Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
…, com escritórios na Rua …, Urbanização da …, Bloco …, Figueira da Foz, impugnou contenciosamente a deliberação da Câmara Municipal da Figueira da Foz (doravante, CMFF) de 18/2/98 que lhe ordenava a demolição do edifício denominado “…”, por tal acto estar inquinado com vários vícios.
Por sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra de 5/3/2001 foi concedido provimento ao recurso contencioso e anulada a deliberação impugnada (fls. 225 a 227).
Não se conformando com esta decisão da mesma interpôs a recorrente CMFF o presente recurso jurisdicional, em cujas alegações formula as seguintes conclusões:
- “A)As obras executadas pela sociedade …., com base numa licença para terraplanagens e fundações com o nº 2118/87, e que em muito exorbitaram o seu âmbito, terão de considerar-se executadas sem o prévio licenciamento;
- B)À data do seu início vigorava o RGEU e o DL. nº 166/70;
- C)Aliás, o DL. nº 445/91, de 20/11, só se aplica aos procedimentos iniciados após a sua vigência (20/2/92) a menos que os interessados ou a entidade administrativa expressamente o declarem;
- D)Deste modo, a competência para demolir quaisquer obras não licenciadas cabe às Câmaras Municipais nos termos do artº 165º do RGEU;
- E)Mas, mesmo que se entenda que o artº 165º do RGEU e o artº 58º do RLMOP pudessem coexistir no caso vertente, a verdade é que é distinto o seu âmbito de aplicação;
O poder de demolição do artº 58º nº1 do DL. nº445/91 exerce-se sobre as obras que se encontrem em desconformidade com uma das normas do diploma acima referido.
O poder de demolição do artº 165º do RGEU, exerce-se sobre as disposições dos arts. 1º a 7º, nomeadamente as executadas sem licenciamento;
- F)Assim sendo, competia igualmente à Câmara ordenar a sua demolição;
- G)Deste modo, deverá ser proferido douto acórdão que revogue a sentença recorrida, por violação do artº 165º do RGEU, aplicável ao caso vertente, assim se fazendo justiça”.
Nas suas contra-alegações defende a recorrida que deve ser negado provimento ao presente recurso, devendo a sentença ser mantida.
Também a recorrida interpôs recurso do despacho de fls. 245 que lhe negou a confiança do PA apenso a estes autos para a sua consulta afim de serem elaboradas as suas contra-alegações, e termina as suas alegações deste recurso com as seguintes conclusões:
“1ª-Sendo o processo administrativo um elemento essencial e decisivo para averiguar a legalidade do acto administrativo impugnado e tendo este sido enviado ao Tribunal pela entidade recorrida, a sua confiança aos mandatários das partes para o consultarem e analisarem no seu escritório a fim de elaborarem as respectivas alegações judiciais no âmbito de um recurso contencioso constitui um requisito necessário e essencial para o exercício dos direitos fundamentais de acesso ao Direito e aos tribunais, bem como a uma tutela judicial efectiva (arts. 20º e 268º nº4 da Constituição) - neste sentido, expressamente, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo, de 8/10/98, BMJ nº 480, pág. 572;
2ª-Interpretar o artº 169º do CPC no sentido de não permitir a confiança do processo administrativo apenso ao processo judicial para a sua consulta no escritório do mandatário da recorrente, viola os arts. 13º, 20º e 268º nº4 da Constituição, pois, para além do que ficou referido na conclusão anterior, sempre coloca a entidade recorrida numa situação privilegiada face aos recorrentes - o seu mandatário, ao contrário do mandatário dos recorrentes, pode consultar o processo administrativo no seu escritório;
3ª-Os arts. 13º, 20º e 268º nº4, consagram direitos, liberdades e garantias, pelo que encontram submetidos ao regime do artº 18º da Constituição - aplicação directa e imediata e referências hermenêuticas decisivas na análise do contencioso administrativo infra-constitucional;
4ª-Independentemente da «propriedade» dos documentos que integram um processo judicial ou a ele estejam apensos, o domínio sobre esses documentos é efectivamente do tribunal em que se encontram e, na medida em que revelem na decisão a proferir no âmbito desse processo judicial, o estatuto desses documentos é o mesmo do próprio processo judicial, pelo que, tal como relativamente ao processo judicial, as partes não podem deixar de os poder consultar, mesmo fora do tribunal. Na lógica da tese deste despacho recorrido, quaisquer documentos solicitados pelo Tribunal a entidades estranhas ao processo judicial e «proprietárias» dos mesmos (arts. 531º e 535º do CPC) também não poderiam ser confiados às partes, o que não faz qualquer sentido e contraria expressamente a letra e o espírito da Lei;
5ª-Independentemente da qualificação jurídica a efectuar quanto à relação física que se estabelece entre os dois processos (judicial e administrativo), que a generalidade da jurisprudência dos nossos tribunais superiores até entende ser de efectiva apensação (cfr. os 3 acórdãos anexos a estas alegações), mais do que referências formais para designar essa relação, valem aqui critérios materiais para se averiguar se, tal como relativamente ao processo judicial, uma adequada consulta e análise do processo administrativo (no escritório do mandatário) releva na defesa de legalidade e dos direitos ou interesses legalmente protegidos que o recorrente, num recurso contencioso, se propõe no exercício de um direito fundamental. Neste processo judicial a questão da «apensação» ao mesmo do processo administrativo até se encontra superada, pois, ao contrário do que se pressupõe no despacho recorrido, foi efectuada e reconhecida pelo próprio tribunal a fls. 92 (por não se ter a certeza desta numeração junta-se a respectiva cópia) esta apensação.”
Emitiu douto parecer o Ex.mo Magistrado do M.º P.º, com o seguinte teor:
“- Recurso interposto da sentença de fls. 225:
A sentença sob recurso ao anular a deliberação impugnada por enfermar do vício de incompetência, não suscita, em meu entender qualquer censura, porquanto traduz correcta interpretação e aplicação de direito.
Com efeito, acompanhando os termos da alegação da recorrida, afigura-se-me incontornável a contestação da identidade da realidade jurídica sobre que versam os artigos 58º de DL. nº445/91, de 15/10 e 165º do RGEU.
Ambos os normativos possuem o mesmo âmbito de aplicação como decorrência da competência para demolir estar ligada ou associada à competência para licenciar.
Daí que, face à incompatibilidade dos regimes aí previstos no tocante à atribuição e órgãos diferentes da competência para ordenar a demolição de obras não licenciadas, se tenha de concluir pela revogação da disciplina constante do artº 165º do RGEU pela do artº 58º nº 1 do DL. nº445/91 (lei posterior revoga a anterior) - confrontar artº 73º deste último diploma.
Nestes termos, sou de parecer que o recurso deverá ser improvido.
- Recurso interposto do despacho de fls. 245:
O recurso, a meu ver, merece provimento.
Com efeito, acompanhando os termos da alegação da recorrente, igualmente se me afigura que a confiança de processo judicial (artº 169º do CPC), abrange necessariamente a confiança do processo instrutor apenso, enquanto elemento de consulta indispensável a uma efectiva tutela judicial a exercer pelos mandatários judiciais”.
Colhidos os vistos legais cumpre decidir.
Na sentença recorrida foram dados como provados os seguintes factos:
1A recorrente é uma sociedade que se dedica à construção e comercialização de imóveis;
2 - Em 26/12/85 celebrou com a Câmara recorrida um contrato de urbanização relacionado com a desafectação e nova utilização do terreno do actual Mercado Eng. Silva e com a construção de um novo Mercado integrado num edifício da recorrente;
3 - Após apresentação do projecto de arquitectura a Câmara recorrida emitiu o alvará de licença para trabalhos de terraplanagem, fundações e muros de suporte de terras referentes à construção do Novo Mercado Municipal, que foi sucessivamente prorrogada;
4 - Em 18/5/91 a Câmara deliberou que o projecto da recorrente aguardasse a aprovação do novo plano de Urbanização;
5 - Em 20/5/91 a recorrente foi notificada da deliberação camarária que indeferia um seu novo pedido de prorrogação da referida licença, uma vez que a construção do Mercado não tinha licença de construção e a licença emitida respeitava apenas às terraplanagens, fundações e muros de suporte;
6 - Em 11/10/95 a recorrente solicitou à Câmara recorrida o deferimento do projecto de construção do Novo Mercado;
7 - Em 18/2/98 a Câmara deliberou mandar proceder à demolição do edifício designado de Mercado Novo;
8 - Por deliberação de 6/7/93 a Câmara deliberou a rescisão do contrato celebrado com a recorrente.
A estes factos podemos acrescentar mais os seguintes, por resultarem dos autos e poderem ter interesse para a decisão.
9 - O projecto de obras denominado edifício “…” deu entrada na CMFF em 20/11/86, ao qual foi atribuído o nº 3 472/86:´;
10 - A CMFF, por deliberação de 14/4/87, aprovou o anteprojecto (projecto de arquitectura nos termos do DL. nº 445/91) para a construção de um edifício destinado a habitação e comércio com 14 pisos, sendo a área de construção de 20 687m2;
11 - A …., posteriormente a 14/4/1987, apresentou os projectos de especialidade e com inúmeras alterações ao projecto inicial, e quer uns quer outros não foram aprovados pela CMFF ou pelas entidades legalmente competentes para emitir os respectivos pareceres;
12 - Assim o projecto relativo ao Novo Mercado foi indeferido em 9/4/1991 (fls. 230), em 21/6/1996 (fls. 237) e em 12/11/1996 (fls. 268);
13 - A …. foi convidado formalmente pela CMFF a apresentar um projecto de alterações, no quadro do Novo Plano de Urbanização, aprovado pela Portaria nº 519/95, de 31/5.
Foi com base nestes factos que o tribunal “a quo” concedeu provimento ao recurso contencioso e anulou o acto impugnado, por estar inquinado com o vício de incompetência, pois a competência para ordenar a demolição em causa pertencia ao Presidente da CMFF e não a esta Câmara.
Há que conhecer, prioritariamente, do recurso interposto do despacho de fls. 245 que negou à recorrente contenciosa a confiança do PA apenso a estes autos para a sua consulta, afim de serem elaboradas as suas contra-alegações no recurso jurisdicional interposto para este tribunal da decisão que, concedendo provimento ao recurso contencioso, anulou a deliberação impugnada.
Na verdade, impõe-se tal ordem de conhecimento, uma vez que visando o recurso jurisdicional a apreciação da decisão impugnada, ou seja, a sindicação de eventuais erros de julgamento ou ilegalidades contidas nessa decisão do tribunal “a quo” e sendo o âmbito do mesmo tipo de recurso limitado nas conclusões das alegações apresentadas pelo recorrente (Acs. do TP de 21/9/2000-rec. nº38 828 e de 3/4/2001-rec. nº39 531 e do STA de 19/6/2002-rec. nº47 367, de 24/10/2002-rec. nº43 420 e de 16/1/2003-rec. nº 604/2002) decorre do princípio do contraditório que a parte recorrida se possa pronunciar sobre a posição discordante tomada pela recorrente face à sentença agravada.
A recusa da confiança ao mandatário da recorrente A… do processo instrutor baseou-se em que “o PA não pertence a este TAC e do qual não pode, portanto dispor, mesmo em sede de confiança prevista no artº169º do CPC. Nem sequer se trata de um processo «apenso» a estes autos de RCA, pois que, nenhuma norma prevê tal apensação. De modo que aquele PA poderá apenas ser consultado neste tribunal”.
Defende a recorrente nas conclusões das suas alegações, em síntese e com interesse, que a não confiança do PA viola o princípio de acesso ao Direito e aos tribunais, bem como a tutela judicial efectiva e, ao sim interpretado, o artº169º do CPC viola os arts. 13º, 20º e 268º nº4 da Constituição da República Portuguesa.
Esta mesma posição defende o Ex.mo Magistrado do Ministério Público, entendendo que “a confiança do processo judicial (artº169º do CPC) abrange necessariamente a confiança do processo instrutor”.
Estatui o artº46º da LPTA (DL. nº267/85, de 16/7):
“1-Com a resposta ou contestação, ou dentro do respectivo prazo, a autoridade recorrida é obrigada a remeter ao tribunal o original do processo administrativo em que foi praticado o acto recorrido e os demais documentos relativos à matéria de recurso.
2-O envio do original do processo só pode ser substituído pelo de fotocópias autenticadas e devidamente ordenadas, mediante justificação fundamentada da autoridade recorrida, com base em prejuízo considerável para o interesse público.
3-No caso previsto no número anterior, o tribunal pode requisitar o original do processo, se considerar injustificada a sua falta e conveniente o seu envio”.
Face ao disposto neste preceito, deve ser junto ao processo de recurso contencioso o processo administrativo onde tenha sido praticado o acto administrativo impugnado contenciosamente naquele processo.
O que deve entender-se por processo administrativo resulta do artº1º nº2 do Código do Procedimento Administrativo, ao defini-lo como “o conjunto de documentos em que se traduzem os actos e formalidades que integram o procedimento administrativo”.
O Procedimento Administrativo «é a sucessão ordenada de actos e formalidades tendentes á formação e manifestação da vontade da Administração Pública ou à sua execução».
Resulta deste preceito, prima facie, que o processo administrativo é o conjunto de documentos onde se encontra plasmada a formação da vontade administrativa e onde consta o exarar do próprio acto administrativo.
Ora, todos estes documentos, nos termos do citado artº46º da LPTA devem ser remetidos ao tribunal juntamente com a resposta ou contestação, ou na falta destas, até ao termo do prazo em que as mesmas deviam ser apresentadas.
Não especifica a lei se tais documentos devem ser juntos ou apensos ao processo de recurso contencioso, nem tal operação material de junção ou incorporação contende com a natureza e o valor de tais documentos.
O actual Código de Processo nos Tribunais Administrativos (artº84º) também nada adianta para a resolução deste problema, pois que se no seu nº1 fala em apensação aos autos, já o seu nº 6 refere a junção aos autos do processo administrativo.
Entende-se que serão razões de ordem físico-material que ora impõem a apensação ora a junção do PA aos autos. É que se normalmente um processo administrativo terá uma certa dimensão física, situações poderá haver em que o mesmo será composto por uma ou duas folhas de papel, como por exemplo, nas situações de acto administrativo sem procedimento (ordens de polícia, actos certificativos, etc.).
Porém, quer tais documentos que suportam o processo administrativo e o próprio acto administrativo, ou só este, estejam incorporados ou apensos ao processo do recurso contencioso fazem parte integrante do mesmo.
Assim, quando no nº1 do artº169º do Código de Processo Civil se refere que “os mandatários judiciais constituídos pelas partes, os magistrados do Ministério Público e os que exerçam o patrocínio por nomeação oficiosa podem solicitar, por escrito ou verbalmente, que os processos pendentes lhes sejam confiados para exame fora da secretaria do tribunal”, a expressão processos pendentes abrange todos os documentos que nele constem, estejam apensos ou incorporados, pois seja qual for a sua origem os mesmos fazem parte do processo, independentemente de qual o seu destino quando tal processo deixe de estar pendente, ou seja, quando tiver terminado seus termos.
A não se interpretar deste modo este preceito, estar-se-ia a violar o direito de acesso aos tribunais e ao direito por parte dos cidadãos e a uma tutela jurisdicional efectiva, consagrados no artº20º da CRP.
De acordo com tudo o exposto, procedendo as conclusões das alegações da recorrente A…, concede-se provimento a este recurso jurisdicional, revoga-se o despacho de fls. 245, devendo ser substituído por outro que permita a confiança do processo contencioso e do respectivo PA, considerando-se, neste momento, desatempado o conhecimento do recurso interposto pela recorrente CMFF.
Sem custas.
Lisboa, 11 de Janeiro de 2005. – Pires Esteves (relator) – António Madureira – Fernanda Xavier.
