Cumpre decidir.
A matéria objecto quer da ampliação quer da alteração da matéria de facto, em causa, contende com a questão da titularidade do direito de propriedade incidente sobre determinada parcela de terreno.
Ora, quanto ao âmbito da jurisdição administrativa e fiscal dispõem os artºs 1º e 4º do ETAF, aprovado pela Lei 13/02, de 19.FEV que:
“Artigo 1.º (Jurisdição administrativa e fiscal)
1 – Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.
2 – Nos feitos submetidos a julgamento, os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal não podem aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consagrados.”
“Artigo 4.º (Âmbito da jurisdição)
1 – Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto:
- a)Tutela de direitos fundamentais, bem como dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares directamente fundados em normas de direito administrativo ou fiscal ou decorrentes de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal;
- b)Fiscalização da legalidade das normas e demais actos jurídicos emanados por pessoas colectivas de direito público ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal, bem como a verificação da invalidade de quaisquer contratos que directamente resulte da invalidade do acto administrativo no qual se fundou a respectiva celebração;
- c)Fiscalização da legalidade de actos materialmente administrativos praticados por quaisquer órgãos do Estado ou das regiões autónomas, ainda que não pertençam à Administração Pública;
- d)Fiscalização da legalidade das normas e demais actos jurídicos praticados por sujeitos privados, designadamente concessionários, no exercício de poderes administrativos;
- e)Questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público;
- f)Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público;
- g)Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa;
- h)Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos;
- i)Responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público;
- j)Relações jurídicas entre pessoas colectivas de direito público ou entre órgãos públicos, no âmbito dos interesses que lhes cumpre prosseguir;
- l)Promover a prevenção, cessação e reparação de violações a valores e bens constitucionalmente protegidos, em matéria de saúde pública, ambiente, urbanismo, ordenamento do território, qualidade de vida, património cultural e bens do Estado, quando cometidas por entidades públicas, e desde que não constituam ilícito penal ou contra-ordenacional;
- m)Contencioso eleitoral relativo a órgãos de pessoas colectivas de direito público para que não seja competente outro tribunal;
- n)Execução das sentenças proferidas pela jurisdição administrativa e fiscal.
2 – Está nomeadamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de:
- a)Actos praticados no exercício da função política e legislativa;
- b)Decisões jurisdicionais proferidas por tribunais não integrados na jurisdição administrativa e fiscal;
- c)Actos relativos ao inquérito e instrução criminais, ao exercício da acção penal e à execução das respectivas decisões.
3 – Ficam igualmente excluídas do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal:
- a)A apreciação das acções de responsabilidade por erro judiciário cometido por tribunais pertencentes a outras ordens de jurisdição, bem como das correspondentes acções de regresso;
- b)A fiscalização dos actos materialmente administrativos praticados pelo Presidente do Supremo Tribunal de Justiça;
- c)A fiscalização dos actos materialmente administrativos praticados pelo Conselho Superior da Magistratura e pelo seu Presidente;
- d)A apreciação de litígios emergentes de contratos individuais de trabalho, que não conferem a qualidade de agente administrativo, ainda que uma das partes seja uma pessoa colectiva de direito público.”
Perante o teor de tais normativos legais, somos de concluir estarem excluídas da jurisdição administrativa e fiscal acções que tenham por objecto, designadamente, questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público, competindo a apreciação dessas acções aos tribunais comuns – Cfr. artº 66º do CPC.
Assim sendo, não estando em causa, a apreciação da questão do direito de propriedade, na presente Providência cautelar, questão, aliás, para a qual os TAF’s não teriam competência, mostra-se prejudicada a apreciação das invocadas ampliação e alteração da matéria de facto.
Improcedem, deste modo, as conclusões de recurso, respeitantes à ampliação e alteração da matéria de facto.
III-2.2. Da verificação dos critérios de decisão das Providências cautelares no Contencioso administrativo, com referência às providências requeridas.
Como atrás se deixou dito, constitui objecto do presente recurso jurisdicional, a indagação dos pressupostos ou critérios de decisão das providências cautelares, com referência às Providências requeridas, no caso a suspensão de eficácia do despacho do Director do Departamento de Obras Municipais, proferido no uso de poderes delegados pelo Presidente da Câmara Municipal de Vila Real, datado de 16.MAI.06, que ordenou a demolição das obras executadas pelos Requerentes de construção de um portão de entrada, a seguir identificados, requisitos esses que os Recorrentes alega verificarem-se e que na sentença impugnada se julgou não terem ficado demonstrados:
- a)A evidência da procedência da pretensão principal - Cfr. 120º-1-a) do CPTA; e
- b)O “periculum in mora” - receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para o requerente; e o “fumus boni iuris” – que não seja manifesta a falta de aparência do bom direito - Cfr. artº 120º-1-b) do CPTA – tratando-se de uma providência conservatória.
A sentença recorrida julgou improcedente a Providência cautelar requerida com fundamento na falta de verificação dos respectivos pressupostos legais, maxime, por falta de verificação do requisito “periculum in mora”.
Contra tal entendimento insurgem-se os Recorrentes, alegando, sumariamente que a sentença recorrida violou as normas constantes dos artºs 120º do CPTA, sendo certo que, no que concerne ao pressuposto “periculum in mora”, os factos por eles articulados consubstanciam danos dificilmente reparáveis ou em relação aos quais se torna excessivamente oneroso repor a situação anterior.
Vejamos se lhes assiste razão.
Sob a epígrafe de “Critérios de decisão” dispõe-se o nº 1 do artº 120º do CPTA, sob as suas alíneas a) e b) que:
“1 – Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adoptadas:
- a)Quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente;
- b)Quando, estando em causa a adopção de uma providência conservatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente pretende ver reconhecidos no processo principal e não seja manifesta a falta de fundamento de pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito.”
De tais normativos legais, infere-se constituírem critérios de decisão das Providências cautelares conservatórias:
- a)A evidência da procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente; e
- b)O fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para o requerente – “periculum in mora” – e que não seja manifesta a falta de aparência do bom direito - “fumus non malus juris”.
Em ordem à determinação dos critérios de decisão das Providências cautelares, com referência às Providências cautelares requeridas nos autos, decidiu-se na sentença recorrida que:
“(...)
De acordo com a disciplina legal decorrente da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, a providência cautelar deve ser concedida, sem necessidade de mais indagações, se é evidente a procedência da pretensão principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente.
(...)
Em princípio, só quanto aos vícios graves, aqueles que se concretizam na lesão insuportável dos valores protegidos pelo direito administrativo e que, por isso, implicam a nulidade do acto, é possível ajuizar sobre a evidência da procedência da pretensão principal, pois, quanto à violação de preceitos de forma em sentido amplo, que inclui a forma propriamente dita e o procedimento, que seja cominada com a anulabilidade, nem sempre a preterição da forma conduz à anulação e, por consequência, ao preenchimento da previsão da al. a) do n.º 1 do art. 120º do CPTA.
Em qualquer caso, é ao requerente que incumbe alegar e provar a ilegalidade manifesta ou evidente, pelo que não logrando o mesmo efectuar tal prova não pode haver decretação de providências cautelares fundadas naquele segmento do normativo em referência, sendo certo que o carácter manifesto da ilegalidade terá de emergir dos autos cautelares sem que se torne necessário, para o efeito, o conhecimento aprofundado do mérito visto o mesmo estar reservado aos autos principais.
(...)
No caso concreto destes autos, quer pelo que é invocado pelos Requerentes, quer pelo que é alegado pela Entidade Requerida e pelos Contra-Interessados, não se pode retirar, “sem margem para dúvida, que a pretensão principal será julgada procedente em função de uma qualquer manifesta ilegalidade do acto”».
Não se estando perante uma situação que se enquadre na referida alínea a) do nº 1 do artigo 120º, esse mesmo artigo 120º do CPTA estabelece ainda os critérios de decisão, distinguindo conforme se esteja perante uma providência cautelar conservatória ou antecipatória. Os requisitos próprios da providência conservatória estão previstos na alínea b) do nº 1, enquanto que os da providência antecipatória estão previstos na alínea c) do mesmo nº 1.
Já vimos que, in casu, estamos perante uma providência conservatória – suspensão de eficácia de acto administrativo - pelo que passaremos, de imediato, a analisar os respectivos requisitos de procedência.
(...)
A alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA estabelece, assim, os seguintes dois requisitos de procedência: em primeiro lugar tem de se verificar o periculum in mora; depois o fumus boni iuris.
(...)
Será, todavia, que as pretensões dos Requerentes se podem legitimamente fundar na alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA e, nessa medida, determinar a concessão da providência?
Comecemos por analisar se existe periculum in mora.
Para verificar se existe periculum in mora, o Juiz deve fazer um juízo de prognose, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil, por entretanto se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela deveria beneficiar, que obstem à reintegração específica da sua esfera jurídica. cfr J.C. Vieira de Andrade, in Ob Cit, pág 298..
O mesmo é dizer que a providência deve ser concedida quando os factos concretos alegados (e sumariamente provados) pelo requerente levem a concluir que, caso a providência seja recusada, seja posteriormente impossível a reintegração da situação factual de acordo com a legalidade, no caso de a acção principal proceder. É isto que o legislador pretende acautelar ao falar de facto consumado.
Mas não se verifica periculum in mora apenas nos casos de impossibilidade de reintegração dos factos de acordo com a legalidade, mas também quando existe fundado receio de que, no caso de a providência ser negada e o processo principal ser procedente, essa reintegração factual (de acordo com a legalidade) seja difícil, o que tem de resultar dos factos concretos alegados (e sumariamente provados) pelo requerente.
Não se trata aqui de avaliar se os prejuízos são ou não susceptíveis de avaliação pecuniária, mas de prever as dificuldades que existirão para repor a situação que existiria caso não tivesse sido praticado o acto desconforme com a lei. cfr J.C. Vieira de Andrade, in Ob Cit pág 299, bem como Mário Aroso de Almeida, in Ob Cit pág 291.
No caso em apreço, a materialidade alegada pelos Requerentes é manifestamente insuficiente para que se dê este requisito como preenchido.
Mesmo a admitir que ocorre ou se verifica no caso concreto o requisito da aparência do bom direito (“fumus boni iuris”) na sua vertente de não ser manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular no processo principal ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito, no que se não concede face ao que se provou, os Requerentes não alegaram e muito menos provaram qualquer factualidade na qual se possa estribar o outro requisito necessário para a decretação da providência, ou seja, o do receio da constituição duma situação de facto consumado ou da ocorrência de prejuízos de difícil reparação (“periculum in mora”).
Com efeito, analisada a petição inicial relativamente a esta matéria (“periculum in mora”), nomeadamente os artigos 42º a 48º da petição inicial, constatamos, conforme transcrição que passamos a efectuar, que os Requerentes alegam que a demolição da obra lhes acarreta «(…) um prejuízo imediato de, pelo menos, 7.000,00 € (…)», pois que suportaram «(…) 4.500,00 € para instalação do referido portão (…)» e «(…) 2.500,00 € referentes às despesas que tiveram de efectuar para pavimentar todo o logradouro, em cimento, num total de 60 m2 (…)». Ao que acresceriam «(…) pesados incómodos, chatices, desgostos, profundo sofrimento, angústia e arrelias (…)». E, ao invés, que da suspensão da eficácia do Despacho não resulta prejuízo, muito menos grave lesão, para o interesse público.
Perante o alegado pelos Requerentes ficamos sem saber quais são os danos irreversíveis que o Despacho suspendendo lhes pode trazer (e não, também, os que efectivamente se produzirão) e no que é que tal Despacho se traduz no receio daquela constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação.
Os Requerentes não alegam nem provam indiciariamente factos que nos levem a considerar o preenchimento dos critérios de decisão previstos no artigo 120º do CPTA e, consequentemente, a decretar a providência cautelar requerida.
Impendia sobre os Requerentes aquele ónus de alegação e de prova dos requisitos necessários à concessão da providência, pelo que não o tendo feito terá de improceder a sua pretensão.
Os requisitos enunciados para a concessão da providência são sequenciais e cumulativos, pelo que a não verificação de um prejudica a análise dos restantes.
A providência requerida não pode, pois, ser adoptada uma vez que se não verifica, desde logo, o requisito do periculum in mora.
(...)”.
A sentença recorrida conclui, pois, pela improcedência das Providências cautelares requeridas, perante a falta de verificação dos respectivos pressupostos, ou seja, pela não verificação, por um lado, da manifesta procedência da acção principal (condição prevista na alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA); e por outro, pela não verificação, também, da existência de um fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado nem da produção de prejuízos de difícil reparação – o “periculum in mora” (uma das condições previstas na alínea b) do mesmo normativo legal), porquanto, perante uma eventual procedência da pretensão principal, é de considerar que a situação dos Recorrentes é passível de ser reconstituída no plano dos factos.
Analisada a argumentação desenvolvida na sentença recorrida, atrás em parte reproduzida, temos, para nós, que a mesma fez uma apreciação criteriosa da factualidade indiciada nos autos, e ao seu enquadramento nos normativos legais, que contém os critérios de decisão das Providências relativas a procedimentos cautelares conservatórios, para daí inferir pela sua não verificação e, em função disso, concluir pelo indeferimento das Providências requeridas.
Para além do que ficou decidido na sentença proferida pelo tribunal a quo, com a qual se concorda, impõe-se, ainda, tecer os seguintes considerandos.
O critério de decisão contido na alínea a) do nº 1 do artº 120º do CPTA pressupõe a evidência da procedência da pretensão principal, caso em que o “fumus boni juris” funciona como fundamento determinante da concessão da providência.
Tal raciocínio permite-nos concluir que, na situação oposta, ou seja, em caso de manifesta falta de fundamento ou de evidência da improcedência da pretensão principal, o “fumus malus” funciona como fundamento determinante da recusa da providência.
(Cfr. neste sentido VIEIRA DE ANDRADE, in “A JUSTIÇA ADMINISTRATIVA” 8ª ed., pp. 351).
Ora, no caso dos autos, os Recorrentes apresentaram na Câmara Municipal de Vila Real pedido de licenciamento da implantação de um portão que delimita uma área de terreno sita no Beco da A…, F…, São Tomé do Castelo, Vila Real.
Tal pedido foi objecto de indeferimento por deliberação da Câmara Municipal de Vila Real, tomada na sua reunião de 04.MAI.05.
Perante este acto de indeferimento, e subsequente a ele, por Despacho do Director do Departamento de Obras Municipais, datado de 16/05/2005, foram os Requerentes notificados para no prazo de 10 dias procederem à demolição de todas as obras executadas.
O despacho cuja suspensão de eficácia é requerida na presente Providência cautelar é este último acto.
Ora, configurar-se-á este Despacho do Director do Departamento de Obras Municipais um acto administrativo ou deverá antes qualificar-se como um mero acto de execução de um anterior acto administrativo.
Com as alterações legislativas constantes do CPA e da CRP, os conceitos quer de acto administrativo quer da sua recorribilidade ou impugnabilidade contenciosa mudaram passando aquele a ter a definição do artº 120º do CPA e assentando esta na noção de lesividade, de acordo com a estatuição do artº 268º-4 da CRP.
Com efeito, sob a epígrafe de “Conceito de acto administrativo” dispõe o artº 120º do CPA que:
“Para os efeitos da presente lei, consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”
Por outro lado, estabelece o artº 268º da CRP, sob a epígrafe “Direitos e garantias dos administrados” que:
- “1.Os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam directamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas.
- 2.Os cidadãos têm também o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas.
- 3.Os actos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos.
- 4.É garantido aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas.
- 5.Os cidadãos têm igualmente direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
- 6.Para efeitos dos n.os 1 e 2, a lei fixará um prazo máximo de resposta por parte da Administração.
Ainda sobre esta matéria, estabelece o artº 51º do CPTA que:
“Ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.” .
Finalmente, em matéria de Providências Cautelares, dispõe o artº 112º do CPTA que:
“1 – Quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos pode solicitar a adopção da providência ou das providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo.
2 – Além das providências especificadas no Código de Processo Civil, com as adaptações que se justifiquem, nos casos em que se revelem adequadas, as providências cautelares a adoptar podem consistir designadamente na:
a) Suspensão da eficácia de um acto administrativo ou de uma norma;
(...)”.
Assim, por um lado, consideram-se actos administrativos todas as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visam produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta e, por outro lado, a noção de recorribilidade ou impugnabilidade do acto administrativo passou a plasmar-se sobre o conceito de lesividade.
Deste modo, são contenciosamente recorríveis, todos os actos administrativos, sejam preparatórios ou constituam resoluções finais do procedimento sejam internos ou externos, constituam decisões provisórias ou definitivas, desde que consubstanciem lesão de direitos ou interesses legítimos dos particulares, tudo isto em ordem a um cabal cumprimento do princípio da plenitude e efectividade da protecção dos particulares perante a Administração – Cfr. neste sentido o artº 268º-4 da CRP e Vasco Pereira da Silva, in “Em Busca do Acto Administrativo Perdido”.
Com efeito a revisão constitucional de 1989 determinou um importante alargamento da recorribilidade, ao introduzir o direito de recurso contencioso contra quaisquer actos administrativos lesivos de direitos dos particulares.
Doravante, todos os actos administrativos, isto é quaisquer medidas emanadas de órgãos da Administração Pública, no domínio do direito público, visando a produção de efeitos jurídicos individuais e concretos são susceptíveis de impugnação contenciosa, na medida em que sejam lesivos de direitos dos particulares – Cfr. artºs 120º do CPA, 268º-4 da CRP e 51º do CPTA.
Do mesmo modo, no âmbito do Contencioso administrativo, as Providências cautelares a adoptar podem consistir, entre outras, na suspensão de eficácia de um acto administrativo, acto este dotado das características, acabadas de mencionar.
No caso dos autos, pretende-se a Suspensão de eficácia do despacho do Director do Departamento de Obras Municipais, proferido no uso de poderes delegados pelo Presidente da Câmara Municipal de Vila Real, datado de 16.MAI.06, que ordenou a demolição das obras executadas pelos Requerentes de construção de um portão de entrada.
Conforme se colhe da matéria de facto indiciariamente dada como provada, previamente a este acto, foram prolatados os seguintes actos administrativos:
- Por deliberação tomada na sua reunião de 04.MAI.05, a Câmara Municipal de Vila Real, foi indeferida a pretensão dos Recorrentes consistente pedido de licenciamento da implantação de um portão que delimita uma área de terreno sita no Beco da Alegria, Fortunho, São Tomé do Castelo, Vila Real.
Ora, compulsado tal acto e confrontando-o com o acto cuja suspensão de eficácia se requer, somos de considerar que este mais não é que um acto de execução daquele.
Efectivamente, perante acto que indefere o pedido de licenciamento ou legalização da implantação de um portão que delimita uma determinada área de terreno, o acto que ordena a demolição dessa construção não licenciada, mais não é do que um acto de execução daquele outro acto administrativo.
Como supra se deixou dito, por acto administrativo deve entender-se qualquer medida emanada de órgãos da Administração Pública, no domínio do direito público, visando a produção de efeitos jurídicos individuais e concretos, sendo susceptível de impugnação contenciosa, na medida em que sejam lesivos de direitos dos particulares, e constituindo, em princípio, uma resolução final de um procedimento administrativo – Cfr. artºs 120º do CPA, 268º-4 da CRP e 51º do CPTA.
Acontece que, no plano da definitividade horizontal, podem ser praticados actos quer anteriormente quer posteriormente à pratica do acto final.
Ora, de entre os actos que podem ser praticados posteriormente ao acto final do procedimento figuram os chamados actos de execução, considerando-se como tais os actos administrativos através dos quais se põe em prática um acto administrativo, nada acrescentando, em princípio a este acto.
Tais actos não se configuram como administrativos, na justa medida em que administrativo é o acto que se trata de executar.
E como somente os actos administrativos são susceptíveis de impugnação contenciosa, os meros actos de execução, não sendo verdadeiros actos administrativos definitivos, são insusceptíveis de impugnação contenciosa.
O acto suspendendo, limitando-se a dar execução a acto administrativo anteriormente proferido, nada inovando na ordem jurídica, não se configura como sendo um acto administrativo com eficácia externa, susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.
Nessa perspectiva não consubstanciando uma lesão de direitos ou interesses legítimos dos particulares, ou seja não se configura como acto administrativo não podem ser objecto da adopção de providências cautelares, sendo manifesta a ilegalidade da pretensão que as formule, o que constitui fundamento de rejeição.
É a estatuição que se contém nos artºs 112º -2-a), a contrario sensu e 116º-2-d) do CPTA.
Não tendo sido objecto de rejeição a providência requerida, nos termos em que foi formulada, deve ser julgada improcedente.
É a doutrina que se colhe da interpretação atrás efectuada ao normativo constante da alínea a) do nº1 do artº 120º do CPTA, segundo a lição de VIEIRA DE ANDRADE, in “A JUSTIÇA ADMINISTRATIVA” 8ª ed., pp. 351).
Com efeito se a evidência da procedência da pretensão principal (“fumus boni juris”) funciona como fundamento determinante da concessão da providência, na situação oposta, a manifesta falta de fundamento ou a evidência da improcedência da pretensão principal (“fumus malus”) deve funcionar como fundamento determinante da recusa da providência.
Assim, no caso dos autos, perante a evidência da ilegalidade da pretensão ou a manifesta falta de fundamento da pretensão principal, perante a inimpugnabilidade do acto suspendendo, impunha-se, desde logo, a recusa da providência, sem necessidade da indagação dos demais requisitos ou critérios de decisão das providências cautelares - Cfr. artº 120º-1-a), a contrario sensu, do CPTA.
Em todo o caso, partindo-se para a indagação dos critérios gerais de decisão das Providências cautelares conservatórias constantes da alínea b) do n.º 1 desse mesmo comando jurídico, caso se perfilhasse o entendimento da verificação do pressuposto “periculum in mora”, então, perante a comprovada manifesta falta de fundamento da pretensão principal, estar-se-ia perante a falta de verificação do critério de decisão “fumus non malus juris” contido naquele normativo legal, 2ª parte.
Em conclusão, seja pela evidência da ilegalidade da pretensão principal – alínea a) do nº 1 do artº 120º do CPTA, a contrario sensu – seja pela falta de verificação do pressuposto “periculum in mora – alínea b), 1ª parte, do nº 1 do artº 120º do CPTA – seja pela falta de verificação do pressuposto “fumus non malus juris”– alínea b), 2ª parte, do nº 1 do artº 120º do CPTA – a providência requerida nos autos deve improceder.
E julgados não verificados os pressupostos das providências cautelares de que a lei faz depender a sua adopção, improcede a providência cautelar da suspensão de eficácia requerida.
Assim sendo, improcedem as conclusões de recurso apresentadas, não merecendo, em consequência, censura a sentença recorrida.
