045909 - Supremo Tribunal Administrativo

I- No âmbito do direito administrativo e para efeitos de recurso contencioso, a confirmatividade de um acto pressupõe a anterior produção de um acto administrativo contenciosamente impugnável, ou seja, que o acto confirmado, contendo a devida estatuição, tenha já definido a situação jurídica do administrado face à Administração. II - Uma tal situação revelará a presença de um acto confirmativo (o segundo acto), acto este que se tem como contenciosamente irrecorrível, desde logo pela circunstância de não introduzir qualquer modificação na situação jurídica do administrado, não se traduzindo em diversa ou maior ofensa dos seus direitos ou interesses legítimos.

III- Tal noção de acto confirmativo pressupõe ainda que os dois actos (confirmado e confirmativo) tenham sido praticados sob a mesma disciplina jurídica, que o interessado tenha tido conhecimento oportuno do acto confirmado e, finalmente, que entre ambos haja correspondência de fundamentos e de efeitos jurídicos. IV - Verificados que sejam os aludidos pressupostos, o segundo acto carece de capacidade lesiva dos direitos ou interesses legítimos em causa, ficando arredada a possibilidade da sua impugnação contenciosa.

V- O regime de irrecorribilidade destes actos decorre da necessidade de garantir o objectivo da sanação dos actos anuláveis, pelo decurso do prazo do recurso sem que o mesmo haja sido interposto. E é a consideração do interesse público de segurança e estabilidade das decisões administrativas que determina aquele regime e permite compreender a irrecorribilidade dos actos confirmativos.

VI- A referência a actos definitivos e executórios contida ainda no artº 25º nº 1 da LPTA, é entendida hoje pela jurisprudência e pela doutrina, face à redacção actual do artº 268º nº 4 da CRP, no sentido de actos lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos, assim ficando arredada a pretensa inconstitucionalidade da norma.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., S.A., com sede em Porto Alto - Benavente, interpôs recurso contencioso, no TAC de Lisboa, da deliberação da CÂMARA MUNICIPAL DE BENAVENTE (CMB) de 31.10.94, que lhe ordenou para no prazo de 5 dias a contar da notificação (...) retirar com carácter definitivo o material colocado indevidamente no depósito, sob pena de ser considerada desobediência qualificada.

Requereu a citação de B... como recorrido particular, que contestou.

Por sentença de 09.07.97, o TAC de Lisboa rejeitou aquele recurso, com fundamento em que a deliberação recorrida era meramente confirmativa de outras deliberações anteriores, nomeadamente a de 01.08.94, sendo o recurso ilegal por falta de definitividade do acto recorrido - artº 25º da LPTA.

Inconformada com aquela sentença de 09.07.97, interpõe a recorrente o presente recurso jurisdicional para este STA, em cuja alegação formulou as seguintes conclusões:

1ª A deliberação sub judice nunca poderia constituir um acto meramente confirmativo da deliberação de 01.08.94 da CMB, ou do despacho de seu Presidente, de 30.03.94, pois, conforme resulta do processo instrutor apenso aos autos, não há identidade de sujeitos, de pretensões, de circunstâncias de facto, de decisão e de fundamentação entre os referidos actos.

2ª A deliberação em análise consubstancia uma apreciação inovatória da situação da ora recorrente, resultando do reexame e reapreciação do caso concreto, tendo sido ponderados elementos de facto e de direito que não haviam sido tomados em consideração nos actos anteriores, nomeadamente quanto ao prazo de desocupação e à qualificação penal da conduta da ora recorrente, pelo que a sua recorribilidade é inquestionável.

3ª A deliberação de 01.08.94 da CMB, e o despacho do seu Presidente, de 30.03.94, constituem actos nulos, pois, além do mais, enfermam de falta de atribuições e usurpação de poderes (v. arts. 20º, 202º, 211º/1, 212º, 266º e 268º/4 da CRP), falta de voluntariedade na revogação de anterior acto constitutivo de direitos (v. arts. 120º, 123º/1 e 133º/1 do CPA), violação do conteúdo essencial do direito de propriedade da ora recorrente, do princípio da justa indemnização e da garantia do procedimento expropriativo, constitucionalmente consagrados (v. arts. 18º, 62º, 165º/1/b), 202º, 235º, 242º e 266º da CRP).

4ª A deliberação sub judice nunca poderia constituir um acto meramente confirmativo da deliberação de 01.08.94 da CMB ou do despacho de 30.03.94 do Presidente da CMB, pois estes actos alegadamente confirmados são nulos e, como tal, não produzem efeitos jurídicos (v. art. 134º do CPA).

5ª A deliberação recorrida violou direitos e interesses protegidos da recorrente, pelo que a sua recorribilidade sempre seria assegurada pela actual redacção do artº 268º/4 da CRP.

6ª O artº 25º da LPTA, invocado na sentença recorrida, ao condicionar o recurso contencioso aos actos definitivos e executórios, é manifestamente inconstitucional por violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva consagrado no artº 268º/4 da CRP, pelo que nunca poderia determinar a irrecorribilidade do acto sub judice.

7ª A sentença de fls. 112 e segs. dos autos, ao rejeitar o recurso contencioso, enferma assim de manifestos erros de julgamento, tendo sido frontalmente violados os arts. 18º, 20º, 62º, 165º/1/b), 202º, 211º/1, 212º, 235º, 242º, 266º e 268º/4 da CRP, os arts. 120º, 123º/1, 133º/1 e 134º do CPA, e artº 4º/3 do ETAF.

Contra-alegaram a CMB e o recorrido particular B..., ambos pugnando pela confirmação da sentença recorrida.

O Exmo. Magistrado do Mº Pº junto deste STA emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso jurisdicional.

Colhidos vistos, cumpre decidir.

1. Os factos com interesse para a decisão e que a sentença deu como provados:

a) Em 30.03.94, deu entrada na CMB uma reclamação de B..., que possui uma moradia junto às instalações industriais da A..., queixando-se de que “esta, tendo adquirido recentemente um terreno hortícola ao lado do seu, o revestiu com tout venan numa altura de 0,40 m, tendo este terreno ficado bastante mais elevado do que o seu, com todos os inconvenientes daí resultantes, pois toda aquela área ficou impermeabilizada, e as águas pluviais em algum lado terão de acumular. Por outro lado, como o referido terreno está a ser utilizado como estaleiro dos materiais por eles fabricados, tendo já empilhado umas vigas enormes à sua extrema, junto à garagem e uma vez que o terreno não está vedado, torna-se fácil a invasão da sua propriedade por esta zona. Acresce que o constante movimento de viaturas pesadas que procedem a cargas e descargas de materiais, provocam um pó incomodativo e, certos dias, chega querer entrar na sua propriedade e encontra viaturas estacionadas em frente do seu portão, obrigando-o a deslocar-se à fábrica a pedir a sua retirada”.

b) Em 13.04.94, mediante mandado de notificação assinado pelo Presidente da Câmara, foi a A... notificada para retirar os materiais colocados no terreno confinante com o do reclamante B..., em virtude de tal situação causar, a este, prejuízos e inconvenientes, conforme despacho exarado em 30.03.94, sobre Informação do Serviço nº 100, de 29.03.94.

c) Por informação do DMOU nº 85/94, de 16/5/94, reportada à exposição dirigida pelo reclamante, foi referido que a A... não cumpriu a notificação que lhe foi feita.

d) Sobre aquela informação foi exarado o seguinte despacho com data de 18.05.94: “À reunião”.

e) Em reunião de 23.05.94 da CMB, foi deliberado um dos responsáveis da A... para comparecer nos serviços da CMB, para lhe ser dado conhecimento do desagrado do executivo pela atitude tomada pela A..., bem como das eventuais tomadas de posição da Câmara pela falta de licenciamento do muro (que entretanto havia sido construído a vedar o terreno da A...).

f) Em reunião de 01.08.94, perante exposição da A... sobre a deliberação anterior, foi deliberado manter a deliberação anterior, e notificar de novo a A... a retirar os materiais referidos no prazo de 30 dias.

g) Em 11.08.94, mediante mandado datado de 05.08.94, foi a A... de novo notificada, nos termos da deliberação de 01.08.94, para retirar os materiais já referidos, no prazo de 30 dias.

h) Em reunião de 31.10.94, foi de novo presente, após visita ao local, o assunto da reclamação de B..., tendo sido deliberado que os serviços de fiscalização notifiquem os proprietários da A... para, no prazo de 5 dias, darem cumprimento à notificação efectuada em 11.08.94.

2. O direito.

Decidiu-se na sentença, com fundamento em que o acto contenciosamente impugnado era um acto meramente confirmativo de acto administrativo anterior da mesma Câmara, rejeitar o recurso contencioso, por ilegal interposição (falta de definitividade).

A ora recorrente defende que o acto recorrido nunca podia constituir um acto meramente confirmativo, por não haver identidade de sujeitos, de pretensões, de circunstâncias de facto, de decisão e de fundamentação entre os referidos actos.

Esta é, pois, a questão a decidir.

2.1. O recurso contencioso foi interposto da deliberação de 31.10.94 da C.M. de Benavente, notificada à recorrente em 10.11.94, e cujo conteúdo é o seguinte:

Deliberado por unanimidade que os serviços de fiscalização notifiquem os proprietários da A... para, no prazo de cinco dias, darem cumprimento à notificação efectuada em 11 de Agosto do corrente ano, com carácter permanente. O não cumprimento será entendido como desobediência qualificada nos termos do Código Penal.

Esta deliberação foi precedida de uma outra, tomada em reunião de 01.08.94 da mesma Câmara, e efectivamente notificada à recorrente em 11.08.94, registada em acta com o seguinte teor:

Deliberado por unanimidade manter a deliberação anterior, devendo notificar-se os proprietários da A... para, no prazo de 30 dias, retirar o material colocado indevidamente no depósito.

2.1. Como se entendeu no acórdão deste STA de 9.2.93 (Rec. n.º 25.798) na esteira de jurisprudência firmada neste Tribunal, no âmbito do direito administrativo e para efeitos de recurso contencioso, a confirmatividade de um acto pressupõe a anterior produção de um acto administrativo contenciosamente impugnável, ou seja, que o acto confirmado, contendo a devida estatuição, tenha já definido a situação jurídica do administrado face à Administração.

Uma tal situação revelará a presença de um acto confirmativo (o segundo acto), acto este que se tem como contenciosamente irrecorrível, desde logo pela circunstância de não introduzir qualquer modificação na situação jurídica do administrado, não se traduzindo em diversa ou maior ofensa dos seus direitos ou interesses legítimos.

Tal noção de acto confirmativo pressupõe ainda que os dois actos (confirmado e confirmativo) tenham sido praticados sob a mesma disciplina jurídica, que o interessado tenha tido conhecimento oportuno do acto confirmado e, finalmente, que entre ambos haja correspondência de fundamentos e de efeitos jurídicos.

Verificados que sejam os aludidos pressupostos, o segundo acto carece de capacidade lesiva dos direitos ou interesses legítimos em causa, ficando arredada a possibilidade da sua impugnação contenciosa.

A propósito de tal questão, Sérvulo Correia (Noções..., I/346) considera que o regime de irrecorribilidade destes actos decorre da necessidade de garantir o objectivo da sanação dos actos anuláveis, pelo decurso do prazo do recurso sem que o mesmo haja sido interposto. E é a consideração do interesse público de segurança e estabilidade das decisões administrativas que determina aquele regime e permite compreender a irrecorribilidade dos actos confirmativos.

Teremos ainda em atenção que a referência a actos definitivos e executórios contida ainda no artº 25º nº 1 da LPTA, é entendida hoje pela jurisprudência e pela doutrina, face à redacção actual do artº 268º nº 4 da CRP, no sentido de actos lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos, assim ficando arredada a pretensa inconstitucionalidade da norma.

Tendo presentes a deliberação contenciosamente impugnada e aquela para que expressamente remete, bem como a doutrina e a jurisprudência que acabámos de mencionar, entendemos ser manifesto, concordando com o expendido pelo MºPº no seu parecer, que entre as duas deliberações há identidade de autor e de destinatário, mantendo-se imutável, no essencial, a estatuição ou seja a ordem para retirar o material depositado no terreno.

Acresce que a deliberação contenciosamente impugnada foi motivada pelo incumprimento da deliberação anterior, devida e oportunamente notificada à recorrente, e não impugnada, sem que se tenha operado qualquer modificação no quadro legal ou alteração dos pressupostos de facto, não se estando perante caso de reapreciação imposta por lei ou de reexame da situação à luz de novos fundamentos, nem se acrescentando à deliberação anterior qualquer novo índice de lesividade, mesmo quando alarga o prazo anteriormente fixado, parte em que podendo conceber-se efeitos jurídicos novos, eles são favoráveis à recorrente, afastando qualquer traço realmente lesivo de interesse da recorrente e, obviamente, o direito de impugnação contenciosa da segunda deliberação.

Note-se ainda que a alusão feita nesta última deliberação (a de 31.10.94) a crime de desobediência não contém qualquer decisão, pois limita-se a informar uma consequência legal da falta de cumprimento da ordem anteriormente transmitida e recebida.

Conclui-se, assim, que a deliberação impugnada se limitou a sustentar deliberação anterior da mesma Câmara Municipal, sem produzir qualquer efeito lesivo na esfera jurídica da recorrente, constituindo um acto confirmativo insusceptível, como vimos, de impugnação contenciosa, mesmo face ao nº 4 do artº 268º da CRP, entendimento que cabe na norma do artº 25º nº 1 da LPTA.

Contrariamente ao defendido pela recorrente na sua alegação, a matéria da deliberação confirmada pela que foi objecto de impugnação neste processo cabe nas atribuições da Câmara Municipal como órgão do Município, expressamente previstas no DL. 445/91, de 20/11 (arts. 1º nº 1 al. a), 57º e 58º) e no artº. 51ª nº 2 da LAL, não podendo, por isso, falar-se de incompetência por falta de atribuições que, a existir, acarretaria, de facto, nulidade do acto.

Mantém-se, deste modo, o entendimento de que o acto contenciosamente impugnado carece de lesividade, sendo meramente confirmativo da deliberação anterior.

Com tal fundamento, o recurso contencioso tinha de ser rejeitado, face à manifesta ilegalidade da sua interposição (artº 57º §4º do RSTA).

Face ao exposto, improcedem as conclusões da alegação da recorrente.

3. Termos em que, com os fundamentos expostos, se decide negar provimento ao recurso jurisdicional, mantendo a sentença recorrida.

Custas pela recorrente, com taxa de justiça e procuradoria, respectivamente, fixadas em 300 e 150 €.

Lisboa,7 de Fevereiro de 2002

Eugénio Alves Barata - Relator

Vítor Gomes

A. Macedo Almeida