2. Em 1964, a Câmara Municipal de Sintra (CMS) licenciou a construção de duas moradias unifamiliares e geminadas no lote 4 do loteamento aprovado para essa zona, correspondentes aos actuais ... (e ...) e ... (...) da Av. Marginal.
3. Em 1/2/89, a recorrida particular C... comprou o prédio urbano sito na Av. Marginal sob o nº ... e ..., dito em 2.
4. Em 1989, a recorrida particular instalou no prédio dito em 3, um estabelecimento de ensino privado - infantário, denominado "..." -, após efectuar obras de adaptação da garagem e cozinha.
5. Por despacho de 12/10/89, a Direcção Geral do Ensino Básico e Secundário autorizou o funcionamento do estabelecimento de ensino, com 46 alunos no pré-escolar e mais 46 alunos do 1° Ciclo do Ensino Básico.
6. Em 14/11/89, uma filha da recorrente A... endereçou à CMS um requerimento onde se insurgia para o funcionamento ilegal do infantário, insurgindo-se com o barulho daí adveniente.
7. Em 16/1/90, após averbamento, a recorrida requereu a mudança de utilização do seu prédio de habitação para jardim de infância.
8. Por decisão de 9/2/90, foi determinado o encerramento coercivo do infantário, por não ter licença de utilização, de que foi a recorrida particular notificada em 13/3/90.
9. Por despacho de 1/3/90, foi o pedido dito em 7 indeferido, devendo a interessada apresentar, em 30 dias, projecto de alterações.
10. Em 23/4/90, a recorrida requereu à CMS a ampliação da habitação para ensino infantil e primário.
11. Notificada, em 21/5/90, a recorrida para juntar declaração do vizinho em como não via inconveniente na realização da obra projectada, veio apresentar resposta, em 13/6/90, de ... (mais tarde, 4/7194, este veio apresentar requerimento à CMS pedindo informações sobre a ilegalidade de funcionamento do infantário e ainda em 8/11/94, bem como em 5/5/95).
12 . Após parecer favorável da CRSS (of. N° 19 085, de 3/7/90), em reunião de 20/9/90, foi deferido o pedido de licenciamento das alterações, condicionado à obtenção de licença do Ministério da Educação, na sequência da qual foi emitida, em 18/6/91, a licença de obras n° 666/91.
13. Em 25/6/91, após ter sido elaborado novo auto de contra ordenação, por falta de licença de utilização, por despacho de 21/11/91, foi ordenado o encerramento do infantário, no prazo de 30 dias.
14. Em reunião da CM de Sintra de 9/1/92, foi ordenada a emissão de mandado, notificando a recorrida da decisão de encerramento, imediato, do infantário, a cumprir caso o mesmo não fosse insonorizado no prazo de 30 dias, a contar da data da notificação, operada em 30/1/92..
15. Em 3/4/92, foi apresentada declaração de conformidade da insonorização com as regras legais, tendo o Engº. ... da CM Sintra verificado a insonorização efectivada.
16. Em reunião da CM de Sintra, de 23/4/92, foi decidido solicitar medição, por sonómetro à DGQA.
17. Em 25/7/91, a recorrida requereu vistoria à obra e emissão de licença de utilização.
18. Em 17/12/91, foi efectuada pré vistoria, donde resultou que as obras executadas o foram de acordo com o projecto aprovado.
19. Por despacho de 15/6/92, foi decidido não realizar a vistoria sem se mostrar resolvido o diferendo com o vizinho (recorrentes).
20. Em 12/4/94, foi ordenado o encerramento do infantário, no prazo de 30 dias.
21. Por requerimento de 12/5/94, a recorrida solicitou a suspensão do encerramento, o que lhe foi concedido, por despacho de 6/6/94, pelo período de 90 dias.
22. Em requerimento de 3/6/94, apresentou a recorrida novo requerimento onde pedia a reapreciação do processo.
23. Em 27/7/94, a recorrida requereu a alteração de utilização de habitação para colégio.
24. Em 22/9/94, a recorrida requereu a prorrogação por mais 90 dias, que, por despacho de 7/10/94, foi aprovada e, por despacho de 9/3/95, por mais 180 dias.
25. Em reunião de 25/6/94, a CM de Sintra decidiu retirar o processo, devendo-se obter informações sobre cada um dos pontos do relatório da IGAT, devendo informar-se da conformidade do pedido e as condições do loteamento aprovado e as exigências dos instrumentos urbanísticos aplicáveis na zona e decidir-se sobre a medição de som.
26. No seguimento das informações de fls. 75 dos autos, de 12/9/94 (donde consta, além do mais, que "...dada a carência deste tipo de equipamentos sociais na zona, o encerramento imediato deste só deve vir a verificar-se se existirem graves problemas, que para já não vislumbramos. Assim, proponho a reapreciação deste processo, prorrogando para já o prazo de funcionamento, por um período de tempo razoável, até obtenção de conclusões definitivas") e de 16/9/94 (onde se manuscreveu "Dado que a reclamante, não deixa proceder à edição do sinal dos ruídos que a podem prejudicar e face às informações anteriores, em que se comprova que foi feita a insonorização, julgo de deferir a mudança de utilização", bem como de 5/5/95 (onde consta "para melhor esclarecimento da Ex. ma Câmara, tendo em atenção as propostas da IGAT: informa-se que do ponto de vista urbanístico, a solução é viável pelo que a mudança de utilização pode ser deferida. Feita a consulta ao Dr. ..., o mesmo indicou que do ponto de vista legal, não há impedimento", em reunião de 10/5/95, a CM de Sintra aprovou a mudança de utilização do prédio da recorrida, sito na Av. Marginal, nº ... no lugar e freguesia de ..., Mem Martins, de habitação para colégio, nos termos das informações dos Serviços - (deliberação recorrida)
27. Dá-se aqui por reproduzido o Relatório do IGAT , junto ao PA."
III - O DIREITO
A sentença recorrida anulou a deliberação da Câmara recorrida, pela qual foi deferido o pedido de mudança de utilização de habitação para colégio, do prédio sito no n° ... da Av. Marginal, ..., Mem Martins, por considerar verificados os vícios de forma, decorrentes de falta de fundamentação e da audiência prévia de interessado.
As questões a resolver no presente recurso jurisdicional reportam-se, pois, ao acerto de tais apreciações.
Quanto à falta de audiência prévia.
O artº 100° do CPA acolheu a directriz constitucional do artº 267°, n° 4 da Lei Fundamental, estabelecendo uma forma privilegiada de participação no procedimento administrativo a audiência dos interessados.
Dispõe o citado artº 100° que, "concluída a instrução, e salvo o disposto no artº 103°, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta".
Interessados são tanto aqueles a quem a decisão prejudica ou desfavorece, como aqueles que com ela saem desfavorecidos - cfr. M. Esteves de Oliveira, Costa Gonçalves e Pacheco Amorim, in Código do Procedimento Administrativo comentado, 2ª ed., pág. 453.
Ora, o caso dos autos, que culminou com o acto contenciosamente impugnado reporta-se à legalização da utilização para creche e jardim de infância de um prédio inicialmente destinado a habitação; as recorrentes contenciosas são proprietárias de moradia geminada com tal prédio, sendo que o procedimento em causa foi desencadeado por uma exposição dirigida ao Presidente da Câmara Municipal de Sintra pela filha da recorrente, em 14/11/89 (ponto 6 da matéria de facto), em que esta se insurgia contra o novo uso dado à moradia, devido aos incómodos que lhe causava, designadamente em termos de ruído. Outras exposições foram feitas pela recorrente contenciosa e por seu filho, pugnando pelo encerramento do estabelecimento, em 19/12/91, pelo recorrente B... em 27/12/91 e 30/11/94, e ainda pelo advogado dos recorrentes, em sua representação, em 1/7/94.
Deste modo, há que reconhecer que os recorrentes contenciosos eram interessados no procedimento, nos termos dos arts. 52° e sgs. do CPA, sendo que o acto final, consubstanciado na deliberação impugnada, afecta os seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
Teriam, pois, que ser ouvidos, ao abrigo do direito de audiência, sendo que não estamos perante nenhum caso de dispensa dessa audiência nos termos do artº 103° do CPA, nem tal foi invocado pela entidade recorrida.
O acto recorrido padece, assim, do vício de forma por preterição do direito de audiência dos interessados, tal como se decidiu na sentença recorrida.
Falta de fundamentação
Sobre a fundamentação é pacífica a jurisprudência, segundo a qual o juízo sobre a sua suficiência tem de ser formulado em função da situação concreta, no contexto e no modo como se apresentam os interesses públicos e privados relevantes para a decisão, sendo variável, consoante a matéria, o tipo de acto e os seus antecedentes procedimentais. O que é decisivo é que o seu conteúdo permita a um destinatário normal, apreender o itinerário cognoscitivo e valorativo do acto, permitindo-lhe optar pela sua aceitação ou impugnação esclarecida - cfr. acs. do Pleno de 27/11/96, rec. 24524 e de 11/11/98, rec. 31339 e da Secção de 14/11/01, rec. 45530.
Daí que, admitindo a lei a chamada fundamentação por remissão, para anteriores pareceres, informações ou propostas (artº 125°, n° 1 do CPA), essa remissão deve identificar clara e inequivocamente a peça processual para que remete, pois só assim o interessado poderá apreender os motivos da decisão, nos termos sobreditos - cfr. acs. de 20/6/02, rec. 506/02 e de 26/9/02, rec. 195/02.
Ora, no caso dos autos, a deliberação recorrida limita-se a aprovar a mudança de utilização do prédio, de habitação para colégio, "nos termos das informações dos serviços". E, a verdade é que ao longo do procedimento há várias informações dos serviços, de conteúdo diverso, como se alude no ponto 26 da matéria de facto. Assim, o seu destinatário normal sem saber a que informações se reporta a deliberação para deferir o pedido de autorização da requerente.
Deste modo, também quanto a este aspecto, ao considerar verificado o vício de forma por falta de fundamentação, a sentença recorrida não merece censura.
Pelo exposto, improcedendo todas as conclusões da alegação da recorrente, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.
Sem custas.
Lisboa, 5 de Novembro de 2003
Abel Atanásio – Relator – Jorge de Sousa – Edmundo Moscoso
