Acordam no Pleno da 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
A…, interpôs o presente recurso do acórdão da 1.ª Subsecção que, indeferindo uma reclamação para a conferência, manteve o despacho do relator que não admitira um recurso jurisdicional dirigido a este Pleno e cujo objecto seria o aresto que negara provimento ao recurso contencioso dos autos.
A recorrente terminou a sua alegação de recurso oferecendo as conclusões seguintes:
1 – O despacho do relator e o acórdão da conferência, que indeferiram sucessivamente o recurso para o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo, não fizeram adequada interpretação do art. 24º, al. a), do ETAF, conjugado com o art. 102º da LPTA e o art. 687º, n.º 3, 2. parte, do CPC.
2 – Aquele despacho e o subsequente acórdão da conferência não tiveram na devida conta, além disso, os arts. 75º, n.º 1, e 80º, n.º 4, da LOOFPTC, os quais determinam inequivocamente que a interposição do recurso de inconstitucionalidade interrompe os prazos dos recursos ordinários que caibam da decisão, só começando esses prazos a correr de novo no momento do trânsito em julgado da decisão que não admitiu o recurso de inconstitucionalidade.
3 – O despacho e o acórdão são, por conseguinte, ilegais.
4 – A não se entender assim, isto é, concluindo-se que a interpretação e a aplicação daquelas normas é juridicamente correcta, cairíamos numa situação de inconstitucionalidade por violação do direito ao recurso de inconstitucionalidade previsto no art. 280º, n.º 1, al. b), da CRP, bem como do direito à tutela jurisdicional efectiva do art. 20º, ns.º 1, 4 e 5, da CRP.
5 – Na verdade, se da aplicação combinada, em sucessivos momentos do «iter» processual, das normas do art. 24º, al. a), do ETAF, do art. 102º da LPTA, do art. 687º, n.º 3, 2.ª parte, do CPC e dos arts. 70º, ns.º 2 e 4, 75º, n.º 1, e 80º, n.º 4, da LOOFPTC resultar, em última instância e definitivamente, a impossibilidade de recurso para o Tribunal Constitucional e também de recurso em 2.ª instância para o Pleno da Secção, há uma clara postergação daqueles direitos constitucionalmente consagrados.
O Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional contra-alegou na qualidade de recorrido, defendendo a bondade do acórdão «sub censura» e a sua consequente manutenção na ordem jurídica.
O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste Pleno emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso.
A fls. 406, o relator do recurso neste Pleno proferiu o seguinte despacho:
«É possível entender que o acórdão da conferência, ora recorrido, equivale à decisão do “presidente do tribunal superior” e que, por isso, o presente recurso jurisdicional é inadmissível (cfr. o art. 689º, n.º 2, do CPC).
Sobre esta questão, ouçam-se a recorrente e a autoridade recorrida, pelo prazo de 10 dias.»
Então, o ora recorrido opinou pela rejeição do recurso jurisdicional e a recorrente defendeu a admissibilidade dele.
Por sua vez, o Ex.º Magistrado do MºPº, em douto e desenvolvido parecer, pronunciou-se no sentido de o presente recurso ser conhecido por este Pleno.
A matéria a que se refere o recurso jurisdicional é de direito adjectivo. E o aresto ora impugnado discriminou correctamente os passos processuais relevantes para a decisão a proferir, fazendo-o do modo seguinte:
«Pelo acórdão de fls. 260 e ss., foi negado provimento ao recurso contencioso interposto pela recorrente do despacho ministerial que determinou a demolição da sua moradia construída na praia da Falésia, Albufeira.
Desse acórdão, proferido em primeiro grau de jurisdição, interpôs a recorrente recurso para o Tribunal Constitucional, recurso esse que não foi admitido (despacho do relator de fls. 303) por falta do pressuposto de admissibilidade previsto no n.º 2 da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro (LTC).
Notificada desse despacho, veio a recorrente requerer “que o recurso interposto seja convolado em recurso para o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo, nos termos do art. 24º, alínea a), do ETAF”.
Este requerimento foi indeferido pelo despacho de fls. 311, objecto da presente reclamação para a conferência.»
Ao «iter» processual anterior resta acrescentar algo que já acima dissemos – que a Subsecção, através do acórdão aqui recorrido, indeferiu a reclamação do despacho de fls. 311.
Passemos ao tratamento «de jure» dos assuntos que vêm suscitados.
Por ser prejudicial em relação à problemática posta no recurso, há que imediatamente enfrentar e resolver a questão colocada no despacho do relator, de fls. 406. Relembremos que essa questão consiste em determinar se o acórdão da conferência – que ora vem impugnado e que indeferiu a reclamação deduzida do despacho que não admitira um recurso antes interposto – equivale à «decisão» do «presidente do tribunal superior», aludida no art. 689º, n.º 1, do CPC, caso em que não seria impugnável, «ex vi» do n.º 2 do mesmo artigo. Em favor dessa equivalência, só é possível argumentar, em termos minimamente consistentes, de dois modos: um modo directo, fundado na semelhança de naturezas, que logo se revelaria na identidade de nome, entre a reclamação para aquele presidente e a reclamação para a conferência; e um modo indirecto (ou «a contrario»), fundado na dissemelhança entre os efeitos previstos no art. 689º, n.º 2, do CPC e os que resultariam de o presente recurso jurisdicional obter provimento neste Pleno. Descrevamos melhor e ponderemos esses dois argumentos.
O art. 688º do CPC chama «reclamação» («para o presidente do tribunal que seria competente para conhecer do recurso») ao meio que culmina no pedido de que se revogue o despacho que não admitiu o recurso jurisdicional. «In casu», dir-se-ia que também essa mesma «reclamação» foi formulada; mas a circunstância (assinalada por uma jurisprudência antiga e pacífica) de não haver um «tribunal superior» à Subsecção do STA – e de não haver, portanto, o presidente respectivo, que seria o destinatário normal da reclamação – obrigara a que o meio impugnatório fosse dirigido à conferência. Assim, a conferência teria agido na vez do «presidente do tribunal superior» que, nas presentes circunstâncias, inexistia; mas, ainda assim, o despacho de não admissão do recurso continuara a ser objecto de uma reclamação de idêntica índole e esta fora decidida – pelo que haveria de se entender que a conferência decidira com o alcance definitivo que a lei reconhece à similar decisão do «presidente do tribunal superior».
Mas a anterior argumentação peca por simplismo e não convence. Aliás, é facílimo demonstrar que não há, entre a reclamação prevista no art. 688º do CPC e a reclamação para a conferência (referida no art. 700º, n.º 3, do CPC), uma qualquer identidade de natureza, jacente «sub nomine». Com efeito, e como este STA já teve ocasião de dizer «expressis verbis» («vide» os acórdãos de 25/2/98 e de 8/2/2001, proferidos, respectivamente, nos recursos ns.º 41.251 e 37.070-A), aquela reclamação é, na sua essência, um recurso – o que, aliás, explica que ela fosse inicialmente designada como «recurso de queixa». Por isso, a reclamação aludida no art. 688º, apesar das especialidades que apresenta relativamente aos demais recursos no tocante aos seus trâmites e ao seu alcance, tende, como eles, a obter de uma entidade colocada num patamar superior uma decisão que reveja a bondade do que se decidiu numa instância inferior. Ao invés, toda a reclamação para a conferência faz jus ao nome por que é referida, já que se destina a conseguir, sempre no mesmo plano em que se situava a decisão reclamada e ainda com o concurso activo de quem a proferira, a mera substituição da posição individual do relator pela posição colectiva da conferência.
Ora, este propósito substitutivo evidencia que a normal reclamação para a conferência não serve as finalidades perseguidas pela reclamação prevista no art. 688º do CPC. Na verdade, o art. 700º, n.º 5, do CPC mostra que tal reclamação – para além de possibilitar um primeiro controle do que se decidira em despacho – é um passo indispensável no «iter» conducente a que se possa recorrer do sentido decisório acolhido no acto singular do relator. Portanto, esta reclamação visa tornar firme ou adquirida a posição do próprio tribunal emissor da pronúncia decisória (já que esse tribunal é, em bom rigor, um tribunal colectivo); e só depois disso é que o prejudicado pela decisão ficará em condições de a atacar pela via do recurso – se a este houver lugar. E, como toda a natureza é um princípio de acção, é impossível afirmar a mesma natureza a propósito de coisas que naturalmente prossigam fins diferenciados.
Portanto, não colhe uma argumentação fundada na pretensa identidade de natureza entre as duas reclamações em cotejo. E resta agora atentar na outra razão que poderá levar-nos a concluir pela inadmissibilidade do presente recurso jurisdicional – razão essa que, como atrás dissemos, se prende com uma dissemelhança de efeitos. De facto, o deferimento da reclamação prevista no art. 688º do CPC é meramente provisório, não obstando a que o tribunal «ad quem» venha a decidir em sentido contrário (cfr. o art. 689º, n.º 2, do CPC); ora, se o presente recurso obtiver provimento, tornar-se-á certo que o recurso jurisdicional não admitido pela conferência deveria tê-lo sido, não podendo o Pleno regressar mais tarde (quando receber o recurso expedido) ao assunto, desdizendo o que antes dissera.
Não há dúvida de que este argumento é sério, pois assinala a perda, pelo tribunal «ad quem», da prerrogativa normal e natural de ele julgar da inadmissibilidade do recurso sobre que concretamente se debruce. No entanto, cumpre frisar que essa perda é mais aparente do que real, dado que o juízo que assevere da admissibilidade do recurso provém do mesmo tribunal – o Pleno do STA – que irá ulteriormente decidi-lo. Sucede apenas que as duas pronúncias (a que admita o recurso e a que o decida) mostram-se distanciadas no tempo e, sobretudo, enraizadas em diferentes suportes processuais, por cada uma aparecer proferida num recurso determinado. Mas este pormenor parece ser acidental, já que a essência do problema – que consiste em o tribunal «ad quem» poder avaliar da admissibilidade do recurso antes de passar ao momento em que tenha de o resolver – está garantida através do desdobramento da actividade do Pleno pela apreciação dos dois recursos.
Não obstante, concede-se que há aqui, por comparação com as regras normais ou típicas dos recursos, algo de extravagante – motivo por que o argumento fundado na dissemelhança de efeitos continua a impressionar. Mas a estranheza em face do hiato aberto entre a admissão e a decisão do recurso não é fruto da mera fantasia do intérprete; advém, sim, da circunstância de o CPC não haver previsto um modo particular de reacção contra o despacho do relator que, no STJ, negasse a admissibilidade do recurso interposto para o Pleno (nos termos do entretanto revogado art. 765º). De todo o modo tal estranheza, que aliás – e como já dissemos – parece corresponder a algo de simplesmente acidental, há-de ceder se porventura existir uma imperiosa razão de fundo que imponha a admissibilidade do presente recurso.
E é notório que essa razão existe. Vimos que a reclamação para a conferência, prevista no art. 700º do CPC, se destina a substituir a vontade do relator pela do colectivo que ele integra, aliás com preponderância activa e prática; e vimos também que a decisão da conferência se situa no mesmo plano em que o relator actuara, de modo que só «contra naturam» (e, sejamos claros, também «contra nominem») se poderá defender que a dedução da reclamação transfere o respectivo problema para uma diferente instância decisória. Ora, e a respeito da pronúncia a emitir sobre a interposição de recursos jurisdicionais, o nosso processo civil contém o irrecusável e básico princípio geral de que não incumbe ao tribunal «a quo» decidir definitivamente sobre a admissibilidade dos recursos deduzidos das suas próprias decisões. E este princípio não pode admitir excepção alguma, já que é necessário que se evite a situação processualmente absurda de ficar na exclusiva disponibilidade do autor de uma pronúncia permitir ou impedir que os vencidos dela recorram.
Sendo assim, o presente recurso jurisdicional tem de ser conhecido. É que a decisão oposta traduziria o reconhecimento, por este Pleno, de que a conferência da Subsecção tinha o poder de julgar inadmissível, em termos derradeiros, um recurso interposto de uma decisão que ela mesma proferira. Ora, uma tal solução é de recusar pelo óbvio motivo de que não pode ter validade universal; pois, se porventura a tivesse, também acolheria hipóteses inaceitáveis e extremas – como a hipótese de a conferência, de entre as suas decisões, eleger as recorríveis conforme o que momentaneamente lhe apetecesse.
E – agora de um modo positivo – resta mostrar que o conhecimento do recurso não envolve uma anomalia repulsiva das disposições processuais, e que antes corresponde a uma respeitosa e exacta aplicação da lei. Com efeito, na ausência de regras que especialmente prevejam o modo de reacção contra o despacho do relator que, num Supremo Tribunal, repute de inadmissível um recurso interposto da Subsecção para o Pleno, hão-de funcionar as regras gerais. E o que estas nos dizem é que, de um qualquer despacho do relator – a que agora assimilamos aquele despacho, por ele não caber em nenhuma outra previsão típica – reclama-se para a conferência como preliminar do recurso que, da decisão de indeferimento da mesma reclamação, se interporá de seguida.
Mostra-se, assim, ultrapassada a questão prejudicial que esteve em apreço, pelo que passaremos de imediato ao conhecimento do presente recurso.
A recorrente acomete o acórdão recorrido por duas ordens de razões: «primo», e a título principal, porque entende que o recurso jurisdicional que interpôs devia ter sido admitido à luz da legislação ordinária aplicável; «secundo», e a título subsidiário, porque considera que aquela admissão, mesmo que fosse impedida pela lei de processo, haveria de resultar de princípios constitucionais proeminentes. Sendo as coisas assim, começaremos por ver se as regras processuais aplicáveis impunham a admissão do recurso; e, só na hipótese de concluirmos que não, é que abordaremos as questões de inconstitucionalidade suscitadas pela recorrente.
Convém ainda notar que o problema da admissibilidade do recurso se desdobra em duas diversas questões – a da tempestividade da interposição dele e a da adequada manifestação da vontade de recorrer. E é pela primeira delas que importa começar.
É indubitável que o despacho reclamado partiu da ideia primaz de que a recorrente quisera recorrer para o Pleno «depois de expirado o prazo de interposição de recurso». Com efeito, o despacho não hesitou sobre a intenção da recorrente de recorrer para o Pleno – razão porque disse que estava «em causa (...) um recurso para um tribunal diferente» daquele que fora visado no requerimento de interposição inicial (o Tribunal Constitucional); e, assim sendo, temos que aquele despacho indeferiu «o requerido» por razões de extemporaneidade.
Todavia, só por um infeliz lapso o despacho reclamado concluiu que o requerimento de interposição do recurso era intempestivo. É que a recorrente interpusera, aliás em tempo oportuno, recurso do acórdão da Subsecção para o Tribunal Constitucional; e essa interposição interrompera o prazo para ela recorrer para o Pleno (art. 75º, n.º 1, da LTC), prazo esse que só começou a correr depois do trânsito do despacho que não admitiu o recurso para aquele Tribunal Constitucional (art. 80º, n.º 4, da LTC). Ora, tendo em conta que o requerimento indeferido pelo despacho reclamado entrou neste STA dois dias depois da data da expedição do ofício que notificava a recorrente da não admissão do recurso para o Tribunal Constitucional, é absolutamente certo que a inadmissibilidade do recurso dirigido a este Pleno não se podia fundar numa sua hipotética extemporaneidade.
Isto mesmo foi compreendido pela Subsecção, ao decidir em conferência – o que explica que o aresto em crise tivesse abandonado qualquer referência à extemporaneidade da interposição do recurso e fundasse o indeferimento da reclamação no facto de não ter sido interposto «qualquer recurso para o Pleno», mas antes um outro recurso (para o Tribunal Constitucional) insusceptível da pretendida «convolação». Ora, tudo isto nos remete de imediato para a segunda questão que atrás identificámos, a qual nos obriga a apurar se a recorrente manifestou suficientemente nos autos a vontade de recorrer para este Pleno.
Para tanto, temos de remontar ao requerimento indeferido pelo despacho reclamado. Aí, a recorrente disse que, «tendo sido notificada» do despacho que não admitira o recurso para o Tribunal Constitucional, e «por ainda caber recurso ordinário», vinha «requerer, em cumprimento desse despacho, que o recurso interposto» fosse «convolado em recurso para o Pleno da Secção»; e terminava requerendo que fosse admitido «o presente recurso», a subir «com o efeito próprio».
Capta-se «de visu» que a recorrente, através do sobredito requerimento, intentava recorrer para o Pleno do acórdão da Subsecção que negara provimento ao seu recurso contencioso. É certo que ela aludiu a uma «convolação» – cujo alvo necessário era o anterior requerimento de interposição de recurso para o Tribunal Constitucional. Mas a circunstância de a recorrente falar em «convolação» não pode distrair-nos da certeza de que ela, mediante o aludido requerimento, manifestou a vontade inequívoca e actual de recorrer para o Pleno. Sendo assim, a referência à «convolação» foi um modo de a recorrente reportar essa vontade actual a um momento anterior; mas o que decisivamente importa é que ela tenha manifestado aquela vontade actual – e não o momento pretérito a que erroneamente a tenha reportado.
Nesta conformidade, o aresto recorrido não pode manter-se. Confrontada com uma oportuna e clara manifestação da vontade de recorrer para este Pleno, a Subsecção tinha de se ater a essa dimensão nuclear do requerimento de interposição do recurso, em vez de proceder como fez – pois, esquecendo o essencial, o acórdão acabou por se cingir ao pormenor meramente acidental introduzido pela referência à «convolação».
Procedem, assim, as três primeiras conclusões da alegação de recurso, ficando prejudicado o conhecimento das demais.
Nestes termos, acordam em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional, em revogar o acórdão recorrido e em determinar a remessa dos autos à Subsecção a fim de que aí seja proferido novo despacho acerca da admissibilidade do recurso interposto a fls. 306.
Sem custas.
Lisboa, 22 de Junho de 2006. – Madeira dos Santos (relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Maria Angelina Domingues – Costa Reis – Santos Botelho (Vencido nos termos da declaração do Sr. Cons. Jorge de Sousa) – Rosendo José (Vencido. Entendo que a reclamação para a conferência substitui o recurso de queixa, conforme as razões apontadas pelo Exmº Cons. Jorge de Sousa) – Pais Borges (Vencido, nos termos da declaração de voto do Cons. Jorge de Sousa) – Jorge de Sousa (Vencido, conforme declaração junta).
Votei vencido por entender que o acórdão da conferência que aprecia despacho do relator é proferido em 2.º grau de jurisdição: o despacho do relator, proferido no exercício de uma competência própria [art. 9º, n.° 1, alínea j,) da LPTA) integra, naturalmente, um grau de jurisdição sobre a questão jurídica da admissibilidade do recurso jurisdicional que, frequentemente, é mesmo o único; a intervenção da conferência, também naturalmente, constitui um grau de jurisdição, diferente do primeiro, que, por isso, é o segundo.
Não afecta esta incontornável realidade o facto de o relator poder integrar a conferência (pode nem sequer a integrar se deixar, entretanto de exercer funções, por qualquer motivo), onde está em minoria, como não afecta estar-se perante uma diferença de grau de jurisdição quando a formação que no Pleno aprecia o recurso jurisdicional interposto de acórdão da Secção for integrada, em minoria ou mesmo maioria, por juízes que proferiram o acórdão recorrido [por exemplo, é possível que três juízes que intervieram na Secção na prolação de um determinado acórdão, integrem, com maioria, a formação de cinco juízes que no Pleno aprecia a existência de oposição de julgados, para efeitos de seguimento do recurso (art. 25.º, n.° 2, do ETAF de 1984]. Isto, naturalmente, para não falar já de casos em que a formação global do Pleno mesmo para a apreciação do mérito do recurso seja integrada maioritariamente por juízes que intervieram na decisão da Secção, como sucede presentemente com a Secção do Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo, cujo Pleno é formado apenas por quatro juízes, que intervêm também, em formações de três, na respectiva Secção.
Assim, é de concluir que o facto de quem intervém na decisão do recurso (ou reclamação) ter tido intervenção na decisão recorrida não obsta a que se considere que a segunda decisão constitui um segundo grau de jurisdição.
Nestes termos, sendo o acórdão recorrido proferido em 2.º grau de jurisdição, ele é inadmissível, por força do disposto na alínea a) do n.° 1 do art. 103.° da LPTA, em que se estabelece, precisamente, que não é admissível recurso para o Pleno de acórdãos da Secção proferidos em segundo grau de jurisdição.
Por outro lado, considero que não é constitucionalmente imposto nem vigora no nosso direito, fora do domínio do direito sancionatório, o princípio do segundo grau de jurisdição, pelo que é perfeitamente admissível que a lei preveja a possibilidade de decisões, de mérito ou de forma, mesmo proferidas por tribunais de 1.ª instância, de que não é admissível recurso. Por evidente maioria de razão, a admissibilidade de decisões inimpugnáveis impor-se-á no Supremo, em face, por um lado, da presumível superior qualidade dos respectivos magistrados, e por outro lado, pelas acrescidas garantias de qualidade que fornece a colegialidade. A hipótese pretensamente assustadora a que se alude na tese que fez vencimento de poder «a conferência, de entre as suas decisões, eleger as recorríveis conforme o que momentaneamente lhe apetecesse» fica desprovida de qualquer carácter aterrador por ter de se considerar IMPOSSIVEL, por razões que não podem deixar de ser óbvias, que três juízes do Supremo pudessem aferir a admissibilidade ou não de recursos jurisdicionais em função de apetites momentâneos em vez de a apreciarem com base em critérios de legalidade.
Por último, parece-me ser manifestamente exagerado em termos garantísticos e incongruente que se entenda que não bastem três juízes do Supremo para resolver uma questão jurídica de admissibilidade de um recurso jurisdicional que, relativamente a decisões da 1.ª, é decidida sem possibilidade de recurso, por um só juiz desembargador, presidente de um Tribunal de 2ª instância (art. 689.°, n.° 2, do CPC). Essa falta de congruência, ofensiva do princípio da unidade do sistema jurídico, obsta a que se possa aceitar a interpretação adoptada pela tese que fez vencimento, pois esta unidade é o primacial elemento a atende na interpretação jurídica (/art. 9º, n.° 1, do Código Civil).
A esta luz, o invocado «básico princípio geral de que não incumbe ao tribunal «a quo» decidir definitivamente sobre a admissibilidade dos recursos deduzidos das suas próprias decisões», pode constituir um princípio aplicável às instâncias, mas, relativamente ao Supremo, será inadequado, nos casos em que não é, pura e simplesmente, de aplicação praticamente impossível (decisões do Pleno ou do Plenário).
Lisboa, 22 de Junho de 2006
Jorge de Sousa
