05/17 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A petição em que se impugne um acto do CSTAF deve ser apresentada no STA.

II- É vã a denúncia de que já prescreveu a infracção disciplinar cometida num certo tempo se a arguida só foi perseguida e punida por faltas muito posteriores.

III- Não houve afecção dos direitos de defesa da arguida se as matérias alegadamente em falta na acusação e na fase instrutória eram alheias à responsabilidade funcional discutida no processo disciplinar.

IV- Se uma juíza foi disciplinarmente sancionada por ter manifestado o propósito de abandonar os processos com conclusão aberta há vários anos, assim se abstendo de realizar o esforço diferente que a levaria a despachá-los, claudicam de imediato os ataques, contra o acto punitivo, fundados na ideia de que nele se exigira a adopção de um esforço maior, adicional ou acrescente.

V- Se o procedimento disciplinar não culminou num «non liquet» probatório, soçobra de imediato a denúncia de que o acto punitivo violou o princípio da presunção de inocência e inverteu o «onus probandi».

VI- Não há falta de fundamentação, advinda do silêncio do acto punitivo quanto às «circunstâncias difíceis» em que a autora trabalhava, se ele as mencionou – tomando-as como motivo da atenuação especial da pena – e se, no fundo, tais circunstâncias eram estranhas às premissas da reacção sancionatória.

VII- Nenhum vício é deveras e eficazmente arguido mediante uma mera alusão à sua categoria ou «nomen juris».

VIII- A liberdade «in agendo» dos juízes envolve uma concomitante responsabilidade, incumbindo ao CSTAF – no uso dos seus poderes legais de gestão e de disciplina – sancionar os juízes que deliberadamente abandonem processos postos a seu cargo.

IX- Se o acto impugnado nunca pressupôs que a autora trabalhasse sem descansar, é logicamente impossível que nele se violasse o seu «direito constitucional ao descanso».

X- Ao olhar a desconsideração da autora relativamente a um despacho do Presidente do TAC – que a instara a despachar num determinado prazo processos «antigos» – como uma circunstância agravante, o acto punitivo perspectivou esse despacho num plano naturalístico, ligado à perseverança dela no prosseguimento da omissão censurável, pelo que esse plano era alheio à questão estatutária dos poderes do Presidente e à respectiva eficácia jurídica.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo:

A Dr.ª A……………, Juíza de Direito identificada nos autos, interpôs a presente acção administrativa a fim de obter a declaração de nulidade ou a anulação do acto do CSTAF, de 22/11/2016, que lhe aplicou a pena disciplinar de advertência, na modalidade de repreensão escrita e registada.

A autora imputou ao acto vários vícios, procedimentais e de fundo, tendo basicamente sustentado que não cometeu qualquer falta disciplinar.

O CSTAF contestou, defendendo que a acção foi extemporaneamente deduzida e que o acto está imune às ilegalidades arguidas «in initio litis».

A autora replicou, pugnando pela improcedência da excepção dilatória invocada pelo contestante.

Consideramos assentes os seguintes factos, pertinentes à decisão:

1- A autora é Juíza no TAC ………. desde 2004.

2- Em 14/7/2015, o Presidente do TAC proferiu o despacho cuja cópia consta de fls. 260 dos autos, onde, para além do mais, determinou que a autora, até 30/9/2015, despachasse os processos de que era titular com conclusão aberta em data anterior a 31/12/2010, os quais seriam em número de setenta.

3- A autora não movimentou nenhum desses processos, que eram sessenta e seis, no prazo designado pelo Presidente do TAC, tendo-lhe dirigido, em 13/10/2015, a informação que consta de fls. 3 a 9 do processo administrativo apenso.

4- Em 1/12/2015, o Presidente do TAC ……… remeteu ao CSTAF o ofício que consta de fls. 1 do processo instrutor apenso.

5- Em 19/1/2016, o CSTAF deliberou abrir um inquérito «referente aos atrasos em processos» de que era titular a autora.

6- Realizado esse inquérito, foi nele proferido o relatório final que consta de fls. 87 e ss. do processo instrutor apenso, onde se propôs a instauração de um processo disciplinar à aqui autora.

7- Em 19/4/2016, o CSTAF deliberou a abertura de procedimento disciplinar contra a autora, constituindo o processo de inquérito a parte instrutória do processo disciplinar.

8- Em 6/7/2016, a Sr.ª Instrutora do procedimento disciplinar deduziu contra a aqui autora a acusação que consta de fls. 31 e ss. do processo administrativo apenso.

9- Nesse processo disciplinar, a autora apresentou a defesa cuja cópia está a fls. 149 e ss. dos autos, instruída com os diversos documentos que aí constam.

10- A Sr.ª Instrutora do procedimento disciplinar inquiriu as testemunhas arroladas pela defesa e admitiu a junção aos autos de documentos, como se constata a fls. 289 e ss. do processo administrativo apenso.

11- Em 26/10/2016, a Instrutora do procedimento disciplinar elaborou o respectivo relatório final, cuja cópia consta de fls. 312 e ss. dos autos, onde propôs que fosse aplicada à arguida «a pena de advertência, na modalidade de repreensão escrita e registada».

12- Em 22/11/2016, o CSTAF emitiu o acórdão cuja cópia consta de fls. 11 v.º e ss. dos autos, no qual aplicou à aqui autora «a pena de advertência, na modalidade de repreensão escrita e registada».

Passemos ao direito.

A presente acção foi instaurada neste STA no dia 4/1/2007, que foi o primeiro dia útil após as férias judiciais do Natal. Ora, o CSTAF defende que ela é extemporânea, pois o prazo de trinta dias de que a autora dispunha para a interpor terminara impreterivelmente no fim de Dezembro de 2016 – não sendo deslocável nos termos do art. 279º, al. e), do Código Civil, já que a petição inicial devia ser apresentada na secretaria do Conselho («ex vi» do art. 171º, n.º 1, do EMJ).

No que toca ao «quantum» do prazo para accionar, o contestante segue a jurisprudência habitual deste Supremo – a qual tem definido que o prazo de trinta dias previsto no art. 169º do EMJ se aplica às impugnações de actos do CSTAF. Mas cessa aí a nossa concordância com a defesa por excepção; pois é inaceitável a ideia de que o art. 171º do EMJ – onde se prevê que o «recurso» dos actos do CSM seja «apresentado na secretaria do Conselho» – se aplicaria «in casu».

Com efeito, o ETAF esclarece que as deliberações do CSTAF relativas a magistrados são impugnáveis perante a Secção de Contencioso Administrativo do STA (art. 84º, n.º 1). E o art. 78º, n.º 1, do CPTA dispõe que toda e qualquer acção é proposta mediante a entrega da sua petição inicial «na secretaria do tribunal ao qual é dirigida». Ora, estes preceitos esgotam e resolvem o assunto «sub specie», não havendo quaisquer outras disposições, remissivas para o EMJ, que imponham ou sugiram uma solução diversa. No fundo, aquele art.171º acolhe um fóssil vivo de um direito processual há muito superado. Com efeito, já no antigo Regulamento do STA se dizia que os recursos directos para o STA eram interpostos mediante a apresentação da petição na secretaria deste tribunal (art. 50º); e, após a emergência do primitivo ETAF e da LPTA, nunca se duvidou que as impugnações dos actos do CSTAF fossem apresentadas pelo modo que a autora presentemente seguiu.

Portanto, a acção dos autos tinha de ser – como foi – instaurada «in judicio». Assim, e porque o prazo para a interpor terminava em férias, a autora podia fazê-lo ainda no primeiro dia útil seguinte (art. 279º, al. e), do Código Civil). E foi isso o que precisamente aconteceu, como o contestante admite.

Donde a clara improcedência da excepção dilatória de caducidade do direito de acção, que esteve em apreço.

Passemos, pois, ao mérito da causa.

A autora foi disciplinarmente perseguida e punida porque «abandonou» os sessenta e seis processos que tinha a seu cargo com conclusão aberta anterior a 31/12/2010, cingindo o seu trabalho a processos mais recentemente conclusos. Tal data sugere logo que o «abandono» já viria de trás; mas só se lhe atribuiu alcance disciplinar depois da autora, apesar de instada por um despacho do Presidente do TAC a despachar tais processos num certo prazo, ignorar e menosprezar esse aviso, tornando absolutamente claro que persistia no firme propósito de não movimentar aqueles processos «antigos».

O acto impugnado é cristalino no sentido de que a única causa da reacção disciplinar foi esse pertinaz «abandono» – e não o «quantum» da pendência ou os atrasos processuais ocorridos – entrevisto pelo CSTAF como uma ofensa dos deveres de zelo e de prossecução do interesse público. Aliás, isso aparece afirmado, de maneira directa e terminante, em diversas passagens do relatório final do processo disciplinar apropriadas pelo acto, «per remissionem»; e aparece inviamente dito nos pontos em que o acto imputou à autora a adopção de um errado «método de gestão processual» – que privilegiava a análise dos processos «novos», em completo detrimento dos «antigos» – e uma «falta de esforço». Na verdade, estas imputações estão indissoluvelmente ligadas ao aludido «abandono», significando duas coisas: que a dita desatenção aos processos «antigos» fora mesmo intencional, pois revelava uma metodologia; e que o «esforço» da autora, o qual absolutamente faltou em relação a esses sessenta e seis processos, devia tê-los abrangido, pois exigia-se-lhe um esforço diferente do que ela realmente aplicou – e que o acto até admitiu ser grande – a fim de evitar o resultado censurável, ou seja, o completo «abandono» daqueles processos «antigos».

Esta interpretação do acto é a única fiel ao seu texto e à sua «ratio»; e guiar-nos-á na análise dos vícios que a autora lhe atribui.

Assim, e «ante omnia», temos de rejeitar a denúncia – aflorada nos arts. 407º e 408º da petição – de que a infracção disciplinar referida no acto assentou num menor esforço da autora nos anos de 2010 e 2011 e, por isso, já prescrevera. Como vimos, ela não foi punida por isso, mas por ter perseverado no «abandono» dos processos «antigos» após ser avisada, em Julho de 2015, de que deveria despachá-los. Portanto, a invocação da prescrição soçobra porque vem inferida de um antecedente que o acto, afinal, não contém. E isto dispensa-nos de averiguar se a autora, ao enunciar tal arguição, alegou deveras os factos constitutivos do vício, como seria mister, ou se acaso se limitou à invocação da respectiva categoria típica.

Para além das ilegalidades que divisa no próprio acto, a autora imputa-lhe um vício de procedimento, pois diz que a acusação limitou inadmissivelmente os seus direitos de defesa ao não esclarecer quatro fundamentais coisas: quais foram os processos «antigos» que ela teria abandonado; qual foi o esforço que ela realmente aplicou; qual era a conduta diferente que ela podia e devia ter adoptado; e em que limites temporais se enquadrou a infracção detectada e punida.

Mas estas censuras carecem de razoabilidade. Os processos «antigos», merecedores de prioridade mas abandonados pela autora, eram os aludidos no despacho do Presidente do TAC de 14/7/2015, isto é, os que estavam conclusos anteriormente a 30/12/2010 – como a acusação inequivocamente referiu. E, ao surpreender a falta disciplinar da autora na sua persistência em não despachar tais processos após ser alertada para fazê-lo, a acusação foi claríssima quanto ao âmbito temporal dessa falta – cuja continuação no tempo a mantinha então como presente.

Por outro lado, e na exacta medida em que a acusação censurava a autora por não ter realizado um esforço diferente – e porventura substitutivo – do que efectivamente aplicara, era ocioso que nela se descrevesse o esforço aplicado. Ademais, é notório que a acusação apontou o esforço diferente exigível à autora – o qual precisamente consistia em conceder prioridade àqueles processos «antigos», em vez de os desprezar ou abandonar, como sucedera.

Portanto, não colhe minimamente a denúncia de que a acusação continha insuficiências limitadoras das possibilidades de defesa da arguida – o que traria uma nulidade procedimental comunicável ao acto e causal da sua anulação.

A autora ainda acomete o acto por outro vício de procedimento, ínsito numa suposta falta de apreciação das provas – já que, ao longo do processo disciplinar, não se teria inquirido do método de gestão processual que ela adoptou nem do esforço real que despendeu.

Contudo, vimos que a autora foi censurada por não ter realizado um esforço diferente do deveras aplicado, motivo por que a determinação deste último era irrelevante no plano dos elementos constitutivos da infracção. E, a propósito do método de gestão que a autora elegeu e usou, é manifesto que ele foi seguramente detectado no processo disciplinar e no acto – pois a metodologia usada depreendia-se segura e infalivelmente a partir dos seus resultados. Estando adquirido que a autora «abandonou» deliberadamente os processos «antigos», era obrigatório concluir que adoptara um método de trabalho que os não abrangia; e, pretender-se uma maior indagação neste campo, recusando a inferência imediata, constitui uma exigência inesperada, senão mesmo sofística, que remete «ad absurdum».

Não existe, pois, a invocada falta de averiguação ou apreciação das provas.

As críticas fundamentais que a autora dirige ao acto impugnado referem-se a erros nos seus pressupostos, bem como a problemas que lhes são conexos. Mas, no essencial, tudo isso circunda questões já «supra» apreciadas.

Assim, a autora questiona o acto porque a prova coligida no processo disciplinar nada evidenciaria quanto ao «método de gestão» por si usado nem demonstraria que ela preferisse trabalhar nos processos «novos», em vez de fazê-lo nos «antigos». Mas a denúncia fere o bom senso, pois esse «método» e essa preferência depreendem-se do resultado do labor da autora, isto é, do «abandono» a que ela votou os processos «antigos», mesmo depois de avisada para mudar de comportamento. Neste domínio, o acto, ascendendo dos efeitos para as respectivas causas, procedeu à denominada demonstração «quia», que é um modo normal e legítimo de raciocinar; e fê-lo em termos logicamente inatacáveis.

Também não colhe outra tese da autora: a de que, por não se ter apurado o esforço que ela deveras aplicou no trabalho exercido, ficou-se na absoluta ignorância do «esforço maior», acrescente àquele, que lhe seria necessário para movimentar os processos «antigos»; de modo que, não se sabendo se esse «esforço maior» era possível, não se compreendia que ele fosse tomado como funcionalmente exigível e devido. E a tese da autora não convence porque já vimos que o acto apenas a censurou por ela se ter abstido de empreender um esforço diferente – que incidisse sobre os processos «antigos». Ou seja: desde que a falta disciplinar da autora correspondia ao abandono de um certo tipo de processos, só era decisivo apurar se ela deveras os desprezara ou abandonara – e não se o restante serviço posto a cargo da autora era, ou não, volumoso e fora, ou não, cumprido. E, no entanto, o «quantum» do serviço impendente sobre a autora, embora alheio ao essencial da infracção disciplinar em causa, até foi considerado pelo acto, já que este atenuou especialmente a pena devido às «difíceis condições de trabalho» no TAC ………. Para além de que o acto – ao contrário do que a autora afirma no art. 409º da petição – reconheceu que ela trabalhava nos fins-de-semana, nos feriados e nas férias.

A autora também acomete o acto porque ele lhe imputou o «abandono» dos processos «antigos» com base em comparações inadmissíveis entre o desempenho funcional dela e o de outros colegas. Mas a autora está muito equivocada. Esse abandono constatava-se «de visu», pois bastava olhar e contar os processos conclusos que ela mantinha inertes desde 31/12/2010. Assim, esse «método comparativo», usado pela Sr.ª Instrutora do processo disciplinar e contra o qual a autora veementemente se insurge, não integra um genuíno pressuposto da violação de deveres funcionais; pois surge, na economia do acto, como um coadjuvante argumentativo de algo que já era absolutamente óbvio – que a autora, à semelhança de outros colegas, podia ter realizado um esforço diferente, que incidisse sobre os processos «antigos» e abandonados.

Respeita ainda a um erro nos pressupostos de facto a afirmação da autora de que o acto, ao por vezes dizer que ela «poderia» ter movimentado os processos «antigos», se absteve de asseverar que ela «deveria» fazê-lo. E, porque o acto se abstivera de dizer isso, a autora crê que ficou nele silenciado um seu incumprimento de deveres, daí derivando a impossibilidade de se lhe imputar uma qualquer falta disciplinar.

Aqui, há uma nítida temeridade argumentativa. O facto do acto pontualmente dizer que a autora «poderia» ter actuado de outra maneira não significa que isso não lhe fosse exigível e devido – pois o poder e o dever não são conceitos opostos, mutuamente repugnantes. Ora, e em boa lógica, a afirmação de algo só coenvolve a negação do que se lhe oponha. Ademais, e ao longo do seu texto, o acto impugnado exprimiu claramente a ideia de que a autora tinha o dever de movimentar os processos «antigos», sendo notório que a reacção punitiva proviera do incumprimento dessa sua obrigação. Portanto, é falaciosa e vã a denúncia acima em apreço.

A autora clama que o acto violou o princípio da presunção de inocência e inverteu o ónus da prova. Mas estas acusações só frutificariam se o CSTAF, confrontado com um «non liquet» probatório, o superasse e resolvesse em desfavor da arguida. Ora, nada disso sucedeu. A actividade instrutória do processo disciplinar permitiu atingir duas certezas: que a autora realmente descurara ou abandonara os processos «antigos»; e que o fizera deliberadamente, ou seja, em resultado de uma escolha pessoal, pois fora até avisada pelo Presidente do TAC para agir ao invés. Demonstrado tudo isto, não subsistiam quaisquer dúvidas factuais, justificativas de que se recorresse aos critérios subsidiários da repartição do ónus da prova e da presunção de inocência do arguido. E, se tais critérios não intervinham nem intervieram, cai de imediato a denúncia de que o acto pecou por tê-los violado.

A autora considera ainda que o acto padece de falta de fundamentação por não haver descrito as circunstâncias difíceis em que ela trabalhava no TAC. Porém, e conforme já vimos, o acto atendeu a essas circunstâncias, que motivaram a atenuação modificativa, ou especial, da pena – e esta certeza destrói logo a arguição da autora. Por outro lado, já explicámos que essas circunstâncias difíceis eram alheias aos elementos constitutivos da infracção averiguada – pelo que elas, não funcionando como premissas da pronúncia sancionatória, não tinham de integrar a fundamentação do acto.

A autora também acusa o acto de ter incorrido em erro nos pressupostos de direito. Mas di-lo sem explicar porquê. Ora, apenas haveria um erro desses se o acto suportasse a sua pronúncia em normas ou princípios jurídicos mal indagados, interpretados ou aplicados – pois o «error juris» só surge nalgum desses três domínios. E, como a autora não aponta ao acto um qualquer lapso do género – limitando-se a misturar o «nomen juris» do vício com várias outras denúncias de ilegalidades – temos de concluir pelo fracasso dessa balbuciante arguição.

Há ainda duas ideias muito genéricas de que a autora se serve para atacar o acto: a de que os juízes são livres, de modo que seria abusiva qualquer intromissão no modo como gerem o seu trabalho; e a de que tem um «direito» constitucional ao descanso, sendo inaceitável que o CSTAF, ao puni-la, indirectamente lhe exigisse um acréscimo de esforço.

Mas esta argumentação é muito frágil. Como logo flui da própria noção de «praxis», a liberdade dos juízes é incompreensível sem a concomitante presença de uma responsabilidade – pois, e em geral, os graus de uma e de outra aumentam ou diminuem correlativamente. Ora, os juízes são responsáveis pelos processos a seu cargo, incorrendo em faltas disciplinares se intencionalmente os descurarem ou abandonarem. Isto é claríssimo e óbvio, surpreendendo que alguém, e sobretudo uma magistrada judicial, ouse defender o contrário. Portanto, é falso que a autora, relativamente ao objecto do seu trabalho, gozasse de uma qualquer arbitrariedade determinativa que impedisse o CSTAF de – no exercício dos seus poderes legais de gestão e disciplina – a censurar e punir.

Quanto ao «direito ao descanso», a autora regressa ao equívoco de confundir o esforço diferente que lhe era exigível – e cuja falta o acto exprobou – com um esforço adicional, maior ou acrescido que a impediria de descansar. E, visto que o acto nunca pressupôs que a autora trabalhasse sem descansar, é ineficaz acusá-lo de que contrariara esse descanso. Assim, e ante a confusão da autora, claudica o respectivo vício.

A autora aduz ainda que o sobredito despacho do Presidente do TAC é ilegal – por lhe faltar competência para dirigir aos juízes instruções vinculativas – motivo por que o acto não podia qualificar a sua inobservância como uma circunstância agravante da responsabilidade da arguida. Mas, mais uma vez, a autora não persuade.

O acto impugnado não encarou tal despacho como uma ordem vinculativa – pois, se o fizesse, teria de concluir que a autora incorrera em desobediência. Portanto, a agravação da conduta dela adveio da sua indiferença ao aviso recebido; pois a autora, ao desconsiderar o despacho emanado do Presidente, mostrou um maior grau de perseverança no prosseguimento da omissão censurável, que até já vinha de trás. Portanto, tudo isto foi perspectivado pelo acto num plano naturalístico, alheio à questão estatutária dos autênticos poderes do Presidente do TAC e à eficácia jurídica do seu despacho. E, por ter colocado o assunto nesse estrito plano, afinal o apropriado ao seu tratamento como mera agravante, o acto está imune à censura que a autora lhe imputa – e que provém, mais uma vez, de um manifesto erro de interpretação.

Constata-se, assim, que nenhum dos vícios atribuídos pela autora ao acto «sub specie» deveras existe. O que necessariamente acarreta a improcedência da lide.

Nestes termos, acordam em julgar totalmente improcedente a acção e em absolver o CSTAF do pedido.

Custas pela autora.

Lisboa, 24 de Maio de 2017. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – Carlos Luís Medeiros de Carvalho – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano.