Quando foi proferido o acórdão 0183/04?

O acórdão foi proferido em 03 de junho de 2004.

Acórdão STA (2004) — Suspensão de eficácia, Requisitos

Referências Legais

Legislação Nacional

LPTA85 ART76 N1 A.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC38461-A DE 1995/10/17.; AC STA PROC46548 DE 2000/10/26.; AC STA PROC47272 DE 2001/05/10.; AC STA PROC35590 DE 1994/09/14.; AC STA PROC44249-A DE 1998/11/12.

Sumário

I- A suspensão de eficácia dos actos administrativos exige a verificação cumulativa dos três requisitos inscritos na alínea a) do número 1 do artigo 76 da LPTA.

II- No âmbito desse meio processual acessório é vedado ao tribunal a apreciação da realidade e exactidão dos pressupostos do acto cuja suspensão de execução vem pedida.

III- Incumbe ao requerente da suspensão de eficácia o ónus de concretizar os prejuízos de difícil reparação para si advenientes da imediata execução do acto, pela alegação de factos ou circunstâncias suficientemente determinados e susceptíveis de convencer o tribunal de que tais danos ou prejuízos, segundo um juízo de normalidade e pelas regras da experiência comum, são consequência adequada, típica ou provável dessa execução.

IV- Assim, deve indeferir-se o pedido de suspensão de eficácia se o requerente se limita a invocar prejuízos de verificação futura ou incerta, além de outros que advirão para terceiros ou que, por serem susceptíveis de avaliação económica, são de fácil reparação.

Texto Integral

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A..., melhor identificado nos autos, requereu no Tribunal Central Administrativo (TCA) a suspensão de eficácia da Resolução nº 789/2003, de 26.6, do Governo Regional da Madeira, que

-revogou a Resolução nº 547/99, do mesmo Governo Regional, pela qual fora renovado o direito, anteriormente concedido ao requerente de uso privativo de terreno do domínio público marítimo localizado entre a foz da Ribeira e os Penedos, na Vila da Ribeira Brava, destinada à construção de um restaurante com praia anexa;
-determinou a remoção desse local das construções nele efectuadas, até ao dia 30 de Setembro de 2003.

Por acórdão de 17.12.03, proferido a fls. 196 a 206 dos autos, o TCA julgou pelo indeferimento da requerida suspensão, com fundamento em inverificação do requisito indicado na alínea a) do nº 1 do art. 76 da LPTA.

Inconformado, o requerente interpôs recurso desse acórdão, tendo apresentado alegação, com as seguintes conclusões:

I.A decisão judicial que considerou os factos das alíneas 19 a 27 como provados não está fundamentada, sendo por isso nula (nos termos dos artigos 517º nº 1 e alínea b) do nº 1 do art.º 668º do CPC);

II. Não corresponde à verdade a decisão judicial que considerou provados esses factos.

III. O Alvará de licença nº 201/1 não caducou em Maio de 12/998, desde logo porque a Resolução nº 547/99 renovou o uso privativo da parcela em questão com efeitos a partir de 14 de Abril de 1998 por um prazo de trinta anos.

IV.Depois da Resolução nº 547/99 o Requerente, ora Recorrente não tinha de solicitar de cinco em cinco anos a renovação da licença que lhe foi concedida pelo alvará nº 201/1.
V.A Resolução nº 547/99 não condicionou a outorga do contrato de concessão e a validade da mesma à obtenção de licença de construção por parte do Requerente nem a qualquer outro tipo de condição ou ónus.

VI. O Requerente desde o ano de 1993 tinha apresentado nos serviços respectivos um projecto, em varais e sucessivas versões, para edificação de um empreendimento de natureza hoteleira que denominou de Hotel Costa Brava a implantar na área em questão, projecto que mereceu sucessivos e diversos despachos de deferimento e de viabilidade.

VII. Após a obtenção da Resolução acima referida, a 28 de Junho de 1999, o Requerente deu entrada nos serviços da Secretaria Regional de economia e Cooperação externa de um projecto definitivo da unidade hoteleira e centro náutico.

VIII. O facto de não ter sido outorgado o contrato de concessão, por exclusiva responsabilidade da entidade administrativa competente, não faz transformar a concessão decidida por aquela Resolução de 1999 em licença com validade de cinco anos.

IX.O Requerente não é co-responsável pelos efeitos da Resolução nº 789/2003 já que não foi por sua vontade ou inacção que o direito de utilização daquela parcela de domínio público terminou, caducou ou foi revogado.
X.O Requerido ao ter aprovado o contrato de locação que o Requerente realizou com a sociedade B..., autorizou as diversas cláusulas desse contrato e desde logo as obras realizadas pela locatária e nessa medida é responsável nos prejuízos resultantes da Resolução de 2003, que a locatária sofra ou o locador, em virtude da transmissão dessa responsabilidade por via daquele contrato, venha a sofrer.

XI. Deve ser considerada provada indiciariamente (dada a natureza do presente procedimento) a existência de prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação e que acima se discriminaram, e que o tribunal Central não referiu.

XII. A fundamentação que serviu para o tribunal a quo indeferir o pedido do Requerente padece de erro de facto e de pressupostos pelo que é ilegal.

XIII. A Resolução nº 789/2003 é ilegal.

Deve, nestes termos e nos demais às de direito, ser admitido o presente recurso, e em consequência alterado o Acórdão proferido no Tribunal Central Administrativo, pelas razões acima aduzidas e, em sua substituição, deferir-se a suspensão de eficácia requerida,

Com o que se fará justiça.

A ilustre representante do Magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal emitiu o seguinte

PARECER

1.Vem o presente recurso jurisdicional interposto do acórdão do TCA que indeferiu, com fundamento na falta do requisito da alínea a) do n° 1 do ano 76°, da LPTA, o pedido de suspensão de eficácia da Resolução n° 789/2003, aprovada na reunião do Conselho do Governo Regional da Região Autónoma da Madeira de 2003.06.26.
2.Parece-nos que o recurso jurisdicional não merece provimento.

Improcede a invocada nulidade do acórdão, com base na alínea b) do n° 1 do ano 668° do CPC.

Dispõe este normativo que é nula a sentença quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão.

Tem constituído orientação uniforme na nossa jurisprudência a de que tal nulidade só se verifica quando há falta absoluta de motivação e não quando a motivação é apenas insuficiente ou medíocre (cfr, por todos, ac. Rel. Coimb. de 04.11.80, BMJ 303, 279; ac. STJ 14.05.74, BMJ 237, 132; ac. STJ 03.07.73, BMJ 229, 155).

Acontece que a falta de fundamentação que o recorrente invoca é reportada não ao acórdão mas à própria matéria de facto em que se funda a decisão, pelo que improcede manifestamente a alegada nulidade.

No mais, improcede igualmente o recurso.

Como é sabido, tem constituído orientação uniforme na jurisprudência deste STA a de que os requisitos elencados nas várias alíneas do n° 1 do ano 76° da LPTA são de verificação cumulativa, bastando a inverificação de um deles para que o pedido de suspensão tenha que ser indeferido.

Quanto ao requisito da referida alínea a), de a imediata execução do acto causar ao requerente ou requerentes prejuízo de difícil reparação, tem entendido pacificamente a nossa jurisprudência que cabe ao requerente o ónus de alegar os prejuízos de difícil reparação, referindo, ainda que sumariam factos concretos integradores dos danos ou prejuízos em causa sendo irrelevantes, para o efeito, as meras alegações vagas e genéricas (Cf., a este propósito, a título de exemplo, os acs. Do STA de: 96.04.18, 96.04.11, 96.07.04 e 97.01.09, respectivamente nos procs. nºs 39960, 40492 e 413326/A..)

Na conceitualização do que são prejuízos de difícil reparação a nossa jurisprudência tem considerado que são "os prejuízos de impossível ou difícil avaliação económica exacta" por impossibilidade de reconstituição actual hipotética da situação anterior à execução do acto ou por dificuldade na fixação da indemnização (vd. os arestos do STA de 94.09.22, proc. n° 35678, e de 95.03.30, proc. n° 37182).

Para o enquadramento desse requisito invocou o requerente a matéria constante dos artºs 48°, 54°, 56° a 58° e 60° da petição, conforme é reafirmado pelo próprio a fls. 190 e 191.

Acontece que o valor do prédio em causa e de todo seu o recheio é perfeitamente quantificável, e é isto que verdadeiramente interessa, não sendo convincente a alegada impossibilidade de realização de uma vistoria.

Por outro lado os prejuízos alegados nos referidos artigos 54° a 58° não respeitam ao requerente e sim à sociedade locatária que explora o estabelecimento de restaurante instalado no prédio, e, aos trabalhadores da mesma sociedade; assim, por não afectarem o recorrente, não há que considerar tais prejuízos.

Quantos prejuízos consubstanciados no "fim da possível concretização do projecto de hotel que o requerente, ou a sociedade por ele indicada, pretendia levar a efeito", há que dizer que a respectiva alegação, sendo vaga, não pode relevar para efeitos de integração do requisito em análise; é que tais prejuízos não foram devidamente especificados, não se sabendo em que medida é que o próprio recorrente sairá prejudicado, já que coloca a hipótese de outrem vir a ser titular do empreendimento.

Em razão do exposto e conforme decidiu o acórdão recorrido, tinha que ser dado como inverificado o requisito da suspensão de eficácia ora em análise. E é tão só neste âmbito que interessa analisar a censura dirigida ao acórdão recorrido, sendo irrelevante toda a crítica que extravase este domínio.

3. Nestes termos, emitimos parecer no sentido de que deverá ser negado provimento ao recurso jurisdicional.

Sem vistos, dada a natureza urgente do processo, vem os autos à conferência.

Cumpre decidir.

2. O acórdão recorrido baseou-se na seguinte matéria de facto:

1)- Pelo Alvará nº. 201, de 28-04-1988, a Direcção Regional de Portos do Governo Regional da Madeira concedeu ao requerente licenciamento para construir um Restaurante-bar, com praia anexa, situado entre a Foz da Ribeira e os Penedos, na Vila da Ribeira Brava (doc. n° 1, de fls. 11 e 12, dos autos).

2)- A licença, que lhe foi atribuída, conferia o direito a ocupação de terreno do domínio público marítimo, com a área de 160 m2 (cláusula 58, do doc. n° 1).
3)- A validade da licença estendia-se pelo prazo de cinco anos, a contar do dia 13 de Maio, de 1988, podendo ser prorrogada a pedido do titular (cláusula 118, do doc. n° 1).
4)- A 14-04-1993, a licença foi prorrogada por mais cinco anos, a contar do dia 14 de Maio de 1993 (doc. n° 3, de fls. 14 a 19), sendo o Alvará de Licença válido até 14-05-1998.
5)- Posteriormente, a 28-07-1995, a Direcção Regional de Portos do Governo Regional da Madeira alterou o Alvará de licença n° 201/1, nas suas cláusulas primeira, Segunda e Sexta (doc. n° 4, de fls. 20 a 22).
6)- Na cláusula 28, do mencionado doc. n° 4, refere-se que «o uso privativo da parcela de terreno destina-se ao desenvolvimento de um empreendimento a partir do complexo balnear existente, na Estrada eng. Ribeiro Pereira, construção de um edifício denominado Centro de Estágio Desportivo, complexo balnear e de animação, unidade hoteleira e parque de estacionamento».
7)- A ocupação envolve uma área de 2.421 m2, de terreno do domínio público marítimo, sendo 1266m2, de área coberta, e 1155 m2, de área descoberta.
8)- A 22-02-1999, o requerente deu entrada de um pedido de renovação do alvará, convencido que estava que a última alteração teria, também, prorrogado, por mais cinco anos, a licença, e que o mesmo só caducaria em 27-07-2000. (doc. n° 6, de fls.26, dos autos).
9)- O requerimento deu entrada nos serviços da Secretaria Regional da Economia e Cooperação Externa, em 22-02-1999.
10)- Por escritura pública, de 04-03-99, exarada no Cartório Notarial da Ponta do Sol, o requerente e sua mulher deram de locação à Sociedade B..., sociedade comercial por quotas, um estabelecimento comercial restaurante e bar instalado no prédio urbano inscrito na matriz, sob o art.º 3.330, da Matriz predial da Ribeira Brava. (Doc. n° 7, de fls. 27 e ss).
11)- A Direcção Regional de Portos aprovou o referido contrato. (doc. nº 9, de fls. 33).
12)- A 19-04-99, o Conselho do Governo Regional, em reunião do dia 15 desse mesmo mês, tomou a Resolução nº 547/99. (doc. n° 10, de fls. 34 e 35, dos autos).
13)Segundo a referida resolução e após reconhecimento de que o projecto previsto na alteração efectuado no último Alvará estava parcialmente executado, resolve-se renovar o direito de uso privativo da parcela de domínio público marítimo de forma a que se possa concluir o projecto aprovado.
14)- Mais se deliberou que essa renovação se destinaria à construção de uma unidade hoteleira, com um centro náutico, mediante a outorga de um contrato administrativo de concessão, com efeitos a partir de 14-04-1999 e celebrado pelo prazo de 30 anos (ponto um da citada Resolução).
15)- O Conselho do Governo aprovou a minuta do contrato e mandatou o Presidente do Conselho de Administração dos Portos da R.A.M. para a respectiva outorga (pontos dois e três, da citada Resolução).
16)- A Resolução foi publicada a 20-04-99, n° 42, da I Série do JO da RAM.
17)- O requerente é notificado, no decurso do mês de Agosto, de 2003, através do ofício n° 9636, da Resolução n° 789/2003, do Conselho do Governo Regional (doc. n° 21, de fls. 101 a 102), publicada no JO da RAM, n° 71, de 03-07-2003.
18)- Tal resolução é do seguinte teor:

«Caducidade do Alvará de Licença de utilização n° 201»

«Resolução n° 789/2003

Pelo Alvará de Licença n° 201, emitido em 20-04-1998, foi atribuído favor de A... o direito de uso privativo de uma parcela de terreno do domínio público marítimo localizada, entre a foz da Ribeira e os Penedos, Vila da Ribeira Brava, destinada à construção de um restaurante, com praia anexa.

O Alvará de Licença foi, posteriormente, renovado e alterada a cláusula referente ao destino do uso, tendo o projecto sido executado parcialmente.

Com o intuito de permitir ao interessado a conclusão do projecto já aprovado, a Resolução n° 547/99, de 15-04, renovou o direito de uso privativo da parcela em questão, destinado à construção de uma unidade hoteleira com um centro náutico, mediante a outorga de um contrato administrativo de concessão, com efeitos a partir de 14-04-98.

Decorridos que são quatro anos sobre a aprovação da mencionada Resolução, o contrato de concessão não foi celebrado, pelo que a utilização do domínio público vem sendo permitida ao abrigo da licença conferida.

Por outro lado, o interessado não deu início às obras visando a execução do projecto aprovado, que justificou a utilidade pública do uso privativo e a sua consequente outorga mediante contrato de concessão, e não manifestou interesse na prorrogação da licença, a qual, conferida pelo prazo de cinco anos, caducou no dia 13 de Maio findo.

Acresce referir que, dada a situação de incumprimento das obrigações decorrentes do alvará de licença atribuído, se torna hoje mais adequada à salvaguarda do interesse público a construção no local de um complexo balnear integrado na intervenção «Frente-Mar da Ribeira Brava» a ser promovida pelo Governo Regional através da Sociedade de Desenvolvimento Ponta Oeste, que virá permitir uma mais intensa utilização pelo público em geral do terreno dominial em causa.

Assim, o Conselho do Governo resolve, nos termos das disposições conjugadas dos art°s 26°, 27° e 28°, do DL n° 468/71, de 05-11, o seguinte:

1º. - Revogar a Resolução n° 547/99, aprovada em reunião do Conselho de Governo, em 15-04-99.

2°. - Determinar a remoção do local das construções efectuadas até ao de 30 de Setembro próximo.

Solicita-se a particular atenção de Vª Ex.ª para a necessidade de ser dado rigoroso cumprimento ao disposto no nº 2, da Resolução transcrita».

19)- O requerente para renovar o Alvará de Licença n° 201/1, de 14-04-1993, tinha que o fazer até 15-03-98 (60 dias antes do termo do prazo de validade -cfr. cláusula 43, do doc. 3, junto com a p.i.).
20)- O requerente só em 20-02-1999, deu entrada de um pedido de renovação de alvará, quando o Alvará n° 201/1, de 14-04-93, já estava caducado desde 14-05-98.
21)- Volvidos quatro anos desde a publicação da Resolução n° 547/99, o contrato de concessão nela previsto nunca se chegou a realizar, dado que o requerente nunca apresentou nos serviços competentes a necessária licença de construção emitida pela competente Câmara Municipal.
22)- O requerente manteve o direito ao uso privativo da parcela em questão (Restaurante-Bar, com praia anexa), já que o requerido permitiu que essa utilização se mantivesse, por mais cinco anos, a contar de 14-05-98.
23)- Tendo o termo da última renovação ocorrido, em 14-05-98, o Alvará de Licença n° 201/1 só era válido até 14-05-2003 (cláusula 43, do doc. 3, junto com a p.i.).
24)- Acontece que, nos 60 dias antecedentes a 14-05-2003, o requerente não deu entrada de nenhum pedido de renovação da licença.
25)- Daí que o Alvará de Licença n° 201/1 tenha caducado, definitivamente, em 14-05-2003.
26)- Como decorre da cláusula 53 do Alvará de Licença n° 201/1, caducada a -licença, «as obras executadas deverão ser demolidas pelo titular da licença, salvo se o Governo optar pela reversão, não derivando daí para o interessado qualquer indemnização».
27)- Pela referida Resolução n° 789/2003, de 26-06, o requerido reconheceu a caducidade do Alvará de Licença n° 201/1 e determinou a remoção do local das construções efectuadas até 30-09 próximo.

3. Na respectiva alegação, o recorrente começa por imputar à decisão recorrida a nulidade prevista no art. 668, nº 1 al. b) do CPCivil, nos termos do qual é nula a sentença (ou acórdão – art. 716/1) quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão.

Segundo o recorrente, a invocada nulidade residiria na falta de fundamentação daquela decisão, ao considerar, erradamente, como provados alguns dos factos (als 19 a 27) em que se baseou.

Ora, como repetidamente tem sido afirmado pela jurisprudência dos tribunais superiores, maxime deste Supremo Tribunal (vd. ac. 14.5.02-Rº 48427), a referida nulidade só se verifica quando ocorra falta absoluta de fundamentação e não quando esta apenas se revele deficiente. Sendo que, por outro lado, a inidoneidade dos fundamentos para conduzir à decisão traduzirá erro de julgamento, mas não é motivo de nulidade (ac. STJ, de 28.2.69, BMJ 184, 253).

Assim sendo, improcede a deduzida arguição de nulidade.

Vejamos agora da consistência da alegação do recorrente, no sentido de que deverá deferir-se a requerida suspensão de eficácia.

Antes de mais, importa notar que, como é jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal, no meio processual acessório de suspensão de eficácia é vedado ao tribunal a apreciação da realidade e exactidão dos pressupostos do acto cuja suspensão de execução vem pedida (sum. Ac. 1º.5.01-Rº 47272). Pois que, diferentemente do que sucede com a generalidade das providências cautelares, em processo civil – cujo deferimento depende da existência do fumus boni juris –, não constitui requisito de deferimento do pedido de suspensão de eficácia a demonstração da probabilidade de êxito da pretensão principal a deduzir no recurso contencioso.

Pelo que são irrelevantes as considerações produzidas pelo recorrente, designadamente na alegação do presente recurso jurisdicional, a propósito da legalidade ou ilegalidade de tal acto (vd. ac. de 26.10.2000 – Procº 46 548 e de 10.05.2001 – Procº 47 272, respectivamente).

Por outro lado, constitui também jurisprudência constante, pacífica e uniforme deste Supremo Tribunal Administrativo que a suspensão de eficácia do acto administrativo recorrido ou de que se pretenda recorrer depende da verificação cumulativa dos requisitos enunciados na lei, por isso que claudicando um, a pretensão não poderá obter provimento (p. ex., Ac. de 14.9.94-Rº 35590).

O acórdão recorrido, como já se referiu, concluiu pelo indeferimento da pretendida suspensão, concluindo que não se verifica, no caso, o requisito definido na al. a) do nº1 do art. 76 da LPTA, que se traduz em que a execução do acto cause provavelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso.

E, como se verá, é acertada tal conclusão.

Como a jurisprudência deste Supremo Tribunal reiteradamente tem afirmado, incumbe ao requerente da suspensão de eficácia o ónus de concretizar os prejuízos de difícil reparação para si advenientes da imediata execução do acto, pela alegação de factos ou circunstâncias suficientemente determinados e susceptíveis de convencer o tribunal de que tais danos ou prejuízos, segundo um juízo de normalidade e pelas regras da experiência comum, são consequência adequada, típica ou provável dessa execução – art. 563 C Civil (ac. de 17.10.95 - Rº 38 461-A).

Ora, no requerimento inicial (nºs 47 a 61), o ora recorrente, referindo-se aos prejuízos decorrentes da execução da resolução em causa, começa por invocar os que correspondem à remoção do conjunto edificado em Maio de 1990 e posteriormente ampliado.

Tais prejuízos não são de difícil reparação, por serem facilmente quantificáveis tanto o valor das obras de remoção, como o do próprio edifício e respectivo recheio. Sendo que, como bem observa a Exma. Magistrada do Ministério Público, não é convincente a alegação da impossibilidade de realização, antes da remoção, de vistoria tendente à determinação desses valores.

Invoca, depois, o recorrente o prejuízo que terá que suportar com a indemnização à sociedade locatária que explora o restaurante em funcionamento no prédio, que nele terá realizado benfeitorias. Trata-se, porém, de prejuízo que igualmente se apresenta como de fácil quantificação. Pois que, como o próprio recorrente refere, no requerimento de suspensão (nº 21), o valor dessa indemnização corresponderá, nos termos contratualmente estabelecidos entre ambos, ao valor das obras realizadas por essa mesma sociedade.

Para além disso, como também nota a Exma. Magistrada do Ministério Público, não relevam para a existência do requisito de suspensão em análise, por não afectarem directamente o próprio recorrente, os prejuízos que, segundo este, resultarão da execução do acto para a referida sociedade locatária e respectivos trabalhadores, por virtude da cessação da exploração do restaurante instalado no prédio.

Por fim, carece igualmente de relevância, para a integração do requisito de suspensão em apreço, a invocação pelo ora recorrente de que «a Resolução tem como consequência o fim da possível concretização do projecto de hotel que o requerente ou a sociedade por ele indicada como possível de ser titular desse empreendimento, pretendia levar a efeito» (nº 60 do requerimento inicial).

Com efeito, além de vaga, tal alegação apresenta esses prejuízos como de verificação futura e incerta.

Ora, conforme o entendimento da já citada jurisprudência, só relevam para os efeitos da integração do referido requisito da al. a) do nº 1 do art. 76 da LPTA os prejuízos alegados que, provavelmente, como consequência directa, imediata e necessária, decorram da execução do acto, ou seja, os prejuízos concretos, reais e efectivos, irrelevando para tal os prejuízos indirectos ou mediatos e os meramente aleatórios ou conjecturais (sum. Ac. 12.11.98-Rº 44249-A).

Pelo que se conclui, tal como no acórdão recorrido, que não se verifica, no caso concreto em apreço, o requisito de suspensão de eficácia definido no citado art. 76, nº 1 al. a) da LPTA. O que, sendo de verificação cumulativa os requisitos de suspensão aí estabelecidos, implica o indeferimento do pedido de suspensão de eficácia formulado.

4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, mantendo o acórdão recorrido, no sentido do indeferimento do pedido de suspensão de eficácia formulado.

Custas pelo recorrente, fixando a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em € 400,00 e € 200,00.

Lisboa, 3 de Junho de 2004.

Adérito Santos – Relator – Cândido Pinho – Azevedo Moreira