ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:
1 – B... e esposa, melhor id. a fls. 2, intentaram no TAC do Porto, recurso contencioso de anulação da deliberação da CÂMARA MUNICIPAL DE SANTO TIRSO, datada de
19.03.87 que desafectou do domínio público uma parcela de terreno sita em Aldeia Nova, Agrela, Santo Tirso.
2 – Inconformada com o decidido no despacho saneador proferido em 04.01.94 (fls. 94/97) – onde foi relegado para ulterior momento o conhecimento da questão “tempestividade do recurso” dado ter sido imputada à deliberação impugnada o vício de “incompetência absoluta” e se decidiu ser o TAC competente para apreciar o recurso interposto da deliberação de 19.03.87 e ainda que os recorrentes contenciosos têm legitimidade para impugnar essa deliberação – dele veio a Câmara Municipal de SANTO TIRSO interpor recurso jurisdicional tendo, em alegações, formulado as seguintes CONCLUSÕES:
A - O recurso é intempestivo, inexistindo o alegado vício de incompetência absoluta;
B – Verifica-se a incompetência absoluta do Tribunal Administrativo;
C – Há ilegitimidade dos AA.
O douto despacho saneador violou, entre outros, os artºs 51º do DL 129/894, 28º da LPTA, 821º do Código Administrativo e 26º do CPC, pelo que deve dar-se provimento ao presente recurso com a consequente revogação da decisão recorrida.
3 – Por decisão do TAC de
01.06.95 (fls. 162/168), onde se decidiu ter a “Câmara Municipal competência para deliberar sobre a desafectação da parcela” em questão na deliberação impugnada, foi essa mesma deliberação “declarada nula”, com fundamento na procedência de vício invocado pelo Mº Pº no seu parecer – violação dos artºs 53º nº 2 e 65º nº 1 do DL nº 400/84, de 31/12.
Por com tal decisão se não conformar, interpôs igualmente a CÂMARA MUNICIPAL DE SANTO TIRSO recurso jurisdicional tendo, em alegações formulado as seguintes CONCLUSÕES:
I – Se o Alvará de loteamento contém a exigência de cedência de determinada área ao domínio público, referindo (acidental e desnecessariamente, no domínio do DL 400/84) que ela se destinaria ao alargamento de um caminho, só aquela exigência – que não o destino indicado – constitui “prescrição” do alvará.
II – Essa prescrição foi cumprida.
III – Consequentemente, a passagem daquela área do domínio privado do município, não implicando anulação de cedência concretizada, não poderia ter alterado a prescrição em causa.
IV – A subsequente venda daquela área, como prédio autónomo, ao dono de um dos lotes não implica alteração desse lote, nem, consequentemente, do loteamento.
V – Portanto, nem a desafectação nem a venda exigiam intervenção da D.G.P.U.
VI – Não ocorre, pois, no caso, a nulidade que fundamenta a decisão recorrida.
VII – Nulidade que, aliás, nunca poderia viciar na sua totalidade a impugnada deliberação de desafectação.
8 – Os AA careciam de legitimidade para interposição do presente recurso contencioso de anulação.
A sentença sob recurso violou, por fazer errada aplicação, os artºs 53º e 65º do DL 400/84 e ainda, entre outros, o artº 26º do CPC.
Revogando-se a decisão recorrida, dando-se provimento ao presente recurso, se fará Justiça.
4 – Em alegações o recorrido particular (fls. 182/184) formulou as seguintes CONCLUSÕES:
A – A desafectação levada a efeito pela CM de Santo Tirso não se revestiu de nenhuma ilegalidade, não violando, nomeadamente, o preceituado no artº 53º nº 2 e artº 65º nº 1 do DL 400/84, de 31/12.
B – Com a desafectação não foram infringidos quaisquer interesses de ordem pública, nem os fins previstos para a cedência da área de 114 m2 (alargamento de caminhos), por ..., no respectivo Alvará de Loteamento nº 1617/83.
C – A Câmara Municipal de Santo Tirso, na aludida desafectação, cumpriu rigorosamente o preceituado na parte final do artº 53º nº 2 do DL 400/84.
D – No caso “sub judice”, não se impunha que a desafectação fosse precedida do parecer da Direcção Geral do Ordenamento do Território (anterior Direcção-Geral do Planeamento Urbanístico).
E – Consequentemente, o acto praticado pela C. M. de Santo Tirso não enferma de qualquer nulidade.
F – A douta decisão recorrida violou as normas legais mencionadas nas presentes Alegações.
Termos em que deve ser declarado procedente o presente recurso e, por via disso, revogada a sentença recorrida e substituída por outra que ordene o conhecimento, pela mesma instância, das questões suscitadas na contestação.
5 – O aqui recorrido, em contra-alegações, sustenta a improcedência do recurso, formulando para tanto as seguintes CONCLUSÕES:
I – Reitera-se tudo quanto se alegou na petição de recurso.
II – O acto de desafectação em causa colide com o decidido no processo de loteamento nº 1617/83 da C. M. de Santo Tirso, que não foi objecto de qualquer pedido de alteração.
III - Violando-se assim o disposto nos artºs 53º nº 2 e 65º nº 1 do DL 400/84, de 31/12”.
6 - Neste Tribunal, o Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público foi de parecer (fls. 199 cujo conteúdo se reproduz) que deve ser negado provimento aos recursos jurisdicionais interpostos.
Além de sustentar a legitimidade dos recorrentes contenciosos, no tocante à questão de fundo, entende o Mº Pº que, “independentemente da consistência que se atribua ao entendimento em que se baseou”, ser de “manter a conclusão alcançada na sentença”, já que “a parcela de terreno em causa integrou-se no domínio público municipal, em consequência directa da aprovação do loteamento (vidé artº 19º, DL 289/73 e 16º DL 448/91, redacção Lei 25/92, de 31/8). E a desafectação desse domínio público e alienação a particular dessa mesma parcela de terreno, decididas pela deliberação contenciosamente impugnada, não se enquadram nas atribuições da autarquia, definidas no artº 2/1 do DL 100/84, de 29 de Março. O que implica a nulidade da deliberação que tal decidiu, por força do preceituado no artº 88º/1, deste último preceito legal”.
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Colhidos os legais “vistos”, cumpre decidir:
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7 - MATÉRIA DE FACTO:
Dá-se por reproduzida a matéria de facto dada como demonstrada na sentença recorrida e que não foi objecto de qualquer reparo.
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8 - DIREITO:
8.1 – Recurso interposto do despacho saneador:
8.1/a) - Incompetência absoluta do Tribunal Administrativo:
Insurge-se a Câmara Municipal contra o despacho saneador na medida em que considerou ser o TAC competente para conhecimento do recurso.
Diz para o efeito que, após a prolacção da deliberação impugnada nos autos, foi celebrada escritura pública que transferiu a propriedade da parcela desafectada por aquela deliberação para o recorrido particular A.... E, nos termos do artº 51º do ETAF é o Tribunal Administrativo “a quo” incompetente para apreciar da validade ou nulidade daquela escritura.
Não lhe assiste qualquer razão.
Nos presentes autos apenas vem impugnada a deliberação da Câmara Municipal de
19.03.87 que desafectou do domínio público uma determinada parcela de terreno, pelo que no recurso apenas está em questão a apreciação da legalidade dessa deliberação (cfr. artº 6º do ETAF) e não eventual ilegalidade que porventura possa afectar a escritura referida.
Que tal deliberação integra a prática de um acto administrativo contenciosamente recorrível é aspecto que não vem questionado nos autos.
E, para o conhecimento dos recursos de actos administrativos dos órgãos da administração pública local são competentes, nos termos do artº 51º nº1/c) do ETAF os tribunais administrativos de círculo.
Temos assim de concluir, sem necessidade de qualquer outra consideração, pela improcedência da conclusão B) relativa ao recurso interposto do despacho saneador.
8.1/b) - Ilegitimidade dos AA.
Diz ainda a C. M. que os recorrentes contenciosos carecem de legitimidade activa por não serem titulares de um interesse directo, pessoal e legítimo, já que o acto de desafectação nunca poderia pôr em causa o direito de propriedade dos AA. pois o que está em causa é um acesso ao quintal da sua casa, que integra um direito privado a discutir em sede própria.
Ainda desta vez lhe não assiste razão.
Face ao disposto no artº 821º nº 2 do Cód. Administrativo e 46º do RSTA, tem legitimidade para interpor recurso contencioso de anulação o titular de um interesse directo, pessoal e legítimo no provimento do recurso.
Por outra via, no recurso contencioso de anulação, a legitimidade activa deve aferir-se pela titularidade da relação jurídica administrativa tal como é configurada pelos recorrentes.
Se os recorrentes, na petição de recurso e em termos de probabilidade, dão uma certa configuração à lesão do direito a que se arrogam, lesão essa que argumentam ter sido causada pelo acto impugnado e que pretendem ver reparada, será em função dessa argumentação revelada pelo conteúdo da petição, que a sua legitimidade deve ser aferida.
Basta que o provimento do recurso possa levar à remoção de um obstáculo à satisfação desse direito ou desse interesse para aos recorrentes assistir tal legitimidade.
Por conseguinte, os recorrentes terão legitimidade activa sempre que o acto impugnado seja apto a produzir lesão de um interesse ou direito na sua esfera jurídica.
Como se decidiu no despacho saneador, existe “legitimidade activa porquanto na tese dos AA a deliberação recorrida viola o seu direito de propriedade e causa-lhe graves prejuízos” e daí o seu interesse para impugnar a deliberação em questão.
Efectivamente, face ao invocado pelos recorrentes na petição de recurso, com o provimento deste, consideram os recorrentes ter sido removido um obstáculo impeditivo da satisfação do seu interesse, com a consequente reposição do direito a que se arrogam.
Ao considerarem ser-lhe agravado ou dificultado um direito por força da deliberação impugnada, daí que tenham o exigido interesse directo, pessoal e legítimo na anulação do acto que lhes retirou ou dificultou o exercício desse direito e daí a legitimidade para requererem a sua anulação.
Improcede por conseguinte a conclusão C) da recorrente
8.1/c - Diz ainda a recorrente (conclusão A) que “O recurso é intempestivo, inexistindo o alegado vício de incompetência absoluta”.
A propósito da “tempestividade do recurso” escreveu-se no despacho saneador o seguinte:
“O recurso é interposto com fundamento em vários vícios, entre os quais a “incompetência absoluta” o que, na tese do recorrente gera a nulidade do acto, porquanto a todo o tempo arguível – cfr. artº 88º nº 1, al. a) do DL 100/84. Sendo assim deve relegar-se para fase ulterior a questão da tempestividade do recurso para o caso de improceder o vício de nulidade e ser necessário analisar os vícios conducentes à anulabilidade. De facto, só no caso de improceder o alegado vício ganha relevo a questão da tempestividade do recurso”.
Ao assim decidido a recorrente não apontou qualquer erro de julgamento, sendo certo que tal decisão tem acolhimento legal no artº 9º nº 1/c) da LPTA que permite “relegar para ulterior decisão o conhecimento de excepções”.
Não tendo aquela questão – tempestividade do recurso - sido objecto de decisão no despacho saneador, não tem qualquer razão a recorrente na formulação da conclusão A) e daí a sua improcedência.
8.2 – Importa seguidamente entrar na apreciação do recurso jurisdicional dirigido contra a sentença de 01.06.95 que “declarou a nulidade” da deliberação impugnada nos autos - deliberação da CÂMARA MUNICIPAL DE SANTO TIRSO, datada de 19.03.87 - com fundamento na procedência de vício de violação de lei – violação dos artºs 53º nº 2 e 65º nº 1 do DL nº 400/84, de 31/12.
Fundamentou-se para o efeito no seguinte:
“A matéria fáctica provada, demonstrou que uma parte da parcela desafectada havia sido cedida ao domínio Público pelo loteador ..., para alargamento dos caminhos públicos (als. N, U e V dos factos provados e planta de fls. 8 do processo administrativo de desafectação, planta fotográfica de fls. 57 do processo de loteamento e alvará de loteamento).
Ora, do referido alvará de loteamento, constava que o pedido de licenciamento do loteamento merecera parecer favorável da Direcção-Geral do Planeamento Urbanístico.
Assim sendo, qualquer acto que se traduzisse na alteração das prescrições do mesmo alvará teria de ser precedido de consulta à mesma entidade ou a quem sucedesse na sua competência.
Portanto, porque o acto de desafectação originava uma alteração das prescrições do alvará – consistente na desafectação do domínio público Municipal de uma porção de terreno que nele havia sido integrado por força do alvará, impunha-se que ele fosse precedido de parecer da Direcção-Geral do Ordenamento do Território (entidade que sucedeu à Direcção-Geral do Planeamento Urbanístico - cfr. Artº 54º do DL 130/86, de 7/6.
Ora, conforme se conclui do exame do processo administrativo de desafectação a que se refere a alínea j) dos factos provados, essa entidade não foi consultada, o que, nos termos do artº 65º nº 1 do DL 400/84 (diploma em vigor à data do acto de desafectação), origina a nulidade da deliberação recorrida.”.
Contra o assim decidido, insurge-se a recorrente, sustentando não ter a deliberação impugnada violado aquelas disposições legais.
No seguimento daquilo que já havia sido referido pela recorrente C. M. na respectiva alegação o recorrido contencioso (particular), concluiu nos seguintes termos:
“A desafectação levada a efeito pela CM de Santo Tirso não se revestiu de nenhuma ilegalidade, não violando, nomeadamente, o preceituado no artº 53º nº 2 e artº 65º nº 1 do DL 400/84, de 31/12. No caso “sub judice”, não se impunha que a desafectação fosse precedida do parecer da Direcção Geral do Ordenamento do Território (anterior Direcção-Geral do Planeamento Urbanístico). Consequentemente, o acto praticado pela C. M. de Santo Tirso não enferma de qualquer nulidade.”.
Vejamos:
Com a aprovação de um loteamento requerido por ... (divisão de um terreno com a área de 2.142 m2 em dois lotes para nele serem construídos prédios unifamiliares), foi integrada no domínio público municipal uma parcela de terreno com a área de 114 m2, cedida gratuitamente pelo loteador à C. M. para alargamento dos caminhos públicos que circundam o terreno.
A deliberação impugnada desafectou do domínio público parte daquela parcela de terreno - área de 52,2 m2 . Isto, como resulta da alínea C) da matéria de facto, a requerimento de A... a quem essa destacada parcela foi alienada pelo preço de vinte um mil escudos – escritura de 17.06.87 - por ser o proprietário confrontante indicado, como resulta da al. A) da especificação “pelo departamento do fomento sem precedência de hasta pública, por impossibilidade legal de adjudicação a qualquer outro interessado”.
Aliás, a parcela desafectada serve de acesso à casa de A..., implantada no lote nº 2 do loteamento aprovado em nome de ... (al. C) da especificação).
À data da prolacção da deliberação contenciosamente impugnada nos autos, estava em vigor o DL 400/84, de 31/12 (revogado pelo DL 448/91, de 29 de Novembro), que prescrevia o seguinte:
Artº 53º nº 1 - As prescrições constantes do alvará e do projecto de obras a executar poderão ser alteradas a requerimento do interessado, a qualquer momento, ou por iniciativa da câmara municipal, sempre que tal seja necessário à regular execução do plano director municipal, de planos de urbanização aprovados ou de áreas de desenvolvimento urbano prioritário ou de construção prioritária e tenham decorrido, pelo menos, 2 anos sobre a emissão do alvará.
2 - A alteração a pedido do interessado seguirá o processo previsto para o requerimento inicial da licença de loteamento, com as necessárias adaptações.
3 - ...
Artº 65º nº 1 – São nulos os actos das câmaras municipais respeitantes a operações de loteamento ou a obras de urbanização quando não sejam precedidos da audiência das entidades que devam ser consultadas...
Como resulta da matéria de facto, nomeadamente dos docs. de fls. 8 do processo administrativo bem como do doc. de fls. 7 do processo de loteamento para os quais se remete na matéria de facto, apenas parte da fracção cedida pelo loteador foi utilizada para alargamento do caminho público, nos termos do exigido pelo alvará de loteamento, tendo a parte sobrante ou não utilizada, sido posteriormente alienada após ter sido desafectada do domínio público.
Ou seja, foi cumprida a exigência ou a prescrição estabelecida no alvará de loteamento, não tendo sido aproveitada a parte alienada por desnecessária àquele alargamento do caminho já que a parcela desafectada, como resulta da alínea C) da matéria de facto, serve de acesso à casa do referido A....
Ora a desafectação daquela área de 52,5 m2 da parcela de terreno cedida pelo loteador, por desnecessária ao alargamento do caminho, em bom rigor não se pode considerar que tenha alterado as prescrições constantes do alvará, já que o caminho foi alargado nos termos do previsto no loteamento.
O que se verifica é que a parcela cedida, não foi toda ela utilizada para o fim previsto no alvará de loteamento, por desnecessidade, sem contudo essa alteração implicar alteração às prescrições nele previstas.
Daí que a situação em apreço se não enquadre na previsão do disposto no artº 53º citado.
Convém ainda salientar que o citado artº 53º nº 1 contempla duas possibilidades de alteração das “prescrições constantes do alvará”. Uma a “requerimento do interessado” no loteamento ou seja a requerimento do loteador e outra por “iniciativa da Câmara Municipal”.
O nº 2 apenas obriga a seguir a forma de “processo previsto para o requerimento inicial da licença de loteamento” quando a alteração seja feita a “pedido do interessado”.
Independentemente de se apurar qual, na situação, foi ou deveria ter sido a forma de processo seguida para o loteamento e se essa forma de processo impunha ou não a intervenção ou a audição da Direcção-Geral do Planeamento Urbanístico, o certo é que, a desafectação da área de 52,5 m2, embora requerida por A... pelo facto de servir de acesso à sua casa implantada no lote nº 2 do referido loteamento, como resulta dos Editais que publicitaram a desafectação daquela parcela, tal desafectação foi “promovida” ou deveu-se a iniciativa da Câmara Municipal e não do interessado loteador.
O edital refere expressamente que a “Câmara municipal deliberou promover a desafectação do domínio público...”, ou seja, essa desafectação deveu-se a iniciativa da Câmara Municipal por, como a Junta de Freguesia informa “ser do interesse público a desafectação” (cfr. al. M) da matéria de facto e doc. de fls. 17 dos autos).
Aliás, como resulta do processo instrutor, o requerimento do referido A..., solicitando a desafectação do domínio público da mencionada parcela, foi formulado após ter tomado conhecimento, como nesse requerimento refere, de que a Câmara “iria proceder, por não haver interesse público, à desafectação do domínio público de uma pequena parcela...” e com ele visou fundamentalmente, como dele também resulta, alertar a Câmara no sentido de que devia “salvaguardar” a “situação” decorrente do facto de a “dita parcela a desafectar do domínio público apenas poder interessar ao requerente...”.
Ora só as alterações a pedido do interessado se mostram contempladas pelo artº 53º nº 2 citado. Daí não ser aplicável à situação o disposto no artº 53º do DL 400/84, disposição essa em que se fundamentou a sentença recorrida para declarar a nulidade da deliberação impugnada.
De igual modo se não pode concluir, com fundamento no citado preceito, pela nulidade da deliberação impugnada.
Entende no entanto o Mº Pº junto deste STA ser de “manter a conclusão alcançada na sentença”, já que “a parcela de terreno em causa integrou-se no domínio público municipal, em consequência directa da aprovação do loteamento. E a desafectação desse domínio público e alienação a particular dessa mesma parcela de terreno, decididas pela deliberação contenciosamente impugnada, não se enquadram nas atribuições da autarquia, definidas no artº 2º/1 do DL 100/84, de 29 de Março. O que implica a nulidade da deliberação que tal decidiu, por força do preceituado no artº 88º/1, deste último preceito legal”.
Vejamos se lhe assiste razão.
Uma das atribuições das “autarquias locais” consiste na “administração dos bens próprios e sob a sua jurisdição” (cfr. artº 2º nº 1 do DL 100/84). Para atingir esses fins podem as autarquias, através dos respectivos órgãos, além do mais, “alienar ou onerar bens imóveis” (cfr. art.º 39º/2/i e 59º/1/j) na sua versão original em vigor à data da prática do acto de desafectação do domínio público da parcela de terreno em questão, bem como à data da celebração da escritura de compra e venda dessa mesma parcela).
A distribuição de competências entre os órgãos do Município está prevista nos artigos 39º (competências da assembleia municipal), 51º (competências da Câmara Municipal) e 53º (competências do presidente da câmara municipal), do decreto-lei n. 100/84, de 29 de Março.
O artº 59º nº 1/j do DL 100/84, atribui competências à Câmara Municipal para “alienar ou onerar bens imóveis” mediante autorização da assembleia municipal quando o valor desses imóveis “for superior a 10.000 contos” (cfr. ainda artº 39º nº 2/i).
Na situação, a parcela de terreno foi vendida por 20.000$00 o que, face ao disposto no artº 51º/1/j dispunha a C. M. competência para o efeito, sem necessidade de prévia autorização da assembleia municipal.
A citada disposição não faz qualquer distinção entre os imóveis objecto de alienação, sejam eles do domínio público ou do domínio privado. Só que, integrando aquela área um bem do domínio público do município, apenas pode ingressar no comércio jurídico desde que seja desafectada do domínio público (cfr. artº 202º nº 2 do Cód. Civil).
Deste modo com a desafectação operada pela deliberação impugnada, a C. M. apenas visou a posterior venda da fracção desafectada, formalismo esse da competência da entidade que tem poderes para intervir e ultimar essa mesma venda. E, não tendo a Assembleia Municipal poderes de disposição sobre os bens do domínio público do Município quando o valor desses bens seja inferior a “10.000 contos” esse poder, nos termos do artº 59º nº 1/j) competia à Câmara Municipal.
Sendo assim, a deliberação impugnada ao proceder à desafectação de um terreno do domínio público para o privado da autarquia, com o objectivo desse mesmo imóvel ser alienado, não está inquinada do vício de incompetência.
Daí a procedência das conclusões da recorrente, bem como a procedência do recurso jurisdicional.
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9 – Termos em que ACORDAM:
- a)– Negar provimento ao recurso jurisdicional interposto pelo CM de Santo Tirso do despacho saneador.
- b)- Conceder provimento ao recurso jurisdicional interposto pela mesma C. M. da decisão que decidiu de mérito e em consequência revogar a da sentença do TAC de 01.06.95, devendo os autos baixar ao TAC para aí prosseguirem seus termos com o conhecimento dos restantes vícios imputados ao acto contenciosamente recorrido e ainda não conhecidos, se eventual motivo ou questão a tal não obstarem.
- c)– Custas pelos recorridos: fixando a taxa de justiça em 250,00 euros e procuradoria 125,00 euros.
Lisboa, 29 de Outubro de 2003
Edmundo Moscoso – Relator – Isabel Jovita – J Simões de Oliveira
