Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
1. RELATÓRIO
A. .., devidamente identificado nos autos, interpôs, no TAC do Porto, recurso contencioso do despacho do Director de Serviços de Regimes do Serviço Sub-Regional de Braga do Centro Regional de Segurança Social do Norte de 7/4/98, proferido no exercício de competência delegada, que lhe indeferiu o pedido de concessão de subsídio de desemprego, imputando-lhe os vícios de inexistência e de forma, decorrente de falta de fundamentação.
Por sentença de 7/11/2000, foi o recurso indeferido, por manifesta ilegalidade na sua interposição e por extemporaneidade.
Com ela se não conformando, interpôs o recorrente o presente recurso jurisdicional, em cujas conclusões formulou as seguintes conclusões:
1.ª - Constando da notificação enviada ao recorrente que a sua pretensão só seria indeferida se, no prazo de 10 dias, não desse entrada nos serviços resposta escrita, determina que o envio de resposta invalida esse indeferimento;
2.ª - Sendo a resposta necessária enviada por escrito sob registo, vale como data da prática do acto a da efectivação do registo, nos termos dos artigos 79.º do CPA e 150.º do CPC;
3.ª - A falta de decisão, ainda que confirmativa, do projecto de indeferimento notificado ao recorrente, após o exercício por este do direito de audição, determina a inexistência de qualquer acto administrativo definitivo e executório;
4.ª - Ainda que se entenda que tal acto existe, a falta de notificação da sua confirmação ao recorrente, atento o teor do ofício enviado, determina que a mesma não produza quaisquer efeitos, nos termos do artigo 127.º do CPA e o princípio da boa fé, referido no artigo 6-A do mesmo diploma legal;
5.ª - Atenta a referência à necessidade de recurso contencioso enviado ao recorrente, a obrigatoriedade de eventual recurso hierárquico não pode prejudicá-lo, sob pena de clara violação do princípio da boa fé previsto no artigo 6-A do CPA e 266 da CRP;
6.ª - O prazo para recorrer contenciosamente conta-se, nos termos do artigo 132.º do CPA, a partir do momento em que é citado para o processo executivo, atenta a falta de notificação de qualquer decisão.
7.ª - Tendo o recurso sido interposto no prazo de dois meses fixados por lei, a contar da data da citação da execução, o mesmo não se pode considerar extemporâneo;
8.ª - A falta de fundamentação constitui um elemento essencial do acto administrativo, sendo o regime de nulidade que lhes é aplicável, nos termos dos artigos 133.º, n.º 1 do CPA, conjugado com a alínea a) do n.º 1 do artigo 124.º do mesmo diploma legal;
9.ª - De qualquer modo, considerando-se interposto o recurso contencioso dentro do prazo legal, sempre será de aplicar a anulabilidade do acto, conforme vem requerida;
10.ª - Com a sua decisão, a Meritíssima Juiz a quo violou todas as disposições supra citadas e bem assim os princípios legais de direito invocados.
O recorrido não contra-alegou.
O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido de que o recurso não merece provimento.
Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.
2. FUNDAMENTAÇÃO
2. 1. OS FACTOS:
A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:
1. Por despacho de 7/4/98, proferido pelo Director de Serviços de Regimes do Serviço Sub-Regional de Braga do Centro Regional de Segurança Social do Norte, foi indeferido o requerimento de subsídio de desemprego que o ora recorrente havia apresentado em 7/5/97, de acordo com informação e parecer dos serviços nesse sentido, com fundamento em que o ora recorrente não tinha sido considerado em situação de desemprego involuntário;
2. Tal despacho foi notificado ao ora recorrente em 18/4/98, através de ofício datado de 17/4/98, de igual teor ao constante de fls 7 dos autos, que aqui se dá por reproduzido;
3. O ora recorrente, em resposta ao ofício referido na alínea anterior, apresentou, em 5/5/98, requerimento de igual teor ao constante de fls 8 e ss dos autos, que aqui se dá por reproduzido;
4. O despacho referido supra na alínea a) foi proferido pela autoridade recorrida no uso de competência que lhe foi delegada por despacho do SR. Director do Serviço Sub-Regional de Braga do CRSS do Norte de 25/3/97, publicado no DR. II Série, n.º 90, de 17/4/97.
2. 2. O DIREITO:
O recurso contencioso foi rejeitado com dois fundamentos: o da manifesta ilegalidade na interposição do recurso, decorrente da falta de definitividade vertical do acto recorrido e da sua consequente falta de imediata lesividade e o da sua extemporaneidade.
O recorrente discorda, dizendo, em síntese, no que ao primeiro fundamento diz respeito: a sentença recorrida considerou o acto recorrido (despacho de 7/4/98) horizontalmente definitivo, quando o não é, porquanto nada decidiu; esse acto não passou de um projecto de indeferimento, que só se tornaria efectivo no caso do recorrente nada dizer sobre o mesmo, pelo que, tendo ele respondido no prazo legal, não se verificou a condição suspensiva do indeferimento; nada tendo, portanto, indeferido, pelo que inexiste esse indeferimento, donde resulta que esse acto é um acto juridicamente inexistente; indeferimento que, a existir, seria ineficaz, dado não lhe ter sido notificado; a eventual obrigatoriedade de recurso hierárquico seria irrelevante, tendo em conta o princípio da boa fé estabelecido nos artigos 6.º-A do CPA e 266.º da CRP (conclusões 1.ª a 5.ª).
A sentença recorrida atribuiu, de facto, ao acto impugnado, o conteúdo de indeferimento do requerimento de subsídio de desemprego do recorrente, conteúdo esse que este questiona, pugnando pela declaração da sua inexistência jurídica.
A sua existência ou inexistência depende, no fundo e em síntese, da resposta à notificação constante de fls 7 e 27 dos autos ter ou não sido apresentada dentro do prazo de 10 dias úteis nela referidos.
Com efeito, esta notificação visou, no entendimento da sentença recorrida, a audiência prévia do recorrente e, ao mesmo tempo, notificá-la da decisão final do procedimento, entendimento esse que coincide com o do recorrido.
E se pode ser questionável que essa notificação consubstancie um projecto de decisão, para efeitos do disposto no artigo 100.º do CPA, já o mesmo não acontece relativamente ao entendimento de que consubstancia uma decisão sujeita a condição suspensiva – a condição do interessado não responder no prazo de 10 dias.
Vejamos, então, se essa condição se verificou ou não.
De acordo com a matéria de facto dada como provada, o recorrente recebeu essa notificação em 18/4/1 998 (vd. n.º 2 dessa matéria, que não pode ser alterada, atento o disposto no artigo 11.º da petição de recurso, requerimento de fls 38 e a decisão de fls 63-65, que sobre ele recaiu e que não foi questionada), pelo que esse prazo terminava no dia 4 de Abril do mesmo mês e ano.
Segundo o ponto 3 dessa matéria, a resposta foi apresentada em 5/5/98, ou seja, fora do prazo estabelecido.
O recorrente defende, porém, que foi apresentada dentro do prazo, porquanto, não obstante ter sido recebida nessa data, foi enviada, sob registo do correio, no dia 4 do mesmo mês e ano, o que está comprovado a fls 55 do processo burocrático, pelo que deve ser esta data a relevante, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 79.º do CPA e 150.º do C Civil.
A questão a resolver é, assim, a do alcance e âmbito de aplicação destes preceitos, que desde já adiantamos não ser o defendido pelo recorrente.
Com efeito, do estatuído nos artigos 77.º a 80.º do CPA resulta que os requerimentos e quaisquer outros escritos dirigidos aos órgãos administrativos podem ser apresentados nos órgãos a que são dirigidos, nos serviços onde é permitida a sua apresentação indirecta (serviços locais desconcentrados, secretaria do Governo Civil, Gabinete do Ministro da República e serviços das representações diplomáticas e consulares) ou enviados pelo correio.
Porém, o envio pelo correio tem de ser feito sob registo, com aviso de recepção (artigo 79.º), e, de acordo com o estabelecido no artigo 80.º, o expediente deverá sempre, independentemente do modo por que se efectue a sua apresentação, ser objecto de registo de entrada nos serviços, no qual deverão constar vários elementos (n.º 1), sendo registados segundo a ordem da sua apresentação, considerando-se simultaneamente apresentados os recebidos pelo correio na mesma distribuição (n.º 2).
Ora, em face do disposto nestes preceitos, é inequívoco que o que releva é o recebimento nos serviços – aos quais os escritos são dirigidos ou naqueles em que é permitida a sua apresentação indirecta – e não o envio pelo correio, pois que não só é exigível que esses escritos sejam enviados sob registo, com aviso de recepção, com o que se pretende saber, com precisão, a data da recepção, como também a data do recebimento depende da distribuição pelos correios e não da sua expedição (vd., neste sentido, Santos Botelho, Pires Esteves e Cândido de Pinho, Código de Procedimento Administrativo, 5.ª edição, pág. 377 e Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves Costa e Pacheco Amorim, Código do Procedimento Administrativo, 2.ª edição, pág. 391 e 394 e o acórdão deste Supremo Tribunal de 30/4/98, recurso n.º 41 027).
É, assim, manifesta a consagração da teoria da recepção, em detrimento da teoria do envio, ou seja, de que o que conta é esse recebimento e não o envio pelo correio, caso em que bastaria o registo simples e teria de ser dada prevalência à expedição em lugar da distribuição.
O recorrente alega, em favor da sua tese, o disposto no artigo 150.º do CPC, sem, contudo, invocar um único argumento em favor da sua aplicação, que, aliás, não vislumbramos existir.
Com efeito, este preceito regula o procedimento no âmbito do processo civil, não sendo aplicável ao procedimento administrativo, no qual o regime da remessa da correspondência pelo correio está expressamente regulado no CPA, nos moldes enunciados.
Em face do exposto, é de concluir que a resposta apresentada pelo recorrente se deve considerar apresentada em 5/4/98, ou seja, fora do prazo estabelecido, pelo que não verificou a condição suspensiva fixada e, consequentemente, o seu requerimento de subsídio de desemprego foi indeferido na referida data de 4/4/98.
Foi praticado pelo Director de Serviços de Regimes do Serviço Sub-Regional de Braga do Centro Regional de Segurança Social do Norte, pelo que há que apurar se esse acto é ou não verticalmente definitivo.
Com efeito, a impugnabilidade contenciosa dos actos administrativos assenta, após a revisão constitucional de 1 989, na potencialidade para lesarem direitos ou interesses legítimos dos interessados (artigo 268.º, n.º 4 da CRP), pelo que depende do apuramento dessa lesão, que terá de ser feita em cada caso concreto.
É, porém, entendimento jurisprudencial uniforme que o acento posto pela nossa Constituição nessa lesividade não implica a abertura imediata do recurso contencioso, sendo admissível que a lei ordinária imponha aos interessados o prévio esgotamento das vias de impugnação graciosa, a menos que o uso destas lhes coloque tais dificuldades que, na prática, suprima ou restrinja em medida intolerável o direito ao recurso contencioso (cfr., neste sentido, por todos, os acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 603/95 e 425/99, publicados nos Acordãos do TC, vol. 32.º, pág. 411 e ss e DR, II Série, n.º 281, de 3/12/99, citados na sentença recorrida, e os acórdãos deste STA de 23/5/2000 e de 9/5/2002, proferido nos recursos n.ºs 45 404 e 47 555, respectivamente).
O que há, portanto, que apurar em primeiro lugar é se, por força da lei, estava sujeito a recurso hierárquico necessário.
A nossa resposta é afirmativa, pelas razões desenvolvida e aprofundadamente enunciadas na sentença recorrida, que damos por reproduzidas e em que nos louvamos (cfr. artigo 713.º, n.º 5 do CPC, ex vi artigo 102.º da LPTA), das quais decorre que a competência do Subdirector Regional do Centro Regional de Segurança Social do Norte, que delegou competências no recorrido, no âmbito da concessão da prestação social em causa, é uma competência própria separada e não exclusiva, e, que, portanto, dele havia recurso hierárquico necessário para o Conselho Directivo do Centro Regional do Norte, posição que consagra pacífica jurisprudência deste Supremo Tribunal (cfr., neste sentido, por todos, os acórdãos de 30/6/98, 3/12/98, 11/5/99, 16/10/99 e 16/11/00, proferidos nos recursos n.ºs 43 410, 43 862, 44 012, 43 841 e 45 796, respectivamente).
Assente este facto, o que há que indagar é se a interposição de recurso hierárquico debilitava a tutela dos direitos do recorrente, ou por outras palavras, se com essa interposição o recorrente sofria lesões que não sofreria se interpusesse directamente recurso contencioso desse acto.
E, agora, a resposta é negativa.
Com efeito, o recurso hierárquico tinha efeito suspensivo (cfr. artigo 170.º, n.º 1 do CPA), donde se extrai que dele não resultavam quaisquer efeitos lesivos imediatos, que só com a decisão desse recurso, caso fosse desfavorável ao recorrente, podiam começar a operar.
Donde resulta que esse acto não era contenciosamente impugnável, pois que a lesividade, in casu, é de imputar à referenciada falta de recurso hierárquico necessário (que, conforme foi referido, até podia ter sido decidido favoravelmente ao recorrente, e, em consequência, não ter levado à instauração da execução fiscal, que só com a formação do caso decidido foi accionada, sendo certo que, no caso de ter havido recurso hierárquico, só após a sua decisão o podia ser e que, neste caso, já o recurso contencioso era possível), pelo que bem decidiu a sentença recorrida ao considerar manifestamente ilegal a sua interposição.
A tal posição não obsta, como defende o recorrente, o facto de, no acto de notificação, constar que desse acto cabia recurso contencioso, pois que o invocado princípio da boa fé não permite transformar recursos ilegais em recursos legais, implicando, isso sim, que, após o trânsito em julgado da decisão que rejeite o recurso, comece a correr prazo para a interposição do recurso hierárquico e que não seja tributado em custas (cfr. Santos Botelho, Pires Esteves e Cândido de Pinho, in Código do Procedimento Administrativo, 2.ª edição, pág. 221 e acórdãos deste Supremo Tribunal de 2/12/99, 23/5/00 e 24/5/02, proferidos nos recursos n.ºs 45 289, 45 404 e 41 333, respectivamente).
Improcedem, assim, as conclusões 1.ª a 5.ª e 10.ª das alegações de recurso.
Finalmente, determinando a apontada ilegalidade, só por si, a rejeição do recurso contencioso, o conhecimento do erro de julgamento relativamente à sua intempestividade (conclusões 6.ª a 10.ª) apresenta-se prejudicado, na medida em que seria inútil, pelo que dele se não irá conhecer.
3. DECISÃO
Nesta conformidade, acorda-se em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida, na parte em que rejeitou o recurso contencioso, por manifesta ilegalidade na sua interposição.
Sem custas.
Lisboa, 12 de Dezembro de 2002.
António Madureira – Relator – António São Pedro – Rosendo José (vencido cfr. declaração junta).
No final do procedimento administrativo, aproveitando a oportunidade de cumprimento do artigo 100.º do CPA a Administração notificou o recorrente de que projectava indeferir a sua pretensão com fundamentos que indicou e ainda que caso nada respondesse, em 10 dias, se considerava indeferido o seu requerimento.
O interessado no décimo dia do prazo expediu pelo correio, com aviso de recepção, nos termos do artigo 79.º do CPA, as suas observações contra o indeferimento projectado, tendo a carta sido recebida nos serviços da entidade recorrida no dia seguinte.
A entidade recorrida efectuou o registo de entrada no 11.º dia e considerou que o requerimento estava indeferido por falta de resposta no prazo fixado e agiu como se aquele indeferimento fosse válido e operante.
Porém, sem razão.
Efectivamente, o disposto no artigo 80.º do CPA nada regula quanto ao momento a considerar como termo do prazo dos requerimentos dos particulares enviados por correio nos termos do artigo 79º.
Também os requerimentos entregues nos serviços locais desconcentrados dos ministérios, nas secretarias do governo civil do distrito, nos gabinetes dos ministros da República para as regiões autónomas, ou nas representações diplomáticas e consulares nos termos dos nºs 2, 3 e 4 do artigo 77.º e 1 e 2 do artigo 78 são registados nos termos do artigo 80.º e, no entanto, consideram-se entregues no dia em que o foram naqueles serviços, mesmo que tenham, entretanto decorrido 10 ou mais dias, e não no dia em que dão entrada no departamento em que corre o procedimento.
Portanto, o que se pode dizer é que os artigos 79.º e 80.º nenhuma indicação contém sobre o dia que releva para o cumprimento do prazo, isto é, se quem envia pelo correio dentro do prazo ainda que no último dia pratica ou não o acto em tempo.
Mas a resposta a esta dúvida encontra resposta tão evidente nas situações análogas dos ditos artigos 77º e 78º, em que também se considerou de todo evidente que a data relevante era a da entrega nos serviços locais que nem sequer houve também necessidade de o salientar, ou ao menos expressar em base textual.
De facto, o artigo 77.º n.º 1 começa por apontar a regra geral de os requerimentos serem apresentados nos serviços dos órgãos aos quais são dirigidos, salvo o disposto nos números seguintes (o artigo foi possivelmente desdobrado em dois ou três artigos em versão posterior, e daí que se refira aos números seguintes, por deficiente revisão final, quando se quer referir também ao n.º 1 do artigo 78º e ao artigo 79º, como se afigura a todos títulos evidente), para logo em seguida estabelecer que também podem ser apresentados nos serviços locais desconcentrados dos ministérios, nas secretarias do governo civil do distrito, nos gabinetes dos ministros da República para as regiões autónomas, ou nas representações diplomáticas e consulares e nos correios, nos termos dos nºs 2, 3 e 4 do artigo 77º; 1 e 2 do artigo 78º e artigo 79º. Diz ainda o n.º 4 do artigo 77º, que os requerimentos são depois remetidos aos órgãos competentes com indicação da data em que foram apresentados, o artigo 78.º n.º 2 dispõe igualmente sobre o envio aos órgãos a quem os requerimentos são dirigidos, com indicação da data em que se verificou o recebimento e o artigo 79.º dispõe que salvo disposição em contrário, os requerimentos dirigidos a órgãos administrativos podem ser remetidos pelo correio com aviso de recepção, sem mais, porque a data da entrega é certificada perante os serviços a quem se dirigem pelos carimbos de entrada e da formalidade do aviso de recepção. Além da garantia adicional sobre a data de entrega que resulta da formalização do aviso de recepção, este supre também o objectivo que é visado pelo artigo 81.º quanto ao recibo de entrega de requerimentos.
Esta a única interpretação que se compraz com os elementos sistemático, literal, e finalístico do artigo 79.º.
Pois se a lei permite o envio pelo correio, sabendo que por vezes se trata de prazos curtos não é com certeza para que aquele que usa desta faculdade tenha que se prevenir como envio três ou cinco dias antes, ou mesmo mais se conhecer ou forem de prever anomalias nos correios.
E não tenhamos dúvidas de que esta interpretação é a única que se coaduna com os princípios da igualdade e proporcionalidade pois de outro modo estaria a discriminar todos aqueles que não estivessem próximo do serviço onde corre o procedimento nem de serviços desconcentrados do ministério, nem de governo civil ou de representação diplomática ou consular e são concerteza a maioria dos administrados (art.º 13.º da Const. E 5.º do CPA). Igualmente o princípio da boa-fé sairia ferido da interpretação que não considerasse em tempo a resposta do recorrente porque a confiança do particular seria frustrada sem fundamento razoável - art.º 6.A do CPA,
Também os princípios da colaboração da Administração com os particulares e da participação sairiam completamente frustrados porque assim se faria o oposto de "apoiar e estimular as iniciativas dos particulares e receber as suas sugestões e informações" e "assegurar a sua participação na formação das decisões que lhe disserem respeito".
Em última análise a interpretação que não considere o dia da entrega nos correios ofende os princípios constitucionais dos artigos 13.º; 266.º nºs 1 e 2; 267º nºs 1 e 2 e 268 º nº 4 este último na vertente em que através de uma manobra pela qual coloca o risco da interpretação de um preceito que não é completamente explícito sobre os ombros do particular e com a consequência de o impossibilitar de reagir e defender contenciosamente.
De modo que no caso sujeito não se formou o indeferimento cominado pela condição maquiavélica que impendia sobre o particular, mas como a administração agiu como se existisse indeferimento é indispensável à obtenção do efeito útil do recurso contencioso que se declare a inexistência jurídica de acto apesar de ter sido tomado como inexistente pela armadilha criada.
Rosendo José
