02012/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Prevendo o artigo 21.º, n.º 5 do Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, um recurso hierárquico a ser resolvido por "despacho conjunto dos ministros da tutela, das Finanças e do membro do Governo responsável pela Administração Pública", deve ser considerado correctamente formulado o recurso hierárquico dirigido ao ministro da tutela, com a referência expressa de que o mesmo é interposto nos termos do referido preceito legal, e no qual se conclui por pedir que sejam produzidos os actos necessários à satisfação da pretensão formulada;

II- A inacção do ministro da tutela, no fim do prazo a que alude o artigo 109.º, n.º 2 do CPA, tem o valor de indeferimento da pretensão, pelo que, dada a necessidade de despacho conjunto das três entidades, ela significa, só por si, o indeferimento tácito dessa mesma pretensão, o qual deve ser imputável às três entidades governamentais a quem cabia a prolação do despacho conjunto

Acordam em subsecção, na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

1.

1.1. A..., assistente administrativa principal, a exercer funções no CRSS de Lisboa e Vale do Tejo, serviço Sub-Regional de Setúbal, interpôs no Tribunal Central Administrativo recurso contencioso de anulação do acto de indeferimento tácito imputável aos Ministros do Trabalho e da Solidariedade e das Finanças e ao Secretário de Estado da Administração Pública, e que se teria formado sobre o recurso hierárquico, datado de 18 de Março de 1999, que deduziu ao abrigo do n.º 5 do artigo 21.º do Dec-Lei n.º 404-A/98, de 18-12.

1.2. O Secretário de Estado da Administração Pública invocou a sua própria ilegitimidade, por o recurso objecto do indeferimento tácito impugnado ter sido dirigido, apenas, ao Ministro do Trabalho e da Solidariedade Social.

1.3. Pelo acórdão daquele Tribunal, de 12.6.2003, foi rejeitado o recurso, por ilegalidade da sua interposição, decorrente da falta de objecto por não se ter formado o alegado acto tácito.

1.4. Inconformada, a recorrente vem impugnar o aresto, concluindo na respectiva alegação:

“A) Considera, a recorrente, que atendendo aos fundamentos supra exposto incumbia às entidades recorridas o dever legal de decidir;

B) Que a simples apresentação do recurso hierárquico a uma das entidades e a consequente omissão de resposta origina a formulação de indeferimento tácito;

C) Consequentemente nos termos do citado art. 109° n° 1 e 2 do CPA a recorrente pudesse presumir indeferida a sua pretensão para poder exercer o respectivo meio legal de impugnação, deste modo se concluindo pela formação do alegado indeferimento tácito;

D) Ao decidir em sentido contrário, o acórdão impugnado fez incorrecta aplicação da lei, designadamente do invocado no art. 109° do CPA ;

E) Devendo o Tribunal à quo conhecer do recurso contencioso, considerando o posicionamento da recorrente incorrecto pelas circunstancias invocadas ao longo do processo”.

1.5. A Secretária de Estado da Administração Pública contra-alegou, pronunciando-se não só sobre o regime material aplicável à interessada, como defendendo a sua ilegitimidade. Não toma posição quanto aos termos do próprio acórdão sob recurso.

1.6. O EMMP emitiu o seguinte parecer:

“Constitui objecto do presente recurso jurisdicional interposto de acórdão do TCA constante de fls 76 a 78 que rejeitou o recurso contencioso de anulação interposto de acto de indeferimento tácito imputável aos Ministros do Trabalho e da Solidariedade e das Finanças e ao Secretário de Estado da Administração Pública com fundamento em ilegalidade da sua interposição, a questão de saber se, atribuindo o artigo 21.º, n.º 5, do DL 404-A/98 de 18.12 competência conjunta àqueles membros do Governo para decidir o recurso administrativo previsto no preceito, a circunstância de o recurso apenas ter sido dirigido a uma das referidas entidades permite se forme indeferimento tácito caso o recurso não seja apreciado no prazo legal.

Nos termos da decisão recorrida, o Ministro do Trabalho e da Solidariedade a quem o recurso hierárquico foi dirigido carecia de competência para isoladamente o decidir, não se tendo, por isso, formado acto tácito nos termos defendidos pela recorrente.

Diverso tem sido, porém, o entendimento acolhido por este STA em diversos acórdãos incidindo sobre questões idênticas à aqui em apreço - vide, nomeadamente, Acs STA de 28.02.2002 e de 15.10.2003, proferidos nos recs n°s 48112 e 397/03, respectivamente.

Aderindo nós ao sentido e aos argumentos em que se apoia a referida jurisprudência, citamos, em jeito de conclusão, parte do sumário do último dos citados acórdãos:

«...para gerar o dever legal de decidir um recurso hierárquico que deve ser decidido por despacho conjunto de mais que um membro do Governo, basta que a respectiva petição seja apresentada a uma das entidades que deva intervir na formação da decisão.

Assim, a falta de decisão, no prazo legal, de um recurso interposto ao abrigo do disposto no nº 5 do artigo 21º do DL 404-A/98, de 18-12, dirigido ao Ministro do Trabalho e da Solidariedade, confere ao recorrente a faculdade de presumir indeferido esse recurso, para poder interpor recurso contencioso.»

Nestes termos e com os fundamentos em que se apoia o acórdão em referência para os quais nos permitimos remeter, somos de parecer que o recurso merece provimento”.

Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.

2.

2.1. O acórdão recorrido partiu da seguinte matéria de facto:

“A- Com a data de 18 de Março de 1999 e dirigido ao Ministro do Trabalho e da Solidariedade em cujo gabinete deu entrada em 19 de Março de 1999, a recorrente apresentou recurso hierárquico ao abrigo do n° 5 do art 21° do Dec-Lei n° 404-A/98, de 18-12, invocando que a aplicação deste diploma originou distorções no seu posicionamento em relação a colegas seus.

B- Sobre esse recurso hierárquico não foi proferida decisão expressa”.

2.2.1. Está em crise o acórdão do TCA por ter rejeitado o recurso, com fundamento na falta de objecto.

Comece-se por dizer que a única autoridade recorrida que apresentou alegações veio, na respectiva peça, suscitar outra questão, a da sua ilegitimidade, matéria que não foi conhecida no aresto impugnado, e que, aliás, vem suscitada nas contra-alegações de modo não coincidente com o que sobre a mesma denominação havia suscitado na fase contenciosa.

Essa matéria, pois que o acórdão sob recurso não conheceu do mérito, não deve ser conhecida primariamente nesta instância (artigo 110.º da LPTA).

Retomemos o acórdão impugnado.

2.2.2. Para decidir a rejeição, o aresto impugnado considerou que:

“O recurso hierárquico sobre o qual se teria formado o acto tácito objecto do presente recurso contencioso, interposto ao abrigo do n° 5 do art 21° do Dec-Lei n° 404-A/98, de 18-12, foi dirigido pela recorrente ao Ministro do Trabalho e da Solidariedade e só a esta entidade foi apresentado para decisão.

Contudo, o referido n° 5 do art 21° estabelece que «os recursos apresentados com fundamento na inversão das posições relativas detidas pelos funcionários ou agentes à data da publicação do presente diploma e que violem o princípio da coerência e da equidade que presidem ao sistema de carreiras serão resolvidos por despacho conjunto dos Ministros da Tutela, das Finanças e membro do Governo responsável pela área da Administração Pública».

Resulta deste preceito que, no caso da recorrente, o dever de decisão dos recursos hierárquicos apresentados com base na inversão das posições relativas de funcionários com violação do princípio da coerência e da equidade que preside ao sistema de carreiras recai conjuntamente sobre os Ministros do Trabalho e da Solidariedade e das Finanças e sobre o Secretário de Estado da Administração Pública.

Assim, porque o recurso hierárquico em causa não foi dirigido nem apresentado para decisão ao Ministro das Finanças e ao Secretário de Estado da Administração Pública e porque o Ministro do Trabalho e da Solidariedade carecia de competência para isoladamente o decidir, não se formou o acto tácito impugnado por ausência do dever legal de decidir.

Procede, pelo exposto, a arguida questão prévia de falta de objecto do recurso contencioso, o que determina a sua rejeição por manifesta ilegalidade da sua interposição (cfr. art 57 § 4° do R.S.TA)”.

Resulta que o aresto extraiu da norma que estabelece a competência e a forma para a decisão do recurso hierárquico uma outra norma, uma norma quanto às entidades a quem tal pretensão haveria de ser dirigida.

Trata-se, portanto, não de existir qualquer norma expressa que imponha que o recurso hierárquico haja de ser dirigido a todas as entidades que devem prolatar o despacho conjunto, mas de extrapolar essa exigência da necessidade de despacho conjunto.

Não é necessariamente assim, como se tem vindo a decidir neste STA, e vem apontado no parecer do EMMP.

Para o efeito, damos como adquirida para este processo a fundamentação alinhada no primeiro acórdão citado (em Diário da República – Apêndice, de 18.11.2003, págs. 1548), registando-se, desde já, que, tal como nele, também no presente processo a interessada dirigindo o recurso hierárquico ao Ministro do Trabalho e da Solidariedade, concluiu: “12. Em consequência devem ser produzidos os actos jurídicos necessários à correcção da transição da ora recorrente” (doc. 1 dos autos e processo instrutor).

Passa-se a reproduzir a fundamentação do aludido Acórdão:

“Com efeito, importa sublinhar que a recorrente dirigiu efectivamente o recurso hierárquico necessário ao ministro da tutela (Ministro do Trabalho e da Solidariedade), referindo expressamente que o interpunha «nos termos do n° 5 do art. 21 ° do novo regime de carreiras da função pública, aprovado pelo Decreto-Lei n" 404-A/98»", e concluindo por pedir que «devem ser produzidos os actos jurídicos necessários à correcção da transição da ora recorrente».

Ora, é suposto que o Ministro do Trabalho e da Solidariedade conhece o conteúdo do texto legal invocado, pelo que, sendo-lhe dirigida uma pretensão que sabe ser legalmente decidida através de despacho conjunto com outras entidades governamentais, caber-lhe-ia desenvolver os actos necessários à prolação do referido despacho conjunto, pronunciando-se em primeira mão, enquanto ministro da tutela, e remetendo depois o processo às outras duas entidades competentes para o mesmo efeito.

A inacção do ministro da tutela, no fim do prazo a que alude o art. 109°, n° 2 do CPA, tem o valor de indeferimento da pretensão, pelo que, dada a necessidade de despacho conjunto das três entidades, ela significa, só por si, o indeferimento tácito dessa mesma pretensão, o qual deve ser imputável às três entidades governamentais a quem cabia a prolação do dito despacho conjunto.

Tanto basta, por conseguinte, para que, nos termos do citado art. 109°, n° 1 do CPA, a recorrente pudesse presumir indeferida a sua pretensão para poder exercer o respectivo meio legal de impugnação, deste modo se concluindo pela formação do alegado indeferimento tácito”.

E esta fundamentação tem a companhia da fundamentação alinhada no segundo processo citado (se bem que este aduza outra argumentação).

Na verdade, nele também se expõe:

“É corolário do entendimento sobre o carácter unitário das intervenções decisórias das entidades que devem proferir um acto complexo, que, em face da apresentação de uma pretensão por um administrado a qualquer dos órgãos administrativos que devem proferir a decisão, exista relativamente a todos um dever legal de a decidir.

Por isso, apresentada uma pretensão a uma das entidades competentes para a decisão, não será por falta de dever legal de decidir que pode deixar de formar-se indeferimento tácito, independentemente de a falta de decisão ser ou não imputável à actuação do órgão a quem foi efectuada a apresentação.

Aliás, este entendimento é o que encontra mais consistente apoio na própria letra do n.º 1 do art. 109.º do C.P.A., em que, para a formação de indeferimento tácito, exige apenas que a pretensão seja dirigida a «órgão administrativo competente», qualificação esta que, nos casos de actos complexos, é adequada a qualquer dos órgãos a quem a lei atribui competência para intervir no formação do acto” (esta mesma argumentação desenvolvida nos acs. neste citados – de 8.5.2002, rec. 47917, Acórdãos Doutrinais, n.º 488-489, págs. 1115, de 6.6.89, rec. 24729, Diário da República – Apêndice, de 15.11.1994, págs. 277).

Ao decidir em sentido contrário, o acórdão impugnado fez incorrecta aplicação da lei, designadamente do invocado artigo 109º do CPA, procedendo, assim, a alegação da recorrente.

3. Pelo exposto, concede-se provimento ao recurso, revogando-se a decisão impugnada, devendo o tribunal a quo conhecer do recurso contencioso se outra circunstância a tal não obstar.

Sem custas.

Lisboa, 3 de Maio de 2004

Alberto Augusto Oliveira – Relator – Rosendo José – Políbio Henriques