Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
A..., identificada nos autos, vem recorrer, ao abrigo do disposto no art. 150º nº 1 do CPTA, de um acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo (TCA) que sufragou a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal – Sintra (TAFS) que lhe indeferira um pedido de adopção de providências cautelares que havia dirigido a este Tribunal e que se traduzia no seguinte:
- a)Determinar-se a suspensão integral dos efeitos do acto de adjudicação da empreitada “Casa Verdades de Faria – Museu da Música Portuguesa – recuperação e remodelação da casa existente”, objecto da deliberação de 1.03.03 da Câmara Municipal de Cascais, devendo a requerida abster-se de proceder à celebração do contrato de empreitada;
- b)Caso o contrato de empreitada tivesse já sido assinado, deveria determinar-se a suspensão dos seus efeitos e da execução da obra até ser proferida decisão com trânsito em julgado sobre a legalidade ou ilegalidade da decisão de exclusão da ora recorrente e da consequente adjudicação da obra à empresa B....
A sentença do TAFS indeferiu a pretensão que se acaba de descrever, uma vez que o pedido a formular no processo principal era manifestamente improcedente por ocorrerem circunstâncias que obstam ao conhecimento do seu mérito: caducidade do direito de impugnar o acto que determinou a exclusão da ora recorrente do concurso e, por conseguinte, a sua falta de legitimidade para impugnar a adjudicação e para intentar uma acção relativa à invalidade consequente do contrato.
Tal caducidade radicaria no seguinte.
Nos termos do Dec. – Lei nº 59/99 de 2 de Março (arts. 98º nº 6 e 49º nº 3), a recorrente reclamou da sua exclusão e, não tendo sido notificada de decisão no prazo de 10 dias, interpôs recurso hierárquico para a Câmara Municipal de Cascais do indeferimento tácito da reclamação.
E, como este órgão não se pronunciou no prazo legal de 10 dias, aquele recurso hierárquico tem-se como indeferido (art. 99º nº 4 do Dec. – Lei nº 59/99).
Ora, como nessa altura se encontrava em vigor o Dec- Lei nº 134/98 de 15 de Maio, a recorrente dispunha do prazo de um mês para interpor recurso contencioso do mencionado indeferimento tácito (art. 3º nº 2), o que não fez.
É certo que chegou a haver decisão expressa da reclamação, notificada muito mais tarde à recorrente. Mas, adianta a sentença , ainda que se entendesse que, face a essa decisão expressa, se tinha aberto novamente a via contenciosa, ainda assim teria sido extemporânea a sua reacção pedindo a substituição do objecto do recurso hierárquico.
Assente, deste modo, que se verificou a caducidade do direito de impugnar o acto de exclusão, haveria também que concluir pela perda de legitimidade, por parte da ora recorrente, para impugnar a adjudicação, já que só os candidatos admitidos a concurso a possuem, o mesmo sucedendo quanto à instauração de uma acção relativa à consequente invalidade de contrato.
O acórdão do TCA subscreveu na íntegra esta posição.
Entendimento diferente é manifestado pela ora recorrente que defende,
em suma, que não caducou o seu direito a propor a acção destinada a fazer valer os seus direitos e interesses legalmente protegidos pois que, ainda que tenha sido proferido acto expresso de indeferimento, o único prazo relevante é o prazo de um ano estabelecido no art. 69º do CPTA para a interposição de acção administrativa especial de condenação da Administração na prática do acto ilegalmente omitido, o que a ora recorrente fez.
No resto, o aresto em causa lidou mal com a teoria do acto tácito e aplicou erroneamente as regras sobre notificação e contagem de prazos constantes do art. 59º do CPTA.
E, pelo que respeita aos pressupostos deste recurso fixados no art. 150º
do CPTA, refere o seguinte:
“(...) o Acórdão recorrido indeferiu o recurso interposto da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra que rejeitou o pedido de providência cautelar com fundamento em extemporaneidade do pedido principal em face da conjugação do art. 99º do Dec. – Lei nº 59/99 de 2 de Março com o prazo de interposição de recurso contencioso de anulação de actos administrativos proferidos no âmbito de procedimento pré-contractual previsto no Dec. - Lei nº 134/98 e actualmente no CPTA.
- 4.Ora, as questões a este propósito suscitadas são de extrema relevância jurídica e a sua discussão é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, porquanto, para além de dizer respeito ao tratamento dos chamados “actos tácitos de indeferimento” no âmbito do Dec. – Lei nº 134/98 e no CPTA, diz ainda respeito a uma questão de interpretação e aplicação das novas regras instituídas pelo tão recente CPTA – nomeadamente no que concerne à questão da abolição dos recursos hierárquicos necessários, à nova figura da condenação da administração e à contagem dos prazos –bem como à sucessão entre o regime estabelecido no CPTA e o regime dos anteriores diplomas sobre o contencioso administrativo.
- 5.Finalmente, porque se trata de pôr em causa uma decisão que pôs termo ao recurso com fundamento na caducidade do direito de acção e, por isso, sem entrar sequer a conhecer do mérito da causa, está em causa o próprio acesso à Justiça e em concreto, o acesso à Justiça administrativa. Ou seja, o presente recurso destina-se a possibilitar ao Tribunal a melhor concretização da justiça material, procurando ultrapassar questões meramente formais suscitadas pela decisão recorrida, por forma a viabilizar o conhecimento das questões de fundo, tudo isto na base da directriz que dimana da garantia constitucional da tutela jurisdicional efectiva, acolhida no art. 4º do art. 268º da CRP, assumindo-se o recurso de revista como um instrumento da efectividade da referida garantia.”
Decidindo.
A questão que se coloca a este Tribunal de Revista, no quadro de uma “apreciação preliminar sumária” é a da interpretação, para efeito de aplicação ao caso dos autos, do artº 150º nº 1 do CPTA que estatui o seguinte:
“Das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.
A interpretação deste preceito suscita dificuldades pelo carácter genérico da sua formulação e pela novidade que veio introduzir no nosso ordenamento jurídico.
São escassos, há que reconhecer, os pontos de apoio que o texto, ou outros lugares do sistema, nos oferecem para a concretização dos conceitos de “importância fundamental” ou “melhor aplicação do direito”, sendo seguro que cabe ao STA, segundo as palavras do legislador (cfr. a exposição de motivos da Proposta de Lei nº 92/VIII), “dosear a sua intervenção, por forma a permitir que esta via funcione como uma válvula do sistema”.
De qualquer modo, da nota contida na primeira parte do preceito que consagra o carácter excepcional deste recurso, retira-se também a ideia mestra que há-de iluminar o entendimento do texto, de que não foi intenção do legislador instituir um recurso generalizado de revista, mas antes reservá-lo para um número limitado de casos subsumíveis àqueles conceitos interpretados a uma luz exigentemente restritiva.
Posto isto, e avançando prudentemente na análise da previsão da norma, diremos que não importa, por ora, definir-lhe os contornos em toda a sua extensão – o que será feito gradualmente pela jurisprudência deste Supremo Tribunal à medida que se for defrontando com a variedade das situações jurídicas que lhe serão apresentadas – mas tão só proceder à interpretação do preceito na medida estritamente necessária para resolver o caso concreto.
Ora, um dos requisitos que se nos afigura legítimo colocar como condição necessária e também suficiente da importância fundamental de uma questão será, por um lado, a complexidade das operações de natureza lógica e jurídica indispensáveis para a resolução do caso e, por outro, a capacidade de expansão da controvérsia, ou seja, a possibilidade de esta ultrapassar os limites da situação singular e se repetir, nos seus traços teóricos, num número indeterminado de casos futuros, impondo-se assim o recurso de revista como garantia da uniformização do direito nas vestes da sua aplicação prática [cfr., no sentido desta última proposição, KOPP/SCHENKE, VwGO, München 1998 p. 1943 e segs.,em comentário à norma paralela do §132.2.1. da VwGO que admite a revista relativamente às questões “de importância fundamental/” (grundsätzliche Bedeutung)].
Posto isto, cremos, no âmbito desta apreciação preliminar sumária, que o caso em apreço cumpre este duplo requisito.
Na verdade, como alega a ora recorrente, discutem-se nos autos questões melindrosas, de indagação complexa de um ponto de vista teórico e prático que implicam a análise e a harmonização de normas e de princípios retirados de diversos diplomas, alguns deles com vigência sucessiva no tempo.
Basta mencionar a questão da impugnação dos actos tácitos de indeferimento no âmbito do Dec. – Lei nº 134/98 e a sua compatibilização com o regime, que entretanto entrou em vigor, do CPTA.
Ou a conjugação dos prazos de impugnação e dos efeitos do uso dos meios de impugnação graciosa previstos no CPTA com o regime previsto no Dec. – Lei nº 59/99 quando esteja em causa um recurso hierárquico necessário.
Ou, ainda, a interpretação do art. 59º do CPTA sobre notificações e contagem de prazos e do art. 69º do mesmo diploma que regula o prazo do direito de acção em situações de inércia administrativa.
Na “summaria cognitio” a que importa agora proceder, este acervo de questões apresenta-se, assim, com a complexidade intrínseca e o relevo para a resolução de litígios futuros que justificam a necessidade do seu esclarecimento jurisprudencial no quadro do recurso excepcional de revista.
Pelo que, nos termos do disposto no art. 150º nºs 1 e 5 do CPTA, se acorda em admitir o presente recurso, devendo os autos ser submetidos a distribuição.
Sem custas.
Lisboa, 23 de Setembro de 2004. – Azevedo Moreira (relator) António Samagaio – Santos Botelho
