. Ora, nos termos do disposto no artº 120° do CPA , só as decisões dos órgãos da Administração, proferidos ao abrigo de normas de direito público, que produzam efeitos jurídicos numa situação individual e concreta são considerados actos administrativos, que serão recorríveis se deles resultarem efeitos lesivos dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares concretamente visados. Como se diz no Ac. de 11.01.2001, proc. 46608 os actos que, como o aqui em apreço, produzem os seus efeitos apenas nas relações interorgânicas, em que se inserem as instruções e despachos interpretativos ou opinativos, são actos internos, insusceptíveis de imediata impugnação contenciosa, sem prejuízo da sua discussão/impugnação no recurso que vier a ser interposto dos actos que apliquem as suas instruções ou concretizem as suas interpretações. Em síntese, como diz a autoridade recorrida, e como resulta da sua mera leitura, pelo despacho impugnado não ficou definida qualquer situação jurídica em concreto da recorrente ou de qualquer outra entidade, nem dele resultaram efeitos lesivos dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos. Tratando-se, nos termos expostos, de acto irrecorrível, acordam, em conformidade com o disposto no artº. 57°, §4, do RSTA, em rejeitar o recurso contencioso por ilegalidade na sua interposição. Custas pela recorrente com taxa de justiça e procuradoria que se fixam respectivamente em 400 euros de taxa de justiça e 200 euros de procuradoria. Lisboa, 1 de Outubro de 2002 Adelino Lopes - Relator - Pires Esteves - João Belchior