Quem foi o relator do acórdão 0310/06?

O relator foi Rosendo Dias José, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0310/06?

O acórdão foi proferido em 30 de janeiro de 2007.

0310/06 - STA

Sumário

I - A declaração de ilegalidade por omissão de normas regulamentares depende do preenchimento dos seguintes pressupostos que decorrem do texto do artigo 77º do CPTA e dos princípios gerais de direito: 1 – É necessário que a omissão seja relativa à falta de emissão de normas cuja adopção possa considerar-se, sem margem de dúvida, como exigência da lei. 2 - É necessário que o acto legislativo careça de regulamentação para ser exequível, isto é, faltem elementos para poder ser aplicada aos casos da vida visados no âmbito da norma, elementos esses cuja definição o legislador voluntariamente endossou para concretização através de regulamento. 3 - É necessário que a obrigação de regulamentar se tenha tornado exigível, por ter decorrido o prazo para efectuar a regulamentação. O segundo requisito desdobra-se em dois aspectos, a necessidade do regulamento e a autorização para regulamentar, sendo que entre eles existem certas relações, mas também alguma autonomia. II – A Administração, habilitada para o efeito pela lei, pode determinar o “quando” da regulamentação, mas nada exclui que seja investida na faculdade de decidir sobre o “an”, de modo a escolher em que circunstâncias, dentre um conjunto mais vasto delimitado pela lei, é que deve ou não exercer aquele poder regulamentar, sem embargo de este também se encontrar delimitado em termos mais ou menos amplos pelos objectivos que se pretendem alcançar ou ainda pelos efeitos a atribuir. III - Na espécie ‘sub juditio’ estavam parametrizados os efeitos a introduzir nas carreiras de regime especial que fossem seleccionadas pela Administração, segundo o juízo genérico “nos casos em que se justifique a adaptação dos regimes”, por referência aos efeitos que foram desde logo regulados no anexo ao Decreto Lei 404-A/98, relativamente às carreiras do regime geral, mas a lei deixou à Administração a escolha sobre efectuar ou não a revalorização de carreiras determinadas dos regimes especiais - “an” bem como o momento para regulamentar “quando”, ainda que posteriormente se tenha vinculado a uma data limite, em acordo celebrado com os sindicatos da função pública. IV – As carreiras de regime especial da Direcção Geral das Alfandegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC) estavam incluídas naquelas carreiras que, de acordo com o nº 3 do artº 17º do DL 404-A/98, de 18.12, a Administração podia ou não revalorizar no estatuto remuneratório, conforme o resultado da apreciação a efectuar partindo da situação remuneratória em que concretamente se encontrava aquele pessoal. A opção por não efectuar a revalorização não se mostra ferida de ilegalidade, quando se tratava de uma possibilidade permitida pela lei sem determinar que se efectuasse a revalorização de todas as carreiras de regimes especiais, antes previa que a revalorização terá lugar apenas nos casos em que se justifique a adaptação. Assim a lei colocou sob a avaliação e o critério mais denso da Administração, determinar os casos em que se justificava a revalorização, não permitindo ao Tribunal entrar na análise desse critério que aliás não foi expresso, como não tinha de ser, bastando que não fosse emitido regulamento algum a contemplar aquele grupo de pessoal.

Texto

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA: І – Relatório. A... e outros melhor identificados nos autos, intentaram na 1ª Secção deste Supremo Tribunal, contra o CONSELHO DE MINISTROS e o MINISTÉRIO DAS FINANÇAS E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, Acção administrativa especial para declaração de ilegalidade por omissão em virtude de não emitirem Decreto Regulamentar que aplique às carreiras com designações específicas da Direcção Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC) a revalorização prevista no Decreto Lei nº 404-A/98, bem como a adaptação do regime e escala salarial das carreiras do regime especial da DGAIEC. No essencial fundamentam a sua pretensão defendendo que com a publicação do Decreto Lei nº 404/A/98, de 18 de Dezembro, foram estabelecidas novas regras sobre o ingresso, acesso e progressão nas carreiras e categorias do regime geral da Administração Pública, bem como as respectivas escalas salariais, operando-se uma revalorização destas e de acordo com o preâmbulo do referido diploma e artigo 17º nº 2 e 3 esta revalorização deve ser aplicada aos funcionários da DGAIEC integrados no regime especial, pelo que, devia já ter sido, na sua opinião, emitido Decreto Regulamentar nesse sentido. Contestando, o Ministério das Finanças, defendeu-se por excepção considerando-se parte ilegítima por entender não ter competência para emitir Decretos Regulamentares. Por impugnação, defendeu-se no essencial argumentando que não seria justificada a adaptação dos regimes e escalas salariais das carreiras do regime especial da DGAIEC ao disposto no citado Decreto Lei nº 404-A/98, nos termos do artigo 17º nº 3, ainda assim, segundo o Ministério das Finanças, estar-se-ia perante uma possibilidade e não numa situação de omissão de regulamentação que fosse susceptível de ser enquadrada em termos de prejuízo directo para os autores e assim também estes seriam parte ilegítima tendo em conta o disposto no nº 1 do artº 77º do CPTA. Contestando, o Primeiro Ministro, em representação do Conselho de Ministros disse em resumo que, no caso dos 162 funcionários autores da acção não se verificam os pressupostos de que depende a declaração de ilegalidade por omissão, porque por um lado o artº 17º nº 2 e 3 do decreto Lei nº 404-A/98, não fixa qualquer prazo para a emissão do Decreto Regulamentar a que se refere o nº 2 do mesmo artigo e diploma e por outro porque é duvidosa a verificação do pressuposto constante deste mesmo nº 2, pois que os funcionários em questão já beneficiavam para além da sua remuneração base dos suplementos referidos nos nºs 4, 5 e 8 do artº4º do Decreto Lei nº 274/90, de 7 de Setembro e consequentemente ficava por demonstrar que o desenvolvimento indiciário das suas carreiras fosse sensivelmente igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral, refere ainda que a adaptação dos regimes em questão, cairiam na margem de livre apreciação da Administração. No despacho saneador foi considerado o Ministério das Finanças e da Administração Pública parte legítima nesta acção. Foi ainda verificado não existirem factos controvertidos, sendo o litígio relativo ao direito aplicável. Alegando, os autores formularam as conclusões seguintes: 1.ª Os funcionários da DGAIEC pertencentes a carreiras do regime especial ou com designações especificas, cujo desenvolvimento indiciário se aproxima significativamente das carreiras do regime geral, entre os quais os Autores, são titulares do direito a emissão de decreto regulamentar que, a par da actualização do quadro retributivo das carreiras do regime geral, proceda à correspondente actualização do regime das carreiras do regime especial da DGAIEC (v. artigo 17.° do DL 404-A/98). 2.ª As carreiras e categorias com menções específicas da DGAIEC apresentam um desenvolvimento indiciário equivalente ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral, encontrando-se desta forma preenchido o requisito fixado no artigo 17.°/2 do DL 404-A/98 . 3.ª Contrariamente ao defendido pelos Réus nas respectivas contestações, o desenvolvimento indiciário não tem qualquer relação com o fundo de estabilização ou suplementos, na medida em que todos os funcionários da DGAIEC, incluindo os que se encontram enquadrados no regime geral, beneficiam desse fundo e desses suplementos. 4.ª A falta de aplicação da revalorização e adaptação estabelecidas no DL 404-A/98 aos trabalhadores da DGAIEC com carreiras do regime especial constitui um claro incumprimento do dever cometido ao Estado no artigo 17.°/2 e 3 do citado acto legislativo de emitir decreto regulamentar, bem como uma violação do princípio da igualdade (cfr. artigos 13.° e 59.°/l a) da CRP). 5.ª Esse incumprimento revela-se na omissão do dever de publicar o decreto regulamentar que proceda a extensão da revalorização das carreiras do regime geral, bem como as regras de transição e de produção de efeitos, as carreiras aduaneiras integradas no regime especial (cfr. artigos 13.° e 59.°/l a) da CRP). 6.ª A emissão do citado decreto regulamentar não é uma mera faculdade dos Réus, não estando sujeita critérios de mera conveniência ou pelas contingências políticas, mas sim uma obrigação que o DL 404-A/98 impõe ao Estado e que o Governo já reconheceu em momentos anteriores. 7.ª Os responsáveis e representantes governativos sempre actuaram no sentido de reconhecer aos Autores e demais funcionários da DGAIEC que o decreto regulamentar iria ser emitido, pelo que qualquer tentativa de o Estado se eximir da responsabilidade de cumprimento da obrigação de emitir o decreto regulamentar em causa é uma clara violação do princípio geral da boa-fé que deve nortear o comportamento do Governo para com os Administrados. 8.ª A falta de aplicação da revalorização e adaptação previstas no DL 404-A/98 traduz ainda um injustificado tratamento diferenciado dos funcionários da DGAIEC com carreiras do regime especial relativamente aos demais trabalhadores com designações especificas que obtiveram já a referida revalorização e adaptação e em relação aos funcionários da DGAIEC cujas carreiras pertencem ao regime geral, violando frontalmente o princípio da igualdade consagrado nos artigos 13.° e 59.°/l a) da CRP. 9.ª Os Autores estão a sofrer avultados prejuízos directamente resultantes da situação de omissão de emissão de decreto regulamentar que aplique a revalorização e proceda a adaptação prevista no DL 404-A/98 as carreiras e categorias com designações específicas da DGAIEC, que se prolonga há cerca de oito anos, conforme se demonstra no documento n.° 17 junto com a petição inicial (v. artigo 34.°/l do DL 404-A/98; cfr. artigo 77.°/l do CPTA). 10.ª Estamos perante uma situação de ilegalidade por omissão de normas (que deverão ser emitidas mediante decreto regulamentar) cuja adopção é necessária para dar exequibilidade a um acto legislativo (v. artigo 77.°/l do CPTA; v. ainda artigo 17.°/2 e 3 do DL 404-A/98; cfr. artigos 13.° e 59.°/l a) da CRP). 11.ª Os Réus devem ser condenados a emitir, num prazo de seis a dez meses, o decreto regulamentar que proceda a regulamentação prevista nos números 2 e 3 do artigo 17.° do DL 404-A/98, aplicando a revalorização prevista no DL 404-A/98 as carreiras e categorias com designações especificas da DGAIEC. Nas suas alegações o Ministério das Finanças disse: 1- Vêm os AA., ora alegantes, em sede de conclusões e no desenvolvimento da matéria já invocada, na petição inicial, dizer que "os funcionários da Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC), pertencentes a carreiras do regime especial ou com designações específicas são titulares do direito a emissão de decreto regulamentar nos termos do Artº 17° do DL. n° 404-A/98 que proceda a actualização do regime das carreiras do regime especial da DGAIEC “a par da actualização do quadro retributivo das carreiras do regime geral” uma vez que aquelas “apresentam um desenvolvimento indiciário equivalente ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral”. 2- Mais alegam os AA. que a emissão do decreto regulamentar que proceda à extensão da revalorização das carreiras do regime geral às carreiras aduaneiras integradas no regime especial é uma obrigação que se impõe ao Estado sendo que os “responsáveis e representantes governativos sempre actuaram no sentido de reconhecer aos autores e demais funcionários da DGAIEC que o decreto regulamentar iria ser emitido (...)”. 3- Por isso que, dizem os AA. que “estão a sofrer avultados prejuízos directamente resultantes da situação de omissão de emissão de decreto regulamentar”. 4- Mas, conforme já se referiu em sede de contestação da acção – e que aqui se segue de perto – não assiste razão aos AA. Com efeito, ainda que os AA. aludam à circunstância de as categorias e as carreiras do regime especial da DGAIEC apresentarem desenvolvimento indiciário equivalente ao das carreiras e categorias dos grupos de pessoal do regime geral, o facto é que tal não se verifica, desde logo pelas remunerações acessórias e outros suplementos que são afectos a tais categorias e que o pessoal do regime geral não possui de perto nem de longe. 5- Ora, pelo DL. n° 404-A/98, de 18 de Dezembro, foram essencialmente revalorizadas as escalas salariais das carreiras do regime geral, introduzindo-se no sistema então vigente, como se diz no preâmbulo do diploma, “mais justiça relativa” e “dando-lhe coerência e equidade”. 6- É claro que os princípios e soluções definidos no diploma seriam tornados extensivos às carreiras do regime especial ou com designações especificas, cujo desenvolvimento indiciário se aproxime de forma significativa as carreiras de regime geral, como também se refere no preâmbulo do diploma. 7- E, no que toca às carreiras e categorias com designações específicas, a revalorização daquelas seria feita, segundo se refere no n° 2 do Artº 17° do DL. n° 404-A/98, de 18.12, na redacção da Lei n° 44/99, de 11.07, no caso de as mesmas apresentarem “um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral (...)”. 8- Ora, se confrontarmos os grupos de pessoal do regime geral com os grupos de pessoal inseridos em carreiras com designações específicas na DGAIEC, estas inseridas no Mapa I, anexo ao DL. n° 274/90, de 7 de Setembro, facilmente se constata que estas últimas não têm, de perto nem de longe, um desenvolvimento que possa qualificar-se mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral e com manifesto prejuízo para estes. E, se a isto acrescentarmos os abonos e suplementos auferidos pelos primeiros (cfr. n°s 4 e 5 e 8 do Artº 4° do DL. n° 274/90, de 7.09), esse prejuízo é abissal. De notar ainda que os funcionários da DGAIEC dispõem de um fundo de estabilização do pagamento dos suplementos constituído grosso modo pelo saldo resultante da não distribuição e outros “excessos de receita” a que se alude no Artº 5°, n° 1, do citado DL. n° 274/90, de 7 de Setembro. 9- É de notar que, na sua maioria, as carreiras constantes do quadro de pessoal da DGAIEC são carreiras de regime especial que em matéria de disciplina retributiva tem um quadro remuneratório distinto do fixado para os demais corpos especiais e carreiras do regime geral. Tanto assim que, para aquele não ser justificado com base em situações de excepção, foram chamadas à colação, no preâmbulo do DL. n° 274/90, de 7.09, as “especificidades e condições em que se desenvolve o trabalho aduaneiro (. . .)”. 10- Por todas estas razões, afigura-se não estar justificada a revalorização das carreiras do regime especial ou, com carreiras e categorias com designações específicas da DGAIEC como pretendem os AA. dado que a situação daquele corpo especial não se afigura enquadrável na previsão seja do n° 2 seja do n° 3 do Artº 17° do já falado DL. n° 404- A/98, de 18 de Dezembro. 11- Como tal, não se verifica qualquer ilegalidade por omissão de decreto regulamentar que revalorize carreiras e categorias da DGAIEC. 12- Nesse sentido também a pretensa ausência de regulamentação não é susceptível de ser enquadrada em termos de prejuízo directo para os AA. (cfr. Artº 77°, n° 1, do CPTA). E, assim, os prejuízos invocados pelos AA. não têm, também por esta via, qualquer cabimento. 13- Dizem ainda os AA. que os responsáveis e representantes governativos sempre actuaram no sentido de reconhecer aos AA. e demais funcionários da DGAIEC que o decreto regulamentar a que se alude no n° 2 do Artº 17° do DL. n° 404-A/98, de 18.12, iria ser emitido. Mas, como é bom de ver, inexiste qualquer despacho governamental que confira aos funcionários da DGAIEC a revalorização das suas carreiras e categorias pelo recurso ao mecanismo (decreto regulamentar) de que se fala no normativo acabado de citar. 14- O que se conhece, quanto a esta matéria, pela leitura dos documentos juntos com a petição inicial da acção, é uma simples declaração de intenções, mero acto opinativo do então Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, no sentido de se preparar o “processo de produção legislativa tendente à reestruturação das carreiras da DGAIEC (...)”. 15- Por tudo isto, inexiste para os RR. o dever de emissão de pretenso decreto regulamentar que satisfaça, em termos remuneratórios, a pretensão dos AA. sendo certo que a criação do dito decreto regulamentar não iria introduzir, quanto a nós, mais justiça relativa no sistema vigente. Nas suas alegações o Primeiro Ministro em representação do conselho de Ministros disse: 1. Conforme se referiu por ocasião da contestação da presente acção, não assiste aos Autores qualquer razão. Com efeito, mau grado invocarem a equivalência de desenvolvimento indiciário entre as categorias e carreiras de regime especial da Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC) e as carreiras e categorias dos grupos do pessoal do regime geral, a verdade é que tal não se verifica, desde logo, por virtude das remunerações acessórias e outros suplementos atribuídos a tais categorias e que o pessoal do regime geral não possui. 2. Através do Decreto-Lei n.° 404-A/98, de 18 de Dezembro, foram essencialmente revalorizadas as escalas salariais das carreiras do regime geral, introduzindo-se no sistema então vigente, como se afirma no preâmbulo do diploma, “mais justiça relativa”, e “dando-lhe coerência e equidade”. Os princípios e soluções definidos naquele diploma seriam tornados extensivos às carreiras de regime especial ou com designações específicas cujo desenvolvimento indiciário as aproximasse, de forma significativa, das carreiras de regime geral, como também se inscreve no respectivo preâmbulo. 3. Conforme se refere no nº 2 do artigo 17º do Decreto-Lei nº 404-A/98, na redacção da Lei nº 44/99, de 11 de Julho, a revalorização, no que toca às carreiras e categorias com designações específicas, teria lugar no caso de as mesmas apresentarem “um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreira e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral (…)”. 4. Ora, confrontando os grupos de pessoal do regime geral com os grupos de pessoal inserido em carreiras com designações específicas na DGAIEC, tal como consagradas no Mapa I anexo ao Decreto-Lei n.° 274/90, facilmente se constata que estas últimas não têm um desenvolvimento mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral – o que acontece com manifesto prejuízo para estes, sendo que, se a isso acrescentarmos os abonos e suplementos auferidos pelos primeiros, esse prejuízo é, até, especialmente significativo (cfr. os n.°s 4, 5 e 8 do artigo 4.° do Decreto-Lei n.° 274/90). De notar ainda que os funcionários da DGAIEC dispõem de um fundo de estabilização do pagamento dos suplementos constituído, grosso modo, pelo saldo resultante da não distribuição e outros “excessos de receita” a que se alude no artigo 5°, n° 1, daquele diploma. 5. É ademais, de sublinhar que, na sua maioria, as carreiras constantes do quadro de pessoal da DGAIEC são carreiras de regime especial que em matéria de disciplina retributiva, têm um quadro remuneratório distinto do fixado para os demais corpos especiais e carreiras do regime geral. Tanto assim que, para aquele não ser justificado com base em situações de excepção, foram chamadas à colação no preâmbulo do Decreto-Lei nº 274/90 as “especificidades e condições em que se desenvolve o trabalho aduaneiro (…)” 6. Por todas estas razões, não se mostra justificada a revalorização das carreiras do regime especial, ou com carreiras e categorias com designações específicas, da DGAIEC, como pretendem os Autores, dado que a situação daquele corpo especial não se afigura enquadrável quer na previsão do n.° 2 quer na do n.° 3 do artigo 17.° do já falado Decreto-Lei n.° 404-A/98. Por conseguinte, e contrariamente ao propugnado por aqueles, não se verifica qualquer ilegalidade por omissão de decreto regulamentar que revalorize carreiras e categorias da DGAIEC. 7. Nesse sentido, a pretensa ausência de regulamentação não é susceptível de ser enquadrada em termos de prejuízo directo para os Autores (cfr. artigo 77.°, n° 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos). E, assim, os prejuízos por eles invocados não têm, também por esta via, qualquer cabimento. 8. Dizem, porém, os Autores que os responsáveis e representantes governativos sempre actuaram no sentido de lhes reconhecer, e aos demais funcionários da DGAIEC, que o decreto regulamentar a que alude no n.° 2 do artigo 17.° do Decreto-Lei n.° 404-A/98 iria ser emitido. Mas, como é bom de ver, falta, sem que pudesse existir, qualquer despacho governamental que confira aos funcionários da DGAIEC jus à revalorização das suas carreiras e categorias pelo recurso ao mecanismo (decreto regulamentar) de que se fala no normativo acabado de citar. Na verdade, o que se conhece quanto a esta matéria através da leitura dos documentos juntos com a petição inicial da acção é, e apenas, uma declaração de intenções, um mero acto opinativo, do então Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais no sentido de se preparar o “processo de produção legislativa tendente à reestruturação das carreiras da DGAIEC (...)” – o que, convenhamos, é manifestamente insuficiente para suportar a conclusão que daquela declaração se pretende extrair. 9. Assim, não impende sobre a Entidade demandada o dever de emissão de pretenso decreto regulamentar que satisfaça, em termos remuneratórios, a pretensão dos Autores, sendo certo que a emanação do dito decreto regulamentar não iria, afinal, introduzir, maior justiça relativa no sistema vigente. Nem, e muito menos, têm aqueles, direito a qualquer indemnização em resultado da invocada, mas inexistente, omissão regulamentar. II – Matéria de Facto. A) Os autores são funcionários da Direcção Geral das Alfandegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC) das carreiras de Técnico Superior Aduaneiro, Técnico Verificador Aduaneiro, Secretário Aduaneiro e Verificador Auxiliar Aduaneiro, que viram definido o estatuto remuneratório através dos DL 353-A/89, de 16.10, em parte alterado pelo DL 404-A/98, de 18.12 e pelo DL 274/90, de 7.9. B) O Governo adaptou diversas carreiras específicas através dos decretos regulamentares 31/99, de 20.12; 2/2000, de 10 de Março; 3/2000, de 21 de Março; 15/2000, de 22.10; 21/2000, de 28.12 e 21/2001, de 22.12, em aplicação da revalorização de carreiras prevista no artigo 17º do DL 404-A/98. C) A Comissão Nacional de Trabalhadores da DGAIEC realizou diligências junto do Governo e da própria Direcção Geral para que também os trabalhadores das alfândegas com carreiras especiais fossem revalorizados nas respectivas remunerações ao abrigo da mesma previsão do DL 404-A/98. D) Em 13 de Novembro de 2000 teve lugar uma reunião entre membros daquela Comissão Nacional e o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais. E) Em 14 de Novembro de 2000 o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais proferiu o Despacho 216/2000, junto a fls. 45, cujo texto se dá por reproduzido e diz na parte mais relevante: “ … determino o seguinte: Que em execução do artigo 17º do DL 404-A/98, se prepare o processo de produção legislativa tendente à reestruturação das carreiras da DGAIEC, designado para o efeito a Dr.ª ..., Adjunta do meu Gabinete. Que em geral se ponderem as pretensões formuladas pela Comissão Nacional de Trabalhadores da DGAIEC. Dada a natureza das matérias envolvidas dever-se-á manter contactos com a Comissão …. e ainda solicitar pareceres À Direcção Geral da Administração Pública. Dever-me-á ser apresentado até 31 de Dezembro um relatório de progresso com propostas fundamentadas relativamente às questões mais controversas”. F) Em 7 de Dezembro de 2000 foi celebrado o “Acordo Salarial para 2001” entre o Governo e a Frente Sindical da Administração Pública, cujo ponto 2.2.b) tem o seguinte conteúdo: “Carreiras especiais e específicas – É garantida a conclusão até 30 de Junho de 2001, dos processos de aplicação do DL 404-A/89, de 18 de Dezembro, às carreiras de regime especial e com designações específicas, sendo garantida a aplicação retroactiva nos termos consagrados naquele diploma, conforme lista já entregue aos Sindicatos”. G) Em 20.11. 2001 teve lugar uma reunião de representantes dos trabalhadores da DGAIEC e o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais sobre um projecto de Decreto Regulamentar para as carreiras de regime especial da DGAIEC. H) Em 1.7.2004; 13.8.2004 e 12.4.2005 foi requerido à Senhora Ministra das Finanças um decreto regulamentar revalorizando aquelas carreiras, mas sem resposta ou êxito. III – Apreciação. O Direito. Os autores pretendem que nesta acção o Tribunal declare preenchidos os requisitos para se considerar ilegal a omissão de normas regulamentares que dêem execução ao artº 17º do DL 404-A/98 para o grupo profissional ou as carreiras do regime especial da DGAIEC a que pertencem, com o efeito de reconhecimento da consequente obrigação de os RR suprirem aquela omissão. A possibilidade de declaração de ilegalidade por omissão, que é afinal uma acção constitutiva - e não meramente declarativa, atenta a obrigação que dela resulta -, encontra-se prevista no artigo 77º do CPTA como meio processual acessível às pessoas que aleguem um prejuízo directamente resultante da omissão. Trata-se de meio inovador no direito nacional e mesmo em relação a sistemas congéneres. Nos trabalhos preparatórios, o Prof. Paulo Otero em conferência sobre “A Impugnação de Normas no Anteprojecto de Código de Processo nos Tribunais Administrativos” propôs a introdução de um meio deste tipo. Referiu então: “Bem poderia o legislador da reforma do contencioso administrativo importar para aqui um mecanismo análogo ao da fiscalização da inconstitucionalidade por omissão, permitindo que os tribunais administrativos, verificada a existência da ilegalidade por omissão de normas regulamentares, dessem disso conhecimento ao órgão administrativo competente”. O legislador criou efectivamente este meio estabelecendo determinadas regras de legitimidade que no caso não são objecto de controvérsia no processo, sendo que efectivamente este pressuposto não suscita dúvidas, por ser seguro que os AA, atenta a posição que invocam de funcionários da carreira que pretendiam ver regulamentada no sentido de melhorar as condições remuneratórias, invocam de modo consequente que aquela falta lhes causa um prejuízo directo. Quanto aos requisitos de fundo, a lei faz depender a procedência da pretensão desta declaração de ilegalidade por omissão do preenchimento de certos pressupostos que podemos assim enunciar a partir do texto do artigo 77º do CPTA e dos princípios gerais de direito: 1 – É necessário que a omissão seja relativa à falta de emissão de normas cuja adopção possa considerar-se, sem margem de dúvida, como exigência da lei. 2 - É necessário que o acto legislativo careça de regulamentação para ser exequível, isto é, faltem elementos para poder ser aplicada aos casos da vida visados no âmbito da norma, elementos esses cuja definição o legislador voluntariamente endossou para concretização através de regulamento. 3 - É necessário que a obrigação de regulamentar se tenha tornado exigível, por ter decorrido o prazo para efectuar a regulamentação. O segundo requisito desdobra-se em dois aspectos, a necessidade do regulamento e a autorização para regulamentar, sendo que entre eles existem certas relações, mas também alguma autonomia. Neste contexto, isto é, quando existe uma norma – o artº 77º do CPTA – que impõe em presença de determinados pressupostos positivos, a obrigação de regulamentar judicialmente exigível, assume inteira relevância a observação de que a aplicação da lei na ausência de regulamento, quando este esteja previsto na própria lei, equivalerá sempre a uma modificação da intenção legislativa (vd. João Caupers, Um Dever de Regulamentar? In Legislação - Cadernos de Ciência e Legislação nº 18, p. 10). Mas, analisemos no caso concreto cada um dos requisitos. O artº 17º do DL 404-A/98 estabeleceu: “Escalas salariais 1 - As escalas salariais das carreiras de regime geral da administração central constam do anexo ao presente diploma, do qual faz parte integrante. 2 - Às carreiras e categorias com designações específicas que apresentem um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral será aplicada a revalorização prevista no presente diploma bem como as regras de transição e de produção de efeitos, mediante decreto regulamentar. 3 - Nos casos em que se justifique a adaptação dos regimes e escalas salariais de carreiras de regime especial ao disposto no presente diploma, as alterações são feitas mediante decreto regulamentar”. Será que deste texto se pode retirar, sem margem de dúvida, que o pessoal da DGAIEC que intentou a presente acção se deve incluir entre os destinatários da determinação legal de se efectuar uma revalorização. Desde logo comecemos por observar que os requerentes, todos eles pertencem a carreiras a que se refere o artº 1º nº 1 do DL 274/90, de 7 de Setembro que adaptou o novo regime de carreiras e remunerações da função pública ao quadro de pessoal da Direcção-Geral das Alfândegas. E, diz este artigo 1º: “As carreiras de técnico superior aduaneiro, técnico verificador aduaneiro, secretário aduaneiro, verificador auxiliar aduaneiro, técnico superior aduaneiro de laboratório, analista aduaneiro de laboratório são carreiras de regime especial”. Do enunciado desta norma e do seu confronto com a estrutura e disposições do DL 404-A/98 logo se conclui sem esforço interpretativo que a lei distingue claramente dois tipos de situações: - as carreiras do regime geral (artºs 4º ;5º ; 6º; 9º; 10º 14º e 15º do DL 404-A/) e as categorias do regime geral com denominações específicas, estando entre estas as de chefe de secção (artº 7º) e encarregado de pessoal auxiliar (artº 11º). - as carreiras de regimes especiais. Os AA nesta acção estão, por força do referido artº 1º nº 1 do DL 274/90 incluídos em carreiras de regime especial. Este aspecto assume grande relevância como veremos, para aplicação do artigo 17º no qual os AA assentam o pilar principal da posição que defendem. Saber se a lei, no caso o artº 17º do DL 404-A/98, de 18.12, determinam que se aplique à carreira dos AA. a revalorização salarial que foi determinada para as carreiras do regime geral e para as categorias com denominação específica constitui a questão fulcral. Na verdade, como afirmam Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Coimbra 2004, p. 456: “Se, porém, a própria lei exequenda deixar ao critério da Administração (por qualquer maneira) a escolha do momento adequado para se pôr em execução o comando nela contido, a sua omissão (do regulamento) não pode ser considerada ilegal – como sucederá, por exemplo, quando é necessário afectar a essa execução meios que ainda não existem, e tem de ser a Administração a decidir quando e como podem ser angariados”. Como decorre da transcrição, estes autores apontam a possibilidade de o poder regulamentar, habilitado para o efeito pela lei, determinar o quando da regulamentação, mas nada exclui que o mesmo poder seja investido na faculdade de decidir sobre o “an”, em suma, escolher em que circunstâncias, de entre um conjunto mais vasto delimitado pela lei, é que deve ou não exercer aquele poder regulamentar, também delimitado em termos mais ou menos amplos pelos objectivos que se pretendem alcançar ou pelos efeitos a atribuir nas situações a regulamentar e que na espécie ‘sub juditio’ consistiu na parametrização dos efeitos a introduzir pelos que foram desde logo regulados nos mapas anexos ao Decreto Lei 404-A/98, sem necessidade de outro regulamento, relativamente às carreiras do regime geral . Para responder à interrogação relativa a saber quais as vinculações e as margens de escolha do poder regulamentar que resultam da norma do DL que analisamos, isto é, se a Administração na sua veste de poder regulamentar pode decidir do “quando e do “an”, ou apenas do “quando”, devemos ter em atenção que foram determinados três tipos de tratamento da questão da revalorização: - O primeiro refere-se às carreiras do regime geral que foram desde logo revalorizadas nos termos do próprio DL 404-A/98 e anexo – artº 17º nº 1. - O segundo refere-se às carreiras e categorias do regime geral com designações específicas (artº 17º nº 2), que seriam revalorizadas mediante decreto regulamentar caso a Administração viesse a concluir que “apresentam um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral, o que implicava também preencher os conceitos de “desenvolvimento indiciário mais ou menos igual” e “correspondentes grupos de pessoal”. - O terceiro contempla a possível, ou seja, hipotética, revalorização de carreiras de regime especial, naqueles casos em que se justifique a adaptação do regime geral. Portanto, temos de retirar desde logo uma conclusão, que é a irrelevância da argumentação dos AA quanto a beneficiarem da previsão do nº 2 do artigo 17º uma vez que estando integrados em carreiras de regime especial apenas lhes é aplicável a previsão do nº 3 do cit. artº 17º, que determinou que fossem revalorizadas apenas “as carreiras de regime especial em que se justifique a adaptação dos regimes”. Logo, a previsão legal permite inferir que a lei utilizou uma expressão cujo sentido era claramente não aplicar a revalorização indiscriminadamente a todas as carreiras de regimes especiais, mas apenas àquelas em que a própria Administração titular do poder regulamentar concluísse, depois de estudo e análise casuística, que se justificava a adaptação de regimes. E, portanto, o facto de o pessoal das carreiras verticais de regime especial da DGAIEC ter as escalas de vencimentos organizadas, tal como as carreiras do regime geral, segundo os graus da carreira e dentro destes por escalões, não integra razão alguma, nem sequer de carácter formal, para se determinar se existe ou não justificação material para a revalorização da carreira, visto que a existência ou não de justificação foi deixada à análise da Administração enquanto poder regulamentar para ser exercida segundo critérios materiais. Portanto, este aspecto, puramente formal como é, e sem assento no nº 3 do artigo 17º, nem relação alguma com a previsão dos casos a que se aplica, não constitui vinculação alguma para a Administração. Certo é pois que o legislador, através da expressão utilizada “nos casos em que se justifique a adaptação dos regimes” deixou a análise e escolha dos casos particulares em que se justificaria a revalorização de carreiras dos regimes especiais ao cuidado da regulamentação por esta se poder aproximar mais do concreto e das especificidades de cada caso do que o Decreto Lei. Ao efectuar esta opção a lei cometeu ao poder regulamentar escolhas deveras importantes e de efeitos financeiros pesados, com balizas indeterminadas, mas sendo que esta grande latitude se pode ainda compreender e aceitar melhor do que em matéria de reserva legislativa do parlamento, quando, neste caso, é o mesmo órgão, o Governo, a legislar e depois, na sua outra qualidade de órgão executivo, a regulamentar. No condicionalismo indicado tem de entender-se que o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais aceitou dar início ao procedimento tendente a uma resolução sobre efectuar ou não a revalorização e para tanto determinou se efectuassem as audições e estudos necessários, e este é o sentido que se depreende da letra do despacho que proferiu e que em parte se transcreveu como matéria de facto e não aquele outro que os AA lhe pretendem emprestar de ter optado por estabelecer uma regulamentação revalorizadora das carreiras da DGAIEC. E, assim, temos de concluir que não existe na norma legal do artigo 17º nº 3, única regra legal aplicável ao caso em análise, a vinculação de se aplicar, nem a todas as carreiras de regimes especiais, nem especificamente às carreiras de regime especial da DGAIEC, sendo certo que os AA identificaram apenas seis diferentes carreiras de regime especial que foram revalorizadas por regulamentos emitidos ao abrigo do DL 404-A/98, dentre o conjunto muito mais vasto das carreiras de regime especial. Como resulta da matéria de facto o Governo assumiu um compromisso com os Sindicatos da Frente Comum de concluir até ao termo do prazo acordado - 30.6.2001 – os processos de aplicação do DL 404-A/98, de revalorização de carreiras de regime especial e com designações específicas. O que significa que aceitou vincular-se a um prazo limite para efectuar as regulamentações para aquelas duas diferentes hipóteses, como acima ficaram expostas. Mas não se vinculou para além do que constava do Decreto Lei quanto à determinação das carreiras especiais que seriam regulamentadas, nem os AA apresentam qualquer indício de que uma tal vinculação tenha sido assumida, designadamente nada dizem sobre a inclusão daquelas carreiras a que pertencem na lista a que se refere a parte final da al. b) do ponto 2.2 do Acordo, ou outra qualquer forma de vinculação respeitante à valorização das carreiras da DGAIEC. Nos actos que os AA indicam, designadamente reuniões com membros do Governo sobre a matéria, não se encontra vinculação específica de regulamentar para aqueles profissionais o dito artº 17º. Não tendo sido concluído o procedimento de estudo que fora aberto sobre a aplicação, ou não, àquelas carreiras de regime especial, ou na hipótese de ter sido concluído no sentido de que não deveriam ser abrangidas em revalorização, como outras não foram (embora semelhante decisão não tenha sido dada a conhecer de modo expresso aos AA), mas sendo certo que o Governo não assumiu de forma concreta, em nenhuma situação, que aquele era um conjunto de carreiras ou sector em que seria efectuada a revalorização prevista pelo citado artigo do DL 404-A/98, tem de entender-se que não se mostra preenchido o primeiro dos enunciados requisitos – omissão ou falta de emissão de normas cuja adopção deva, sem margem de dúvida, considerar-se como exigência da lei. A lei não determinou que aquelas carreiras de pessoal (da DGAIEC) seriam objecto de revalorização, ficando para definição, no exercício do poder regulamentar, o próprio universo dos destinatários, ou seja, quais as carreiras de regimes especiais com designações específicas que seriam abrangidas. O silêncio das entidades administrativas com possibilidade de fazer avançar o procedimento e decidir no sentido positivo até ao final do prazo assumido como razoável e limite revela que a Administração se inclinou para a solução que agora defende na acção de não serem de aplicar correcções de melhoria remuneratória àqueles grupos de pessoal em paridade aproximada com o regime geral, ou mesmo por comparação com outros regimes especiais, por razões que terão a ver com o nível e as condições específicas do seu estatuto remuneratório tal como ele é, sem revalorizações. Mas sobre este aspecto o Tribunal não tem de pronunciar-se, uma vez que concluiu não existir vinculação que permita reconhecer ilegal omissão de regulamentar. Quanto à vertente da necessidade de regulamentação e da existência de lei habilitante não se colocam dúvidas no caso que agora nos ocupa, em que é evidente a habilitação para decidir sobre a própria necessidade ou conveniência de introduzir a regulamentação que os AA reclamam, tanto, que, já vimos, a lei endossou expressamente para o exercício do poder regulamentar a definição do próprio âmbito ou extensão dos grupos de pessoal a revalorizar através de decreto regulamentar. De modo que este requisito no caso não merece maior detença. Não vem colocada a questão de a lei ter ou não atingido a densidade suficiente, ou seja o grau de determinabilidade capaz de garantir a própria validade da transferência de poder que efectuou, mas é evidente também que através de uma resposta negativa a essa questão não sairia favorecida a pretensão dos autores, pelo que ela não foi colocada nem tem cabimento na análise que aqui cumpre fazer. Por último releva na situação concreta que não existia a obrigação de regulamentar, pelo que o prazo que foi estabelecido para outras situações em que ela existia não tem aplicação nem relevância no caso. A referência que anteriormente se fez à manutenção de uma posição silente da Administração serviu apenas para interpretar os aspectos vinculados e discricionários da sua posição tal como decorre da norma do citado artigo 17º nº 3, não para avaliar da exigibilidade forçada da (no caso) inexistente obrigação de regulamentar pelo decurso de um prazo, o qual efectivamente existe, mas é destinado a conformar outras situações previstas na mesma norma em que devia ter sido emitida regulamentação (e foi para carreiras e categorias com designações específicas e pelo menos nos seis casos de regime especial que os AA apontam), sem embargo da conclusão de que a situação dos AA. não é contemplada na lei de forma a criar a vinculação que permitisse o sucesso da acção. Do exposto podemos retirar que no caso não se pode dar por verificado o pressuposto da vinculação pela lei – artº 17º do DL 404-A/99 – à obrigação de regulamentar as carreiras de regime especial da DGAIEC, pelo que também não se pode considerar caracterizada uma situação de ilegalidade por omissão de regulamento, mas antes concluir que estamos perante uma omissão que cabe na margem de apreciação pretendida pela lei, que, no caso, consistia em ser através da emissão ou não de decreto regulamentar que se optasse pelos sectores de regime especial em que se justificava introduzir adaptação dos regimes e escalas salariais idênticas ao disposto no nº 1 do artº 17º daquele diploma. Nos termos indicados é de concluir que a acção improcede quer quanto ao pedido de verificação da obrigação de regulamentar, quer quanto ao pedido de indemnizar que seria decorrência da ilegalidade daquela omissão. Decisão: Em conformidade com o exposto acordam em julgar inteiramente improcedente a acção. Custas pelos AA, fixando-se em quinze U.C. por se tratar de acção de valor indeterminado. Lisboa, 30 de Janeiro de 2007. - Rosendo José (relator) – Jorge de Sousa – Fernanda Xavier.

Sumário

1- É necessário que a omissão seja relativa à falta de emissão de normas cuja adopção possa considerar-se, sem margem de dúvida, como exigência da lei.

2- É necessário que o acto legislativo careça de regulamentação para ser exequível, isto é, faltem elementos para poder ser aplicada aos casos da vida visados no âmbito da norma, elementos esses cuja definição o legislador voluntariamente endossou para concretização através de regulamento.

3- É necessário que a obrigação de regulamentar se tenha tornado exigível, por ter decorrido o prazo para efectuar a regulamentação.

O segundo requisito desdobra-se em dois aspectos, a necessidade do regulamento e a autorização para regulamentar, sendo que entre eles existem certas relações, mas também alguma autonomia.

II- A Administração, habilitada para o efeito pela lei, pode determinar o “quando” da regulamentação, mas nada exclui que seja investida na faculdade de decidir sobre o “an”, de modo a escolher em que circunstâncias, dentre um conjunto mais vasto delimitado pela lei, é que deve ou não exercer aquele poder regulamentar, sem embargo de este também se encontrar delimitado em termos mais ou menos amplos pelos objectivos que se pretendem alcançar ou ainda pelos efeitos a atribuir.

III- Na espécie ‘sub juditio’ estavam parametrizados os efeitos a introduzir nas carreiras de regime especial que fossem seleccionadas pela Administração, segundo o juízo genérico “nos casos em que se justifique a adaptação dos regimes”, por referência aos efeitos que foram desde logo regulados no anexo ao Decreto Lei 404-A/98, relativamente às carreiras do regime geral, mas a lei deixou à Administração a escolha sobre efectuar ou não a revalorização de carreiras determinadas dos regimes especiais - “an” bem como o momento para regulamentar “quando”, ainda que posteriormente se tenha vinculado a uma data limite, em acordo celebrado com os sindicatos da função pública.

IV- As carreiras de regime especial da Direcção Geral das Alfandegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC) estavam incluídas naquelas carreiras que, de acordo com o nº 3 do artº 17º do DL 404-A/98, de 18.12, a Administração podia ou não revalorizar no estatuto remuneratório, conforme o resultado da apreciação a efectuar partindo da situação remuneratória em que concretamente se encontrava aquele pessoal.

A opção por não efectuar a revalorização não se mostra ferida de ilegalidade, quando se tratava de uma possibilidade permitida pela lei sem determinar que se efectuasse a revalorização de todas as carreiras de regimes especiais, antes previa que a revalorização terá lugar apenas nos casos em que se justifique a adaptação. Assim a lei colocou sob a avaliação e o critério mais denso da Administração, determinar os casos em que se justificava a revalorização, não permitindo ao Tribunal entrar na análise desse critério que aliás não foi expresso, como não tinha de ser, bastando que não fosse emitido regulamento algum a contemplar aquele grupo de pessoal.

Texto Integral

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA:

І – Relatório.

A. .. e outros melhor identificados nos autos, intentaram na 1ª Secção deste Supremo Tribunal, contra o

CONSELHO DE MINISTROS e o

MINISTÉRIO DAS FINANÇAS E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA,

Acção administrativa especial para declaração de ilegalidade por omissão em virtude de não emitirem Decreto Regulamentar que aplique às carreiras com designações específicas da Direcção Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC) a revalorização prevista no Decreto Lei nº 404-A/98, bem como a adaptação do regime e escala salarial das carreiras do regime especial da DGAIEC. No essencial fundamentam a sua pretensão defendendo que com a publicação do Decreto Lei nº 404/A/98, de 18 de Dezembro, foram estabelecidas novas regras sobre o ingresso, acesso e progressão nas carreiras e categorias do regime geral da Administração Pública, bem como as respectivas escalas salariais, operando-se uma revalorização destas e de acordo com o preâmbulo do referido diploma e artigo 17º nº 2 e 3 esta revalorização deve ser aplicada aos funcionários da DGAIEC integrados no regime especial, pelo que, devia já ter sido, na sua opinião, emitido Decreto Regulamentar nesse sentido.

Contestando, o Ministério das Finanças, defendeu-se por excepção considerando-se parte ilegítima por entender não ter competência para emitir Decretos Regulamentares. Por impugnação, defendeu-se no essencial argumentando que não seria justificada a adaptação dos regimes e escalas salariais das carreiras do regime especial da DGAIEC ao disposto no citado Decreto Lei nº 404-A/98, nos termos do artigo 17º nº 3, ainda assim, segundo o Ministério das Finanças, estar-se-ia perante uma possibilidade e não numa situação de omissão de regulamentação que fosse susceptível de ser enquadrada em termos de prejuízo directo para os autores e assim também estes seriam parte ilegítima tendo em conta o disposto no nº 1 do artº 77º do CPTA.

Contestando, o Primeiro Ministro, em representação do Conselho de Ministros disse em resumo que, no caso dos 162 funcionários autores da acção não se verificam os pressupostos de que depende a declaração de ilegalidade por omissão, porque por um lado o artº 17º nº 2 e 3 do decreto Lei nº 404-A/98, não fixa qualquer prazo para a emissão do Decreto Regulamentar a que se refere o nº 2 do mesmo artigo e diploma e por outro porque é duvidosa a verificação do pressuposto constante deste mesmo nº 2, pois que os funcionários em questão já beneficiavam para além da sua remuneração base dos suplementos referidos nos nºs 4, 5 e 8 do artº4º do Decreto Lei nº 274/90, de 7 de Setembro e consequentemente ficava por demonstrar que o desenvolvimento indiciário das suas carreiras fosse sensivelmente igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral, refere ainda que a adaptação dos regimes em questão, cairiam na margem de livre apreciação da Administração.

No despacho saneador foi considerado o Ministério das Finanças e da Administração Pública parte legítima nesta acção. Foi ainda verificado não existirem factos controvertidos, sendo o litígio relativo ao direito aplicável.

Alegando, os autores formularam as conclusões seguintes:

1.ª Os funcionários da DGAIEC pertencentes a carreiras do regime especial ou com designações especificas, cujo desenvolvimento indiciário se aproxima significativamente das carreiras do regime geral, entre os quais os Autores, são titulares do direito a emissão de decreto regulamentar que, a par da actualização do quadro retributivo das carreiras do regime geral, proceda à correspondente actualização do regime das carreiras do regime especial da DGAIEC (v. artigo 17.° do DL 404-A/98).

2.ª As carreiras e categorias com menções específicas da DGAIEC apresentam um desenvolvimento indiciário equivalente ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral, encontrando-se desta forma preenchido o requisito fixado no artigo 17.°/2 do DL 404-A/98 .

3.ª Contrariamente ao defendido pelos Réus nas respectivas contestações, o desenvolvimento indiciário não tem qualquer relação com o fundo de estabilização ou suplementos, na medida em que todos os funcionários da DGAIEC, incluindo os que se encontram enquadrados no regime geral, beneficiam desse fundo e desses suplementos.

4.ª A falta de aplicação da revalorização e adaptação estabelecidas no DL 404-A/98 aos trabalhadores da DGAIEC com carreiras do regime especial constitui um claro incumprimento do dever cometido ao Estado no artigo 17.°/2 e 3 do citado acto legislativo de emitir decreto regulamentar, bem como uma violação do princípio da igualdade (cfr. artigos 13.° e 59.°/l a) da CRP).

5.ª Esse incumprimento revela-se na omissão do dever de publicar o decreto regulamentar que proceda a extensão da revalorização das carreiras do regime geral, bem como as regras de transição e de produção de efeitos, as carreiras aduaneiras integradas no regime especial (cfr. artigos 13.° e 59.°/l a) da CRP).

6.ª A emissão do citado decreto regulamentar não é uma mera faculdade dos Réus, não estando sujeita critérios de mera conveniência ou pelas contingências políticas, mas sim uma obrigação que o DL 404-A/98 impõe ao Estado e que o Governo já reconheceu em momentos anteriores.

7.ª Os responsáveis e representantes governativos sempre actuaram no sentido de reconhecer aos Autores e demais funcionários da DGAIEC que o decreto regulamentar iria ser emitido, pelo que qualquer tentativa de o Estado se eximir da responsabilidade de cumprimento da obrigação de emitir o decreto regulamentar em causa é uma clara violação do princípio geral da boa-fé que deve nortear o comportamento do Governo para com os Administrados.

8.ª A falta de aplicação da revalorização e adaptação previstas no DL 404-A/98 traduz ainda um injustificado tratamento diferenciado dos funcionários da DGAIEC com carreiras do regime especial relativamente aos demais trabalhadores com designações especificas que obtiveram já a referida revalorização e adaptação e em relação aos funcionários da DGAIEC cujas carreiras pertencem ao regime geral, violando frontalmente o princípio da igualdade consagrado nos artigos 13.° e 59.°/l a) da CRP.

9.ª Os Autores estão a sofrer avultados prejuízos directamente resultantes da situação de omissão de emissão de decreto regulamentar que aplique a revalorização e proceda a adaptação prevista no DL 404-A/98 as carreiras e categorias com designações específicas da DGAIEC, que se prolonga há cerca de oito anos, conforme se demonstra no documento n.° 17 junto com a petição inicial (v. artigo 34.°/l do DL 404-A/98; cfr. artigo 77.°/l do CPTA).

10.ª Estamos perante uma situação de ilegalidade por omissão de normas (que deverão ser emitidas mediante decreto regulamentar) cuja adopção é necessária para dar exequibilidade a um acto legislativo (v. artigo 77.°/l do CPTA; v. ainda artigo 17.°/2 e 3 do DL 404-A/98; cfr. artigos 13.° e 59.°/l a) da CRP).

11.ª Os Réus devem ser condenados a emitir, num prazo de seis a dez meses, o decreto regulamentar que proceda a regulamentação prevista nos números 2 e 3 do artigo 17.° do DL 404-A/98, aplicando a revalorização prevista no DL 404-A/98 as carreiras e categorias com designações especificas da DGAIEC.

Nas suas alegações o Ministério das Finanças disse:

1- Vêm os AA., ora alegantes, em sede de conclusões e no desenvolvimento da matéria já invocada, na petição inicial, dizer que "os funcionários da Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC), pertencentes a carreiras do regime especial ou com designações específicas são titulares do direito a emissão de decreto regulamentar nos termos do Artº 17° do DL. n° 404-A/98 que proceda a actualização do regime das carreiras do regime especial da DGAIEC “a par da actualização do quadro retributivo das carreiras do regime geral” uma vez que aquelas “apresentam um desenvolvimento indiciário equivalente ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral”.

2- Mais alegam os AA. que a emissão do decreto regulamentar que proceda à extensão da revalorização das carreiras do regime geral às carreiras aduaneiras integradas no regime especial é uma obrigação que se impõe ao Estado sendo que os “responsáveis e representantes governativos sempre actuaram no sentido de reconhecer aos autores e demais funcionários da DGAIEC que o decreto regulamentar iria ser emitido (...)”.

3- Por isso que, dizem os AA. que “estão a sofrer avultados prejuízos directamente resultantes da situação de omissão de emissão de decreto regulamentar”.

4- Mas, conforme já se referiu em sede de contestação da acção – e que aqui se segue de perto – não assiste razão aos AA. Com efeito, ainda que os AA. aludam à circunstância de as categorias e as carreiras do regime especial da DGAIEC apresentarem desenvolvimento indiciário equivalente ao das carreiras e categorias dos grupos de pessoal do regime geral, o facto é que tal não se verifica, desde logo pelas remunerações acessórias e outros suplementos que são afectos a tais categorias e que o pessoal do regime geral não possui de perto nem de longe.

5- Ora, pelo DL. n° 404-A/98, de 18 de Dezembro, foram essencialmente revalorizadas as escalas salariais das carreiras do regime geral, introduzindo-se no sistema então vigente, como se diz no preâmbulo do diploma, “mais justiça relativa” e “dando-lhe coerência e equidade”.

6- É claro que os princípios e soluções definidos no diploma seriam tornados extensivos às carreiras do regime especial ou com designações especificas, cujo desenvolvimento indiciário se aproxime de forma significativa as carreiras de regime geral, como também se refere no preâmbulo do diploma.

7- E, no que toca às carreiras e categorias com designações específicas, a revalorização daquelas seria feita, segundo se refere no n° 2 do Artº 17° do DL. n° 404-A/98, de 18.12, na redacção da Lei n° 44/99, de 11.07, no caso de as mesmas apresentarem “um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral (...)”.

8- Ora, se confrontarmos os grupos de pessoal do regime geral com os grupos de pessoal inseridos em carreiras com designações específicas na DGAIEC, estas inseridas no Mapa I, anexo ao DL. n° 274/90, de 7 de Setembro, facilmente se constata que estas últimas não têm, de perto nem de longe, um desenvolvimento que possa qualificar-se mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral e com manifesto prejuízo para estes. E, se a isto acrescentarmos os abonos e suplementos auferidos pelos primeiros (cfr. n°s 4 e 5 e 8 do Artº 4° do DL. n° 274/90, de 7.09), esse prejuízo é abissal. De notar ainda que os funcionários da DGAIEC dispõem de um fundo de estabilização do pagamento dos suplementos constituído grosso modo pelo saldo resultante da não distribuição e outros “excessos de receita” a que se alude no Artº 5°, n° 1, do citado DL. n° 274/90, de 7 de Setembro.

9- É de notar que, na sua maioria, as carreiras constantes do quadro de pessoal da DGAIEC são carreiras de regime especial que em matéria de disciplina retributiva tem um quadro remuneratório distinto do fixado para os demais corpos especiais e carreiras do regime geral. Tanto assim que, para aquele não ser justificado com base em situações de excepção, foram chamadas à colação, no preâmbulo do DL. n° 274/90, de 7.09, as “especificidades e condições em que se desenvolve o trabalho aduaneiro (. . .)”.

10- Por todas estas razões, afigura-se não estar justificada a revalorização das carreiras do regime especial ou, com carreiras e categorias com designações específicas da DGAIEC como pretendem os AA. dado que a situação daquele corpo especial não se afigura enquadrável na previsão seja do n° 2 seja do n° 3 do Artº 17° do já falado DL. n° 404- A/98, de 18 de Dezembro.

11- Como tal, não se verifica qualquer ilegalidade por omissão de decreto regulamentar que revalorize carreiras e categorias da DGAIEC.

12- Nesse sentido também a pretensa ausência de regulamentação não é susceptível de ser enquadrada em termos de prejuízo directo para os AA. (cfr. Artº 77°, n° 1, do CPTA). E, assim, os prejuízos invocados pelos AA. não têm, também por esta via, qualquer cabimento.

13- Dizem ainda os AA. que os responsáveis e representantes governativos sempre actuaram no sentido de reconhecer aos AA. e demais funcionários da DGAIEC que o decreto regulamentar a que se alude no n° 2 do Artº 17° do DL. n° 404-A/98, de 18.12, iria ser emitido.

Mas, como é bom de ver, inexiste qualquer despacho governamental que confira aos funcionários da DGAIEC a revalorização das suas carreiras e categorias pelo recurso ao mecanismo (decreto regulamentar) de que se fala no normativo acabado de citar.

14- O que se conhece, quanto a esta matéria, pela leitura dos documentos juntos com a petição inicial da acção, é uma simples declaração de intenções, mero acto opinativo do então Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, no sentido de se preparar o “processo de produção legislativa tendente à reestruturação das carreiras da DGAIEC (...)”.

15- Por tudo isto, inexiste para os RR. o dever de emissão de pretenso decreto regulamentar que satisfaça, em termos remuneratórios, a pretensão dos AA. sendo certo que a criação do dito decreto regulamentar não iria introduzir, quanto a nós, mais justiça relativa no sistema vigente.

Nas suas alegações o Primeiro Ministro em representação do conselho de Ministros disse:

1. Conforme se referiu por ocasião da contestação da presente acção, não assiste aos Autores qualquer razão.

Com efeito, mau grado invocarem a equivalência de desenvolvimento indiciário entre as categorias e carreiras de regime especial da Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC) e as carreiras e categorias dos grupos do pessoal do regime geral, a verdade é que tal não se verifica, desde logo, por virtude das remunerações acessórias e outros suplementos atribuídos a tais categorias e que o pessoal do regime geral não possui.

2. Através do Decreto-Lei n.° 404-A/98, de 18 de Dezembro, foram essencialmente revalorizadas as escalas salariais das carreiras do regime geral, introduzindo-se no sistema então vigente, como se afirma no preâmbulo do diploma, “mais justiça relativa”, e “dando-lhe coerência e equidade”.

Os princípios e soluções definidos naquele diploma seriam tornados extensivos às carreiras de regime especial ou com designações específicas cujo desenvolvimento indiciário as aproximasse, de forma significativa, das carreiras de regime geral, como também se inscreve no respectivo preâmbulo.

3. Conforme se refere no nº 2 do artigo 17º do Decreto-Lei nº 404-A/98, na redacção da Lei nº 44/99, de 11 de Julho, a revalorização, no que toca às carreiras e categorias com designações específicas, teria lugar no caso de as mesmas apresentarem “um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreira e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral (…)”.

4. Ora, confrontando os grupos de pessoal do regime geral com os grupos de pessoal inserido em carreiras com designações específicas na DGAIEC, tal como consagradas no Mapa I anexo ao Decreto-Lei n.° 274/90, facilmente se constata que estas últimas não têm um desenvolvimento mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral – o que acontece com manifesto prejuízo para estes, sendo que, se a isso acrescentarmos os abonos e suplementos auferidos pelos primeiros, esse prejuízo é, até, especialmente significativo (cfr. os n.°s 4, 5 e 8 do artigo 4.° do Decreto-Lei n.° 274/90).

De notar ainda que os funcionários da DGAIEC dispõem de um fundo de estabilização do pagamento dos suplementos constituído, grosso modo, pelo saldo resultante da não distribuição e outros “excessos de receita” a que se alude no artigo 5°, n° 1, daquele diploma.

5. É ademais, de sublinhar que, na sua maioria, as carreiras constantes do quadro de pessoal da DGAIEC são carreiras de regime especial que em matéria de disciplina retributiva, têm um quadro remuneratório distinto do fixado para os demais corpos especiais e carreiras do regime geral.

Tanto assim que, para aquele não ser justificado com base em situações de excepção, foram chamadas à colação no preâmbulo do Decreto-Lei nº 274/90 as “especificidades e condições em que se desenvolve o trabalho aduaneiro (…)”

6. Por todas estas razões, não se mostra justificada a revalorização das carreiras do regime especial, ou com carreiras e categorias com designações específicas, da DGAIEC, como pretendem os Autores, dado que a situação daquele corpo especial não se afigura enquadrável quer na previsão do n.° 2 quer na do n.° 3 do artigo 17.° do já falado Decreto-Lei n.° 404-A/98.

Por conseguinte, e contrariamente ao propugnado por aqueles, não se verifica qualquer ilegalidade por omissão de decreto regulamentar que revalorize carreiras e categorias da DGAIEC.

7. Nesse sentido, a pretensa ausência de regulamentação não é susceptível de ser enquadrada em termos de prejuízo directo para os Autores (cfr. artigo 77.°, n° 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos). E, assim, os prejuízos por eles invocados não têm, também por esta via, qualquer cabimento.

8. Dizem, porém, os Autores que os responsáveis e representantes governativos sempre actuaram no sentido de lhes reconhecer, e aos demais funcionários da DGAIEC, que o decreto regulamentar a que alude no n.° 2 do artigo 17.° do Decreto-Lei n.° 404-A/98 iria ser emitido.

Mas, como é bom de ver, falta, sem que pudesse existir, qualquer despacho governamental que confira aos funcionários da DGAIEC jus à revalorização das suas carreiras e categorias pelo recurso ao mecanismo (decreto regulamentar) de que se fala no normativo acabado de citar.

Na verdade, o que se conhece quanto a esta matéria através da leitura dos documentos juntos com a petição inicial da acção é, e apenas, uma declaração de intenções, um mero acto opinativo, do então Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais no sentido de se preparar o “processo de produção legislativa tendente à reestruturação das carreiras da DGAIEC (...)” – o que, convenhamos, é manifestamente insuficiente para suportar a conclusão que daquela declaração se pretende extrair.

9. Assim, não impende sobre a Entidade demandada o dever de emissão de pretenso decreto regulamentar que satisfaça, em termos remuneratórios, a pretensão dos Autores, sendo certo que a emanação do dito decreto regulamentar não iria, afinal, introduzir, maior justiça relativa no sistema vigente.

Nem, e muito menos, têm aqueles, direito a qualquer indemnização em resultado da invocada, mas inexistente, omissão regulamentar.

II- Matéria de Facto.

A) Os autores são funcionários da Direcção Geral das Alfandegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC) das carreiras de Técnico Superior Aduaneiro, Técnico Verificador Aduaneiro, Secretário Aduaneiro e Verificador Auxiliar Aduaneiro, que viram definido o estatuto remuneratório através dos DL 353-A/89, de 16.10, em parte alterado pelo DL 404-A/98, de 18.12 e pelo DL 274/90, de 7.9.

B) O Governo adaptou diversas carreiras específicas através dos decretos regulamentares 31/99, de 20.12; 2/2000, de 10 de Março; 3/2000, de 21 de Março; 15/2000, de 22.10; 21/2000, de 28.12 e 21/2001, de 22.12, em aplicação da revalorização de carreiras prevista no artigo 17º do DL 404-A/98.

C) A Comissão Nacional de Trabalhadores da DGAIEC realizou diligências junto do Governo e da própria Direcção Geral para que também os trabalhadores das alfândegas com carreiras especiais fossem revalorizados nas respectivas remunerações ao abrigo da mesma previsão do DL 404-A/98.

D) Em 13 de Novembro de 2000 teve lugar uma reunião entre membros daquela Comissão Nacional e o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais.

E) Em 14 de Novembro de 2000 o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais proferiu o Despacho 216/2000, junto a fls. 45, cujo texto se dá por reproduzido e diz na parte mais relevante:

“… determino o seguinte:

Que em execução do artigo 17º do DL 404-A/98, se prepare o processo de produção legislativa tendente à reestruturação das carreiras da DGAIEC, designado para o efeito a Dr.ª ..., Adjunta do meu Gabinete.

Que em geral se ponderem as pretensões formuladas pela Comissão Nacional de Trabalhadores da DGAIEC.

Dada a natureza das matérias envolvidas dever-se-á manter contactos com a Comissão …. e ainda solicitar pareceres À Direcção Geral da Administração Pública.

Dever-me-á ser apresentado até 31 de Dezembro um relatório de progresso com propostas fundamentadas relativamente às questões mais controversas”.

F) Em 7 de Dezembro de 2000 foi celebrado o “Acordo Salarial para 2001” entre o Governo e a Frente Sindical da Administração Pública, cujo ponto 2.2.b) tem o seguinte conteúdo:

“Carreiras especiais e específicas – É garantida a conclusão até 30 de Junho de 2001, dos processos de aplicação do DL 404-A/89, de 18 de Dezembro, às carreiras de regime especial e com designações específicas, sendo garantida a aplicação retroactiva nos termos consagrados naquele diploma, conforme lista já entregue aos Sindicatos”.

G) Em 20.11. 2001 teve lugar uma reunião de representantes dos trabalhadores da DGAIEC e o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais sobre um projecto de Decreto Regulamentar para as carreiras de regime especial da DGAIEC.

H) Em 1.7.2004; 13.8.2004 e 12.4.2005 foi requerido à Senhora Ministra das Finanças um decreto regulamentar revalorizando aquelas carreiras, mas sem resposta ou êxito.

III- Apreciação. O Direito.

Os autores pretendem que nesta acção o Tribunal declare preenchidos os requisitos para se considerar ilegal a omissão de normas regulamentares que dêem execução ao artº 17º do DL 404-A/98 para o grupo profissional ou as carreiras do regime especial da DGAIEC a que pertencem, com o efeito de reconhecimento da consequente obrigação de os RR suprirem aquela omissão.

A possibilidade de declaração de ilegalidade por omissão, que é afinal uma acção constitutiva - e não meramente declarativa, atenta a obrigação que dela resulta -, encontra-se prevista no artigo 77º do CPTA como meio processual acessível às pessoas que aleguem um prejuízo directamente resultante da omissão.

Trata-se de meio inovador no direito nacional e mesmo em relação a sistemas congéneres.

Nos trabalhos preparatórios, o Prof. Paulo Otero em conferência sobre “A Impugnação de Normas no Anteprojecto de Código de Processo nos Tribunais Administrativos” propôs a introdução de um meio deste tipo.

Referiu então:

“Bem poderia o legislador da reforma do contencioso administrativo importar para aqui um mecanismo análogo ao da fiscalização da inconstitucionalidade por omissão, permitindo que os tribunais administrativos, verificada a existência da ilegalidade por omissão de normas regulamentares, dessem disso conhecimento ao órgão administrativo competente”.

O legislador criou efectivamente este meio estabelecendo determinadas regras de legitimidade que no caso não são objecto de controvérsia no processo, sendo que efectivamente este pressuposto não suscita dúvidas, por ser seguro que os AA, atenta a posição que invocam de funcionários da carreira que pretendiam ver regulamentada no sentido de melhorar as condições remuneratórias, invocam de modo consequente que aquela falta lhes causa um prejuízo directo.

Quanto aos requisitos de fundo, a lei faz depender a procedência da pretensão desta declaração de ilegalidade por omissão do preenchimento de certos pressupostos que podemos assim enunciar a partir do texto do artigo 77º do CPTA e dos princípios gerais de direito:

1- É necessário que a omissão seja relativa à falta de emissão de normas cuja adopção possa considerar-se, sem margem de dúvida, como exigência da lei.

3- É necessário que a obrigação de regulamentar se tenha tornado exigível, por ter decorrido o prazo para efectuar a regulamentação.

O segundo requisito desdobra-se em dois aspectos, a necessidade do regulamento e a autorização para regulamentar, sendo que entre eles existem certas relações, mas também alguma autonomia.

Neste contexto, isto é, quando existe uma norma – o artº 77º do CPTA – que impõe em presença de determinados pressupostos positivos, a obrigação de regulamentar judicialmente exigível, assume inteira relevância a observação de que a aplicação da lei na ausência de regulamento, quando este esteja previsto na própria lei, equivalerá sempre a uma modificação da intenção legislativa (vd. João Caupers, Um Dever de Regulamentar? In Legislação - Cadernos de Ciência e Legislação nº 18, p. 10).

Mas, analisemos no caso concreto cada um dos requisitos.

O artº 17º do DL 404-A/98 estabeleceu:

“Escalas salariais

1- As escalas salariais das carreiras de regime geral da administração central constam do anexo ao presente diploma, do qual faz parte integrante.

2- Às carreiras e categorias com designações específicas que apresentem um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral será aplicada a revalorização prevista no presente diploma bem como as regras de transição e de produção de efeitos, mediante decreto regulamentar.

3- Nos casos em que se justifique a adaptação dos regimes e escalas salariais de carreiras de regime especial ao disposto no presente diploma, as alterações são feitas mediante decreto regulamentar”.

Será que deste texto se pode retirar, sem margem de dúvida, que o pessoal da DGAIEC que intentou a presente acção se deve incluir entre os destinatários da determinação legal de se efectuar uma revalorização.

Desde logo comecemos por observar que os requerentes, todos eles pertencem a carreiras a que se refere o artº 1º nº 1 do DL 274/90, de 7 de Setembro que adaptou o novo regime de carreiras e remunerações da função pública ao quadro de pessoal da Direcção-Geral das Alfândegas.

E, diz este artigo 1º:

“As carreiras de técnico superior aduaneiro, técnico verificador aduaneiro, secretário aduaneiro, verificador auxiliar aduaneiro, técnico superior aduaneiro de laboratório, analista aduaneiro de laboratório são carreiras de regime especial”.

Do enunciado desta norma e do seu confronto com a estrutura e disposições do DL 404-A/98 logo se conclui sem esforço interpretativo que a lei distingue claramente dois tipos de situações:

- as carreiras do regime geral (artºs 4º ;5º ; 6º; 9º; 10º 14º e 15º do DL 404-A/) e as categorias do regime geral com denominações específicas, estando entre estas as de chefe de secção (artº 7º) e encarregado de pessoal auxiliar (artº 11º).

- as carreiras de regimes especiais.

Os AA nesta acção estão, por força do referido artº 1º nº 1 do DL 274/90 incluídos em carreiras de regime especial.

Este aspecto assume grande relevância como veremos, para aplicação do artigo 17º no qual os AA assentam o pilar principal da posição que defendem.

Saber se a lei, no caso o artº 17º do DL 404-A/98, de 18.12, determinam que se aplique à carreira dos AA. a revalorização salarial que foi determinada para as carreiras do regime geral e para as categorias com denominação específica constitui a questão fulcral. Na verdade, como afirmam Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Coimbra 2004, p. 456:

“Se, porém, a própria lei exequenda deixar ao critério da Administração (por qualquer maneira) a escolha do momento adequado para se pôr em execução o comando nela contido, a sua omissão (do regulamento) não pode ser considerada ilegal – como sucederá, por exemplo, quando é necessário afectar a essa execução meios que ainda não existem, e tem de ser a Administração a decidir quando e como podem ser angariados”.

Como decorre da transcrição, estes autores apontam a possibilidade de o poder regulamentar, habilitado para o efeito pela lei, determinar o quando da regulamentação, mas nada exclui que o mesmo poder seja investido na faculdade de decidir sobre o “an”, em suma, escolher em que circunstâncias, de entre um conjunto mais vasto delimitado pela lei, é que deve ou não exercer aquele poder regulamentar, também delimitado em termos mais ou menos amplos pelos objectivos que se pretendem alcançar ou pelos efeitos a atribuir nas situações a regulamentar e que na espécie ‘sub juditio’ consistiu na parametrização dos efeitos a introduzir pelos que foram desde logo regulados nos mapas anexos ao Decreto Lei 404-A/98, sem necessidade de outro regulamento, relativamente às carreiras do regime geral .

Para responder à interrogação relativa a saber quais as vinculações e as margens de escolha do poder regulamentar que resultam da norma do DL que analisamos, isto é, se a Administração na sua veste de poder regulamentar pode decidir do “quando e do “an”, ou apenas do “quando”, devemos ter em atenção que foram determinados três tipos de tratamento da questão da revalorização:

- O primeiro refere-se às carreiras do regime geral que foram desde logo revalorizadas nos termos do próprio DL 404-A/98 e anexo – artº 17º nº 1.

- O segundo refere-se às carreiras e categorias do regime geral com designações específicas (artº 17º nº 2), que seriam revalorizadas mediante decreto regulamentar caso a Administração viesse a concluir que “apresentam um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral, o que implicava também preencher os conceitos de “desenvolvimento indiciário mais ou menos igual” e “correspondentes grupos de pessoal”.

- O terceiro contempla a possível, ou seja, hipotética, revalorização de carreiras de regime especial, naqueles casos em que se justifique a adaptação do regime geral.

Portanto, temos de retirar desde logo uma conclusão, que é a irrelevância da argumentação dos AA quanto a beneficiarem da previsão do nº 2 do artigo 17º uma vez que estando integrados em carreiras de regime especial apenas lhes é aplicável a previsão do nº 3 do cit. artº 17º, que determinou que fossem revalorizadas apenas “as carreiras de regime especial em que se justifique a adaptação dos regimes”.

Logo, a previsão legal permite inferir que a lei utilizou uma expressão cujo sentido era claramente não aplicar a revalorização indiscriminadamente a todas as carreiras de regimes especiais, mas apenas àquelas em que a própria Administração titular do poder regulamentar concluísse, depois de estudo e análise casuística, que se justificava a adaptação de regimes.

E, portanto, o facto de o pessoal das carreiras verticais de regime especial da DGAIEC ter as escalas de vencimentos organizadas, tal como as carreiras do regime geral, segundo os graus da carreira e dentro destes por escalões, não integra razão alguma, nem sequer de carácter formal, para se determinar se existe ou não justificação material para a revalorização da carreira, visto que a existência ou não de justificação foi deixada à análise da Administração enquanto poder regulamentar para ser exercida segundo critérios materiais.

Portanto, este aspecto, puramente formal como é, e sem assento no nº 3 do artigo 17º, nem relação alguma com a previsão dos casos a que se aplica, não constitui vinculação alguma para a Administração.

Certo é pois que o legislador, através da expressão utilizada “nos casos em que se justifique a adaptação dos regimes” deixou a análise e escolha dos casos particulares em que se justificaria a revalorização de carreiras dos regimes especiais ao cuidado da regulamentação por esta se poder aproximar mais do concreto e das especificidades de cada caso do que o Decreto Lei.

Ao efectuar esta opção a lei cometeu ao poder regulamentar escolhas deveras importantes e de efeitos financeiros pesados, com balizas indeterminadas, mas sendo que esta grande latitude se pode ainda compreender e aceitar melhor do que em matéria de reserva legislativa do parlamento, quando, neste caso, é o mesmo órgão, o Governo, a legislar e depois, na sua outra qualidade de órgão executivo, a regulamentar.

No condicionalismo indicado tem de entender-se que o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais aceitou dar início ao procedimento tendente a uma resolução sobre efectuar ou não a revalorização e para tanto determinou se efectuassem as audições e estudos necessários, e este é o sentido que se depreende da letra do despacho que proferiu e que em parte se transcreveu como matéria de facto e não aquele outro que os AA lhe pretendem emprestar de ter optado por estabelecer uma regulamentação revalorizadora das carreiras da DGAIEC.

E, assim, temos de concluir que não existe na norma legal do artigo 17º nº 3, única regra legal aplicável ao caso em análise, a vinculação de se aplicar, nem a todas as carreiras de regimes especiais, nem especificamente às carreiras de regime especial da DGAIEC, sendo certo que os AA identificaram apenas seis diferentes carreiras de regime especial que foram revalorizadas por regulamentos emitidos ao abrigo do DL 404-A/98, dentre o conjunto muito mais vasto das carreiras de regime especial.

Como resulta da matéria de facto o Governo assumiu um compromisso com os Sindicatos da Frente Comum de concluir até ao termo do prazo acordado - 30.6.2001 – os processos de aplicação do DL 404-A/98, de revalorização de carreiras de regime especial e com designações específicas.

O que significa que aceitou vincular-se a um prazo limite para efectuar as regulamentações para aquelas duas diferentes hipóteses, como acima ficaram expostas. Mas não se vinculou para além do que constava do Decreto Lei quanto à determinação das carreiras especiais que seriam regulamentadas, nem os AA apresentam qualquer indício de que uma tal vinculação tenha sido assumida, designadamente nada dizem sobre a inclusão daquelas carreiras a que pertencem na lista a que se refere a parte final da al. b) do ponto 2.2 do Acordo, ou outra qualquer forma de vinculação respeitante à valorização das carreiras da DGAIEC.

Nos actos que os AA indicam, designadamente reuniões com membros do Governo sobre a matéria, não se encontra vinculação específica de regulamentar para aqueles profissionais o dito artº 17º.

Não tendo sido concluído o procedimento de estudo que fora aberto sobre a aplicação, ou não, àquelas carreiras de regime especial, ou na hipótese de ter sido concluído no sentido de que não deveriam ser abrangidas em revalorização, como outras não foram (embora semelhante decisão não tenha sido dada a conhecer de modo expresso aos AA), mas sendo certo que o Governo não assumiu de forma concreta, em nenhuma situação, que aquele era um conjunto de carreiras ou sector em que seria efectuada a revalorização prevista pelo citado artigo do DL 404-A/98, tem de entender-se que não se mostra preenchido o primeiro dos enunciados requisitos – omissão ou falta de emissão de normas cuja adopção deva, sem margem de dúvida, considerar-se como exigência da lei.

A lei não determinou que aquelas carreiras de pessoal (da DGAIEC) seriam objecto de revalorização, ficando para definição, no exercício do poder regulamentar, o próprio universo dos destinatários, ou seja, quais as carreiras de regimes especiais com designações específicas que seriam abrangidas.

O silêncio das entidades administrativas com possibilidade de fazer avançar o procedimento e decidir no sentido positivo até ao final do prazo assumido como razoável e limite revela que a Administração se inclinou para a solução que agora defende na acção de não serem de aplicar correcções de melhoria remuneratória àqueles grupos de pessoal em paridade aproximada com o regime geral, ou mesmo por comparação com outros regimes especiais, por razões que terão a ver com o nível e as condições específicas do seu estatuto remuneratório tal como ele é, sem revalorizações.

Mas sobre este aspecto o Tribunal não tem de pronunciar-se, uma vez que concluiu não existir vinculação que permita reconhecer ilegal omissão de regulamentar.

Quanto à vertente da necessidade de regulamentação e da existência de lei habilitante não se colocam dúvidas no caso que agora nos ocupa, em que é evidente a habilitação para decidir sobre a própria necessidade ou conveniência de introduzir a regulamentação que os AA reclamam, tanto, que, já vimos, a lei endossou expressamente para o exercício do poder regulamentar a definição do próprio âmbito ou extensão dos grupos de pessoal a revalorizar através de decreto regulamentar.

De modo que este requisito no caso não merece maior detença.

Não vem colocada a questão de a lei ter ou não atingido a densidade suficiente, ou seja o grau de determinabilidade capaz de garantir a própria validade da transferência de poder que efectuou, mas é evidente também que através de uma resposta negativa a essa questão não sairia favorecida a pretensão dos autores, pelo que ela não foi colocada nem tem cabimento na análise que aqui cumpre fazer.

Por último releva na situação concreta que não existia a obrigação de regulamentar, pelo que o prazo que foi estabelecido para outras situações em que ela existia não tem aplicação nem relevância no caso.

A referência que anteriormente se fez à manutenção de uma posição silente da Administração serviu apenas para interpretar os aspectos vinculados e discricionários da sua posição tal como decorre da norma do citado artigo 17º nº 3, não para avaliar da exigibilidade forçada da (no caso) inexistente obrigação de regulamentar pelo decurso de um prazo, o qual efectivamente existe, mas é destinado a conformar outras situações previstas na mesma norma em que devia ter sido emitida regulamentação (e foi para carreiras e categorias com designações específicas e pelo menos nos seis casos de regime especial que os AA apontam), sem embargo da conclusão de que a situação dos AA. não é contemplada na lei de forma a criar a vinculação que permitisse o sucesso da acção.

Do exposto podemos retirar que no caso não se pode dar por verificado o pressuposto da vinculação pela lei – artº 17º do DL 404-A/99 – à obrigação de regulamentar as carreiras de regime especial da DGAIEC, pelo que também não se pode considerar caracterizada uma situação de ilegalidade por omissão de regulamento, mas antes concluir que estamos perante uma omissão que cabe na margem de apreciação pretendida pela lei, que, no caso, consistia em ser através da emissão ou não de decreto regulamentar que se optasse pelos sectores de regime especial em que se justificava introduzir adaptação dos regimes e escalas salariais idênticas ao disposto no nº 1 do artº 17º daquele diploma.

Nos termos indicados é de concluir que a acção improcede quer quanto ao pedido de verificação da obrigação de regulamentar, quer quanto ao pedido de indemnizar que seria decorrência da ilegalidade daquela omissão.

Decisão:

Em conformidade com o exposto acordam em julgar inteiramente improcedente a acção.

Custas pelos AA, fixando-se em quinze U.C. por se tratar de acção de valor indeterminado.

Lisboa, 30 de Janeiro de 2007. - Rosendo José (relator) – Jorge de Sousa – Fernanda Xavier.

0310/06

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