0665/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A administração não incorre automaticamente em responsabilidade civil, cada vez que pratica um acto administrativo ilegal.

II- Não é qualquer ilegalidade que determina o surgimento de um acto ilícito gerador de responsabilidade da Administração, como resulta da conjugação do art.º 6 do DL 48 051, de 21.11.67 com os art.ºs 2 e 3 do mesmo diploma.

III- Para haver ilicitude responsabilizante é necessário que a Administração tenha violado uma norma que proteja o direito ou interesse que o particular pretende ver satisfeito.

IV- À ilicitude interessa, pois, o conteúdo das normas violadas.

V- Só a violação de normas substantivas, que conformam o conteúdo dos actos administrativos, já que são elas que fixam a disciplina dos interesses público e privado, é, em princípio, geradora de ilicitude responsabilizante.

VI- Já não a violação de normas instrumentais, que não incidem directamente sobre o conteúdo dos actos administrativos, antes regulam aspectos organizatórios, funcionais e formais do exercício do poder.

VII- Assim, a anulação, por prescrição do procedimento fiscal, de um acto administrativo que havia ordenado o pagamento em dobro de direitos alfandegários, não configura, só por si, uma situação geradora de ilicitude responsabilizante.

VIII- Ao fundar a acção na ilicitude do acto resultante, apenas, dessa prescrição o autor teria que alegar e demonstrar (art.º 342, n.º 1, do CC) que os prejuízos invocados resultaram daí, explicando por que sobrevieram tais prejuízos.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

O Estado Português vem recorrer da sentença do TAF de Coimbra, de 12.11.07, que o condenou a pagar à autora, B…, a indemnização de 7.500 euros.

Terminou as suas alegações formulando as seguintes conclusões:

1. A douta sentença considerou que pelo facto do Tribunal Tributário da 2.ª Instância ter anulado o acto que declarou o veículo perdido a favor do Estado, tal acto era ilícito e culposo.

2. Mas o acto anulado foi o despacho do Director da Alfândega de Lisboa que ordenou o pagamento em dobro dos direitos aduaneiros.

3. E este acto foi anulado, apenas por se encontrar prescrito o procedimento fiscal, e não porque se tivesse provado que a A. não praticou a infracção ao DL 455/80, que foi causa da apreensão do veículo.

4. Por isso, apenas com base no decidido no acórdão de 06-10-92, não podem dar-se como provadas a ilicitude e a culpa.

5. Sendo certo que a A não alegou e não provou, como lhe competia (art.º 342.º n.º 1 do CCivil), factos que permitam concluir que a actuação do Director da Alfândega de Lisboa foi ilícita e culposa.

6. Pois na petição só invoca factos constitutivos do enriquecimento sem causa e na réplica limita-se a responder às excepções.

7. E tendo o veículo sido importado ao abrigo do DL 455/80, não podia ser utilizado por um indivíduo sem qualquer grau de parentesco com a A. (art.º 6.º n.º 2 deste diploma), incorrendo na sanção prevista no n.º 3 desta norma.

8. A legalidade dos actos do Director da Alfândega de Lisboa não foi objecto de apreciação no acórdão de 06-10-92 do Tribunal Tributário da 2.ª Instância.

9. Assim ao considerar verificados os pressupostos da ilicitude e da culpa, julgando a acção parcialmente procedente, a douta sentença incorre em erro de julgamento, violando o disposto nos art.ºs 22.º da Constituição, 2.º, 4.º e 6.º do DL 48051, 342.º n.º 1 e 487.º do CCivil.

10. Termos em que, deve ser concedido provimento ao recurso, revogando-se a sentença recorrida, julgando-se a acção improcedente por não provada e absolvendo-se G R. Estado da totalidade do pedido.

A recorrida contra-alegou, concluindo da seguinte forma:

1- O presente recurso tem como objecto apenas o montante indemnizatório arbitrado no que respeita à privação do uso do veiculo, devendo manter-se a sentença inalterável em tudo o resto.

2- A indemnização arbitrada para a privação do uso da viatura de 2.500 é escassa, pois, foram dados como provados nos presentes autos os seguintes factos:

- Por ofício de 23/12/1986, do Director de Alfândega de Lisboa, a A. foi informada que deveria pagar os seus direitos em dobro referentes ao veículo de marca Citroen com matricula … no prazo de 30 dias;

-Por ofício de 28/01/1987, do Director de Alfândega de Lisboa, a A., na pessoa do seu mandatário, foi informada que o requerimento reactivo ao veículo Citroen com matricula … havia sido indeferido;

-Por oficio de 13/01/1988, do Director de Alfândega de Lisboa, a A., na pessoa do seu mandatário, foi informada que o pedido de suspensão da apreciação do veiculo e consequente à nomeação de fiel depositária havia sido indeferido, tendo o veiculo já sido declarado perdido a favor do estado;

-O veículo foi atribuído ao R. Instituto;

-Acórdão de 06/10/1992 foi anulada a decisão;

-Desde a data em que foi apreendido, o veiculo nunca mais circulou conduzido pela A.;

-Desde então, a A. viu-se privada dele e não sabe onde se encontra;

-Desde então e até Setembro de 1994 tem sido o R. Instituto a possuir e utilizar o veículo;

-O preço em que custa alugar, em 2001, um veiculo com as características do da A. é cerca de 4.000$00 por dia;

3- A indemnização adequada deverá ser baseada na qualidade de dias em que a A. ficou privada do veículo e que somam um número superior a 7.000 dias desde a data da apreensão, bem como um montante de custo diário de um veiculo da classe da A. numa empresa de automóveis, que se provou ser de 4.000$00/ dia no ano de 2001.

4- Parece-nos assim adequado usar como critério a taxa de inflação oficial para reduzir o referido montante no que respeita aos anos anteriores a 2001 e aumentar nos anos posteriores a 2001.

5- Mesmo considerando uma indemnização de 10/dia para os anos anteriores a 2001 e 201 dias para os anos posteriores a A. teria direito a uma indemnização de 88.800E.

6- Deve assim o R. Estado ser condenado a pagar à A. no que respeita à privação do uso da viatura uma indemnização de 88.800 E.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

II Factos

O TAF deu como assentes os seguintes factos:

1- Por Ofício de 23/12/1986, do Director da Alfândega de Lisboa, a A. foi informada que devia pagar os seus direitos em dobro referentes ao veículo de marca Citroen com a matrícula … no prazo de 30 dias;

2- Por Ofício de 28/01/1987, do Director da Alfândega de Lisboa, a A., na pessoa do seu mandatário, foi informada que o requerimento relativo ao veículo Citroen com matrícula … havia sido indeferido;

3- Por Ofício de 13/01/1988, do Director da Alfândega de Lisboa, a A., na pessoa do seu mandatário, foi informada que o pedido de suspensão da apreensão do veículo e consequente nomeação de fiel depositária havia sido indeferido, tendo o veículo já sido declarado perdido a favor do Estado;

4- O veículo foi atribuído ao R. Instituto;

5- Por Acórdão de 06/10/1992 foi anulada a decisão;

6- Desde a data em que foi apreendido, o veículo nunca mais circulou conduzido pela A.;

7- Desde então, a A. viu-se privada dele e não sabe onde se encontra;

8- Desde então e até Setembro de 1994, tem sido o R. Instituto a possuir e utilizar o veículo;

9- O preço que custa alugar, em 2001, um veículo com as características do da A. é de cerca de 4.000$00 por dia;

10- À data em que foi apreendido, o veículo valia cerca de 400.000$00;

11- O modelo equivalente ao veículo da A. , em fins de 2002, é o Citroen Saxo, embora com características superiores às daquele, designadamente a cilindrada, e o mais barato custava, em 2002 e pago a pronto, cerca de 8.500,00 Euros;

12- A A. vive a cerca de 5 Km da Marinha Grande;

13- O R. Instituto levou o veículo para as suas instalações em 29/12/1987;

14- Nesta altura o veículo não estava em condições de circular;

15- Para recuperação do veículo era necessário proceder à reparação referida a fls. 30 a 32;

16- O orçamento para recuperação do veículo era de 337.502$00;

17- Na altura, o veículo tinha cerca de 83.000 Km;

18- Tendo em conta o montante da reparação, o R. Instituto informou a Direcção Geral do património do Estado que não procederia à reparação e que o veículo ficava às ordens dessa Direcção Geral;

19- Face à necessidade de viaturas sentida pelo R. Instituto, este mandou reparar o veículo;

20- Esta reparação importou em cerca de 248.985$00;

21- Nesta altura, o R. Instituto mandou substituir os pneus, tendo pago por eles 27.985$00;

22- Depois da reparação referida nos pontos 19 e 20 deste probatório, a viatura foi reparada mais vezes;

23- Em Outubro de 1990, o R. Instituto pagou por uma revisão cerca de 100.000$00;

24- Desde a apreensão e até à data referida no ponto 13 deste probatório, não foi dada qualquer utilização ao veículo;

25- Na altura da apreensão, o veículo da A. tinha cerca de 83.000 Km;

26- Em 27/01/1993 transitou em julgado o Acórdão proferido pelo Tribunal Tributário de 2ª Instância, que julgou prescrito o procedimento fiscal;

27- Em 24/02/1995, a A. enviou ao Director da Alfândega de Lisboa missiva na qual solicitava Informação sobre a possibilidade de restituição do veículo e, caso contrário, qual a indemnização que propunha na sequência da anulação dos actos que determinaram a apreensão do veículo;

28- A Directora da Alfândega do Jardim do Tabaco, por oficio de 12/04/1995 informou que o recurso contencioso interposto no Tribunal Tributário de 2ª Instância fora rejeitado por Acórdão de 20/03/1990, pelo que a viatura era considerada perdida a favor do Estado não havendo lugar à restituição do veículo nem a qualquer indemnização;

29- Em 15/05/1995, a A. enviou nova missiva à Alfândega do Jardim do Tabaco, informando que o Tribunal tributário de 2ª Instância proferiu Acórdão no qual anulou o acto recorrido, solicitando ainda resposta à carta descrita no ponto 27 deste probatório;

30- Em 04/04/1996, a A. renovou o pedido de informação sobre a possibilidade de restituição do veículo, ou caso contrário, de indemnização;

31- As cartas descritas nos pontos 29 e 30 deste probatório foram enviadas pela A. porque esta desconhecia a possibilidade de se efectivar, ou não, a devolução da viatura;

32- A A. não obteve resposta às cartas descritas nos pontos 29 e 30 deste probatório.

III Direito

1. A presente acção foi intentada, inicialmente, com fundamento em enriquecimento sem causa (fls. 1/3), sendo que na réplica a causa de pedir foi alterada dizendo-se, expressamente, que "a presente acção baseia-se na responsabilidade civil e subsidiariamente no enriquecimento sem causa". Embora sem o referir inequivocamente depreende-se que a modalidade em questão é a da responsabilidade civil fundada em acto ilícito.

2. A sentença começa por fazer uma alongada incursão teórica no instituto da responsabilidade civil extracontratual por actos ilícitos (fls. 8/13), perdendo-se longamente em cada um dos requisitos, para, no início de fls. 13, passar a confrontá-los com o caso dos autos, referindo, a propósito do facto ilícito e da culpa, apenas, o seguinte: "A indemnização reclamada pela A. tem por fundamento a prática de acto administrativo por parte do R. Estado, pelo qual o seu veículo foi declarado perdido a favor do Estado, como se retira dos pontos l, 2 e 3 do probatório. Tal acto foi anulado por Acórdão de 06/10/1992 (cfr. ponto 4 do probatório), o que implica que, positivamente, o R. Estado praticou um facto - acto ilícito. E este juízo de ilicitude traduz um juízo de censurabilidade materializado numa valoração positiva de existência de culpa." No entanto, a mesma sentença, no decurso daquela incursão (fls. 11), também havia dito que "No que tange à responsabilidade da Administração, o Decreto-Lei n.º 48 051, no seu art.º 6°, constrói um conceito de ilicitude amplo, que autoriza não só a interpretação subjectiva, mas também uma interpretação objectiva do conceito de ilicitude. O alcance deste ilícito é, contudo, mais lato do que o que consta do art.º 483° do Código Civil, já que envolve actos jurídicos ou materiais que infrinjam quaisquer normas, princípios ou até regras de ordem técnica ou prudência. Para estes efeitos, a ilicitude tem sido equiparada à ilegalidade. Todavia, não basta a verificação de uma qualquer ilegalidade para que se possa concluir, sem mais, pela ilicitude. Há ilegalidades veniais (v.g., o vício de forma), daí que seja imprescindível que a norma violada tutele direitos subjectivos ou outras posições jurídicas subjectivas do autor para que se verifique um direito a indemnização." Assim, mesmo na economia da sentença, era imprescindível analisar com mais cuidado a verificação desses requisitos pois, como ali se afirma, há ilegalidades de actos que são insusceptíveis de sustentar a responsabilidade estadual por acto ilícito e, ainda, que é imprescindível, "que a norma violada tutele direitos subjectivos ou outras posições jurídicas subjectivas do autor para que se verifique um direito a indemnização" (negritos nossos).

3. O recorrente, na alegação sobre este ponto, aquela em que funda sua discordância com o decidido, diz-nos o seguinte: "Ou seja a sentença considerou que, pelo facto do Tribunal Tributário de 2ª Instância ter anulado o acto que declarou o veículo perdido o favor do Estado, tal acto era ilícito e culposo. Ora, como se constata dos autos, nomeadamente do acórdão de 6-10-92, do Tribunal Tributário de 2.ª Instância, junto com a petição como doc. 3, o acto recorrido, e que foi anulado, por este Tribunal, por acórdão de 06-10-1992, foi o despacho de 23-12-1986 (doc. 1 da petição) do Director da Alfândega de Lisboa, que determinou que, por infracção ao DL 455/80, devem ser pagos os direitos em dobro, referentes ao veículo de marca Citroen, matricula …, no prazo de 30 dias, findos os quais, o veículo será considerado perdido a favor da Fazenda Nacional. Foi este o acto que foi anulado, e não propriamente, o acto que declarou o veículo perdido a favor do Estado, pois esta declaração de perdimento só ocorreu mais tarde, por despacho do Director da Alfândega de Lisboa de 7-04-1987 (doc. de fls. 391). Por outro lado, verifica-se também do mesmo acórdão, de 06-10-1992, que aquele acto que ordenou o pagamento em dobro dos direitos referentes ao veículo …, foi anulado, não porque se tivesse considerado que a infracção que deu origem ao levantamento do auto de notícia contra a A. não se verificou, mas apenas porque o procedimento fiscal de infracção, praticada em 08-05-1986, já se encontrava prescrito, nos termos dos art.ºs 27.º do Contencioso Aduaneiro, e 120.º n.º 3 do C Penal. Sendo assim, e apenas com base no decidido no ac. de 06-10-1992, a sentença recorrida não pode dar como provados o acto ilícito e a culpa. É que o A. não provou, nem sequer alegou factos, que permitam concluir que os actos do agente do R. Estado (neste caso o Director da Alfândega de Lisboa) que determinaram o pagamento dos direitos em dobro, e a perda do veículo a favor da Fazenda Nacional, são ilegais, e que aquele funcionário agiu com culpa, sendo que lhe competia a prova de tais factos (art.º 342.º, n.º l do CCivil). Na verdade, na petição a A limita-se a invocar factos constitutivos da figura do enriquecimento sem causa, e depois na réplica, embora diga que altera a causa de pedir, que passa a ser a responsabilidade civil, também não alega factos que permitam concluir pela ilicitude do comportamento dos agentes dos agentes do R. Estado, limitando-se a responder às excepções suscitadas na contestação. Por isso, também não foi levada à base instrutória, matéria de facto relevante para a decisão da causa (art.º 511.º n.º 1 do CPCivil) no que toca à prova dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual - facto ilícito e culpa. A matéria quesitada nesta peça processual tem a ver, essencialmente, com a fixação do montante dos danos, mas nada se pergunta quanto à legalidade dos actos que ordenaram, o pagamento dos direitos em dobro, e a perda do veículo a favor da Fazenda Nacional, precisamente porque a A não questiona a legalidade desses actos. Por outro lado, como se constata da participação e do auto de apreensão elaborado pela GNR (docs. de fls. 392 e 393) o veículo de matricula …, na altura da apreensão, era conduzido por um tal C…, que na data da apreensão, não tinha qualquer parentesco com a A. Como o veículo tinha sido importado ao abrigo do DL 455/80 de 9/10 e ainda não tinham decorrido cinco anos sobre a data da importação, atento o disposto no art.º 6° n.º 2 deste diploma, na redacção dada pelo DL 212/84 de 2/7, o veículo não podia ser utilizado por este indivíduo. Assim a A. incorreu na sanção prevista no n.º 3 desta norma, que foi aplicada pelos já referidos despachos do Director da Alfândega de Lisboa. Ora, a legalidade da apreensão do veículo, da ordem para pagar os direitos em dobro, e da perda do mesmo a favor da Fazenda Nacional, não foi objecto de apreciação no acórdão de 06-10-92 do Tribunal Tributário de 2ª. Instância. E, como se disse, a A. também não alegou factos susceptíveis de demonstrar se provados, que tais actos eram ilícitos, e que o agente do R. agiu com culpa. Por isso, a douta sentença não pode dar como provados os pressupostos da responsabilidade civil, facto ilícito e culpa, só porque o acto do Director da Alfândega de Lisboa, foi anulado por estar prescrito o procedimento fiscal." Os factos aqui apontados e as consequências jurídicas enunciadas são inatacáveis.

4. Vejamos. A presente acção, como se disse, foi instaurada ao abrigo do art.º 2 do DL 48051, de 21.11.67, e a causa de pedir invocada - após a sua substituição e alteração - consistiu numa conduta ilícita e culposa dos agentes do réu que ordenaram o pagamento em dobro de determinados direitos alfandegários e que, posteriormente, apreenderam e declararam perdido a favor do Estado um veículo automóvel que pertencia à autora. Trata-se, pois, de um caso de efectivação de responsabilidade civil extracontratual por actos ilícitos de um ente público por acto de gestão pública. "Para que ocorra a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas por actos ilícitos e culposos dos seus órgãos ou agentes, no exercício das suas funções e por causa delas, é necessária a verificação cumulativa dos seguintes pressupostos: facto ilícito, culpa, dano e nexo de causalidade adequada entre o facto e o dano" Acórdão STA de 9.5.02 no recurso 48077.. A acção improcederá se um destes requisitos se não verificar. O facto ilícito consiste numa acção (ou omissão) praticada por órgãos ou agentes estaduais (em sentido lato) violadora das "normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis" ou "as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração" (art.º 6 do DL 48051, de 21.11.67). A culpa é o nexo de imputação ético-jurídica que liga o facto ilícito à vontade do agente. Envolve um juízo de censura, face à acção ou omissão, segundo a diligência de um bom pai de família (art.º 4, n.º 1). O nexo causal existirá quando o facto ilícito for a causa adequada do dano. De acordo com o preceituado no art.º 563 do CC "A obrigação de indemnização só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão". Constitui jurisprudência pacífica deste STA que o nexo causal entre o facto ilícito e o dano se deve determinar pela doutrina da causalidade adequada, ali contemplada, nos mesmos termos em que o direito civil a admite, entendimento extensível, de resto, a todos os requisitos da responsabilidade civil (acórdão STA de 6.3.02, no recurso 48155). Finalmente, o dano traduz-se no prejuízo causado pelo facto ilícito (art.º 564 do CC). Por outro lado, a prova dos factos que os integram cabe ao autor, nos termos gerais (art.º 342, n.º l, do CC).

Sustenta o recorrente que, contrariamente ao decidido, não está demonstrada a existência de acto ilícito. Sobre o acto ilícito a autora podia ter escolhido uma de duas vias: optar por impugnar o acto administrativo (fiscal) lesivo por via da impugnação contenciosa com vista a conseguir a sua caracterização imediata como acto ilícito e, munido dessa qualificação, avançar para a acção indemnizatória, ficando dispensada de fazer aí a demonstração desse requisito, ou, avançar logo para a acção ficando obrigada a alegar e provar todos os requisitos fundantes da responsabilidade civil. A autora optou pela primeira via. Só que, a sentença di-lo claramente, há ilegalidades que afectam actos e fundam decisões anulatórias que não geram ilicitude fautora da obrigação de indemnizar (chama-lhes ilegalidades veniais, dando como exemplo o vício de forma). Mas há outras, como a incompetência e, num certo sentido, a própria prescrição.

No caso em apreço nos autos, a sentença considerou como acto ilícito um despacho que, por infracção ao disposto no DL 455/80, impôs à autora o pagamento em dobro dos direitos alfandegários referentes ao seu veículo automóvel, somente porque, na sequência de uma impugnação judicial, foi anulado por se ter entendido que o procedimento fiscal estava prescrito Para estes fins a prescrição consiste na extinção do direito público de perseguição fiscal se o mesmo não for exercido dentro de determinado período de tempo a seguir à prática da infracção. (nos termos dos art.ºs 27 do Contencioso Aduaneiro, e 120, n.º 3, do CP). No entanto, segundo o próprio acórdão anulatório, não se entrou na apreciação do mérito da impugnação - da legalidade interna do acto impugnado - ficando-se pela análise das questões prévias suscitadas, competência, tempestividade e, também, da prescrição. Em termos gerais diz-nos o art.º 298, n.º 1, do CC que "Estão sujeitos a prescrição, pelo seu não exercício durante o lapso de tempo estabelecido na lei, os direitos que não sejam indisponíveis ou que a lei não declare isentos de prescrição". Segundo Almeida e Costa, "Direito das Obrigações", 9.ª edição, 1045 e ss., "A prescrição consiste no instituto por virtude do qual a contraparte pode opor-se ao exercício de um direito, quando este não se verifique durante certo tempo indicado na lei e que varia consoante os casos (art.º 304, n.º 1). "Estão sujeitos a prescrição todos e quaisquer direitos que não sejam indisponíveis ou que a lei não declare isentos dela (art.º 298, n.º 1)". No contexto do direito processual civil a prescrição é uma excepção peremptória que, se invocada (art.º 303 do CC), importa a absolvição do pedido (art.º 493, n.º 3, do CPC). A prescrição é uma figura do direito civil, é uma forma de extinção de um direito ou de uma obrigação, que opera pela ocorrência de um facto jurídico - o decurso do tempo - cuja aplicação, como muitas outras, pode ocorrer no âmbito do direito público. Mas não é um instituto do direito público, tratado, enquanto tal, pela doutrina publicista. Assim, também não é uma ilegalidade (vício) típica do acto administrativo-fiscal. Como também não é uma ilegalidade atípica ou ocasional, se não tiver sido invocada como fundamento do acto, ou, se não tiver sido ponderada no procedimento que conduziu à sua emissão Entre outros, acórdãos STA de 11.11.03 no recurso 980/03, de 9.2.02 no recurso 761/02 e de 19.6.02 no recurso 47787. , Nessa hipótese seria um vício de violação de lei ("discrepância entre o conteúdo ou o objecto do acto e as normas jurídicas que lhe são aplicáveis", Freitas do Amaral, "Curso de Direito Administrativo", II, 5.ª Reimpressão, 390).. Nesta ponderação dialéctica é, provavelmente, um tertio genus que, a ser conhecida, pode conduzir à eliminação do acto. Portanto, a circunstância de o acto ter sido erradicado, por prescrição do procedimento fiscal, não implicou a qualificação de ilegalidade (menos ilicitude) da conduta administrativa que determinou o pagamento daqueles direitos, já que essa conduta não chegou a ser apreciada pelo tribunal que parou a sua análise num momento anterior. E, muito menos, do acto administrativo que declarou a perda do bem a favor do Estado, que nem chegou a ser judicialmente impugnado (nada existe no processo a esse respeito).

Ora, se o acto fiscal impugnado, e o que lhe sucedeu, não foram apreciados no acórdão anulatório, nem a autora alegou, na acção, quaisquer factos que permitissem fixar a necessária matéria de facto que evidenciasse a sua ilegalidade (ilicitude) não se vê como pode a sentença ter dado como verificado esse requisito. Por outras palavras, o acto em causa pode ser "ilegal" pelo facto de a administração não ter actuado tempestivamente mas mesmo assim conformar-se, nos restantes aspectos, com a previsão legal. Por isso, ainda que formalmente ilegal o acto pode, substancialmente, ser um "acto legal". Ao fundar a acção, somente, na ilicitude do acto resultante do facto de ter sido anulado por prescrição a autora teria que alegar e demonstrar que os prejuízos invocados resultaram desse fundamento de anulação, explicando por que sobrevieram tais prejuízos (acórdão STA de 18.11.04, proferido no recurso 728/04, que relatámos, embora a respeito da competência). E não o fez.

Como se assinala no acórdão deste STA de 29.10.02, proferido no recurso 1690/02: "... a Administração não incorre automaticamente em responsabilidade civil, cada vez que pratica um acto administrativo ilegal. Com efeito, resulta da conjugação do art.º 6° do DL 48051, de 21.11.1967, com os art.ºs 2° e 3° do mesmo diploma, que não é qualquer ilegalidade que determina o surgimento de um acto ilícito gerador de responsabilidade. Para haver ilicitude responsabilizante é necessário que a Administração tenha lesado direitos ou interesses legalmente protegidos do particular, fora dos limites consentidos pelo ordenamento jurídico, por isso, segundo alguma jurisprudência e doutrina, é necessário que a norma violada revele a intenção normativa de protecção do interesse material do particular, não bastando uma protecção meramente reflexa ou ocasional. Ou seja, é necessário existir "conexão de ilicitude" entre a norma ou princípio violado e a posição jurídica protegida do particular, o que deve ser apreciado caso a caso (cf. Prof. Gomes Canotilho, em anotação ao Ac. STA de 12.12.89, RLJ, Ano 125°, p. 84 e Ac. STA de 31.05.2000, rec.41201). À ilicitude interessa, sem dúvida, o conteúdo das normas violadas. E aqui há que distinguir entre as normas substantivas e as normas instrumentais. Sendo as normas substantivas que conformam o conteúdo dos actos administrativos, já que são elas que fixam a disciplina dos interesses público e privado, a sua violação é, em princípio, geradora de ilicitude. Já não as normas instrumentais, que não incidem directamente sobre o conteúdo dos actos administrativos, antes regulam aspectos organizatórios, funcionais e formais do exercício do poder, pelo que a sua violação, em princípio, não gera responsabilidade civil. (neste sentido, entre outros, os Acs. STA de 31.05.2000, P. 41.201, de 14.3.2001, P.46 175, de 13.02.2003, P.1961/02, de 25.02.2003, P.1992/02) Assim sendo, os actos inválidos por incompetência do seu autor ou vício de forma não importam, por si só, ilicitude, para efeitos indemnizatórios, a não ser que, segundo a apontada jurisprudência e doutrina, o lesado demonstre que as normas de cuja violação resultaram esses vícios tinham por fim a protecção, não meramente reflexa mas intencional, dos direitos ou interesses do particular, ou que, segundo uma corrente mais moderada, a que aderimos, a decisão de fundo seria diversa se a competência ou a forma tivesse sido respeitada (Cf. por todos, o Ac. STA de 02.02.2002, P .405/02 e Parecer da PGR n.º 40/80, BMJ nº 306, 560 e ss.) Não se fazendo tal demonstração, a violação de normas instrumentais, apesar de criar uma situação de desfavor objectivo para o seu destinatário e de preencher o conceito amplo de ilicitude contido no artº 6° do DL 48051, não é, por si, geradora de responsabilidade civil, porque a ilicitude, como requisito daquela, não se basta, como vimos, com a genérica antijuridicidade, antes supõe a violação de uma posição jurídica substantiva do particular (cf. artº 2° e 3° do citado DL). Nestes casos, falece não só o requisito da ilicitude, mas também o da causalidade, pois a incompetência do autor do acto ou o vício de forma não figuram como causa adequada do prejuízo eventualmente sofrido, que se teria verificado independentemente dela."

No caso dos autos, a recorrente não imputa à prescrição do procedimento fiscal qualquer quid gerador de um dano, pelo que a acção teria necessariamente de improceder, com esse fundamento.

5. Constituindo o enriquecimento sem causa uma causa de pedir subsidiária (art.º 474 do CC) e não se tendo chegado a entrar na análise das ilegalidades substantivas do acto recorrido e, por isso, nos consistentes fundamentos da responsabilidade civil, a causa de pedir principal, não é possível apreciá-lo, pois, caso contrário, estar-se-ia a conhecer da causa de pedir subsidiária sem se ter conhecido da principal.

Procedem, assim, todas as conclusões da alegação do recorrente.

IV Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos acordam em conceder provimento ao recurso, em revogar a sentença recorrida e em julgar a acção totalmente improcedente.

Custas a cargo da recorrida.

Lisboa, 23 de Outubro de 2008. – Rui Botelho (relator) – Freitas Carvalho – Pais Borges.