0682/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O recurso contencioso de acto de execução de decisão judicial anulatória é contenciosamente recorrível nos mesmos termos em que o é o acto de execução de decisão administrativa, isto é, apenas e na medida em que excedam os limites do acto exequendo ou por vícios próprios do acto de execução ( artigo 151, n.ºs 3 e 4, do CPA ), pois só assim são susceptíveis de definirem, inovatoriamente, algo na ordem jurídica

II- Daí que, admissível que seja o recurso contencioso de tal acto, verificados os restantes requisitos do n.º 1, do artigo 76, da LPTA, será de deferir o pedido de suspensão da eficácia do referido acto administrativo .

III- Não se alegando, nem resultando dos restantes elementos disponíveis, que o requerente, no recurso contencioso de que a providência cautelar é dependente, imputa ao acto suspendendo vícios próprios deste ou qualquer desconformidade com a decisão executada, é de julgar não verificado o requisito negativo previsto na al. c), do nº1, do artigo 76, da LPTA, e, assim, indeferir o pedido de suspensão formulado .

IV- Em contencioso administrativo, o meio processual adequado de reacção do contra-interessado ao facto de não ter intervindo no recurso contencioso onde foi proferido o acordão anulatório, executado pelo acto aqui objecto do pedido de suspensão de eficácia, é o recurso de revisão previsto nos artigos 100 a 102, do RSTA

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. A Federação Portuguesa de Campismo, identificada nos autos, vem, nos termos do artigo 77, n.º 1, al. a), da LPTA, requerer a suspensão de eficácia do despacho do Secretário de Estado Adjunto e do Ordenamento do Território, de 29-01-2003, que determinou a reversão a favor de ... e ..., do prédio rústico sito na freguesia de Santo André, concelho de Santiago do Cacém, com área de 9.6 hectares, descrito na respectiva Conservatória do Registo Predial sob o n.º 11901, a fls. 138 do livro B-34 e inscrito na matriz predial rústica sob o artigo 35 da Secção A.

A requerente alega, em síntese, que sendo legítima possuidora de 1,8 hectares do prédio objecto do despacho suspendendo que faz parte integrante do Parque de Campismo da Lagoa de Santo André do qual é proprietária, a execução daquele despacho na medida em que tem como consequência a desafectação daquela parcela de terreno, local onde se encontram situadas todas as instalações e equipamentos de apoio ao parque de campismo, indispensáveis e obrigatórios por lei - tais como instalações sanitárias, lava-loiças e lava-roupas, instalações eléctricas e de gás, entre outros - acarretaria o encerramento do Parque que não poderia funcionar por falta daquelas infra-estruturas uma vez que deixaria de satisfazer os requisitos exigidos pela lei e regulamentos administrativos, designadamente pelo Decreto Regulamentar n.º 33/97, de 17-09 .

Tal encerramento, para além de prejudicar os investimentos que, ao abrigo do Plano Operacional da Economia, vêm ali sendo feitos, e de implicar a perda de receitas necessárias para a prossecução do objecto social da requerente bem como a perda de cerca de cem postos de trabalho, implicará, necessariamente, o encerramento do Parque de Campismo, com a consequente cessação de actividade da requerente no litoral alentejano, o que, na sua óptica, constitui prejuízo de difícil reparação nos termos e para os efeitos do n.º 1, al. a), do artigo 76 da LPTA .

No entender da requerente, da requerida suspensão da execução não determina grave lesão para o interesse público – determinando, isso sim, a sua execução (cfr. n.º 102º da petição ) - não resultando quaisquer indícios de ilegalidade da interposição do recurso contencioso do mesmo acto, pelo que se verificam todos os requisitos previstos no artigo 76, n.º1, da LPTA, para o deferimento do pedido de suspensão de eficácia.

Terminando o requerimento inicial, conclui a requerente :

112.º Por todo o exposto, é manifesta a procedência do presente pedido de suspensão de eficácia ;

113.º Qualquer outra interpretação, importaria a inconstitucionalidade do artigo 5º do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho, por violação do disposto no artigo 20º da C.R.P

114.º Apesar do evidente interesse processual da ora requerente, na qualidade de legítima possuidora do terreno, não lhe foi dada qualquer oportunidade para intervir processualmente no recurso contencioso de anulação que culminou, em execução de sentença, com a prática do acto ora em crise.

115.º A execução imediata do acto suspendendo consubstancia uma clara violação do direito fundamental de defesa da ora requerente, pelo que o presente pedido deve ser sempre deferido.

Nem a entidade requerida nem as requeridas particulares responderam ao pedido formulado a fls. 2 e seguintes .

O magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal Administrativo, a fls. 178, emitiu parecer no sentido do deferimento do pedido

2. Face aos documentos e outros elementos juntos aos autos, consideram-se assentes os seguintes factos :

1- A ora requerente é legítima possuidora de 1,8 hectares do prédio objecto do despacho cuja suspensão requer.

2- O referido prédio foi propriedade de ... e ..., requeridas particulares nos presentes autos de suspensão de eficácia.

3- Em 1974 o terreno em causa foi expropriado, passando para o património do Gabinete da Área de Sines (GAS).

4- Em Janeiro de 1979, foi celebrado um protocolo, entre este Gabinete e a Direcção Geral dos Desportos (DGD), através do qual foi cedida à DGD a totalidade dos direitos de utilização do referido terreno (Cfr. Documento n.º 2, junto a fls. que aqui se dá por inteiramente reproduzido).

5- Em 25 de Junho de 1979, foi celebrado um segundo Protocolo entre a D.G.D. e a Federação Portuguesa de Campismo e Caravanismo, através do qual foi cedida a posse do terreno a esta Federação, bem como todos os direitos de utilização sobre o mesmo (cfr. Documento n.º 3, junto a fls. que aqui se dá por inteiramente reproduzido).

6- Através do Decreto-Lei n.º 228/89, de 17 de Julho, o GAS foi extinto, tendo a propriedade do prédio em causa sido transferida para o Município de Santiago do Cacém.

7- Em 1991, foi formulado um pedido de reversão, pelas expropriadas ... e

.8 - Em 3 de Outubro de 1991, o Exmo. Senhor Primeiro Ministro proferiu despacho indeferindo o pedido de reversão.

9- As expropriadas, ora requeridas particulares, interpuseram recurso contencioso de anulação do supra referido despacho para o Supremo Tribunal Administrativo.

10- As então recorrentes não indicaram na sua petição inicial, como recorridos particulares a ora requerente e o Município de Santiago do Cacém.

11- Nem a ora requerente, nem o Município proprietário do terreno tiveram qualquer intervenção processual no referido recurso contencioso de anulação, não lhes sendo possível exercer o seu direito defesa.

12- Por Acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo, de 27 de Maio de 1999, foi anulado o despacho do Primeiro Ministro, de 3 de Outubro de 1991, que indeferiu o pedido de reversão da expropriação do prédio rústico, sito na freguesia de Santo André, Concelho de Santiago do Cacém, com área de 9,6 hectares.

13- Por requerimento de 26 de Fevereiro de 2001, as recorrentes pediram a execução do Acórdão anulatório.

14- Em 20 de Agosto de 2001, o Secretário de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natureza, proferiu despacho invocando causa legítima de inexecução de sentença, alegando que é impossível executar o Acórdão por, "... o bem cuja reversão é requerida já não se encontrar na propriedade do Estado, encontrando-se actualmente na titularidade do Município de Santiago do Cacém”. (Cfr. Documento n.º 4, junto a fls. que aqui se dá por inteiramente reproduzido).

15- Em 23 de Maio de 2002, a Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo proferiu Acórdão considerando inexistir causa legítima de inexecução do acórdão anulatório. (Cfr. Documento n.º 5, junto a fls. que aqui se dá por inteiramente reproduzido).

16- Por não poder concordar com tal decisão, a ora requerente interpôs recurso jurisdicional da mesma .

17- Em 12 de Dezembro de 2002, a 1ª Subsecção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo proferiu Acórdão a fixar os actos devidos em sede de execução. (Cfr. Documento n.º 7, junto a fls. que aqui se dá por inteiramente reproduzido).

18- Em 15 de Janeiro de 2003, o Município de Santiago do Cacém, por não se conformar com a decisão referida, recorreu jurisdicionalmente da mesma. (Cfr. Documento n.º 8, junto a fls. que aqui se dá por inteiramente reproduzido).

19- Em 24 de Janeiro de 2003, o Supremo Tribunal Administrativo proferiu Despacho admitindo o recurso e fixando efeito suspensivo ao mesmo. (Cfr. Documento n.º 9, junto a fls. que aqui se dá por inteiramente reproduzido).

20- A ora requerente, apresentou, em 11 de Fevereiro de 2003, recurso subordinado do referido Acórdão. (Cfr. Documento n.º 10, junto a fls. que aqui se dá por inteiramente reproduzido).

21- Em 29 de Janeiro de 2003, o Secretário de Estado Adjunto e do Ordenamento do Território proferiu o seguinte despacho :

“Por Acórdão de 27 de Maio de 1999 do Pleno do Supremo Tribunal de Justiça, foi anulado o despacho do Primeiro Ministro, de 03.10.1991, que indeferiu o pedido de reversão da expropriação a favor do Gabinete da Área de Sines do prédio rústico sito na freguesia de Santo André, concelho de Santiago do Cacém, com área de 9.6 hectares, descrito na respectiva Conservatória do Registo Predial sob o n.º 11901, a fls. 138 do livro B-34 e inscrito na matriz predial rústica sob o artigo 35 da Secção A, requerido por ... e... .

Após trânsito em julgado do Acórdão anulatório em referência, as recorrentes requereram a Sua Excelência o Secretário de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natureza a execução do mesmo, ao abrigo do artigo 5º n.º 1 do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho, tendo sido emitido o Despacho de 20 de Agosto de 2001 que invocava a impossibilidade de execução do Acórdão proferido pelo Pleno do Supremo Tribunal Administrativo, em virtude de o bem cuja reversão é requerida já não se encontrar na propriedade do Estado, tendo sido transferido e integrado no património do Município de Santiago do Cacém.

Subsequentemente, as requerentes requereram a declaração de inexistência de causa legítima de inexecução do Acórdão supra referido, tendo a Secção do Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo, emitido o Acórdão de 23 de Maio de 2002. declarando a inexistência de causa legítima de inexecução, com fundamento de que o aumento avançado não era subsumível nem à impossibilidade, nem ao grave prejuízo para o interesse público no cumprimento da sentença, nos termos do artigo 6º n.º 2 do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho.

Assim:

Nos termos do disposto nos artigos 5º e 74º e seguintes do Código das Expropriações. aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, no exercício das competências que me foram delegadas pelo Ministro das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente através do Despacho n.º 15.790/2002 de 2l de Junho de 2002 e em cumprimento do Acórdão proferido pelo Pleno do Supremo Tribunal de Administrativo (5ª Secção), de 27 de Maio de 1999, no processo n.º 30230, determino a reversão, a favor de ... e ..., do prédio rústico sito na freguesia de Santo André, concelho de Santiago do Cacém, com área de 9.6 hectares, descrito na respectiva Conservatória do Registo Predial sob o n.º 11901, a fls. 138 do livro B-34 e inscrito na matriz predial rústica sob o artigo 35 da Secção A.

Em cumprimento do mesmo proceda-se à publicação por extracto na 2ª série do Diário da República do presente despacho e à sua notificação às requerentes.”

3. Como resulta dos factos descritos, estamos perante um pedido de suspensão de eficácia de um despacho proferido em execução de uma decisão judicial anulatória, transitada em julgado .

Do teor do acto suspendendo não resultam quaisquer dúvidas ; a Administração perante o acordão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo de 27-05-99 e, já em pleno processo de execução de tal decisão, instaurado nos termos do DL n.º 256-A/77, de 17-07, pratica novo acto expurgado do vício que conduziu à anulação do anterior, o qual havia indeferido o pedido de reversão formulado pelas aqui recorridas particulares, i e. executa o julgado .

Toda a questão se coloca, assim, em sede de execução de decisão anulatória.

Transitada em julgado a sentença proferida por um Tribunal Administrativo, a Administração fica vinculada ao decidido, impondo-se-lhe o dever de a executar – cfr. artigos 95 e 96 da LPTA, 76, do RSTA, e artigo 208, n.º 2, da CRP -, o qual consiste na prática dos actos jurídicos e operações materiais necessários à reconstituição integral da situação hipotética actual – ver neste sentido Freitas do Amaral, “ Direito Administrativo”, vol. IV, pág. 236 e 240 .

Foi o que aconteceu no caso em apreço já que o despacho suspendendo consubstancia um acto jurídico de sentido contrário ao acto administrativo contenciosamente anulado : defere o pedido de reversão que havia sido indeferido por se entender que não existia tal direito na esfera jurídica dos requerentes expropriados .

Estamos pois, sem dúvida, face a um acto de execução de uma decisão de um tribunal administrativo .

Os actos de execução são recorríveis, mas apenas por vícios próprios ou na medida em que excedam a definição jurídica efectuada pelo acto que executam – cfr. artigo 151, n.ºs 3 e 4, do CPA, e Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 1-02-2001, Proc.º n.º 46.854, de 28-06-2001, Proc.º n.º 47.522, e de 2-07-02, Proc.º n.º 626/02, – pois só nessa estrita medida são inovatórios – definem juridicamente algo de novo em relação à decisão que executam .

Todavia, como escrevem Santos Botelho, Pires Esteves e Cândido de Pinho, in “Código do Procedimento Administrativo “, 5ª edição, anotação 8, ao artigo 151, “ só relevará em sede contenciosa a arguição de ilegalidades próprias de tais actos, não relevando as ilegalidades já contidas no acto exequendo. As ilegalidades privativas dos « actos e operações de execução », uma vez procedentes, apenas afectarão a validade de tais actos, jamais atingindo o acto executado “

E se isso é assim em relação aos actos de execução de decisões da Administração, por maioria de razão terá de o ser quando está em causa um acto de execução de decisão judicial, o qual será contenciosmente recorrível nos mesmos termos daqueles.

Mário Aroso de Almeida, in Justiça Administrativa, n.º 11, pág. 18 a 22, em anotação ao acordão de 17.6.97, proferido no Proc.º n.º 42.389, desta 1ª Secção do S.T.A, depois de admitir o recurso de actos de execução de sentença nos mesmos termos dos actos administrativos, a propósito da recorribilidade contenciosa de acto jurídico emitido em cumprimento de uma decisão judicial administrativa, escreve :

“Coloca-se então a questão dos fundamentos invocáveis contra este acto administrativo. A partir do momento em que se reconhece que, ao nível do conteúdo, este acto não beneficiava de qualquer autonomia em relação à sentença que o precedeu, mais não lhe cabendo do que introduzir a modificação que a sentença tinha determinado, não parece que, em circunstâncias normais, contra ele se pudessem, na verdade, invocar argumentos que não pudessem e devessem ter sido já invocados contra a sentença. Não será, porém, assim na situação patológica de o acto se apresentar em desconformidade com a sentença. Nesse caso, o acto, ainda que formalmente praticado para lhe dar cumprimento, já se apresenta dotado de autonomia, gerando efeitos jurídicos que de nenhum modo nela se podem filiar. Justifica-se, por isso, plenamente, que contra o acto se possam invocar os vícios próprios de que, deste modo, padece.”

No recurso contencioso de tais actos só pode, porém, ser discutido – e eventualmente anulado - o seu segmento inovatório,( pois é esse o objecto do recurso ) não podendo ser novamente discutida a legalidade da situação jurídica que conduziu ao deferimento da pretensão dos requerentes da reversão, pelo que nunca pode ser posta em causa a bondade da decisão judicial transitada em julgado .

A situação jurídica quanto ao concreto direito de reversão invocado pelas requeridas particulares está, pois, definida pela decisão judicial . Perante ela, e enquanto se mantiver em vigor, a ilegalidade do indeferimento do pedido de reversão está assente, não sendo mais possível, fora daquele processo, dizer aos ex-proprietários requerentes da reversão que o indeferimento do pedido de reversão que formularam relativamente àquele prédio é legal ou, de outro modo, que tal indeferimento não é ilegal .

Mas será que, no caso dos autos, se verificam os requisitos de recorribilidade contenciosa do acto suspendendo ?

Cremos que não .

A requerente, segundo resulta do requerimento de fls. 2 e seg.s, socorre-se do presente meio processual acessório porque não lhe foi dada qualquer oportunidade para intervir no recurso contencioso de anulação a que o acto suspendendo deu cumprimento, só tendo tido conhecimento da lide em fase de execução do acordão anulatório, pelo que tendo sido proferida uma sentença que afecta directamente um seu direito subjectivo sem que pudesse exercer o seu direito de defesa consagrado no artigo 20 da CRP , a eficácia subjectiva do caso julgado decorrente da decisão anulatória não se lhe pode estender – cfr. n.ºs 21 a 24 do requerimento inicial – pelo que requer a presente providência cautelar “ por forma a salvaguardar os direitos e interesses legalmente protegidos “ – cfr. n.º 36 do requerimento inicial .

Não alega qualquer desconformidade do acto cuja eficácia pretende ver suspensa com a sentença anulatória à qual deu execução . O que invoca é a defesa dos seus direitos que não foram assegurados no recurso contencioso, por não ter sido observadas as disposições legais que nele impunham a sua intervenção na qualidade de contra- interessada, pretendendo a suspensão enquanto discute no recurso contencioso que ora interpôs a justeza da solução jurídica dada pelo Tribunal sem a sua participação naquele primeiro recurso, cuja decisão constitui o “ acto exequendo “ do despacho cuja suspensão aqui se requer.

Não se retira, pois, de qualquer ponto da sua petição que pretenda discutir, em sede do recurso contencioso que interpôs simultaneamente com a presente providência, o “ excesso ou a ilegalidade “ do acto de execução.

Pelo contrário, como resulta da petição daquele recurso que pende na 1ª subsecção deste Tribunal com o n.º 682/03, ao qual se encontram apensos os presentes autos, cujo conteúdo, por força do disposto no artigo 514, n.º 2, do CP Civil, aplicável ex-vi artigo 1º da LPTA, não deve ser ignorado, o que pretende é discutir novamente os pressupostos do direito de reversão invocado pelas aqui recorridas particulares .

De tudo o exposto resulta que, constituindo o acto suspendendo um acto de execução de decisão judicial, não se alegando, ou evidenciando dos autos, que o mesmo é portador de vícios próprios ou que exceda a definição jurídica da decisão que executa, não definindo, pois, inovatoriamente qualquer situação jurídica, tal acto não é autonomamente lesivo pelo que não é susceptível de recurso contencioso – cfr. artigo 25, da LPTA, e 268, n.º 4, da CRP.

Apresentando-se, assim, ostensiva tal irrecorribilade, a interposição do recurso contencioso do acto cuja suspensão aqui se requer, é manifestamente ilegal, nos termos do §4º, do artigo 57, do RSTA, pelo que não se verifica o requisito negativo previsto na al. c), do n.º 1, do artigo 76, da LPTA .

Ora, face à exigência da verificação cumulativa dos três requisitos enumerados naquela disposição legal, a falta de um deles, como é o caso, implica o indeferimento do pedido de suspensão de eficácia .

Quanto ao facto da requerente não ter tido qualquer intervenção no recurso contencioso cujo desfecho originou a prática do acto suspendendo, quando o deveria ter nos termos dos artigos 36, n.º 1, al. b), 40, n.º 1 b), e 49, da LPTA, o que, por força do artigo 20 da CRP, obstaria a que o caso julgado lhe fosse oponível, e, em seu entender, seria inconstitucional, não colhe .

É que o nosso ordenamento jurídico prevê um meio próprio para obstar a tal situação: é o pedido de revisão previsto nos artigos 100 a 102 do RSTA a requerer e processar nos termos daquelas disposições legais .

Aí se dispõe :

Artigo 100

“Os acórdãos definitivos só podem ser revistos pelo órgão jurisdicional que os houver proferido nos seguintes casos :

1. º

2. º

3.º Mostrando-se que no processo respectivo deixou indevidamente de ser citado, ou o foi nulamente, o requerente de revisão, tendo por isso o mesmo processo corrido à revelia.

Artigo 101

(Prazo para a interposição. Instrução do requerimento. Trâmites processuais. Decisão)

Os requerimentos de revisão serão apresentados na secretaria no prazo fixado no artigo 772.º do Código de Processo Civil com todas as indicações e os duplicados exigidos para a interposição do recurso e virão instruídos com certidão de teor do acórdão a rever e com os demais documentos necessários para a justificação do pedido.

§ 1. º Têm legitimidade para requerer a revisão todos aqueles contra quem foi ou esteja em via de ser executado o acórdão a rever, assim como os que legitimamente recorreram ou poderiam ter recorrido do acto sobre que o acórdão recaiu, e o requerimento será sempre assinado por advogado com procuração bastante, salvo se provier do Ministério Público ou de funcionário no exercício de atribuições legais.

§ 2. º

§ 3. º

§ 4. º Se o requerimento dever seguir os termos ulteriores, o relator mandará apensá-lo ao processo a que respeita, e que para isso será avocado ao arquivo onde se encontrar, e ordenará a notificação das autoridades e a citação de todos os interessados particulares que hajam intervindo no processo onde foi proferido o acórdão a rever ou que nele o devessem ter sido na hipótese do n.º 3.º do artigo anterior.

§ 5. º O processo terá o seguimento estabelecido por este regulamento para o recurso em que haja sido proferido o acórdão a rever a partir da notificação da autoridade recorrida ou da citação dos particulares.

§ 6. º Contestado e instruído o recurso de novo e apresentadas as alegações, será a questão julgada novamente, mantendo-se a final ou revogando-se o acórdão recorrido.

Artigo 102.º

(Revogação dos acórdãos)

A revogação dos acórdãos em processos de revisão só pode ser deliberada na secção por unanimidade de votos e no tribunal pleno por maioria de dois terços.

O direito de acesso ao direito e aos Tribunais para defesa dos direitos e interesse legítimos do requerente, consignado no artigo 20, n.º 1, da CRP, designadamente quando os mesmos sejam atingidos por decisão judicial proferidas à revelia do interessado, como será o caso do requerente, está, como se viu, assegurado na lei ordinária, pelo que não ocorre qualquer inconstitucionalidade.

Em contencioso administrativo, o meio adequado de reacção ao facto de não ter intervindo no recurso contencioso onde foi proferido o acordão anulatório, executado pelo acto aqui objecto do pedido de suspensão de eficácia, é o recurso de revisão previsto nos termos e condições das disposições legais supracitadas .

Daí que o meio processual acessório da suspensão de eficácia, através do qual o requerente pretendia paralisar os efeitos do caso julgado, não seja o meio idóneo para impedir a execução de acto administrativo proferido em execução de julgado, motivo por que, também por esta razão, teria de ser desatendido o pedido formulado a fls. 2 e seguintes .

4. Nos termos expostos, não se verificando o requisito negativo exigido na al. c), do n.º1, do artigo 76, da LPTA, acordam em indeferir o pedido de suspensão de eficácia formulado pelo requerente .

Custas pelo requerente, fixando-se em 99 euros, a taxa de justiça

Lisboa, 29 de Maio de 2003

Freitas Carvalho – Relator – João Cordeiro – Adérito Santos