00860/09.0BECBR - Tribunal Central Administrativo Norte

1 - Os tribunais da jurisdição comum são competentes para decidir relativamente a decisões no âmbito do art. 55º do DL 433/82 de 27/10. 2 - O que não acontece com a decisão de cessação imediata das acções desenvolvidas pela recorrente em violação da RAN quando a mesma é proferida não no âmbito de um processo contra-ordenacional mas antes ao abrigo do art 43º do Decreto-Lei nº 73/2009 de 31-03-2009 relativo à Cessação das acções violadoras do regime da RAN. * * Sumário elaborado pelo Relator

C…– CONSTRUÇÕES, LDA. , com sede na Rua…, Cadima, inconformada, interpôs recurso jurisdicional da Sentença proferida pelo TAF DE COIMBRA em 05/05/2010 , que, julgando o TAF de Coimbra materialmente incompetente para conhecer da acção, absolveu o MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, DO DESENVOLVIMENTO RURAL E DAS PESCAS [MADRP] da Acção Administrativa Especial por si interposta, em que peticionava a anulação da decisão de cessação imediata das acções desenvolvidas em violação da RAN e o reconhecimento do seu direito a manter a ocupação e a desenvolver a sua actividade nos terrenos classificados como RAN. Para tanto alega em conclusão: A acção de reconhecimento de direito é o meio processual adequado à obtenção do resultado pretendido pela Recorrente e que recai no direito de manter a ocupação e a desenvolver a actividade no terreno classificado como RAN; O seu efeito não pode ser confundido com aquele que resultaria da anulação do acto impugnado, pois a execução de uma eventual sentença anulatória do acto da DROP apenas liberava a autora da obrigação de cumprimento daquela ordem de cessação imediata das actividades desenvolvidas em solo RAN; Mas não impediria que nova decisão de cessação dos actos em violação da REN pudesse vir a ser praticada, pois o deferimento daquela impugnação não eliminaria o facto de a Recorrente continuar a ocupar um terreno classificado como RAN; É que a acção administrativa especial de impugnação de um acto visa a declaração de invalidade desse acto administrativo, e não uma declaração positiva de reconhecimento de um direito, independentemente das relações que se possam estabelecer entre o acto que se pretende impugnar e o direito que se pretende ver reconhecido; O TAF de Coimbra é ainda competente para reconhecer da impugnação do acto porque este, de acordo com art. 43.º do Decreto-Lei n.º 73/2009 , de 31 de Março, é independente do processamento das contra-ordenações e aplicação das coimas, e por isso, só à cautela o impugnou em sede judicial; Se assim não se entender, e sem conceder, há autonomia plena relativamente aos pedidos formulados, mormente no que concerne aos respectivos meios processuais, pelo que, em consequência, o TAF de Coimbra é competente, pelo menos, para julgar o pedido relativo à acção de reconhecimento do direito a manter a ocupação e a desenvolver a actividade no terreno classificado como RAN; De facto, no caso em análise estamos perante um conflito entre um particular e a Administração Pública respeitante à ocupação de solo RAN, ou seja, com base numa relação administrativa estabelecida entre a Recorrente e a Recorrida, pelo que nos termos dos arts. 212.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa, 1.º e 4.º, n.º 1, al. a), do ETAF, o TAF de Coimbra é competente para decidir da matéria; A Recorrente tem interesse em agir na medida em que o pedido e a causa de pedir da acção de reconhecimento de direito é substancialmente distinto da acção de impugnação do acto administrativo, sendo que se a Recorrente obtiver, apenas, a declaração de anulabilidade do acto impugnado, a pretensão objecto da acção de reconhecimento não é, por essa via satisfeita, pois subsiste o interesse da autora em ver reconhecido o seu direito a ocupar os terrenos inseridos em solo RAN. I) Isto porque, repete-se, a ordem de cessação imediata das acções desenvolvidas em violação da RAN poder-se-á repetir pelo mesmo ou outro órgão público enquanto o seu direito à ocupação do referido solo não for declarado e firmado. Termos em que deve ser concedido provimento ao presente recurso, com as legais consequências, com que V. Ex.cias., Senhores Desembargadores, farão Justiça!” O Ministério demandado apresentou contra-alegações em defesa da manutenção da decisão recorrida, formulando as seguintes conclusões: “1.ª - O Recorrido adere, na íntegra, por absoluta concordância à douta decisão proferida pelo tribunal “a quo”; 2.ª – A tese defendida pelo Recorrente no presente recurso está claramente contra legem e tem contra si a unanimidade da jurisprudência e da doutrina. 3.ª – Nos presentes autos está em causa a impugnação de uma sanção acessória de natureza administrativa aplicada no âmbito de um processo de contra-ordenação que seguiu os trâmites processuais previstos no Regime Geral das Contra-Ordenações. 4.ª – Quando um acto de uma autoridade administrativa possa ser visto simultaneamente como um acto administrativo e um acto integrador de um processo de contra-ordenação, o seu regime jurídico, maxime, para efeitos de impugnação, deverá ser em princípio o do ilícito de mera ordenação social e subsidiariamente o regime do processo penal, mas não o regime do Código do Procedimento Administrativo. 5.ª – De acordo com o disposto no artigo 66.º do Código de Processo Civil , conjugado com o n.º 1, do artigo 4.º “a contrario” do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, os tribunais competentes, em razão da matéria, para conhecerem do recurso jurisdicional de um acto que aplicou uma sanção de natureza administrativa, no âmbito de um processo de contra-ordenação processado de acordo com o Regime Geral das Contra-Ordenações, são os tribunais comuns. 6.ª – Assim, é aos tribunais judiciais que está atribuída a competência jurisdicional em matéria de ilícito de mera ordenação social, com a excepção daqueles que respeitem a contra-ordenações fiscais, estando, assim, afastada, por mera opção do legislador, a competência da jurisdição administrativa para julgar esta matéria. 7.ª – O pedido de que seja reconhecido à recorrente o direito a manter a ocupação e a desenvolver a sua actividade nos terrenos classificados como RAN no PDM da Câmara Municipal de Cantanhede, por aplicação do artigo 134.º, n.º 3 do C.P.A., é uma consequência do primeiro pedido de anulação da decisão de cessação imediata das acções desenvolvidas em violação do regime jurídico da RAN. 8.ª – Estando em causa a utilização não agrícola de solos integrados e submetidos ao regime jurídico da Reserva Agrícola Nacional, a Recorrente deverá requerer, previamente, à Entidade Regional da RAN do Centro o parecer prévio vinculativo previsto no artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 73/2009 , de 31 de Março, e caso esse parecer prévio vinculativo seja desfavorável, é que poderá recorrer à via judicial com vista a obter os efeitos pretendidos.” O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado para o efeito, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso. FACTOS FIXADOS EM 1ª INSTÂNCIA (e com relevância para os autos): A Autora foi notificada pela DRAP do c entro, através do ofício de 10 de Agosto de 2009 com o Assunto: processo de contra-ordenação n.º 96-NAJ/2009 da “ Na sequência da informação n.º 260/2009/DOAI …ordem de cessação mediata das acções descritas, desenvolvidas em violação ao disposto na presente legislação”( fls. 19-20); Na informação n.º 260/2009/DOAI, foi decidido “ instruir processo de contra-ordenação e elaborar expediente de notificação de ordem de cessação a assinar pelo Sr. Director Regional …”( fls. 1do PA); Com data de ofício de 8 de Julho de 2009 foi a Autora notificada para “Fica V. Ex.a notificado, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 47º e 50º do Regime Geral das Contra-Ordenações [RGCO], aprovado pelo Decreto -Lei n° 433/82, de 27 de Outubro, na sua redacção actual, para, no prazo de 15 dias úteis a contar da data da recepção deste oficio, apresentar — ao cuidado da instrutora L… / telefone 239 …, podendo durante o prazo aqui mencionado, o processo ser consultado por V Ex. ou advogado constituído, na Avenida Fernão de Magalhães, 465, 3000-177, em Coimbra, durante o horário normal de expediente — querendo, Defesa Escrita sobre a matéria constante da Informação n.° 261/2009/DOAI de 2009-05-27 que se junta, na qual poderá alegar tudo o que se lhe oferecer, …” O Autor interpôs no Tribunal Judicial de Cantanhede recurso do despacho notificado em 10 de Agosto de 2009 (fls. 221e sgs). Cumpre decidir com dispensa de vistos QUESTÕES QUE IMPORTA CONHECER Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, tendo presente que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º , n.º 2, 664.º , 684.º , n.ºs 3 e 4 e 685.º , n.º 3 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” art. 140º do CPTA. Mas, sem esquecer o disposto no artº 149º do CPTA nos termos do qual ainda que o tribunal de recurso declare nula a sentença decide do objecto da causa de facto e de direito. A questão que aqui importa conhecer é a da competência do tribunal. O DIREITO Alega a recorrente que a sentença recorrida erra quando considera o TAF de Coimbra incompetente em razão da matéria para conhecer da questão dos autos. Para tanto refere que intentou contra a Recorrida acção administrativa de impugnação de acto administrativo, pedindo que se declare a anulabilidade da decisão do Director Regional-Adjunto da DRAPC, notificada à Recorrente, por ofício OF/NAJ/200/2009, a qual determina a “cessação imediata das acções desenvolvidas em violação ao regime jurídico da Reserva Agrícola Nacional ” e que se reconheça o direito da Recorrente em manter a ocupação e a desenvolver a actividade no terreno classificado como RAN, por aplicação do art. 134.º do CPA . Entendeu a decisão recorrida que o tribunal era incompetente por estar em causa a impugnação de um acto praticado no âmbito de um processo contra-ordenacional e que o pedido de reconhecimento do direito que tem a ocupar e a desenvolver a sua actividade em terrenos classificados como RAN, como o faz há cerca de 20 anos não é mais que uma consequência do pedido feito anteriormente. Não nos parece que seja assim. A questão que aqui se põe é a de saber se está aqui em causa a impugnação de um acto praticado no âmbito de um processo contra-ordenacional, caso em que não seria competente para dirimir o conflito em causa o TAF de Coimbra, mas antes os tribunais comuns. Dispõe o art. 1º do ETAF que "os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes de relações administrativas e fiscais". Veio, assim, reafirmar-se a cláusula geral estabelecida no artigo 212 ° n.º 3 da Constituição, que define a competência material dos Tribunais Administrativos, como dizendo respeito aos litígios emergentes das relações jurídico - administrativas. Nos termos do art. 4º do novo ETAF, aprovado pela Lei nº 13/2003 de 19 de Fevereiro: “Artigo 4.° Âmbito da jurisdição 1 — Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto: a) Tutela de direitos fundamentais, bem como dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares directamente fundados em normas de direito administrativo ou fiscal ou decorrentes de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal;(…) 2 — Está nomeadamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de: Actos praticados no exercício da função política e legislativa; Decisões jurisdicionais proferidas por tribunais não integrados na jurisdição administrativa e fiscal; Actos relativos ao inquérito e à instrução criminais, ao exercício da acção penal e à execução das respectivas decisões. 3 — Ficam igualmente excluídas do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal: A apreciação das acções de responsabilidade por erro judiciário cometido por tribunais pertencentes a outras ordens de jurisdição, bem como das correspondentes acções de regresso; A fiscalização dos actos materialmente administrativos praticados pelo Presidente do Supremo Tribunal de Justiça; A fiscalização dos actos materialmente administrativos praticados pelo Conselho Superior da Magistratura e pelo seu presidente; A apreciação de litígios emergentes de contratos individuais de trabalho, que não conferem a qualidade de agente administrativo, ainda que uma das partes seja uma pessoa colectiva de direito público.” Pelo que, através daquele art. 4º n.º1, veio o legislador indicar exemplificativamente os litígios que se encontram incluídos no âmbito da jurisdição administrativa, assim como aqueles que dela de encontram excluídos. (neste sentido ver Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira in Código de Processo nos Tribunais Administrativos Volume I, Anotação XXIX, Almedina, pág. 59). A delimitação do poder jurisdicional atribuído aos tribunais administrativos faz-se, pois, segundo um critério material, ligado à natureza da questão a dirimir, tal como resulta do art.212 nº3 da Const., nos termos do qual "compete aos tribunais administrativos...o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios das relações jurídicas administrativas." A competência dos tribunais determina-se pelo pedido do A., não dependendo o seu conhecimento nem da legitimidade das partes nem da procedência da acção. (ver Ac. S.T.A. de 12/6/90,A.j.nº10/11;Ac.S.T.A. de 9/10/90,A.J. nº12,pag.26;Ac. S.T.J. de 3/2/87,B.M.J. nº 364/591) Diz M. de Andrade, (N.E. de Processo Civil, 1956, pag.92) que, a competência em razão da matéria atribuída aos tribunais, baseia-se na matéria da causa, no seu objecto, "encarado sob um ponto de vista qualitativo -o da natureza da relação substancial pleiteada." Há, pois, que averiguar que tipo de relação está em causa nos autos. Analisando os vários números das alíneas do supra citado art. 4º do ETAF verifica-se que a questão a dirimir nos presentes autos se enquadra na jurisdição administrativa. Senão vejamos. Nos termos do art. 498º do Código de Processo civil (CPC) a causa de pedir é o facto jurídico concreto, simples ou complexo, do qual emerge, por força do Direito, a pretensão deduzida pelo autor (ou pelo réu, no caso de pedido reconvencional ou da alegação de qualquer excepção). No plano funcional ou operacional, a causa de pedir é o elemento que, com o pedido, identifica a pretensão da parte e que, por isso, ajuda a decidir da procedência desta (mediante a prévia averiguação da sua existência, da sua validade, etc.) – cfr. A. Varela, RLJ, 121º - 147 e ss. Por outro lado, o pedido consiste nos efeitos jurídicos pretendidos pelo autor. Ora, os factos alegados pelo recorrente na petição inicial consubstanciam a nosso ver uma relação jurídica de direito administrativo. Desde logo vêm imputados ao acto de decisão de cessação imediata das acções desenvolvidas em violação da ran , a ilegalidade por falta de fundamentação, a ilegalidade por erro sobre os pressupostos de facto, a ilegalidade por falta de competência, a ilegalidade por falta de audiência da A., bem como a ilegalidade da medida por violação do princípio da proporcionalidade. Por outro lado, contrariamente ao entendido na sentença recorrida não nos parece que a decisão de que aqui se recorre tenha sido proferida no âmbito de um processo contraordenacional. Na verdade, e conforme resulta de 2 da matéria de facto a decisão foi de mandar averiguar a possibilidade de instruir processo de contra-ordenação e notificar o recorrente da ordem de cessação imediatas das acções desenvolvidas em violação da RAN ao abrigo do art. 43º do DL Decreto-Lei nº 73/2009 de 31-03-2009. O que significa que esta ordem de cessação não foi tomada no âmbito de um processo contra-ordenacional mas antes da abertura do mesmo e ao abrigo da legislação relativa à RAN. Pelo que detém naturalmente a sua autonomia relativamente ao mesmo. E, apesar de na notificação referida em 1 se dizer no item relativo ao Assunto: processo de contra-ordenação, tal corresponde a uma incorrecção já que a decisão em causa não foi tomada no âmbito de um processo de contra-ordenação. E foi-o ao abrigo do art 43º do Decreto-Lei nº 73/2009 de 31-03-2009 relativo à Cessação das acções violadoras do regime da RAN nos termos do qual” “1 - Independentemente do processamento das contra-ordenações e da aplicação das coimas, o director regional de agricultura e pescas competente pode ordenar a cessação imediata das acções desenvolvidas em violação ao disposto no presente decreto-lei. 2 - O incumprimento da ordem de cessação constitui crime de desobediência, punido nos termos do artigo 348.º do Código Penal . 3 - Verificada a situação referida no número anterior, será levantado auto de notícia nos termos previstos no Código de Processo Penal e remetido ao serviço do Ministério Público da área onde tenha sido praticada a infracção.” Se a decisão de cessação imediata da acção tivesse sido proferida no âmbito do art. 55º do DL 433/82 de 27/10 já a questão seria diferente. Mas não é o que acontece já que não está em causa a aplicação de qualquer medida preventiva ou acessória no âmbito de um processo contravencional mas antes a prática de um acto que não só foi praticado no âmbito de um processo contra-ordenacional, como é independente do mesmo por se tratar de uma medida prevista no diploma relativo à RAN que expressamente a cessação imediata das acções que violem este diploma independentemente do processo de contra-ordenação, que é precisamente o enquadramento legal do acto aqui em causa. Pelo que discordamos da decisão recorrida quando refere que “… estamos perante um processo contra-ordenacional em que, foi aplicada como medida acessória a cessação imediata das acções desenvolvidas em violação ao regime jurídico da RAN. “ No sentido por nós veiculado veja-se o Ac. do Tribunal da Relação de 17/9/010 proferido no âmbito do Processo 869/09.3TBCNT donde se extrai: “ A decisão impugnada do Director Regional Adjunto de Agricultura e Pescas do Centro proferida ao abrigo do art.° 43º n.° 1 do DL n.° 73/2009 , de 31 de Março, não é uma sanção acessória ou preventiva proferido num processo de natureza contra-ordenacional a que seja aplicável o disposto no art.° 55º n.° 1 do DL n.° 433/82 , de 27 de Outubro, conforme muito bem se julgou na decisão ora recorrida. Constitui, antes, um acto administrativo ( art.° 120º do Código do Procedimento Administrativo ) proferido em procedimento administrativo autónomo da contra-ordenaça (vide o parecer e despachos que sobre ele recaiu no expediente de fls. 53 a 83), cuja apreciação da legalidade consubstancia matéria que no é do competência deste Tribunal comum, mas sim do Tribunal Administrativo de Circula de Coimbra (art.°s 2°, n.° 2, al. d), 4º n.° 2, al. e), 5° n.° 1, 46°, n.° 2, al. a), 50º, n° 1, 51º n.º 1 e 78° e segs do Código de Processo nos Tribunais Administrativos - CPTA). Apercebendo-se disso mesma, a ora recorrente já interpôs no Tribunal Administrativo do Circulo de Coimbra a competente acção administrativa especial de impugnação de tal acto administrativo, onde o pedido que ali deduz é semelhante ao deduzido na impugnação Judicial instaurada nos presentes autos (docs. de fls. 94 a 109)….” Sendo assim o tribunal competente para o 1º pedido também o é necessariamente para o segundo pedido. Em face de todo o exposto acordam os juízes deste TCAN em: Conceder provimento ao recurso; Julgar o TAF de Coimbra competente para conhecer a questão dos autos. Determinar a baixa dos autos para prosseguimento dos mesmos. Custas pela entidade recorrida. R. e N. Porto, 08/04/2011 Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela Ass. José Augusto Araújo Veloso Ass. Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro