Quando foi proferido o acórdão 047512?

O acórdão foi proferido em 23 de setembro de 2003.

Acórdão STA — Recurso jurisdicional, Arguição de vícios

Referências Legais

Legislação Nacional

L 48/96 DE 1996/05/15 ART1 N1 ART3.
CPA91 ART123 ART124 ART125 ART133 N1.

Sumário

I- Os recursos jurisdicionais visam a reapreciação das decisões recorridas e não a apreciação de vícios novos do acto administrativo impugnado de que aquelas não conheceram, excepto se de conhecimento oficioso.

II- Estabelecendo o artº 1º, nº1 da Lei 48/96, de 15.05, que o horário de abertura de estabelecimentos comerciais pode ser fixado entre as 6h e as 24h e o artº 3º a) do mesmo diploma, que as câmaras municipais podem restringir, através de regulamento, aqueles limites, embora apenas em casos devidamente fundamentados e que se prendam com razões de segurança ou de protecção da qualidade de vida dos cidadãos, o regulamento de uma câmara que fixou os limites de horário de funcionamento entre as 9h e as 22h, todos os dias da semana, excepto Domingo, em que a abertura será das 9h às 13h, invocando razões de segurança e de protecção da qualidade de vida dos cidadãos, que se prendem com a necessidade de repouso, de restrição de eventuais cargas laborais e de policiamento, conforme esclarece no relatório preambular aquele regulamento, não viola os citados preceitos legais.

Texto Integral

Acordam, em conferência, os juizes da 2ª Subsecção da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

IRELATÓRIO

A...., com os sinais dos autos, recorre para este STA, da sentença do Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, proferida em 03.11.2000, que negou provimento ao presente recurso contencioso que a recorrente interpôs da deliberação da Câmara Municipal de ..., de 1999/11/25, que indeferiu o pedido de abertura do seu estabelecimento “B...”, entre as 9h e as 20h.

Termina as alegações de recurso, formulando as seguintes conclusões:

1º. O acto administrativo, do qual se recorreu contenciosamente assenta a sua fundamentação no teor do parecer jurídico junto, o qual se sedimenta, por sua vez, tão somente na existência de regulamento municipal para o efeito.

2º. O regulamento em causa nos presentes autos é um regulamento de execução, estando, por conseguinte, imperativamente adstrito à prossecução dos objectivos e princípios delineados pelo decreto-lei que visa executar, ou seja, o DL nº48/96, de 15.05, alterado pelo DL 126/96, de 10.08 e DL 216/96, de 20.11.

3º. No preâmbulo deste são enunciados os objectivos a atingir e que se dão aqui por inteiramente reproduzidos para os efeitos das presentes alegações, sendo manifestamente evidente o propósito do legislador em, atentas as especiais condições sociais em que o mesmo surgiu, velar pelos interesses patrimoniais das pequenas e médias empresas, permitindo um período alargado de abertura dos seus estabelecimentos.

4º. Consigna-se no artº1º, nº1 do citado diploma legal, um período geral alargado de abertura entre as 6h e as 24h de todos os dias da semana, sendo estritamente admitidas restrições na hipótese contemplada, taxativamente, no artº3º alínea a) do mesmo, verificados que sejam os dois requisitos, cumulativos, de ser um caso devidamente justificado e que se prenda com razões de segurança ou de protecção da qualidade de vida dos cidadãos.

5º. O direito plasmado no dito artº1º, nº1 do referido DL 48/96, de 15.05 é um direito fundamental, pelo que, tendo sido indeferido o pedido formulado pela recorrente, no que concerne aos dias de Domingo, à tarde, foi o respectivo e essencial conteúdo violado pela deliberação camarária.

6º. A ser assim, e consideradas as normas contidas nos artº133º, nº1, 134º, nº2 e 133º, nº2, d) do CPA, a deliberação camarária em apreço é nula e de nenhum efeito.

7º. Para além do mais, se não fosse por esse motivo, do que não se prescinde, sempre a sua nulidade adviria da incongruência da sua fundamentação, já que recorrendo ao douto parecer sustento da decisão, se conclui que se argumenta que verificados que sejam os requisitos, cumulativos, enunciados no artº 3º do Regulamento Municipal, deve ser recusado o pagamento, o que vindo a acontecer, contrariou quer o diploma legal que visou executar quer o próprio teor do artigo que se utilizou para tal indeferimento.

8º. Na verdade, sendo o sentido do dito artigo 3º do Regulamento inverso ao sentido da decisão, e a toda a filosofia subjacente ao diploma-chave, dever-se-á considerar que existe contraditoriedade entre os fundamentos e a decisão, e uma vez que se trata de um acto administrativo cuja fundamentação é exigível (artº124º, nº1, a) do CPA), sendo elemento essencial do mesmo (artº123º, nº1, d) do mesmo CPA), e se nos termos do artº125º, nº 2 do CPA equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade ou contradição, não esclareçam concretamente a motivação do acto, deve, de igual modo, ser declarado nulo, atenta a falta de elemento essencial – fundamentação- artº 133º, nº1 do CPA.

9º. Ademais, e sem prescindir, verifica-se que o regulamento materializa um pensamento em tudo divergente ao do legislador, sendo certo, por outro lado, que a douta decisão sob recurso faz uma incorrecta e distorcida interpretação das normas de direito aplicáveis ao caso sub judice, ao considerar que o regulamento municipal dos períodos de abertura e funcionamento dos estabelecimentos de venda ao público e de prestação de serviços do concelho de ... não é ilegal, cumprindo as regras constantes do diploma que visou executar.

10º. Na verdade, a fundamentação na qual o tribunal recorrido se alicerça para proferir a sua decisão, está, salvo o devido respeito, inquinada de um sentido interpretativo completamente adverso ao que o intérprete da lei administrativa ou mesmo de qualquer norma legal está adstrito, tendo, por conseguinte, sido violado o artº9º do Código Civil.

11º. Desconsiderou, em absoluto, ao julgar o regulamento legal conforme às normas que visa executar, as condições sociais que originaram a elaboração do diploma legal em causa, a “ ratio” e a filosofia a ele subjacente, chegando mesmo a justificar as referências restritivas incluídas na nota justificativa do próprio regulamento em dissonância até literal com o que se propôs o legislador (ex. justificar as restrições de eventuais sobrecargas laborais pretendidas pelo órgão da autarquia para delimitar a redução do princípio geral!!!), quando, o que este, na realidade, pretendia era uma estratégia geradora de emprego.

12º. O Regulamento consagra a restrição de horário no artº2º, nº1, motivado por razões de segurança e de protecção da qualidade de vida dos cidadãos, o qual se reporta, surpreendentemente, a estabelecimentos, como o dos autos, ou seja, de um simples SUPERMERCADO! A entender como se fez em sede da douta sentença do tribunal “a quo”, que a possível abertura de um supermercado, em plenas tardes de Domingo acarretaria uma maior necessidade de policiamento está a empolgar-se, sem fundamento, e à margem do que pretende o pensamento legislador, esta questão não se vislumbrando até qual a disparidade de tal situação com a dos cafés, cervejarias, boites, cabarés e outros, cuja abertura é possível, todos os dias da semana, até às 02.00h!!!.

13º. De cotejo estabelecido entre o diploma legal e o regulamento de execução depreende-se, com toda a notariedade, a discrepância crucial entre os escopos por um e outro defendidos, funcionando este como perfeita antítese de tudo o que o legislador se propôs alcançar com a medidas tomadas em 15 de Maio de 1996.

14º. Na realidade, tal como se referiu exaustivamente nas alegações que antecedem estas conclusões, enquanto que no diploma legal se visa a correcção de distorções de concorrência (querendo referir-se à divergência polémica dos pequenos e médios comerciantes com as grandes superfícies), a uma política que prossiga consolidação e fortalecimento das pequenas e médias empresas no mercado nacional, fomento de postos de trabalho, preservação dos hábitos de consumo adquiridos e satisfação das necessidades de abastecimento dos cidadãos, o Regulamento restringe, de forma inolvidável e ao arrepio do preconizado no decreto-lei, visando a prossecução ou tomando em consideração aspectos totalmente desconsiderados por aquele – restrição de eventuais sobrecargas laborais, situação de concelhos limítrofes, menor densidade populacional...

15º. Não se poderá, por conseguinte, extrair a ilação de ter o dito regulamento cingido seu propósito ao que lhe era imposto, como regulamento de execução que é, aos objectivos previamente definidos pelo diploma legal que o fez emergir, indo, pelo contrário, muito para além do que lhe era permitido, inovando e afastando-se do núcleo essencial da questão.

16º. O regulamento afigura-se ainda ilegal no que concerne ao momento da sua elaboração, já que tendo sido efectuado após o decurso do PRAZO-PEREMPTÓRIO – concedido por lei- ver artº4º, nº1 do DL nº48/96 e 126/96, a sua ilegalidade é manifesta, podendo os estabelecimentos adoptar o horário que tenham por mais conveniente, respeitados que sejam os limites do artº1º, nº1 daquele primeiro diploma (cfr. Acórdãos deste STA de 8.11.88 e 20.05.99).

17º. A decisão violou, assim, atenta a ordem de vícios apontados nestas alegações, as normas dos artº133º, nº1, 2D), 134º, nº2, 124º, nº1, A), 123º, nº1, D, \125, nº2, todos do CPA.

18º. Dever-se-á, ainda, concluir pela ilegalidade manifesta do regulamento em análise e, consequentemente, por não ter aplicado, o tribunal recorrido, o sistema da não aplicação do mesmo, decidindo, antes, pela sua legalidade e conformidade às normas do diploma que visou executar, pela violação directa e frontal da douta sentença sob recurso das disposições legais contidas no artº1º, artº2º, artº3, a) e artº4º, nº1 do DL nº48/96, de 15.05, artº1º do DL 216/96, de 20.11 e o artº9º, nº1 do CC.

Não houve contra-alegações.

O Digno Magistrado do MP junto deste STA emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso, acompanhando a posição do MP no TAC, acolhida na sentença recorrida. Mais refere que estando em causa, no presente recurso jurisdicional, uma sentença e os respectivos fundamentos, a matéria a apreciar está delimitada pelo seu conteúdo, não podendo conhecer-se de questões e ilegalidades que ela não tenha apreciado.

Foram colhidos os vistos legais.

O processo foi redistribuído à 2ª Subsecção, tendo-se colhido novos vistos atento a nova formação.

Cabe decidir.

IIOS FACTOS

A sentença recorrida deu por provados os seguintes factos:

1.A recorrente tem o estabelecimento B....
2.Em 1998.01.19, requereu ao Presidente da Câmara Municipal de ... autorização para que aquele estabelecimento funcionasse das 9h às 20h, de Segunda feira a Domingo.
3.Por deliberação de 1999.11.25, a autoridade recorrida deliberou indeferir o pedido, com base no parecer jurídico emitido sobre o assunto.
4.No parecer emitido diz-se, em síntese, « os estabelecimentos de venda ao público podem estar abertos entre as 6 e as 24 horas todos os dias da semana. Por sua vez, resulta do artº3º, a) do mesmo diploma o seguinte: Com excepção dos limites horários a fixar para as grandes superfícies comerciais... podem as câmaras municipais... restringir ou alargar os limites fixados no artº1º a vigorar... nos termos seguintes: a) as restrições aos limites fixados no artº1º apenas poderão ocorrer em casos devidamente justificados e que se prendam com razões de segurança ou de protecção da qualidade de vida do cidadão... Nesse enquadramento, a Câmara Municipal veio ...a aprovar o regulamento dos períodos de abertura e funcionamento... Os regulamentos de execução não se substituem em nenhuma medida à lei e na sua feitura deverá visar-se o fim determinante da atribuição do poder regulamentar... O regulamento em causa fixa os períodos de abertura dos estabelecimentos dentro dos limites legais e não afasta a lei. Todo o regulamento executivo deve ser o complemento indispensável da lei, uma vez que os regulamentos são sempre actos legalmente derivados... Todavia os regulamentos não são meros prolongamentos da lei mas sim manifestação de um poder normativo descentralizado... Resulta do exposto que o regulamento em causa está...conforme às normas legais que regem a matéria... A Câmara Municipal caso entenda que se verifica cumulativamente os requisitos previstos no artº3º, nº1 do regulamento em vigor....pode recusar o alargamento...”.

IIIO DIREITO

Na petição inicial, ficou delimitado o âmbito do presente recurso contencioso, pois é aí que o recorrente deve expor, com clareza, as razões de facto e de direito que fundamentam o recurso (artº 36, nº1 da LPTA).

Ora, como se vê da petição de fls. 2 e seguintes, a recorrente imputa ao acto contenciosamente recorrido, que identifica como sendo a deliberação da Câmara Municipal de ..., tomada em reunião de 25 de Novembro de 1999, que indeferiu o pedido da recorrente respeitante à abertura entre as 9.00h e as 20.00h, de Segunda a Domingo, do seu estabelecimento de supermercado, vício de violação de lei, mais precisamente dos artº1º, nº1 e 3º , a) do DL 48/96, de 15.05.

A sentença recorrida veio a negar provimento ao recurso, por considerar que a autoridade recorrida podia restringir os limites de funcionamento dos estabelecimentos comerciais, fixados no DL 48/96, por razões de segurança ou de protecção da qualidade de vida dos cidadãos, nos termos do artº3º, nº3 daquele diploma, como fez através do regulamento de execução em que se fundamentou o acto recorrido, concluindo que o referido regulamento não é ilegal e mantendo o acto recorrido.

Ora, no presente recurso jurisdicional, interposto daquela sentença, o recorrente, além de manifestar discordância com a interpretação da lei, efectuada pela sentença recorrida para concluir pela legalidade do regulamento (conclusões 9ª a 15ª), vem imputar “ex novo” outros vícios ao acto recorrido, como seja, a nulidade da deliberação camarária sob recurso, por violação de um pretenso direito fundamental consignado no artº1º, nº1 do DL 48/96 (conclusões 1ª a 6ª) e por incongruência da sua fundamentação (conclusões 7ª e 8ª das alegações de recurso) e ainda, a ilegalidade do regulamento de execução que aquela aplicou, por ter sido elaborado após decorrido o prazo do artº4º, nº1 do DL 48/96 e 126/96 (conclusões 16ª).

Mas os recursos visam a reapreciação das decisões judiciais recorridas e não a apreciação de vícios novos do acto administrativo impugnado, de que aquelas não conheceram, excepto se de conhecimento oficioso, como é jurisprudência de há muito pacífica (Acs. do Pleno do STA de 19.01.93, rec.27 620 e de 19.11.95, rec. 0.361).

A nulidade do acto é de conhecimento oficioso, a todo o tempo (artº134º, nº2 do CPA). Porém, o vício de fundamentação não é, como se tem entendido, gerador de nulidade mas de anulabilidade.

Assim, apenas se tomará conhecimento, no âmbito deste recurso jurisdicional, da matéria levada às conclusões 1ª a 6ª e 9ª a 15ª das alegações da recorrente.

E, desde já se diga, que não procede a invocada nulidade do acto contenciosamente recorrido, por violação de qualquer direito fundamental plasmado no artº1º, nº1 do DL 48/96, que não se vislumbra, sendo que só a ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental é geradora de nulidade (artº133º, nº1, d) do CPA).

A recorrente imputa à sentença recorrida incorrecta e distorcida interpretação das normas de direito aplicáveis ao caso sub judice, ao considerar que o regulamento municipal dos períodos de abertura e funcionamento dos estabelecimentos de venda ao público e de prestação de serviços do concelho de ... não é ilegal, cumprindo as regras constantes do diploma que visou executar – o DL 48/96, de 15.05. Considera que a sentença desconsiderou a “ratio” e a filosofia subjacente a este diploma, que pretendia uma estratégia geradora de emprego e que empolgou, sem fundamento, a necessidade de policiamento que acarretaria a abertura de um supermercado em plenas tardes de Domingo. Insiste que o regulamento de execução em causa é a antítese de tudo o que o legislador se propôs alcançar com o DL 48/96, ou seja, a correcção de distorções de concorrência, na relação pequenas/médias empresas e grandes superfícies, uma política que prossiga a consolidação e fortalecimento das primeiras, fomento de postos de trabalho, preservação de hábitos de consumo adquiridos e satisfação das necessidades de abastecimento dos cidadãos, enquanto o regulamento visa aspectos totalmente desconsiderados como a restrição de eventuais sobrecargas laborais, situação de concelhos limítrofes, menor densidade populacional. Pelo que, contrariamente ao decidido, conclui pela ilegalidade do regulamento e, consequentemente, do acto recorrido que o aplicou.

Mas a recorrente não tem razão.

É certo que a Lei 48/96, de 15.05 surgiu, como se fez constar do seu preâmbulo, porque «tem vindo a ficar demonstrado pelo decurso do tempo, particularmente após a alteração operada em Abril de 1995, que o actual esquema de horários de abertura dos estabelecimentos comerciais tem suscitado ampla controvérsia, gerando opiniões muito díspares, que demonstram um descontentamento generalizado junto dos agentes económicos.»

O regime de horários de funcionamento dos estabelecimentos comerciais encontrava-se então fixado no DL 417/83, de 25.11, com as alterações introduzidas pelos DL 72/94, de 03.03 e 86/95, de 28.04, verificando-se que havia grande discrepância entre o horário de funcionamento dos estabelecimentos comerciais, designadamente entre os horários das grandes superfícies e também dos restantes estabelecimentos, pelo que, assim, todos se sentiam prejudicados.

Por isso, e continuando a citar o preâmbulo do referido DL 48/96, «Considerando o princípio constitucional da livre iniciativa privada, consagrada no artº61º da Constituição da República Portuguesa, mas tendo também em conta o interesse geral, justifica-se uma intervenção que proporcione:

A correcção de distorções da concorrência, especialmente através da introdução de uma uniformização nacional do regime de funcionamento das grandes superfícies que não desvirtue as potencialidades do mercado nem perpetue as clivagens que se vinham fazendo sentir e que levaram, inclusivamente, à coexistência, no mesmo concelho, de estabelecimentos com períodos de abertura muito diferentes;

A promoção de uma política que prossiga a consolidação e o fortalecimento das pequenas e médias empresas, como segmento indispensável à reconquista do mercado nacional, numa estratégia geradora de emprego, integradora da distribuição com as pequenas e médias empresas agrícolas e industriais, e que permita, num justo equilíbrio de oportunidades, a coexistência de todas as fórmulas empresariais;

A preservação dos hábitos de consumo adquiridos e a satisfação das necessidades de abastecimento dos consumidores.»

Foram, efectivamente, estes os objectivos visados pelo DL 48/96, e, para o efeito, estabeleceu-se, além do mais, que « sem prejuízo do regime especial em vigor para actividades não especificadas no presente diploma, os estabelecimentos de venda ao público e de prestação de serviços, incluindo os localizados em centros comerciais, podem estar abertos entre as 6 e as 24 horas de todos os dias da semana» (artº 1º, nº1 do referido diploma legal).

«O horário das grandes superfícies comerciais contínuas, tal como definidas no DL 258/92, de 20.11, com a redacção dada pelo DL 83/95, de 26.04, será regulamentado através de portaria do Ministro da Economia» (nº 6 daquele artº1º).

«Com excepção dos limites horários a fixar para as grandes superfícies comerciais contínuas, através de portaria do Ministro da Economia, nos termos do nº6 do artº1º, podem as câmaras municipais, ouvidos os sindicatos, as associações patronais e as associações de consumidores, restringir ou alargar os limites fixados no citado artº1º, a vigorar em todas as épocas do ano ou apenas em épocas determinadas, nos termos seguintes:

a)As restrições aos limites fixados no artº1º apenas poderão ocorrer em casos devidamente justificados e que se prendam com razões de segurança ou de protecção da qualidade de vida dos cidadãos;
b)Os alargamentos aos limites fixados no artº1º apenas poderão ter lugar em localidades em que os interesses de certas actividades profissionais, nomeadamente ligadas ao turismo, o justifiquem.». (artº3º do mesmo diploma legal)

Ora, foi ao abrigo deste último preceito legal e do artº4º do DL 47/96, este com as alterações introduzidas pelo DL 126/96, de 10.08 e DL 216/96, de 20.11, que a autoridade recorrida emitiu o regulamento que fundamentou o acto recorrido, e pelo qual veio a fixar a abertura dos estabelecimentos de venda ao público e prestação de serviços no seu concelho entre as 9.00h e as 22.00h, de 2ª feira a Sábado e entre as 9.00h e as 13.00h de Domingo, com excepção das padarias e depósitos de venda de pão, que poderão abrir às 7.00h. (artº2º do referido Regulamento).

Quer dizer, face aos limites permitidos pela Lei 48/96, no seu artº1º, ou seja, as 6.00h e as 24.00h, a autoridade recorrida veio a fixar o horário atrás referido, restringindo, portanto, os limites legais.

Podia fazê-lo, como se disse, desde que tal restrição se mostrasse devidamente fundamentada e se prendesse com razões de segurança ou de protecção da qualidade de vida dos cidadãos.

Ora, a restrição ao horário permitido pelo artº1º da Lei 48/96, efectuada pelo artº2º do Regulamento é motivada, como dele consta, por razões de segurança e de protecção da qualidade de vida, esclarecendo-se no relatório preambular ao mesmo, que «considerou-se... como essencial, no que diz respeito aos horários a estabelecer, a necessidade de repouso dos cidadãos, a restrição de eventuais cargas laborais, e segurança dos cidadãos, bem como a necessidade de policiamento, tendo em conta as características próprias do conselho de ..., comparado com outros municípios, principalmente em relação aos núcleos urbanos e populacionais de elevada densidade e que as normas dos horários do presente regulamento visaram ainda salvaguardar a igualdade e proporcionalidade tendo em conta as que foram estabelecidas em concelhos limítrofes, considerando ainda a adequação dos períodos de funcionamento aos interesses e necessidades das populações.»

Encontra-se, pois, tal restrição devidamente fundamentada e não se vê que as razões apontadas no preâmbulo do Regulamento, se mostrem insuficientes face à citada alínea a) do artº3º do DL 48/96, nem contrárias aos objectivos visados com esse diploma, como pretende a recorrente, antes se prendem claramente com razões de segurança (necessidade de policiamento) e também de protecção da qualidade de vida dos cidadãos (necessidade de repouso e de restringir eventuais sobrecargas laborais), sendo certo que a restrição aos limites fixados no artº1º podia ser fundamentada em razões de segurança ou de protecção da qualidade de vida, não tendo sequer que se verificar ambas.

Aliás, diga-se, que a recorrente, com a fixação de tal horário obteve praticamente satisfação integral da sua pretensão, que era ter o estabelecimento aberto, todos os dias, incluindo Domingos, das 9.00h às 20.00h.

Afinal, o Regulamento permite-lhe ter o estabelecimento aberto todos os dias das 9.00h às 22.00h, portanto, ainda mais tempo do que pretendia, excepto ao Domingo, em que só é permitida a abertura das 9.00h às 13.00h, pelas razões referidas.

Face ao exposto, o referido Regulamento em que se fundamentou o acto contenciosamente recorrido, mostra-se conforme à lei que pretendeu complementar, não se verificando a apontada violação do artº1º, nº1 e artº3º dessa lei e designadamente a apontada nulidade do acto, por violação do conteúdo essencial de direito fundamental.

Assim e concluindo, a sentença recorrida, ao considerar legal o artº2º do Regulamento em causa, não padece de erro de interpretação da lei que aquele Regulamento visou executar e, consequentemente, não violou o artº9º do CC.

Donde o recurso terá de improceder.

IVDECISÃO

Termos em que, acordam os juizes deste Tribunal, em negar provimento ao recurso, mantendo a decisão recorrida.

Custas pela recorrente, fixando a taxa de justiça em 300€ e a procuradoria em 150€.

Lisboa, 23 de Setembro de 2003

Fernanda Xavier – Relatora – Rosendo José – Alberto Augusto Oliveira