0817/07 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I Relatório A A… , com melhor identificação nos autos, veio recorrer da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra (TAF), de 23.4.07, que negou provimento ao recurso contencioso que interpôs do despacho do Director-Geral do Departamento para os assuntos do Fundo Social Europeu ( DAFSE ), de 17.5.96, que lhe ordenou a devolução de ESC. 20.765.626$00, resultante do acerto de contas do financiamento para a realização de uma acção de formação no âmbito do PO (90 400 P1), Pedido 2. Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões: Ao acto impugnado falta fundamentação e a douta sentença recorrida interpreta e aplica mal o art.º 125º do CPA , contrariando-o A auditoria, base da fundamentação, ainda que per relationem , revela-se falha de elementos tidos pelos seus autores como necessários e indispensáveis à conclusão, e a douta sentença, julgando o contrário, decide mal e contra o direito, designadamente o artº 125° do C.P.A.. Confundir, na fundamentação, o nível de acesso e o nível de saída da formação é erro contra legem e vicia, por violação de lei, o artº 125° do C.P.A. e o Despacho Normativo 69/91, o acto impugnado, vícios que a douta sentença faz igualmente seus. A falta de relação entre o acto impugnado e um outro acto objecto de parecer, mas apontado como parte da fundamentação, é fundamentação obscura e contraditória e equivale à sua falta, violando o artº 125° do C.P.A., que a douta sentença contraria. A auditora não é titular de órgão ou agente da administração, mas um acto praticado por ela, por conta e ao serviço da administração, é um acto que a Administração faz seu por dele se servir para, por remissão, fundamentar um acto definitivo e executório. A auditora intervém Segunda vez no procedimento administrativo e aí fá-lo enquanto perito. Essa intervenção, a dois títulos, viola as garantias de imparcialidade e constitui vício de violação de lei, que a douta sentença corrobora contrariando o direito vertido no artº. 44° do C.P.A.. O douto Tribunal não apreciou a violação de lei invocada, o que o obrigava a pronunciar-se sobre o mérito do acto recorrido. Ao não apreciar todas as questões trazidas a juízo, a douta sentença omite o dever de pronúncia, com violação do disposto no art.º 668 , d) do C.P.C. A autoridade recorrida concluiu, assim, as suas contra-alegações: I- O acto administrativo que foi submetido a apreciação do Tribunal encontra-se consubstanciado no despacho do Director-GeraI do DAFSE de " Concordo. Certifico " exarado, em 17.05.96, sob a Informação n.º 58/DSAFE/96, despacho esse, no âmbito do qual, foi reduzido o custo constante do pedido de pagamento de saldo relativo à acção de formação profissional realizada pela recorrente, a coberto dos Pedido 2 do PO 10 (904001P1), redução que, tendo imposto a adopção de nova estrutura de custos e financiamento, a constituiu na obrigação de proceder à devolução de verbas; II- Pese embora o ETAF, aprovado pelo Decreto Lei n.º 129/84, de 27.04, ter sido revogado pelo art. 8.º da Lei n.º 13/2002 , de 19.02, o mesmo continua a aplicar-se aos processos de contencioso administrativo ainda não concluídos à data da entrada em vigor daquele diploma, como acontece no caso vertente; III- O recurso contencioso, cuja sentença é agora objecto de recurso jurisdicional, deu entrada no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, em 30.09.96, ou seja, na vigência do ETAF aprovado pelo citado DL n.º 129/84 , sendo, portanto, este o aplicável; IV- Não :versando a decisão do Tribunal Administrativo, de 1ª, instância, sobre matéria de funcionalismo público e porque também não foi proferida num meio processual acessório, não cabe, como é evidente, ao TCA mas ao STA, nos termos do art. 26.º, n.º 1 alínea b) do citado ETAF, conhecer do presente recurso; V- Inconformada com a decisão adoptada em 1ª, instância, que negou provimento ao recurso, vem a "A…" solicitar a sua revogação alegando, para o efeito, que o acto administrativo sub judice enferma dos invocados vícios de falta de fundamentação e de violação de lei, tendo o Tribunal a quo, ao considerá-los como não verificados, incorrido em má interpretação e aplicação do disposto no arts. 125.º , 100.º e 44.º , n.º 1 alínea d) do CPA , deste modo os violando e, ainda, alegar, que a sentença adoptada padece de nulidade, por omissão de pronúncia, em virtude do Tribunal não se ter debruçado sobre a questão trazida a juízo da deficiente aplicação do Despacho Normativo n.º 69/91, de 25.03, devendo, também, por esta via, ser revogada; VI- Mas, sem qualquer razão; VII- O acto impugnado possui todos os requisitos impostos por lei, pois o texto em que se apoia prossegue e enuncia as razões de facto e de direito da decisão e a recondução aos parâmetros valorativos que a justificam; VIII- A Informação n.º 58/DSAFE/96, em que se sustenta, remete de uma forma inequívoca para o relatório de auditoria contabilístico-financeira, efectuada por "B…, Lda.", bem como, para o parecer elaborado na sequência da contestação apresentada pela "A…" aos resultados de tal auditoria, que lhe foram notificados como proposta de decisão final, constando de tais documentos os fundamentos que justificam a decisão adoptada; IX- Ao remeter para tais documentos assume os factos neles constantes que justificam a decisão de redução, sendo que, identifica também as disposições normativas, ou seja, as razões de direito subjacentes à prática do acto; X- Por outro lado, enuncia um percurso lógico, claro e coerente que permite à recorrente identificar os motivos que determinaram a redução não se verificando, assim, a falta de fundamentação a que alude o n.º 2 do art. 125.º do CPA ; XI- De referir que, "não ocorre incongruência na fundamentação do acto administrativo quando a pretensa contraditoriedade e incongruência é aferida em função de elementos, como um parecer ou (..) uma informação que não se revelou com interesse para a estatuição contida no acto" (cfr. acórdão do STA, de 08.10.02, no recurso n.º 049/02); XII- É precisamente o que se verifica no caso vertente, com o parecer do IEFP emitido em sede de candidatura, assim como, com o ofício da empresa auditora, B… , dirigido àquele Instituto com vista, apenas, a esclarecer a questão do nível de formação considerado pelo mesmo, em fase de aprovação de candidatura, dos encargos com o pessoal docente, o qual não foi seguido de resposta, documentos esses que, na realidade, não sustentam o acto impugnado, não podendo, pois, como acertadamente se julgou, considerar-se a existência de qualquer contradição ou incongruência na fundamentação que o integra, determinante de vício conducente à sua anulação; XIII- No fundo, a recorrente confunde falta de fundamentação com fundamentação que não lhe é favorável mas que nem por isso deixa de ser expressa, suficiente, clara e coerente, tendo o Meritíssimo Juiz a quo plena razão em, assim, o ter considerado; XIV- A "A…" denota ter compreendido bem e cabalmente os motivos porque se decidiu reduzir o apoio concedido não tendo, de facto, a sentença errado ao considerar que o acto impugnado não enferma de vício de falta de fundamentação; XV- De igual modo, não se verifica qualquer erro de julgamento em o meritíssimo Juiz ter decido no sentido da improcedência da alegada violação do art. 100.º do CPA . Pelo contrário; XVI- Dado que se considera cumprido o dever de audiência se tiverem sido fornecidos ao interessado os elementos que presidiram ao projecto de decisão e que foi esta a situação que se verificou no caso vertente, a sentença recorrida, ao julgar improcedente o invocado vício de preterição da audiência dos interessados, decidiu em plena conformidade com o disposto no art. 100.º do CPA , não o violando, nem errando na respectiva interpretação e aplicação, como sustenta a recorrente (cfr. acórdão do STA, de 08.10.02, no recurso n.º 049/02); XVII- E, também, não assiste qualquer razão à "A…" quando afirma que o Meritíssimo Juiz a quo ao julgar como não verificada a alegada violação de garantia de imparcialidade, enunciada na alínea d) do n.º 1 do art. 44.º do CPA , contraria o direito vertido; XVIII- É que, " Não integra tal figura, por não estarmos perante entidade que não é titular de órgão ou agente da Administração, a intervenção no procedimento de uma empresa especializada em auditoria contabilístico-financeira, mesmo que por uma segunda vez (depois do cumprimento do citado art. 100.º ) , intervenção operada aliás ex vi alínea d) do n.º 1 do art. 2.º do Decreto-Lei n.º 37/91 , de 18 de Janeiro (ao abrigo da qual o DAFSE pode solicitar a colaboração de outras entidades, públicas ou privadas, para proceder ao acompanhamento e controlo das acções apoiadas pelo Fundo Social Europeu), pese embora a Administração, ao decidir, haja remetido" (cfr. acórdão do STA, de 08.10.02, no recurso n.º 049/02; XIX- A decisão constante da sentença em apreço, tal como já foi superiormente decidido, não ofende nem viola, de modo algum, a garantia de imparcialidade enunciada na alínea d) do n.º 1 do art. 44.º do CPA ; XX- No que respeita à alegada omissão de pronúncia, decorrente do Meritíssimo Juiz não se ter pronunciado sobre a invocada má aplicação e violação do Despacho Normativo n.º 69/91, de 25.03, que como a própria recorrente menciona apenas foi aduzido na fase das alegações, dir-se-á, de igual modo, que a mesma não se verifica; XXI- Encontra-se assente na jurisprudência que" Não existe omissão de pronúncia se o juiz não apreciar um vício gerador de anulabilidade, apenas invocado nas alegações finais do recurso contencioso e que poderia ser invocado logo na petição inicial " (cfr. Acórdão do STA, de 14.12.06, no processo n.º 288/05); XXII- No caso vertente, a invocada violação do Despacho Normativo n.º 69/91, 25.03, que, a ocorrer, determinaria a anulabilidade do despacho impugnado, apenas foi suscitada nas alegações finais, como, aliás, a própria "A…" confessa, pelo que, não pode considerar-se de modo algum que a sentença proferida enferme da assacada omissão de pronúncia; XXIII- Não obstante não existir qualquer omissão de pronúncia, sempre se dirá, ao contrário do que sustenta a recorrente, que não houve qualquer violação do disposto no Despacho Normativo n.º 69/91, de 25.03, em concreto errada aplicação do seu Anexo II, porquanto não se verificou, como a "A…" pretende, qualquer confusão entre nível de acesso e nível de saída da formação; XXIV- Em conformidade com o disposto no Anexo I do citado Despacho Normativo, a remuneração do pessoal docente é fixada de acordo com os níveis de formação da CE de saída dos formandos previstos no seu Anexo II, pelo que, à face da lei o que releva para efeitos da determinação dos valores a considerar com elegíveis com a remuneração dos formadores, é sempre e só o nível de saída da formação e não o nível de acesso a tal formação; XXV- Em síntese, o que se verifica é que o Meritíssimo Juiz a quo pronunciou-se sobre todas as questões que lhe foram levantadas, e que devia apreciar, especificando e explicitando as razões, de facto e de direito, que justificaram a decisão de julgar improcedentes os vícios assacados ao acto recorrido não se encontrando a douta sentença errada, não violando nenhuma norma jurídica, nem enfermando de qualquer nulidade. A Magistrada do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu o seguinte parecer: "Vem o recurso jurisdicional interposto da sentença do TAF de Sintra que julgou improcedente o recurso contencioso interposto do acto do Senhor Director-Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu, de 96.05.17, nos termos do qual foi determinado que a recorrente contenciosa procedesse à devolução do montante de Esc. 20.765.626$00, resultante do acerto de contas do financiamento para a realização de uma acção de formação, no âmbito do PO 10 (904001 P1), Pedido 2. A censura dirigida à sentença nas conclusões da alegação respeita aos vícios de falta de fundamentação e de violação do artº 44° do CPA , imputados ao acto recorrido, imputando-se ainda à sentença, omissão de pronúncia, geradora de nulidade. Começando por este último vício, em nosso entender a sentença não enferma do mesmo, por nos parecer que se pronunciou sobre todos os vícios concretamente imputados ao acto recorrido nas conclusões da alegação de recurso contencioso. Passemos ao vício de falta de fundamentação. Tem a jurisprudência deste STA considerado que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo, cuja densidade varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação (cfr., por todos, o acórdão do T. Pleno de 2005.12.06, no proc. n° 1126/02, e, os arestos aí citados a este propósito). O despacho recorrido, com o teor "Concordo. Certifico", proferido sobre a informação n° 58/DSAFE/96, significa ter-se apropriado dos fundamentos dessa informação, os quais são clarificados com o conhecimento das peças para que remetem, nomeadamente o relatório da auditoria realizada por "B…, Lda" e anexos (fls 45 a 132 dos autos), a contestação a essa auditoria (fls. 137 a 156 dos autos), resposta a essa contestação e anexos, e, subsequente parecer (fls. 24 a 35 e fls. 23, dos autos). A propósito do vício de falta de fundamentação, invoca a recorrente que a auditoria "revela-se falha de elementos tidos pelos seus autores como necessários e indispensáveis à conclusão" e que "a douta sentença, julgando o contrário, decide mal e contra o direito". Ora daqui apenas se pode retirar que a recorrente não concorda com a fundamentação, não se podendo daí concluir pela falta de esclarecimento sobre a motivação do acto. A matéria alegada poderia, sim, conduzir à conclusão sobre erro nos pressupostos, mas seria necessário que a recorrente demonstrasse a verificação desse erro, o que não ocorre. Alega ainda a recorrente, relativamente ao vício de falta de fundamentação, a propósito do nível de formação que foi considerado pelo acto recorrido (nível 3 da estrutura de níveis de formação da CE) e reportando-se ao parecer de fls. 32 dos autos, para que remete a resposta à referida contestação, que o acto impugnado acaba por "confundir na fundamentação, o nível de acesso e o nível de saída da formação" e que nessa parte a fundamentação é "obscura e contraditória". Não nos parece que assim seja. A referida resposta, a fls. 26 dos autos, pondera: "De acordo com a legislação vigente o nível 4 é atribuído a formação técnica de alto nível, incluindo a qualificação dela resultante conhecimentos e capacidades pertencentes ao nível superior e que permitem assumir, de forma geralmente autónoma ou de forma independente, responsabilidades de concepção e ou de direcção e ou de gestão". Acrescenta: "Na nossa opinião, a formação em análise não permite atingir os objectivos que estão subjacentes ao nível 4, tanto mais que os formandos abrangidos são jovens à procura do primeiro emprego". E adianta, ainda: "De salientar que o próprio IEPF considerou o nível 2 de qualidade esperada e o nível 3 de estrutura de níveis de formação de CE, conforme parecer do gestor do PO 10 e primeira página do pedido de co-financiamento, que apresentamos em anexo". Neste parecer, a fls. 32 dos autos, refere-se, a dado passo, que ao curso "foi atribuído o nível 2 de Qualidade Esperada", e, que foi "feita a análise financeira, ao nível 3 da estrutura de níveis de formação da CEE". Não vemos que haja contradição ou obscuridade nestas passagens; antes nos parece ser o seu conteúdo suficientemente claro, perfeitamente perceptível para qualquer destinatário normal. Assim, improcede a censura dirigida à sentença no tocante a esta parte. No que concerne à alegada violação do artº 44° do CPA , concluímos igualmente pela improcedência da alegação, pelas razões apontadas pela sentença relativamente a essa parte, a que completamente aderimos. Nestes termos, emitimos parecer no sentido do improvimento do recurso jurisdicional." Colhidos os vistos cumpre decidir. II Factos Matéria de facto dada como assente no TAF: A ora Recorrente apresentou uma candidatura a apoios financeiros do Fundo Social Europeu, no âmbito do QCA I, ao abrigo do Programa Operacional 10, (904001 P1), Pedido 2, designado por "Jovinf" - cfr. do proc. adm.; Em 10/04/1991 foi emitido Parecer pelo Instituto do Emprego e Formação Profissional sobre a candidatura em apreço, no qual expressamente consta a proposta de aprovação, por rubrica, donde se retira "( ...) 2 . Encargos com pessoal docente 19 833 (...), tendo sido iniciado o curso e emitida autorização de pagamento dos adiantamentos - doc. de fls. 32 dos autos; Após a realização da acção de formação, a Recorrente apresentou o pedido de pagamento de saldo, tendo o mesmo sido aprovado pelo IEFP pelo valor total de 51.913.752$00 - cfr. fls. 63 dos autos e fls. do proc. adm.; No âmbito da acção em curso, o DAFSE solicitou à sociedade "B…, Lda." a realização de um controlo da conformidade factual e contabilística da acção de formação profissional co-financiada pelo Fundo Social Europeu - cfr. proc. adm. e Acordo; Em 01/08/1994 foi solicitado pela empresa auditora ao IEFP, em relação à acção dos autos, a confirmação dos níveis atribuídos à rubrica relativa ao pessoal docente, se 2 e 3 CE, se 5 CE - docs. de fls. 36 e 26 dos autos; Em sequência, em 06/01/1995, foi elaborado o respectivo relatório de auditoria pela "B…, Lda.", nos exactos termos do doc. de fls. 45-132 dos autos, que se considera aqui como reproduzido; O relatório da B… que antecede foi apreciado pelo DAFSE, nos termos do Relatório n° 1/DSAFE/95, datado de 24/05/1995, sobre a qual recaiu despacho de concordância datado de 31/05/1995, sendo a Recorrente notificada para pronunciar-se sobre o projecto de decisão, que fixou o custo total da acção em Esc. 37 123 370, traduzindo-se na devolução pela Recorrente de 20765626$00 - docs. de fls. 135-136 dos autos; Notificada do projecto de decisão, a Recorrente pronunciou-se nos exactos termos constantes do documento, constante a fls. 137-140 dos autos, juntando ainda o relatório de auditoria realizada por "C…", a fls. 141-156 dos autos; Em sequência, a sociedade auditora, B…, Lda., apreciou a contestação apresentada pela ora Recorrente, mantendo o seu anterior parecer, nos termos do doc. constante do proc. adm., a fls. 24-30 dos autos para que se remete e se considera reproduzido; Em 15/12/1995 o Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu emitiu a Nota de Serviço n° 354/95, sobre "Resposta à contestação apresentada por A… - Lisboa, relativa ao relatório n° 1/DSAFE/95 Auditoria no âmbito do QCA I ao pedido 2 do PO 10 (90 4001 P 1) " - doc. constante do proc. adm., a fls. 22 dos autos; Apreciada a pronúncia escrita da Recorrente pela empresa auditora, sobre a mesma veio a recair a Informação n.º 58/DSAFE/96, datada de 26/01/1996, do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu, da mesma constando que "( ...) 4. Analisada a reclamação apresentada, foram confirmados os montantes certificados pelo auditor, conforme parecer que se anexa. 5. Face ao exposto nos pontos 1 a 4 propõe-se: a) a aprovação da estrutura de custos, apresentada no relatório, que se traduz na redução de despesas no montante de 22855163$00 , conforme segue (...) b) a aprovação da nova estrutura de financiamento, conforme segue: (...) c) que a entidade proceda à devolução da importância de 20 765 626$00 , calculada da seguinte forma: (...)"- docs. constantes do proc. adm., que se consideram integralmente reproduzidos, a fls. 30-31 dos autos; L) A Informação nº 58/DSAFE/96 que antecede, em 17/05/1996, mereceu o seguinte despacho pelo Director-Geral do DAFSE: " Concordo. Certifico. " - doc. de fls. 30 dos autos, constante do proc. adm.; M ) Por ofício na 008646, datado de 29/07/1996 foi comunicada à Recorrente o que se extrai: "PO 10 (90 4001 P1) - Pedido 2 (...) - Relatório n° 1/DSAFE/95", da mesma constando: "(...) informa-se de que foi considerada improcedente a contestação dessa entidade relativa ao projecto de decisão que resulta do relatório de auditoria realizada por " B…, Lda. ", de acordo com os fundamentos que se anexam (anexo 1). (...) ficam V. Exas. notificadas que, por despacho do Exmº Sr. Director-Geral do DAFSE, de 96.05.17, aposto na informação na 58/D8AFE/96 (anexo 2), (...), foi reduzido o custo total constante do " pedido de pagamento de saldo " em 22.855.163 Esc. relativo a despesas não elegíveis apuradas através da citada auditoria. Considerando que essa entidade já recebeu um total de 57.888.996 Esc. deverá proceder à devolução de 20.765.626$00 resultante do seguinte acerto de contas: FSE - 15.139.030 Esc. - OSS - 5.626.596 Esc. Total 20.765.626 Esc. (...)" - doc. constante do proc. adm., a fls. 20-21 dos autos; N) A Recorrente veio a juízo em 30/09/1996 - doc. fls. 2 dos autos. III Direito 1. Nas conclusões 8 e 9 das suas alegações a recorrente vem imputar à sentença recorrida uma nulidade por omissão de pronúncia, nos termos do art.º 668 , alínea d) do CPC , pelo facto de não ter apreciado "todas as questões trazidas a juízo". No despacho de sustentação, a fls. 336, o Senhor Juiz veio dizer-nos que "não obstante ser invocada a nulidade da sentença, por alegada omissão de pronúncia quanto à má aplicação do Anexo II do Despacho Normativo 69/91 de 23/03, não só é a própria Recorrente que assume ter alegado pela primeira vez a matéria em causa em sede de alegações finais, não se vislumbrando que esteja em causa matéria de conhecimento oficioso do Tribunal, para que da mesma se devesse conhecer, como ainda assim, sem prejuízo, não deixou o Tribunal de se pronunciar sobre o alegado, conforme igualmente resulta das alegações de recurso da Recorrente". Na verdade, a fls. 308 das alegações para este STA, a recorrente referiu que "No artigo 10º das alegações juntas pela recorrente, após a resposta da autoridade recorrida, a recorrente alega má aplicação da lei, nomeadamente do Anexo II do Despacho Normativo 69/91 de 23 de Março, concretizando nos artigos seguintes desse mesmo articulado, essa má aplicação. Para tanto, invocou a leviandade das conclusões e juízos opinativos, sem a indicação de razões de facto ou de direito na auditoria que serviu de suporte à decisão administrativa recorrida. Ora, a decisão recorrida é totalmente omissa nesta matéria. Não só não se pronuncia pela má aplicação da lei invocada pela recorrida, como tão pouco aprecia a validade legal da tão discutida redução do nível 4/5 para o nível 3, adiantando ainda que "... redução essa que de resto não se mostra infirmada de facto e de Direito em juízo pela Recorrente. Portanto, é a própria recorrente que reconhece que essa ilegalidade apenas foi suscitada nas alegações apresentadas no recurso contencioso. Ora, como é sabido, salvo os casos de conhecimento oficioso, situação aqui não detectada, é na petição de recurso que o recorrente deve identificar todos os vícios imputados ao acto impugnado, e só muito excepcionalmente é possível atribuir-lhe novas ilegalidades e apenas se elas próprias decorrerem do conhecimento tardio de factos supervenientes, designadamente, os resultantes da junção do processo administrativo aos autos (como mero exemplo, acórdão STA de 4.7.02, proferido no recurso 48133, e jurisprudência aí citada). Não foi esse o caso na situação presente. E sendo assim, a sentença não estava obrigada a conhecer deles, não incorrendo, por isso, na nulidade que lhe é apontada. 2. Vejamos, então, o que há para apreciar. Nas conclusões da sua alegação, a recorrente, para além da nulidade anteriormente referida, apenas persiste na invocação da violação dos art.ºs 44 e 125 do CPA. Todavia, na própria alegação continua a apontar à sentença a violação do art.º 100 do Código que assacara ao acto recorrido. Sendo assim, ir-se-á conhecer das três ilegalidades. 3. A legalidade deste mesmo acto, embora no âmbito de um outro projecto (JOVIN 1 do mesmo Programa Operacional, 90400P1), foi já apreciada por este Tribunal pelo acórdão de 8.10.02 emitido no recurso 49/02, sendo certo que as questões que ali se levantaram são idênticas às aqui suscitadas e que as conclusões das respectivas alegações são praticamente a cópia uma da outra (identidade alargada à petição de recurso). Por isso, e por nos merecer inteira concordância o que ali se decidiu, ir-se-á seguir de perto aquele aresto. O que estava em causa no recurso contencioso era o despacho do Director-Geral do DAFSE de " Concordo . Certifico ", exarado sobre a Informação de Serviço n.º 58/DAFSE/96 atinente a pagamento de saldo relativamente a curso de formação profissional co-financiado pelo FSE na qual, depois de sumariar os actos procedimentais levados a efeito e com invocação do relatório de uma auditoria que o DAFSE mandou efectuar, se propunha a redução e consequente devolução da importância recebida para além do valor certificado, impugnando-se aquele acto na parte relativa à não certificação e ordem de devolução de 20.765.626$00. Eram atribuídos a tal acto os vícios de violação do art.º 100.º do CPA , de deficiente fundamentação por contradição e incongruência entre o acto recorrido e o parecer indicado como seu fundamento e violação de garantia de imparcialidade, enunciada na alínea d) do n.º 1 do art.º 44.º do CPA . A sentença recorrida julgou improcedentes tais vícios. É do assim decidido que vem interposto o presente recurso. 4. Vejamos se assiste razão à recorrente, começando pela violação do art.º 100.º do CPA . "Deve dizer-se liminarmente, pecado que aliás já vem da fase contenciosa, que muito do que a recorrente invoca a este propósito muito se prende com o vício de falta de fundamentação. Ora, como fundamento da violação do art.º 100.º, invocava a recorrente em sede contenciosa, e em resumo, que o projecto de decisão não continha todos os elementos que o próprio acto recorrido teria considerado essenciais para poder decidir, pelo que sobre eles não foi ouvida. Estavam em causa, alegadamente, o facto de o projecto de decisão não incluir uma carta de 1/AGO/94 enviada pela empresa auditora (B…) ao IEFP bem como o parecer de 10/ABR/91 do IEFP e ainda o facto de não lhe terem sido facultados os esclarecimentos que a B… considera essenciais, tudo como se alcança da p.i. sob os artºs conjugados, 38.º, 26.º a 31.º, 20.º, 21.º e 22.º. O princípio da audiência decorre do imperativo constitucional inscrito no art.º 267.º da CRP, o qual estabelece que " O processamento da actividade administrativa será objecto de lei especial que assegurará ... a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhe digam respeito ". Tal principio da participação foi consagrado com carácter geral no CPA (art.º 8.º) para toda a actividade administrativa, tendo a nível procedimental afloramento, v .g., nos arts. 59.º, 61.º e segs., 88.º, n.º 2, 96.º, 97.º, 118.º e, no que ora interessa, no art.º 100.º . Efectivamente, reza o n.º 1 do art.º 100.º do CPA que, " concluída a instrução ... os interessados têm direito a ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta " . Deverá reter-se, como decorre do acima exposto, que o direito a ser ouvido e que se opera através da audiência prévia deve traduzir-se na efectiva possibilidade de audiência a ser concedida aos interessados de molde a que possam ter uma participação útil no processo. É que, com a formalidade em causa pretende-se conferir um controle preventivo por parte do particular relativamente à Administração. Por outro lado, a sua observância é de molde a beneficiar o interesse público na medida em que, vindo ao procedimento perspectivas diferenciadas ou (e) eventualmente contrapostas, as mesmas integrarão um acervo de elementos pertinentes à formação de uma correcta e adequada vontade por parte do órgão ou agente competente para a decisão (cf. abalizada doutrina in anotação ao art.º 100.º do CPA , por Santos Botelho, Pires Esteves e Cândido de Pinho)." Como se vê na sentença recorrida, trecho que se subscreve na íntegra, não se mostrando que a recorrente tivesse sido notificada de nenhum dos dois documentos que refere "não lhe assiste qualquer razão na alegação do vício de preterição do art.° 100° do CPA , por violação do dever de audiência prévia. Desde logo porque quer um quer outro documentos não sustentaram de facto e de Direito o acto recorrido, não tendo contribuído seja por que for, para a formação do sentido decisório proferido. Senão vejamos. O primeiro dos documentos consiste no parecer do IEFO que precedeu a aprovação da candidatura apresentada pela Recorrente e o segundo consiste num mero oficio da empresa auditora, B…, dirigido ao IEFP com vista ao esclarecimento da questão do nível que foi considerado pelo IEFP, em fase de aprovação de candidatura, dos encargos com pessoal docente. O primeiro documento não se apresenta, nem relevante, nem essencial para a tomada de decisão ora impugnada em juízo porque não só não serviu de base ao acto recorrido como também, atento o seu teor, traduziu-se num parecer de sentido inteiramente favorável à Recorrente, pois foi com base no mesmo que foi aprovada a candidatura apresentada. O segundo documento consistiu num mero oficio enviado pela empresa auditora B… ao IEFP, destinado a esclarecer cabalmente a matéria factual em causa, o qual não foi seguido de resposta, pelo que, também por essa razão em nada contribuiu para o sentido decisório do acto recorrido. Ademais, a exigência contida na lei de procedimento administrativo, no art.° 100° do CPA , consiste em dar a conhecer ao interessado aqueles que são os factos e o Direito em que se vai alicerçar a decisão final, concedendo a possibilidade de o interessado alegar em conformidade e desse modo contribuir para a correcção e justiça da decisão administrativa a tomar, não visando, nem se traduzindo a alegada obrigatoriedade de audiência prévia, a de fornecer ao interessado cópia do processo administrativo, como aparentemente pretende a Recorrente. Pelo que, em face do que antecede, tendo a Recorrente sido notificada do projecto de decisão, sendo-lhe dado a conhecer os aspectos que determinaram esse projecto de decisão e tendo a Recorrente exercido tal direito, não se vislumbra que possa proceder o vício alegado, que será de julgar, por essa razão, improcedente." De resto, acrescentamos nós agora, a Administração ao proceder à notificação do interessado para os fins do art.º 100, informou-o de que, se pretendesse consultar outros elementos constantes do processo em causa, este estaria disponível para o efeito, para o que lhe indicou prazo (doc. de fls. 133 e ss, que lhe foi enviado para se pronunciar nos termos do art.º 100 do CPA , aí se dizendo que " Mais se informa de que, se pretender consultar outros elementos constantes do processo em causa, o mesmo estará disponível para o efeito, nas instalações deste Departamento, sitas na …, em Lisboa, nas horas normais de expediente "). Deste modo, tendo sido fornecidos ao interessado os elementos que relevantemente presidiram ao projecto de decisão, e que lhe foi facultada a possibilidade de consultar todo o volumoso processo, deve considerar-se que foram cumpridas as referidas finalidades que a garantia do dever de audiência visa satisfazer. O mais que a tal respeito é aduzido, independentemente de se mostrar imbricado com o cumprimento do dever de fundamentação, como já referido, poderia prender-se com eventual vicio de violação de lei por erro sobre os pressupostos de facto, vício que a recorrente não invocou e, portanto, também não intentou demonstrar. 5. Vício de forma. A este propósito a recorrente alegou apenas o que segue " Quanto ao vício de forma, por contradição e incongruência entre o acto recorrido e o parecer indicado como seu fundamento: Afigura-se-nos menor. Todavia existe. Qual, de facto a relação entre o referido parecer e o acto recorrido? Ali, trata-se de um processo de candidatura, aqui da certificação de uma acção de formação concluída e com saldo final feito há dois anos. Ali há um parecer, aqui um facto definitivo e executório. Ali não há impugnação do interessado, aqui há. De facto, que fundamentação é que se faz de um acto administrativo com procedimentos preparatórios de outro processo administrativo? E a pergunta que se fez é a mesma que se faz: em que é que aquele parecer fundamenta este acto? Porque se reduziu o nível 4 para o nível 3? Se há fundamentação, resulta contraditória e incorre na previsão do art.° 125, nº 2, do C.P.A.." A respeito do vício de forma a sentença recorrida, depois de enunciar o enquadramento teórico da figura, adiantou o seguinte, que igualmente se subscreve na íntegra: "Apenas estará fundamentado o acto que, por revelar os motivos de facto e de direito, com referência à aplicação dos normativos aplicáveis, permita compreender as razões que estiveram na sua base. Ora, no caso dos autos, basta uma simples leitura do teor do acto recorrido e das informações e pareceres que o antecedem, para o qual remete, para se constatar a suficiência de fundamentação, sendo possível in casu conhecer e compreender o itinerário volitivo da Administração, ou seja, o seu percurso intelectual para ter chegado a tal conclusão, o que, desde já se afirma igualmente mostrar-se perfeitamente apreendido pela Recorrente. Com efeito, da análise do acto recorrido e de todos os documentos que o subjazem, que lhe servem de substracto fundamentador, o que resulta consiste uma extensa análise factual e jurídica da situação particular do "dossier" em causa, mediante expressa e clara indicação dos factos e do Direito, nacional e comunitário, que lhe subjaz. De resto, por nenhuma vez a Recorrente logrou manifestar desconhecimento, quer de facto, quer do Direito aplicável, em que se possa traduzir a falta de compreensão em relação ao teor do acto recorrido e da sua respectiva fundamentação, adoptada na vertente de fundamentação per relationem. E também quanto à questão da alegada contradição, o que resulta é que a mesma não se verifica, por, desde logo, o parecer emitido pelo IEFP não ser vinculativo em relação à fiscalização efectuada pelo DAFSE, no âmbito dos seus legais poderes de controlo e de certificação da boa execução das acções, mediante aplicação da legislação comunitária e nacional. Assim, independentemente de qual tenha sido o parecer do IEFP, em fase de aprovação da candidatura, o certo é que cabe ao DAFSE, nos termos do disposto no n° 3 do artº 2° do D.L. n° 37/91, em colaboração com empresa auditora, analisar da correspondência entre a acção desenvolvida e as normas e princípios aplicáveis. Na situação trazida a juízo é pois, não só patente a suficiência da fundamentação aduzida da redução do nível 4/5 para o nível 3, como a sua perfeita compreensão pela Recorrente, redução essa que de resto não se mostra infirmada de facto e de Direito em juízo pela Recorrente." (veja-se o teor do relatório referido na alínea F) da matéria de facto). 6. Finalmente, a violação da alínea d) do n.º 1 do Art.º 44 do CPA . Segundo a recorrente ocorreria tal violação em virtude de a empresa auditora " não sendo titular de órgão ou agente da administração, mas um acto praticado por ela, por conta e ao serviço da administração, é um acto que a Administração faz seu por dele se servir para, por remissão, fundamentar um acto definitivo e executório " tanto mais que "A auditora intervém segunda vez no procedimento administrativo e aí fá-lo enquanto perito " " intervenção essa, a dois títulos, que viola as garantias de imparcialidade e constitui vício de violação de lei, contrariando o direito vertido no art. 44° do C.P.A .. Voltemos ao citado acórdão deste STA. "Prescreve o art.º 44.º , n.º 1, alínea d) do CPA que, "nenhum titular de órgão ou agente da Administração Pública pode intervir em procedimento administrativo ou em acto ou contrato de direito público ou privado da Administração Pública ... quando tenha intervindo no procedimento como perito ou mandatário ou haja dado parecer sobre questão a resolver". São garantias de imparcialidade que estão em causa na consagração da figura (e dos casos) de impedimentos. Isto é, com tais impedimentos pretende-se obstar a que participem em dado procedimento administrativo os titulares de órgãos que tenham interesse pessoal na decisão do caso. Ora, tal como foi decidido, não se antolha que garantias de imparcialidade possam ter sido quebradas, ou que impedimento possa ter corporizado a intervenção de uma empresa especializada em auditoria contabilístico-financeira (mesmo que por uma segunda vez, depois do cumprimento do citado art.º 100.º), isto é uma entidade que não é titular de órgão ou agente da administração, como a própria recorrente reconhece, sendo certo aliás que o DAFSE pode solicitar a colaboração de outras entidades, públicas ou privadas, para proceder ao acompanhamento e controlo das acções apoiadas pelo Fundo Social Europeu (cf. alínea d) do n.º1 do art.º 2° do Decreto-Lei n.º37 /91, de 18 de Janeiro). Sublinhe-se que, quer uma quer outra intervenção da empresa auditora, tal como o evidencia a M.ª de F.º, foram objecto de análise e subsequente assunção por parte de agentes do DAFSE e para o respectivo conteúdo remeteram os pareceres por si elaborados e que originaram o acto recorrido; isto é, a decisão que produziu efeitos jurídicos na esfera jurídica da recorrente pertenceu por inteiro à E.R. Improcede também, deste modo, o enunciado fundamento da impugnação deduzida à sentença." Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação da recorrente. IV Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso. Custas a cargo da recorrente, fixando-se a Taxa de Justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 450 e 225 euros. Lisboa, 28 de Novembro de 2007. – Rui Botelho (relator) – Pais Borges – Freitas Carvalho.