047601 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos do n° 9 do artº 38° do DL n° 427/89, de 7 de Dezembro, o tempo de serviço prestado em situação irregular pelo pessoal que celebrou contrato administrativo de provimento ao abrigo do n° 1 do artº 37° do mesmo diploma, e veio a ser aprovado no concurso previsto no n° 2 do citado artº 38°, releva apenas para efeitos de antiguidade na categoria de ingresso da correspondente carreira, e não para efeitos remuneratórios.

II- Não há violação do disposto no artº 59°, n° 1, al. a) da CRP (princípio "para trabalho igual salário igual"), quando não é lícito afirmar que estamos perante duas situações idênticas de prestação de trabalho, merecedoras de igual tratamento, como sucede nos casos em que o recorrente, enquanto tarefeiro, não dispunha de formação adequada para o desempenho das funções exercidas, a qual só veio a ser adquirida através da realização, com aproveitamento, de provas em concurso de ingresso previsto no artº 38° do citado DL n° 427/89.

III. A extinção das diuturnidades pelo art. 37º do DL nº 184/89, de 2 de Junho, não obsta ao seu reconhecimento posterior relativamente a funcionários que perfizeram o tempo de serviço para tanto necessário antes da entrada em vigor do NSR (01.10.89).

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

( Relatório )

I. A..., Técnico Tributário do quadro de pessoal da DGCI, a exercer funções na Direcção Distrital de Finanças do Porto, interpôs no Tribunal Central Administrativo recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito, imputável ao MINISTRO DAS FINANÇAS, do recurso hierárquico interposto do indeferimento tácito, pelo Director-Geral dos Impostos, de pretensão formulada pelo recorrente, em que solicitava lhe fosse processado o abono das quantias devidas a título de diferenças de vencimento relativas à categoria de Liquidador Tributário, pelo tempo em que permaneceu na situação de tarefeiro, bem como o abono de 1 diuturnidade, adquirida nos termos do art. 1º, nºs 1 e 3 do DL nº 330/76, de 7 de Maio.

Por acórdão daquele tribunal, de 19.12.2000 (fls. 53 e segs.), foi concedido “provimento parcial ao recurso”, e anulado o indeferimento tácito quanto à (não) concessão da requerida diuturnidade.

Desta decisão foram interpostos dois recursos jurisdicionais, um pelo recorrente contencioso, outro pela autoridade recorrida.

Conclusões da alegação do recorrente A...:

A) O douto acórdão a quo não merece ser mantido na parte em que negou provimento ao pedido de anulação do indeferimento tácito que, por sua vez, negara ao recorrente o direito ao abono relativo às diferenças de vencimento referentes à categoria de liquidador tributário enquanto se manteve na situação de "falso tarefeiro".

B) É que não só a equiparação das situações de "falsos tarefeiros" a agentes administrativos implica a consideração também dos efeitos remuneratórios, como não havendo, ao contrário do que pretende o douto Acórdão recorrido, fundamento para diferenciar as duas situações, se impõe a aplicação da regra constitucional vertida no artº 59°, n° 1, a), segundo a qual "para trabalho igual, salário igual", aliás, directamente aplicável e obrigatória para autoridades públicas (e privadas).

C) O douto Acórdão recorrido enferma ainda de nulidade, com violação do artº 668°, n° 1, d), do C PC, por alicerçar a sua decisão em facto que não consta da base instrutória como provado, designadamente que a qualidade do trabalho do recorrente antes e depois da realização de provas era qualitativamente diferente.

Nestes termos ... deve conceder-se provimento ao recurso jurisdicional, declarando-se a nulidade do acórdão recorrido na parte em que negou provimento ao recurso contencioso ou, em qualquer caso, revogando-se este também no que concerne à decisão recorrida, com todas as legais consequências.

Conclusões da alegação do SECRETÁRIO DE ESTADO DOS ASSUNTOS FISCAIS:

1. O Recurso Contencioso dos Autos é ilegal, uma vez que como estipula a alínea a) do artigo 34º da LPTA, deveria ter sido precedido de Recurso Hierárquico necessário interposto tempestivamente de acto administrativo, o que não sucedeu;

2. A existir acto administrativo, o acto só pode ser confirmativo, por se reportar a uma situação já consolidada na ordem jurídica;

3. O invocado direito a uma diuturnidade pelas funções desempenhadas entre 18/07/84 a 12/04/89, não tem hoje qualquer reflexo para efeitos remuneratórios, face à sua extinção pelo artigo 37° do DL. N° 184/89, de 02/06. A lesividade do reclamado direito situa-se na entrada em vigor daquele DL n° 184/89 e não na ausência de decisão por parte da entidade recorrida no recurso hierárquico que lhe foi dirigido, a qual não tinha, na data do pedido, o dever de decidir sobre tal questão, por já (ao tempo do pedido) não existir suporte legal para o pedido e por, o pretendido deferimento constituir desacato gritante ao determinado pelo citado DL que extinguiu as diutumidades, podendo ser, inclusivamente, susceptível de responsabilizar o autor do pretendido despacho de deferimento;

4. Não se formou assim o impugnado acto de indeferimento tácito, pelo que o presente recurso contencioso carece de objecto, o que determina a ilegalidade da sua interposição;

5. Pelo que, deve o recurso contencioso dos Autos ser rejeitado.

6. O Recorrente não tem qualquer razão na questão de fundo.

7. Não foram violados os invocados artigos 13.º, 59.º, n.º 1 a) e 266.º da CRP, 1.º n.ºs 1 e 3 do DL 330/76, de 07/05, 38°, n° 9 do DL 427/89, de 7/12, e 5.º e 6.º do CPA, nem quaisquer outras disposições legais.

8. Não tem direito, ainda, a qualquer diuturnidade, uma vez que elas foram extintas pelo art° 37° do DL. n° 184/89, de 02/06, aquando da implementação do N.S.R

Nestes termos e nos mais de direito, deve ser concedido provimento ao presente recurso jurisdicional, revogando-se o douto Acórdão, na parte recorrida, com as legais consequências.

Na sua contra-alegação de fls. 85 e segs., o recorrente contencioso sustenta o infundado das alegações do SEAF, quer quanto ao direito à diuturnidade, quer no que respeita à alegada extemporaneidade do recurso contencioso ou ao carácter meramente confirmativo do recorrido indeferimento tácito.

II. O Exmo magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido de que os recursos interpostos não devem merecer provimento, devendo ser mantido o acórdão recorrido, pronunciando-se igualmente pela inexistência da nulidade do acórdão invocada pelo recorrente contencioso.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

( Fundamentação )

OS FACTOS

A decisão impugnada considerou provados os seguintes factos:

A) O parecer jurídico n° 189/94 , emitido pela consultadoria jurídica da Direcção-Geral da Contabilidade Pública, que mereceu a concordância do Director-Geral respectivo, desencadeou a actuação da Administração no sentido de pagar, não só aos funcionários que intervieram, como partes, nos recursos contenciosos de anulação, como também aos demais que se encontrassem em situação idêntica, os quantitativos respeitantes aos subsídios de férias e de Natal e as férias que não foram concedidas durante o lapso de tempo em que permaneceram na situação de « falsos tarefeiros»;

B) Pelo período em que exerceu funções inerentes à categoria de liquidador tributário, « em regime de tarefa » , de 18-07-1984 a 12-04-1989, o recorrente foi abonado dos quantitativos referentes a férias não gozadas, subsídios de férias e de Natal;

C) Pela forma que consta do documento junto a fls.7 a l0 dos autos, de 02-12-1997, o recorrente dirigiu ao Ministro das Finanças um recurso hierárquico do acto tácito que se formou, na sequência do requerimento que dirigiu ao Director-Geral dos Impostos, em 18-07-1997;

D) O Ministro das Finanças não se pronunciou sobre tal recurso hierárquico.

E) No requerimento dirigido ao Director-Geral dos Impostos, de 23-03-1999, o ora recorrente requereu que lhe fosse processado “o abono das quantias que lhe são devidas a título de diferenças de vencimento e diuturnidades, pelo tempo em que permaneceu na situação de «tarefeiro»”;

F) Sobre este requerimento o DGCI não se pronunciou;

G) Dá-se aqui como reproduzida a «exposição» dirigida ao Director Distrital de Finanças do Porto, constante do PI, sobre a qual não foi emitida qualquer pronúncia.

O DIREITO

Vêm interpostos dois recursos jurisdicionais (pelo recorrente contencioso e pelo SEAF) do acórdão de fls. 53 e segs., pelo qual foi concedido “provimento parcial” ao recurso contencioso, julgado improcedente no que toca à pretensão de abono das quantias devidas a título de diferenças de vencimento relativas à categoria de Liquidador Tributário, pelo tempo de exercício de funções como tarefeiro, e procedente, com anulação do impugnado indeferimento tácito, na parte relativa à (não) concessão do abono da requerida diuturnidade.

Recurso de A

1. O recorrente começa por arguir a nulidade do acórdão, por violação do artº 668°, n° 1, d), do CPCivil, por o mesmo alicerçar a sua decisão em facto que não consta da base instrutória como provado, designadamente que a qualidade do trabalho do recorrente antes e depois da realização de provas era qualitativamente diferente.

A apontada nulidade de sentença ocorre, no que ao caso releva, “quando o juiz ... conheça de questões de que não podia tomar conhecimento”.

Ora, o que o recorrente, em bom rigor, invoca não é o indevido conhecimento de uma “questão”, mas sim a consideração, em sede de apreciação da questão da invocada violação do art. 59º, nº 1, c) da CRP (“para trabalho igual salário igual”), de facto não constante da base instrutória como provado, o que, a ser assim, se traduziria em eventual erro de julgamento, e não em nulidade por excesso de pronúncia.

Assim se concluíu, perante idêntica arguição, no Ac. do Pleno de 11.12.2001 – Rec. 47.140, segundo o qual “não pode reconduzir-se a nulidade por omissão ou excesso de pronúncia, podendo eventualmente traduzir erro de apreciação ou de julgamento, uma situação em que o tribunal, nos termos do disposto no art. 660º do CPCivil, resolveu questão que lhe foi colocada, com invocação de factos pretensamente não alegados por nenhuma das partes”.

É inequívoco que uma das questões a conhecer pelo tribunal no âmbito do recurso contencioso era a da verificação ou não do vício de violação do art. 59º, nº 1, al. a) da CRP, vício expressamente invocado pelo recorrente na conclusão D) da sua alegação de recurso contencioso.

Ora, o acórdão impugnado considerou relevante na matéria de facto fixada [al. A)] o parecer jurídico nº 189/94, emitido pela Consultadoria Jurídica da Direcção-Geral da Contabilidade Pública, cuja doutrina naturalmente acolheu (bem ou mal é questão que relevará em sede de eventual erro de julgamento, não de excesso de pronúncia).

O acórdão recorrido conheceu pois de vício de violação de lei expressamente invocado pelo recorrente, tendo-se, para o conhecimento dessa “questão”, servido da argumentação expendida no aludido parecer jurídico que fez constar da matéria de facto fixada, pelo que não incorreu em excesso de pronúncia, gerador da nulidade prevista no citado art. 668º, nº 1, al. d) do CPCivil.

Improcede, deste modo, a conclusão C) da alegação do recorrente.

2. Nas restantes conclusões da sua alegação [A) e B)], pretende o recorrente que o acórdão impugnado fez incorrecta interpretação e aplicação da lei, argumentando, por um lado, que a equiparação das situações de “falsos tarefeiros” a agentes administrativos implica a consideração também dos seus efeitos remuneratórios, e, por outro, que não há fundamento para diferenciar as duas situações, impondo-se a aplicação da regra constitucional vertida no art. 59º, nº 1, a), segundo a qual “para trabalho igual, salário igual”.

São questões reiteradamente apreciadas e decididas por este STA, designadamente pelo Pleno da Secção, em sentido contrário ao pretendido pelo recorrente, ou seja, no sentido de que a relevância do tempo de serviço prestado em situação irregular, a que alude o nº 9 do art. 38º do DL nº 427/89, de 7 de Dezembro, é apenas para efeitos de antiguidade na categoria de ingresso da correspondente carreira, e não para efeitos remuneratórios (cfr. Acs. de 07.03.2002 – Rec. 48.338, de 06.03.2002 – Rec. 47.346, de 26.06.2001 – Rec. 47.438, de 21.06.2001 – Rec. 47.106, de 04.04.2001 – Rec. 46.720, e do Pleno de 11.12.2001 – Rec. 47.140, citado),

Como se decidiu nos referidos arestos, cuja orientação inteiramente se acolhe, o DL nº 427/89, de 7 de Dezembro, no nº 9 do seu art. 38º, apenas tornou relevante, para o ingresso na categoria de liquidador tributário, o tempo de serviço prestado pelos “falsos tarefeiros”, não lhes tendo reconhecido a paridade de vencimentos com os correspondentes àquela categoria.

Ou seja, o que da citada norma legal resulta exclusivamente é a relevância, tão só para efeitos de antiguidade na categoria de ingresso em que for contratado, do tempo de serviço prestado na situação irregular.

E não colhe a tese do recorrente de que uma tal interpretação viola o disposto no art. 59º, nº 1, al. a) da CRP (“para trabalho igual salário igual”), uma vez que não é lícito afirmar, na situação configurada nos autos, que estamos perante duas situações idênticas de prestação de trabalho, merecedoras de igual tratamento.

Com efeito, enquanto tarefeiro, não se pode sustentar que dispusesse de formação adequada para o desempenho das funções exercidas, a qual só veio a ser adquirida através da realização, com aproveitamento, de provas em concurso de ingresso previsto no nº 2 do citado art. 38º do DL nº 427/89.

Como se decidiu no citado Ac. STA de 04.04.2001, “Não há violação, pela lei, do princípio “a trabalho igual salário igual” se o recorrente não prova que as funções exercidas eram quantitativa e qualitativamente iguais, e se mostra que para adquirir a categoria de liquidador tributário teve de realizar com aproveitamento provas em concurso de ingresso, posteriormente ao desempenho dessas funções em situação irregular – o que indicia que a sua formação não era a mesma”.

Não se vê razão para dissentir desta orientação jurisprudencial que, por isso, inteiramente se acolhe.

Improcedem, pois, todas as conclusões da alegação do recorrente.

Recurso do SECRETÁRIO DE ESTADO DOS ASSUNTOS FISCAIS

1. Insurgindo-se contra o decidido, na parte relativa à anulação do acto quanto à (não) concessão do abono da requerida diuturnidade, alega a autoridade ora recorrente, em primeiro lugar, que o recurso contencioso é ilegal, por intempestivo, uma vez que, nos termos da alínea a) do artigo 34º da LPTA, deveria ter sido precedido de recurso hierárquico necessário interposto tempestivamente de acto administrativo, o que não sucedeu.

Refere que o conhecimento, pelo recorrente contencioso, ora agravado, do seu posicionamento indiciário e da sua situação jurídica, tal como a Administração a definiu, resulta da notificação consubstanciada nos boletins de pagamento por ele recebidos, e que, assim, esse conhecimento é muito anterior à entrada do requerimento no gabinete do Director-Geral dos Impostos, e do recurso hierárquico para si interposto, não tendo sido respeitado o prazo previsto no art. 168º, nº 1 do CPA.

E que, por essa razão, a existir acto administrativo, o mesmo só pode ser confirmativo, por se reportar a uma situação já consolidada na ordem jurídica, pelo que a decisão impugnada incorreu em erro de julgamento ao considerar legal o recurso contencioso.

Mas não é assim.

Com efeito, a jurisprudência deste Supremo Tribunal tem decidido reiterada e uniformemente que cada acto de processamento de vencimentos, gratificações e abonos constitui, em princípio, um verdadeiro acto administrativo, e não simples operação material, já que, como acto jurídico individual e concreto, define a situação do funcionário abonado perante a Administração, e que, por isso, se consolida na ordem jurídica como “caso decidido” ou “caso resolvido”, se não for objecto de atempada impugnação graciosa ou contenciosa (cfr., por todos, o Ac. de 01.06.2001 – Rec. 46.898).

Todavia – e como se sublinha no referido aresto – esta orientação jurisprudencial tem implícita dois limites essenciais, consubstanciados: (i) por um lado, na necessidade de uma definição inovatória e voluntária, por parte da Administração, no exercício do seu poder de autoridade, da situação jurídica do administrado relativamente ao processamento “em determinado sentido e com determinado conteúdo”; (ii) por outro lado, na necessidade de o conteúdo desse acto ser levado ao conhecimento do interessado através da notificação, que é sempre obrigatória, mesmo quando o acto tenha de ser oficialmente publicado, conforme resulta da injunção do nº 3 do art. 268º da Lei Fundamental e, actualmente, com concretização na lei ordinária através dos arts. 66º e segs. do Código do Procedimento Administrativo, tendo o acto de notificação, para ser eficaz, que obedecer aos parâmetros impostos pelo art. 68º deste mesmo Código.

Ora, como se decidiu no acórdão citado, “não cumprem tais requisitos os documentos mecanográficos informáticos que se limitam a indicar o quantitativo dos vencimentos e de certos abonos acompanhados das correspondentes siglas e das datas em que foram creditados, sendo assim completamente omissos quanto à autoria do acto, ao sentido e à sua data, pelo que não são oponíveis aos respectivos interessados”.

Pelo que bem andou a decisão impugnada ao considerar que “quer a falta de adequada notificação dos actos de processamento de remunerações como «tarefeiro», quer a falta de acto expresso que negasse a diferença de remunerações requerida pelo recorrente, obstam a que se considerem os actos de processamento das remunerações abonadas ao recorrente como consolidados na ordem jurídica, e daí a recorribilidade do acto impugnado”.

Afastada fica, por conseguinte, a natureza meramente confirmativa do acto recorrido, pelo que o recurso contencioso dele interposto é legal.

2. Nas restantes conclusões da sua alegação, sustenta o SEAF que o recorrente não tem direito a qualquer diuturnidade, uma vez que elas foram extintas pelo art° 37° do DL. n° 184/89, de 02/06, aquando da implementação do N.S.R., referindo que “a lesividade do reclamado direito situa-se na entrada em vigor daquele DL n° 184/89 e não na ausência de decisão por parte da entidade recorrida no recurso hierárquico que lhe foi dirigido, a qual não tinha, na data do pedido, o dever de decidir sobre tal questão, por já (ao tempo do pedido) não existir suporte legal para o pedido e por, o pretendido deferimento constituir desacato gritante ao determinado pelo citado DL que extinguiu as diutumidades, podendo ser, inclusivamente, susceptível de responsabilizar o autor do pretendido despacho de deferimento”.

Trata-se de argumentação perfeitamente infundada.

2.1. Antes do mais, assenta num manifesto equívoco. É que o dever legal de decidir não equivale ao dever de deferir, não existe só quando o requerente tem razão, como bem se assinala no Ac. de 07.03.2002 – Rec. 48.338, no qual, a este propósito, se refere:

“Nesta vertente, para que o silêncio administrativo possa ser valorado com o sentido negativo ou positivo que a lei lhe atribui, basta que a pretensão se insira na esfera de competência da autoridade administrativa a quem a pretensão é dirigida. Ter o requerente o direito que se arroga respeita à legalidade do indeferimento, não à sua formação.”

Por outro lado, a extinção das diuturnidades pelo DL nº 184/89, apenas rege para as funções desempenhadas a partir dessa data; não, seguramente, para as funções exercidas anteriormente à vigência desse diploma.

Pelo que não tem sentido pretender ancorar a inexistência do direito à requerida diuturnidade num diploma que veio a extingui-las em momento posterior à aquisição desse direito.

2.2. Quanto ao mais, o direito dos funcionários da DGCI em situação irregular, vulgarmente designados de “tarefeiros”, à concessão de diuturnidades nos termos do DL nº 330/76, de 7 de Maio, tem sido reiteradamente afirmado por este STA, designadamente pelo Pleno da Secção (cfr. Acs. de 07.03.2002 – Rec. 48.338, citado, de 06.03.2002 – Rec. 47.346, e do Pleno de 11.12.2001 – Rec. 47.140).

Como nestes arestos se refere, a extinção das diuturnidades pelo art. 37º do DL nº 184/89, de 2 de Junho, não obsta ao seu reconhecimento posterior relativamente a funcionários que perfizeram o tempo de serviço para tanto necessário antes da entrada em vigor do NSR (01.10.89).

E isto – como se diz no acórdão sob impugnação – pelo facto de que, para o reconhecimento de tal direito, a lei apenas exige o exercício efectivo de funções públicas.

Dispunha, na verdade, o art. 3º, nº 1 do citado DL nº 330/76 que eram abrangidos pelo direito a diuturnidades “... todos os trabalhadores que, independentemente de possuírem título de provimento ou da natureza deste, estejam em regime de tempo completo”.

Ora, como se vê da matéria de facto assente, o recorrente contencioso exerceu funções inerentes à categoria de liquidador tributário, em regime de tarefa, desde 18.07.84 até 12.04.89 (data em que foi regularmente provido na categoria), pelo que, afirmada (e não controvertida) a continuidade do exercício de funções, sem que venha invocada qualquer interrupção, o recorrente tem direito ao abono de uma diuturnidade, adquirida em 18.07.89, nos termos do art. 1º, nºs 1 e 3 do citado DL nº 330/76, uma vez que a extinção das diuturnidades só ocorreu em 01.10.89, nos termos das disposições conjugadas dos arts. 43º do citado DL nº 184/89, e 45º, nº 1 do DL nº 353-A/89, de 16 de Outubro.

Improcedem, pois, todas as conclusões da alegação do recorrente.

( Decisão )

Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento aos recursos, confirmando a decisão impugnada.

Custas pelo recorrente A..., fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 300 Euros e 150 Euros.

Lisboa, 13 de Fevereiro de 2003.

Pais Borges – Relator – João Cordeiro – Cândido Pinho