0758/11 - Supremo Tribunal Administrativo

I- À face do art. 5.º da Lei n.º 46/2007, de 4 de Agosto, o direito de acesso aos documentos administrativos não depende da demonstração de qualquer interesse do requerente, fora dos casos em que especialmente se preveja outro regime.

II- Para que um documento seja considerado «documento administrativo» para efeitos a alínea a) do n.º 1 do referido art. 3.º daquela Lei, não se exige que ele esteja conexionado com alguma das actividades administrativas, bastando que esteja na posse dos órgãos e entidades referidos no artigo seguinte, ou detidos em seu nome.

III- O facto de o art. 18.º, n.º 5, do Regulamento Interno da Procuradoria-Geral da República fazer depender o conhecimento do conteúdo das actas da demonstração de um interesse legítimo, não permite afastar este regime, por esta norma dever considerar-se tacitamente revogada por aquela Lei n.º 46/2007, para além de o princípio da hierarquia das fontes normativas obstar a que o regime de um diploma de natureza regulamentar se sobreponha ao estatuído em diploma de natureza legislativa (art. 112.º, n.º 5, da CRP).

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A… vem requerer a intimação do Senhor PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA para passagem das seguintes cópias e certidões:

- cópia simples da acta da reunião do Conselho Superior do Ministério Público de 10-9-2010;

- – cópia simples do Orçamento da Procuradoria-Geral da República para o ano de 2010;

- cópias certificadas dos despachos originais e dos rectificados n.ºs 2015/2010 a 2019/2010, a que se refere o Diário da República, II Série, de 1-10-2010.

O Senhor Procurador-Geral da República respondeu, defendendo que deve ser indeferido o pedido.

Sem vistos (art. 36º, n.º 1, do CPTA), vêm os autos à conferência para decisão.

2- Com base no requerimento apresentado e documentos com ele juntos, consideram-se provados os seguintes factos:

a) O Requerente é magistrado Ministério Público com a categoria de Procurador-Geral Adjunto, encontrando-se colocado no Tribunal Central Administrativo … (artigo 1.º do requerimento inicial, não contrariado pelo Requerido);

b) No início do mês de Maio de 2011, o Requerente dirigiu um requerimento ao Senhor Secretário da Procuradoria-Geral da República, solicitando, «nos termos do artigo 5º, 11º e ss. da Lei nº 46/2007, de 24 de Agosto, e para efeitos de defesa no processo disciplinar n.º …», cópia simples da acta da reunião do Conselho Superior do Ministério Público, de 10-9-2010, cópia simples do Orçamento da Procuradoria-Geral da República para o ano de 2010 e cópias certificadas dos despachos originais e dos rectificados nºs 2015/2010 a 2019/2010, a que se refere o Diário da República, 2.ª série, de 1 de Outubro de 2010 (documento de fls. 16);

c) Encontrava-se, então, pendente um processo disciplinar contra ora Requerente, instaurado por determinação do Senhor Procurador-Geral da República (Processo Disciplinar nº …); (artigo 3.º do requerimento inicial, não contrariado pelo Requerido);

d) No dia 12-5-2011, foi elaborada pelo Senhor Secretário da Procuradoria-Geral da República a Informação n.º 10905/2011, cuja cópia consta de fls. 20-21, cujo teor se dá como reproduzido, de que consta, além do mais o seguinte:

«O fundamento invocado pelo requerente é irrelevante nas actuais circunstâncias, uma vez que já terminou a fase de defesa no dito processo. Na verdade, já foi elaborado o relatório final a que alude o artigo 202.º do Estatuto do Ministério Público, tendo o Senhor instrutor remetido o mesmo à Procuradoria-Geral da República (recebido em 4 de Maio de 2011), onde foi distribuído ao Senhor Relator Dr. Bilro Verão e inscrito em tabela para a próxima sessão da Secção Disciplinar do Conselho Superior do Ministério Público.

Por isso, entendo que o pedido deve ser indeferido: artigos 18.º, n.º 5, do Regulamento Interno da Procuradoria-Geral da República, publicado no Diário da República, 2.ª Série, de 28 de Fevereiro de 2002, 11.º do Estatuto do Ministério Público e artigo 64.º n.º 2, do Código do Procedimento Administrativo».

e) No dia 18-5-2011, o Senhor Procurador-Geral da República, reportando-se à informação referida em d), emitiu o despacho cuja cópia consta de fls. 19 , que tem o seguinte teor:

«Concordo.

Indeferido.

18- 5-2011

a) ...»

f) Relativamente ao despacho referido em e), o Requerente apresentou queixa junto da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA), nos termos do art. 15.º da Lei n.º 46/2007, de 24 de Agosto (artigo 6.º do requerimento inicial e documento de fls. 23-26, cujo teor se dá como reproduzido);

g) Sobre a queixa referida em f), a Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos emitiu o parecer n.º 242/2011, cuja cópia consta de fls. 29-34, cujo teor se dá como reproduzido, em que concluiu que «deve ser facultado o acesso à acta, ao orçamento, e aos originais de despachos e rectificações solicitados, com expurgo da informação reservada respeitante a terceiros que eventualmente conste da acta»;

h) Em 27-7-2011, o Senhor Procurador-Geral da República proferiu a «Decisão final fundamentada» cuja cópia consta de fls. 37-44, cujo teor se dá como reproduzido, em que se conclui nos seguintes termos:

O Procurador-Geral da República mantém a recusa de emissão de cópia simples da "acta da reunião do Conselho Superior do Ministério Público de 10 de Setembro de 2010"- sic. e de cópias certificadas dos "despachos originais e rectificados nºs 1015/2010 a 2019/2010, a que se refere o Diário da República, 2ª Série, de 1 de Outubro de 2010." - sic - já que os elementos relativos ao Orçamento e às Contas de Exercício da Procuradoria-Geral da República para o ano de 2010 podem agora ser livremente consultados por todos os cidadãos, no sítio da Internet da Direcção Geral do Orçamento, em www.dgo.pt/cge/index.htm.

Notifique.

Dê conhecimento à CADA.

3- O Requerente apresentou à Procuradoria-Geral da República um requerimento, «nos termos do art. 5.º, 11.º e ss. da Lei n.º 46/2007, de 4 de Agosto, e para efeitos de defesa no processo disciplinar n.º ...», de cópias simples da acta da reunião do Conselho Superior do Ministério Público de 10-9-2010 e do Orçamento da Procuradoria-Geral da República para o ano de 2010 e «cópias certificadas dos despachos originais e dos rectificados n.ºs 2015/2010 a 2019/2010, a que se refere o Diário da República, II Série, de 1 de Outubro de 2010».

O pedido foi indeferido, invocando o disposto nos arts. 18.º, n.º 5, do Regulamento Interno da Procuradoria-Geral da República, o art. 11.º do Estatuto do Ministério Público e o art. 64.º, n.º 2, do CPA, por o Senhor Procurador-Geral da República ter entendido que o fundamento invocado pelo Requerente era irrelevante por já ter terminado a fase de defesa no processo disciplinar n.º …, em que foi emitida a informação de fls. 20-21 (segundo se depreende da referência a esse processo que se inclui no cabeçalho).

O art. 18.º, n.º 5, do Regulamento Interno da Procuradoria-Geral da República estabelece que «o conhecimento das actas pode ser obtido por certidões autorizadas pelo presidente do Conselho, a requerimento de quem demonstre legítimo interesse».

O art. 11.º do Estatuto do Ministério Público estabelece que «a Procuradoria-Geral da República é presidida pelo Procurador-Geral da República».

O art. 64.º, n.º 2, do CPA estabelece que «O exercício dos direitos previstos no número anterior depende de despacho do dirigente do serviço, exarado em requerimento escrito, instruído com os documentos probatórios do interesse legítimo invocado».

É manifesto que a fundamentação do indeferimento não pode ser vir de suporte ao indeferimento.

Na verdade, desde logo, o Requerente nem indicou como finalidade do seu pedido apenas a defesa no processo disciplinar, pois refere que a sua pretensão é formulada «nos termos do art. 5.º, 11º e ss. da Lei n.º 46/2007, de 4 de Agosto, e para efeitos de defesa no processo disciplinar», pelo que não poderia bastar para afastar a satisfação da sua pretensão a invocada inviabilidade de utilização dos documentos para defesa do Requerente no processo disciplinar referido.

Por outro lado, o art. 5.º da Lei n.º 46/2007, invocado expressamente pelo Requerente, estabelece que «todos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito de acesso aos documentos administrativos, o qual compreende os direitos de consulta, de reprodução e de informação sobre a sua existência e conteúdo», pelo que as normas anteriormente vigentes que faziam depender tal acesso da demonstração de um interesse legítimo, nos casos em que esta Lei não o exige, ficaram tacitamente revogadas pois é inequívoca a intenção legislativa subjacente à Lei n.º 46/2007 de regular generalizadamente o acesso a documentos administrativos, com a excepção da relativa à informação em matéria de ambiente, que é a única que se ressalva no n.º 1 do seu art. 2.º.

Para além disso, a «defesa no processo disciplinar», invocada pelo Requerente, não é apenas a que se pode efectuar na fase do processo disciplinar referida no art. 201.º do Estatuto do Ministério Público, pois os arguidos em processos disciplinares, como titulares que são do direito de defesa constitucionalmente garantido (art. 32.º, n.º 10. da CRP), gozam de um direito global de se defenderem nos processos disciplinares, que não se confina à produção de prova a que especificamente se destina a fase dos processos disciplinares a que se refere aquela norma. Designadamente, os arguidos em processos disciplinares a que se aplica aquele Estatuto, têm também direito à defesa em relação à própria decisão final, através de reclamação das deliberações da Secção Disciplinar do Conselho Superior do Ministério Público para o plenário do Conselho (art. 29.º, n.º 5, do Estatuto do Ministério Público) e têm direito à impugnação contenciosa das deliberações deste, tendo o direito de obterem as informações e documentos administrativos que considerem necessários para a esse efeito, quando não estiverem em causa interesses constitucionalmente protegidos que se devam sobrepor àquele direito constitucional.

A isto acresce que a informação pedida pelo Requerente não respeita a peças de qualquer procedimento administrativo, designadamente do processo disciplinar referido pelo Requerente, pelo que se está no âmbito da informação não procedimental ( ( ) Os despachos de rectificação referidos pelos Requerente, publicados no Diário da República, II Série, de 1-10-2010 com os n.ºs 2015/2010, 2016/2010, 2017/2010, 2018/2010 e 2019/2010, efectuaram rectificações aos Despachos n.ºs 14602/2010, 14603/2010, 14601/2010, 14600/2010 e 14599/2010, respectivamente, publicados no Diário da República, II Série, de 21-9-2010, página 47833 e 47834, que procederam a renovação de destacamentos de magistrados do Ministério Público. ), a que se refere o art. 65.º e não o art. 64.º do CPA.

Este art. 65.º do CPA estabelece que «todas as pessoas tem o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, mesmo que não se encontre em curso qualquer procedimento que lhes diga directamente respeito, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas.» e que «o acesso aos arquivos e registos administrativos é regulado em diploma próprio».

Por isso, quer por via destas normas do CPA, quer por a Lei n.º 46/2007, de 4 de Agosto, estar vocacionada para regulamentação global do acesso aos documentos administrativos, nos casos que não são nela excepcionados, é à face dela que há que apreciar se deve proceder a pretensão do Requerente.

Por outro lado, a Procuradoria-Geral da República é um órgão do Estado que desempenha funções administrativas pelo que a sua subordinação ao regime desta Lei resulta do preceituado no seu art. 4.º, n.º 1, alínea b), pelo que não há qualquer suporte para afastar a sua aplicação.

4- O art. 3.º da Lei n.º 46/2007, define o conceito de documentos administrativos, nos seguintes termos:

1- Para efeitos da presente lei, considera-se:

a) «Documento administrativo» qualquer suporte de informação sob forma escrita, visual, sonora, electrónica ou outra forma material, na posse dos órgãos e entidades referidos no artigo seguinte, ou detidos em seu nome;

b) «Documento nominativo» o documento administrativo que contenha, acerca de pessoa singular, identificada ou identificável, apreciação ou juízo de valor, ou informação abrangida pela reserva da intimidade da vida privada.

2- Não se consideram documentos administrativos, para efeitos da presente lei:

a) As notas pessoais, esboços, apontamentos e outros registos de natureza semelhante;

b) Os documentos cuja elaboração não releve da actividade administrativa, designadamente referentes à reunião do Conselho de Ministros e de secretários de Estado, bem como à sua preparação.

No caso em apreço, não é controvertido que os documentos cujas cópias e certidões o Requerente pretende são documentos administrativos que estão na posse da Procuradoria-Geral da República.

Designadamente, à face do conceito de documento «documento administrativo» fornecido pela alínea a) do n.º 1 do referido art. 3.º, para que como tal seja considerado um documento não se exige sequer que esteja conexionado com alguma das actividades administrativas, bastando que esteja na posse dos órgãos e entidades referidos no artigo seguinte, ou detidos em seu nome.

5- Como resulta do art. 5.º da Lei n.º 46/2007, o direito de acesso aos documentos administrativos não depende da demonstração de qualquer interesse do requerente, fora dos casos em que especialmente se preveja outro regime.

O facto de o art. 18.º, n.º 5, do Regulamento Interno da Procuradoria-Geral da República fazer depender o conhecimento do conteúdo das actas da demonstração de um interesse legítimo, não permite afastar este regime, por esta norma dever considerar-se tacitamente revogada, como se referiu, para além de o princípio da hierarquia das fontes normativas obstar a que o regime de um diploma de natureza regulamentar se sobreponha ao estatuído em diploma de natureza legislativa (art. 112.º, n.º 5, da CRP).

Por isso, a recusa de entrega ao Requerente das cópias e certidão que pediu só se poderá basear em alguma das restrições indicadas no art. 6.º da mesma Lei, que estabelece o seguinte:

Artigo 6.º

Restrições ao direito de acesso

1- Os documentos que contenham informações cujo conhecimento seja avaliado como podendo pôr em risco ou causar dano à segurança interna e externa do Estado ficam sujeitos a interdição de acesso ou a acesso sob autorização, durante o tempo estritamente necessário, através da classificação nos termos de legislação específica.

2- O acesso a documentos referentes a matérias em segredo de justiça é regulado por legislação própria.

3- O acesso aos documentos administrativos preparatórios de uma decisão ou constantes de processos não concluídos pode ser diferido até à tomada de decisão, ao arquivamento do processo ou ao decurso de um ano após a sua elaboração. 4 - O acesso aos inquéritos e sindicâncias tem lugar após o decurso do prazo para eventual procedimento disciplinar.

5- Um terceiro só tem direito de acesso a documentos nominativos se estiver munido de autorização escrita da pessoa a quem os dados digam respeito ou demonstrar interesse directo, pessoal e legítimo suficientemente relevante segundo o princípio da proporcionalidade.

6- Um terceiro só tem direito de acesso a documentos administrativos que contenham segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa se estiver munido de autorização escrita desta ou demonstrar interesse directo, pessoal e legítimo suficientemente relevante segundo o princípio da proporcionalidade.

7- Os documentos administrativos sujeitos a restrições de acesso são objecto de comunicação parcial sempre que seja possível expurgar a informação relativa à matéria reservada.

Não há elementos nos autos que permitam concluir que os documentos cujas cópias e certidão o Requerente pretende se enquadrem em qualquer destas situações.

No que respeita ao orçamento da Procuradoria-Geral da República não se vislumbra mesmo que se possa aventar que a situação se enquadre em qualquer destas situações. Por outro lado, a eventualidade de o orçamento da Procuradoria-Geral da República estar publicado, o que não se conseguiu comprovar ( ( ) Designadamente não o encontrámos no sítio da internet www.dgo.pt/cge/index.htm, indicado pelo Senhor Procurador-Geral da República. ), não afasta a viabilidade da pretensão do Requerente, pois a circunstância de documentos estarem publicados não é reconhecida, à face da Lei n.º 46/2007 como fundamento para recusa do acesso a documentos pelas vias previstas no seu art. 11.º.

À face da Lei n.º 46/2007, é o interessado no acesso à informação que decide se pretende ou não exercer o seu direito nos termos que a lei lho faculta, não sendo obstáculo a esse exercício a eventualidade de acesso à informação também ser viável por outras vias.

No que concerne à restrição feita no n.º 5, relativa a documentos nominativos, não podem como tal considerar-se os despachos de destacamentos, pois só se consideram documentos nominativos os que contenham «acerca de pessoa singular, identificada ou identificável, apreciação ou juízo de valor, ou informação abrangida pela reserva da intimidade da vida privada» [art. 3.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 46/2007].

Relativamente à acta da reunião do Conselho Superior do Ministério Público, o facto de ter sido emitido um comunicado não afasta o direito de o Requerente ter acesso integral ao documento, desde que não contenha elementos que se enquadrem no referido conceito de «documentos nominativos».

Mas, esta possibilidade não é obstáculo ao deferimento da pretensão do Requerente, nos termos referidos no n.º 7, isto é, de comunicação parcial de tudo o que não seja matéria reservada.

Termos em que, ao abrigo do preceituado nos arts. 104.º a 108.º do CPTA, acordam neste Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento à pretensão do Requerente e intimar o Senhor Procurador-Geral da República a facultar-lhe

- cópia simples da acta da reunião do Conselho Superior do Ministério Público de 10-9-2010, com expurgo de eventuais apreciações ou juízos de valor ou informações abrangidas pela reserva da intimidade da vida privada de pessoas singulares, identificadas ou identificáveis;

- cópia simples do orçamento da Procuradoria-Geral da República relativo ao ano de 2010;

- cópias certificadas dos originais dos despachos de rectificação publicados no Diário da República, II Série, de 1-10-2010 com os n.ºs 2015/2010, 2016/2010, 2017/2010, 2018/2010 e 2019/2010, e dos despachos que aqueles rectificaram n.ºs 14602/2010, 14603/2010, 14601/2010, 14600/2010 e 14599/2010, respectivamente, publicados no Diário da República, II Série, de 21-9-2010.

Nos termos do n.º 1 do art. 108 do CPTA, fixa-se o prazo de 10 dias para o cumprimento da intimação.

Custas pelo Senhor Procurador-Geral da República.

Lisboa, 31 de Agosto de 2011. – Jorge Manuel Lopes de Sousa (relator) – Luís Pais Borges – Dulce Neto.