048415 - Supremo Tribunal Administrativo

O tribunal administrativo é materialmente incompetente para conhecer do pedido de condenação de empreiteiro particular em acção de responsabilidade civil proposta conjuntamente contra ente público, quando fundada em actos ou omissões ilícitas praticados na execução da empreitada.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 3ª Subsecção: - I - A... e outra recorrem do despacho do juiz do T.A.C., de fls. 256, que, em acção de responsabilidade civil extracontratual por eles intentada contra o Município de Lisboa , o Metropolitano de Lisboa, E.P . e um empreiteiro incerto , absolveu este último da instância, por incompetência do tribunal. Nesta acção, os ora recorrentes demandavam os RR. pedindo a condenação destes no pagamento de uma indemnização pelos danos patrimoniais e não patrimoniais resultantes de um acidente de viação que sofreram, quando circulavam no automóvel do 1º Autor pela Av. Santo Condestável, em Lisboa, por causa da falta de sinalização e de iluminação de uma rotunda acabada de construir e das obras em curso na área. A decisão recorrida baseou-se no facto de aos tribunais administrativos caber apenas dirimir litígios emergentes das relações jurídico-administrativas, e em particular, no caso das acções sobre responsabilidade civil, quando estão em causa prejuízos decorrentes de actos de gestão pública praticados por entes públicos, seus órgãos e agentes, o que não sucede com o empreiteiro, que é seguramente entidade de natureza privada, cuja relação jurídica com terceiros não é regulada por normas de direito administrativo, mas pelo direito comum. Contra este entendimento se insurgem os recorrentes, que na respectiva alegação terminam enunciando as seguintes conclusões: 1ª. “Os ora recorrentes intentaram uma acção declarativa de condenação contra o Município de Lisboa, o Metropolitano, E.P. e Incertos, acção essa que visa obter o ressarcimento dos Recorrentes por danos causados devido a um acidente automóvel de que foram lesados, e que alegaram ter sido provocado pela falta de sinalização e iluminação de obras em curso na via pública, em Lisboa. 2ª. A colocação de sinalização da via pública e dos eixos viários dentro das localidades compete às Câmaras Municipais, nos termos das competências que lhe são atribuídas pelo Dec. Lei n.º 100/84, de 29 de Março, nos seus arts. 51º e 90º. Mas depreenderam os AA. que as obras estariam também a cargo do Metropolitano de Lisboa, E.P., razão pela qual os A.A o demandaram conjuntamente com o Município de Lisboa. 3ª Mas porque o empreiteiro da obra, eventualmente contratado pelo Metropolitano de Lisboa, E.P. poderia ter também a seu cargo, por via contratual, a sinalização das obras que se encontravam a ser realizadas, por incumbência deste, entenderam os AA. que este também deveria ser demandado, e tal como o Metropolitano de Lisboa, E.P., em litisconsórcio subsidiário eventual ( art. 31º B do CPC ) - quanto mais não fosse para aferir da culpa dos executores de obras que competiriam ao Município de Lisboa. 4ª. Os AA. não quiseram afastar a hipótese de, por via de eventual delegação de competências no âmbito de actos de gestão pública (a sinalização das obras), a responsabilidade dos actos de que tratam os presentes autos ser atribuída ao Metropolitano de Lisboa, E.P. e, como executor das mesmas, ter de se aferir da culpa do empreiteiro que as realizou. 5ª. Não se trata, portanto, de uma situação de coligação (ao contrário do que entendeu o tribunal a quo ) com o Município de Lisboa ou com o Metropolitano de Lisboa, E.P., pois não se deduzem pedidos diversos contra Réus diversos, como é próprio da coligação, mas sim um único pedido contra vários Réus, numa relação de subsidiariedade eventual. 6ª. O Tribunal a quo entendeu que as relações entre o empreiteiro e terceiros não são regulada pelas normas administrativas, mas antes pelo direito comum, não sendo aplicável o disposto no art. 71º do Decreto - Lei n.º 267/85 de 16 de Julho e também que não existe, no diploma que regula o Regime Jurídico da Empreitadas de Obras Públicas, nenhuma norma que regule as relações entre o empreiteiro e terceiros, em termos de reconhecer ao primeiro prerrogativas de autoridade e estabelecendo a sua responsabilidade, nesse domínio, como se de um agente ou órgão da administração se tratasse, Pelo que decidiu o Tribunal absolver da instância o réu incerto, nos termos do art. 288º n.º 1 do CPC , por incompetência em razão da matéria. 7ª. O contrato de Empreitada de Obras Públicas visa a realização de um interesse público e deve, por isso, estruturar-se de modo a garantir a prossecução desse objectivo fundamental. O Empreiteiro surge como colaborador activo da entidade adjudicante na prossecução do interesse público em causa, devendo, portanto, considerar-se em princípio subordinado a este, não sendo o órgão da administração (ou melhor, o dono da obra) que assume directamente as vestes de executante dos termos efectivos do contrato. 8ª. E não faz sentido autonomizar os regimes de tratamento (no caso concreto, com manifesto prejuízo para uma decisão coerente e justa em que se tenha a possibilidade de analisar todos os elementos de facto e de direito e nomeadamente, a culpa do executante) apenas porque uma das partes não pode ser considerada agente administrativo, apesar de actuar materialmente como tal. 9ª. A posição defendida pelo tribunal a quo, levaria a admitir que a Administração Pública, no âmbito de um contrato de Empreitada de Obras Públicas (este ou outro) poderia ordenar a realização de determinadas acções pelo empreiteiro (e nesse caso, subordinada e investida nos poderes de ius imperii que lhe advém da sua específica posição perante os particulares), mas por algum “acidente de percurso” quando estas ordens chegassem ao empreiteiro (este isolado na sua posição de “eterno” particular) as mesmas (acções) já se subordinavam ao regime civil. 10ª. O que impediria aferir, com rigor, a culpabilidade na execução dessas acções, por o Empreiteiro contratado não ser demandado conjuntamente, pelos mesmos fundamentos, em sede de litisconsórcio subsidiário eventual. 11ª. Demandar vários sujeitos em regime de litisconsórcio subsidiário eventual é uma possibilidade que a lei processual civil oferece perante incertezas ou dúvidas quanto à titularidade da posição passiva de vários sujeitos processuais ( art. 31º B do CPC ). E é essa dúvida que na presente acção se visa, também, dirimir. 12ª. Mas também parece resultar evidente que, como colaborador ou auxiliar da administração pública, o empreiteiro é desse modo responsável pelos danos causados a terceiros, nos termos conjugados dos arts. 36º e 38º do Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas (na redacção do Decreto-Lei n.º 59/99 , de 2 de Março, a qual não difere substancialmente da redacção das disposições correspondentes do regime jurídico vigorante anteriormente). 13ª. A jurisprudência já considerou que "Os tribunais administrativos são competentes para conhecer da responsabilidade civil de município demandado em virtude de danos provocados na actividade de obras públicas de reparação de uma Avenida, e é admissível o chamamento à demanda da segurador na acção intentada contra o município, visto que é fundado na mesma responsabilidade" in Acórdão do STA de 1/03/1998, 14ª. Verifica-se uma situação paralela, ainda que não coincidente, com a mencionada no referido acórdão, dado que está em causa a intervenção (seja ela por que forma e para que efeitos forem) de um particular na parte passiva, por actos de gestão pública, particular esse que não tinha, sequer, qualquer relação de agente ou auxiliar com a entidade pública. O próprio Município, no caso concreto, poderia, por sua iniciativa, chamar à demanda o Empreiteiro (ou o Metropolitano de Lisboa, E.P.), para efeitos de accionar o respectivo direito de regresso. 15ª. E, se assim é, devem os AA., fazendo actuar o mecanismo do litisconsórcio subsidiário eventual que se destina apenas a apurar a titularidade da relação controvertida, na parte passiva, poder demandar o Empreiteiro”. Não houve contra-alegações. O Ministério Público é de parecer que o recuso não merece provimento. O processo foi aos vistos legais, cumprindo agora decidir. - III - Como se referiu já, os Autores e ora recorrentes intentaram contra o Município de Lisboa, o metropolitano d Lisboa e empreiteiro incerto acção de responsabilidade civil extracontratual, pedindo a condenação destes no pagamento de uma indemnização pelos danos patrimoniais e não patrimoniais resultantes de um acidente de viação que sofreram, quando circulavam no automóvel do 1º Autor pela Av. Santo Condestável, em Lisboa, por causa da falta de sinalização e de iluminação de uma rotunda acabada de construir e das obras em curso na área. Findos os articulados, o M.º juiz suscitou oficiosamente a questão da incompetência do tribunal, em razão da matéria, relativamente a este último Réu, e após ouvir as partes, concluiu ser a coligação do mesmo Réu com o Município de Lisboa ilegal, por incompetência do tribunal administrativo, pelo que, sob a invocação dos arts. 31º , nº 1 e 288º , nº 1, al. a), do C.P.C ., absolveu-o da instância. O objecto do presente recurso jurisdicional atem-se, por conseguinte, à questão de saber se esta decisão é correcta. Materializando o princípio constante do art. 212º, nº 3, da CRP, o ETAF comete aos tribunais administrativos e fiscais a tarefa de, “ na administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesse públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais ” (art. 3º). Depois, ao regular a competência dos TACs, o mesmo ETAF inclui no elenco dos processos para que são competentes as “ acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo acções de regresso ” – art. 51º, nº 1, al. h). Este preceito acha-se em estreita ligação com as normas substantivas que estabelecem a responsabilidade do Estado e outras pessoas colectivas públicas por actos ilícitos praticados pelos seus órgãos e agentes no exercício das suas funções – arts. 1º e segs. do D-L nº 48.051, de 21.11.67. Ora, a pretensão formulada pelos Autores contra o Réu em causa consiste em obter a sua condenação no pagamento da indemnização peticionada, embora os Autores digam que, quer este, quer o segundo Réu são subsidiariamente demandados. Embora a petição não seja, a esse respeito, um modelo de clareza, percebe-se que essa responsabilidade dependeria de se apurar se em concreto recaía também sobre o Metropolitano, como dono da obra, e o empreiteiro, como seu executor, a responsabilidade pela omitida iluminação e sinalização. Aliás, nas alegações de recurso, os recorrentes esclarecem ser o caso de litisconsórcio subsidiário eventual, nos termos do art. 31º B do C.P.C .. O que se visa é, assim, que o tribunal administrativo profira contra um particular uma sentença de condenação numa determinada indemnização em dinheiro. O certo, porém, é que semelhante efeito não se acha compreendido dentro dos poderes desse tribunal. O particular empreiteiro não entra em nenhuma das categorias de pessoas jurídicas enumeradas na lei substantiva ou processual como podendo ser civilmente responsabilizadas nos tribunais administrativos, nem a respectiva actuação ou omissão – qualquer que tenha sido no caso concreto – decorreu sob a égide de normas de direito administrativo. A responsabilidade civil que na jurisdição administrativa pode ser dirimida é a que tem como sujeitos passivos os órgãos e agentes da Administração pública. Pode a relação jurídica entre o empreiteiro e o ente público dono da obra ser regulada pelo direito administrativo, se as respectivas prestações tiverem por fonte um contrato administrativo de empreitada de obra pública; mas as relações com terceiros pertencem seguramente à esfera do direito privado. A função dos arts. 36º e 37º do D-L nº 55/99, de 2.3 ( Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas ), ao regularem a responsabilidade do empreiteiro, não é tingi-la de uma coloração de direito público, mas apenas estabelecer a delimitação de fronteiras entre a responsabilidade do dono da obra e do empreiteiro, restringindo aquela aos casos de deficiências e erros de concepção dos projectos e instruções escritas directas dadas pelo dono da obra. Por isso é que este Supremo Tribunal vem entendendo, sem polémica, que os tribunais administrativos são incompetentes, em razão da matéria, para conhecer da acção de responsabilidade civil em relação a um empreiteiro particular, “ quando tal acção tenha sido intentada conjuntamente contra esse empreiteiro e a entidade pública que figura como dono da obra, e se funda em actos ilícitos praticados na execução da empreitada ” – cf. Ac. de 26.11.96, proc.º nº 41.222. No mesmo sentido, v. também os Acs. de 2.2.00, proc.º nº 44.920 e 6.12.01, proc.º nº 48.027. Argumentam os recorrentes, no entanto, que o Supremo tem aceite o chamamento à demanda de empresa seguradora em acções de responsabilidade civil intentadas contra o Município. Trata-se, porém, de uma falsa analogia de situações. É que, como ainda há pouco se explicava no Ac. deste Supremo Tribunal de 26.6.02 (proc.º nº 222/02): “Os únicos casos em que a Jurisprudência do tribunal admitiu a intervenção de uma entidade de direito privado têm sido – crê-se – aqueles em que é chamada empresa seguradora para a qual o réu transferira a sua responsabilidade, e isso no pressuposto de que, nestas hipóteses, não há qualquer transformação ou descaracterização substancial da lide susceptível de derrogar regras sobre competência, pois o tribunal não aprecia a responsabilidade do chamado nem emite sobre isso nenhum julgamento. A responsabilidade a dirimir continua a ser, unicamente, a do ente público demandado, e não da seguradora, que não foi agente da lesão e que se limitará a suportar oportunamente o quantum indemnizatório; o interesse em contradizer continua a reportar-se à relação jurídico-administrativa entre o autor e o ente público, e não à relação jurídica que liga o réu e o chamado ( vide Acs. deste S.T.A. de 17.3.98, proc.º nº 42.112, 28.6.00, proc.º nº 45.860, 1.2.01, proc.º nº 45.222, 6.3.01, proc.º nº 46.913, 6.12.01, proc.º nº 48.027)”. Ao afastar a competência do tribunal administrativo para conhecer do pedido relativamente ao Réu empreiteiro, o M.º juiz decidiu, pois, com inteiro acerto. Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida. Custas pelos recorrentes. Lisboa, 23 de Outubro de 2002. J. Simões de Oliveira – Relator – Isabel Jovita – Pamplona de Oliveira