00161/07.8BEBRG - Tribunal Central Administrativo Norte

I – Os Ministérios não possuem personalidade jurídica para os termos de uma acção com vista a efectivar responsabilidade civil extracontratual. II – E não havendo lugar a sanação, também não há lugar a despacho de aperfeiçoamento.* * Sumário elaborado pelo Relator

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: RELATÓRIO: A… e outros, devidamente identificados na P.I., interpuseram recurso jurisdicional da decisão do TAF de Braga, proferida em 17 de Setembro de 2009 que, no âmbito da acção administrativa comum, sob a forma ordinária para efectivação de responsabilidade civil, julgou procedente a falta de personalidade e capacidade judiciária do R./Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, absolvendo-o da instância e, consequentemente não admitiu a intervenção principal provocada do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local e do Estado Português, requerida pelos AA/recorrentes. Os recorrentes apresentaram, para o efeito, as seguintes CONCLUSÕES que aqui se reproduzem: «A - A sentença de que se recorre por dela se discordar, assenta em dois pressupostos fundamentais, que são a não aplicação do art. 10º, nº 2, do CPTA, no âmbito das acções administrativas comuns, ao menos as respeitantes a acções de responsabilidade civil extracontratual, e não sendo atribuível por tal interpretação personalidade judiciária ao Ministério recorrido, não se admitir a sua sanação. B - Ainda que não dotados de personalidade jurídica (questão pacífica), não pode afirmar-se que aos Ministérios nunca é atribuída personalidade e capacidade judiciária, como o afirma claramente o mesmo art. 10º, nº 2, do CPTA. C - A lei admite, portanto, a capacidade judiciária daquelas entidades, sanando-se tal vício não apenas nas situações admitidas pelo art. 8º do CPC . D - No entender dos recorrentes, o artº 10º, nº 2 do CPTA, foi restritamente interpretado, pois que se não considerou ainda o nº 1, do mesmo artigo, que admite a legitimidade passiva, não apenas de pessoas, como de entidades com interesses contrapostos aos dos ora recorrentes, como acontece com o Ministério Recorrido e o Secretário Adjunto cuja intervenção seguidamente se requereu, nos presentes autos. E - Não se há-de promover a interpretação restritiva da norma constante no art. 10º, nº 2, do CPTA, de forma a retirar a acção administrativa comum do seu âmbito de aplicação. F - E não deve ser assim porque o texto da lei não contém um mínimo de correspondência com a interpretação assumida pelo Venerando Tribunal a quo, entendendo-se por isso violada a norma constante do art. 9º, nº 2, do Cód. Civil. G – Com o CPTA, aos recorrentes parece, pretendeu-se terminar a dualidade processual, anteriormente existente, entre acções de responsabilidade e recursos contenciosos. H - Se no anterior regime legal, as acções de responsabilidade eram propostas contra as pessoas colectivas de direito público e os recursos contra o órgão que tivesse praticado o acto, à luz do regime legal vigente, aplicando-se a acção para ambas as situações, não tem qualquer sentido lógico a diferenciação quanto à legitimidade passiva. I - Tal interpretação restritiva contraria o princípio da promoção do acesso à justiça consagrado no artº 7º do mesmo diploma e cria a ilógica situação de ter de demandar-se para a acção impugnatória o Estado ou o Ministério, para a acção indemnizatória apenas o Estado e para as duas em cumulação o Estado e o Ministério. J - Tendo, a presente acção, por objecto uma ilicitude imputada ao Ministério recorrido, e/ou a outro órgão integrado no Estado, pelas já apontadas dúvidas quanto ao sujeito da relação material controvertida, no entendimento que por aquele art. 10º, nº 2, é-lhes atribuída capacidade judiciária para se apresentarem como parte. K- Ainda que assim se não entenda, a acolher-se a interpretação restritiva do artigo 10º do CPTA, o Mmº Juiz a quo deveria, antes de proferir a decisão em causa, e nos termos em que tal lhe é devido, preliminarmente convidar os recorrentes ao aperfeiçoamento da sua peça, tudo se resolvendo com a substituição das indicadas entidades pelo Estado Português. L - Na verdade, nos termos em que o CPTA admite nos artigos 88º e 89º, suprimir o alegado erro, o M.M. Juiz a quo deveria por esta via optar. M - Opção logicamente justificável no cumprimento do princípio das decisões de fundo sobre as decisões de forma (art. 7º CPTA). Um modo de, assim, se promover o acesso à justiça. N - A decisão de absolvição da instância do réu não deveria ter acontecido, também por esta via, antes uma decisão de convite ao aperfeiçoamento, nos preditos termos que, ao não ter acontecido, decisivamente influiu no exame ou decisão da causa. O - Pela omissão incorrida devem anular-se os termos subsequentes da causa que dele dependem absolutamente, maxime a douta sentença em mérito. P - Cumprindo ao Venerando Tribunal a quo com tal anulação convidar os aqui recorrentes ao aperfeiçoamento da sua peça inicial nos termos já aduzidos. Q - Com a douta sentença proferida, o Venerando Tribunal a quo violou, por conseguinte, pelo menos os artigos 265º , nº 2, 508º , nº 1, al. a), do CPC , os artigos 7º e 10º nºs 1 e 2, artigos 88º e 89º todos do CPTA, e artigo 9º , nº 2 do Código Civil ». Termina pedindo: «Nestes termos, e nos melhores de Direito que por certo V. Exªs doutamente suprirão, deve a decisão de que se recorre ser revogada e com tal vir a ser admitida a personalidade, capacidade judiciária ao Ministério recorrido e pela dúvida fundada sobre o sujeito da relação material controvertida, admitindo-se também o incidente de intervenção suscitado nos autos. Assim não entendendo V. Exªs, porque acolhendo a interpretação restritiva do artigo 10º do CPTA, deverá anular-se a douta sentença proferida porque antes não proferido despacho para o aperfeiçoamento do articulado inicial nos termos em que se veio alegando, essencial o mesmo para a regularização da instância, havendo, então de ser prolatado tal acto para a substituição da entidade recorrida pelo Estado Português, seguindo então a presente acção os seus regulares termos e assim se fazendo Devida e usual Justiça». O recorrido então denominado Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional contra-alegou no sentido da improcedência do recurso mas não apresentou conclusões. O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos previstos no artº 146º do CPTA pronunciou-se a fls. 360 e 361 no sentido da procedência parcial do recurso. Os autos foram submetidos à Conferência para julgamento depois de colhidos os respectivos vistos. 2.FUNDAMENTOS 2.1.MATÉRIA DE FACTO Com interesse para a decisão a proferir fixa-se a seguinte factualidade: 1 - Os AA/recorrentes instauraram a presente acção administrativa comum, na forma ordinária, contra o Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, tendo a final deduzido pedido de condenação ao pagamento de quantia não inferior a 656.392,64 euros, a título de indemnização por danos patrimoniais decorrentes da impossibilidade de exercício do direito de reversão que lhes foi reconhecido quanto aos prédios que eram sua propriedade e que foram expropriados para o arranjo urbanístico da Zona dos Granginhos, em Braga. 2 – A decisão recorrida julgou verificada a excepção da falta de personalidade e capacidade judiciária do R/Ministério e absolveu-o da instância, não admitindo consequentemente a intervenção principal provocada do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local e do Estado Português deduzido pelos AA/recorrentes em sede de réplica. 2.2 – O DIREITO O recurso jurisdicional interposto pelos recorrentes será apreciado à luz dos parâmetros estabelecidos nos artºs 660º, nº 2, 664º, 684º, nº 3 e 4, e 690º todos do CPC aplicáveis, ex vi, do artº 140º do CPTA e, ainda, artº 149º do mesmo diploma legal, ou seja, delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, sendo que o Tribunal de recurso, em sede de apelação, não se limita a analisar a sentença recorrida, dado que, ainda que a declare nula, decide “ sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito” - cfr. o comentário a este propósito efectuado in “Justiça Administrativa”, Lições, pág. 459 e segs”, do Prof. Vieira de Andrade. QUESTÕES A DECIDIR: A questão que nos é trazida para análise e decisão, já não é nova neste TCAN, conforme se pode constar dos Acs. proferidos em 30/10/2008, in rec. nº 01170/05.7BEBRG , 19/07/2007, in rec. nº 00805/05, 24/05/2007, in rec. nº 00184/05, 29/11/2007, in rec. nº 00479/06 e, de 11/01/2007, in rec. nº 534/04.8, bem como no Ac. do STA proferido em 03/03/2010, in rec. nº 278/09. Com efeito, os AA/recorrentes pretendem através da interposição da presente acção a condenação do R/recorrido no pagamento de indemnização pelo prejuízo para cada um deles resultante da impossibilidade de exercício do direito que lhe foi reconhecido de reversão dos prédios identificados na p.i. outrora expropriados para o arranjo urbanístico da Zona dos Granginhos, concelho de Braga, por declaração de utilidade pública, num valor global que estimam não inferior a 656.392,64€. O juiz a quo depois de analisar os pressupostos da personalidade judiciária [cfr. artº 5º do CPC ] e da capacidade judiciária [cfr. artº 9º do mesmo diploma legal], chegou à conclusão que os Ministérios, na organização do Estado, mais não são que meros departamentos de organização dos órgãos e serviços do respectivo órgão central [Governo], constituindo posição unânime da jurisprudência, já no domínio da LPTA, serem os Ministérios destituídos de personalidade e capacidade judiciárias. E ao enquadrar a questão no nº 2, do artº 10º do CPTA, entendeu que no âmbito da responsabilidade civil do Estado, a falta de personalidade e capacidade judiciárias não podem ser sanadas [esta sanação só pode ocorrer nas situações previstas no artº 8º do CPC , ou seja nos casos de falta do referido pressuposto processual por parte das sucursais, agências, filiais e representações] para além de que, aquela norma não é aplicável às acções de responsabilidade civil extracontratual, como sucede no caso sub judice. É aliás, este, o discurso argumentativo da decisão recorrida: «Na verdade, as normas em apreço não têm o alcance de conferir personalidade judiciária a quem não a possui – não estamos no domínio da legitimidade passiva nas situações em que está em causa um acto jurídico impugnado ou na hipótese em que sobre os órgãos de determinado ministério recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos [cfr. nº 2 do artigo 10º. do CPTA], não tratando de situações, como a dos autos, em que se pretende efectivar a responsabilidade civil extracontratual por ocorrência imputada ao referido Ministério. Conforme referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, página 72, Coimbra, Almedina, a norma em apreço “…parece dever ser, porém, objecto de uma interpretação restritiva mediante a qual será de entender que ela não abrange todo o tipo de processos intentados contra entidades públicas, mas apenas as situações que anteriormente correspondiam ao recurso contencioso de anulação e à impugnação de normas (agora enunciadas nos artigos 50º e seguintes, e 72º), e a que há a acrescentar agora as pretensões dirigidas à condenação à adopção ou abstenção de comportamentos, designadamente as que tenham em vista a condenação da Administração à não emissão de um acto administrativo (artigo 37, nº 2, alíneas a), b), c) d) e e). Trata-se, portanto, dos processos que seguem a forma de acção administrativa especial e uma parcela dos processos que seguem a forma da acção administrativa comum. Prosseguem os referidos Autores dizendo que “…nesse sentido aponta, desde logo, a letra da lei, que se reporta a processos que tenham por objecto “a acção ou omissão de uma entidade pública”, determinando que a identificação do ministério que deverá ser demandado (no caso do Estado) deverá ser efectuada por referência aos órgãos a que “seja imputável o acto jurídico impugnado” ou sobre os quais “recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos” – isto, em contraponto com a cláusula geral do nº 1 do art. 10º, que confere legitimidade passiva à outra parte na relação material controvertida, sugerindo que pretende referir-se, por regra, a pessoas jurídicas e não a entidades [como seria o caso dos Ministérios] que beneficiem de uma mera extensão da personalidade judiciária, o que assume sempre um carácter excepcional (cfr. artigo 5º do CPC ). No mesmo sentido concorre também o disposto no art. 11º , nº 2, que, de harmonia com o artigo 20º do CPC , no âmbito do patrocínio judiciário, ressalva a possibilidade de representação do Estado [e não dos Ministérios] pelo Ministério Público, nos processos que tenham por objecto relações contratuais ou de responsabilidade.” É o que decorre do disposto no artigo 10º, nº 2 do CPTA, quando refere que, estando em causa a acção ou a omissão de uma entidade pública, a parte demandada é a pessoa colectiva de direito público – e nestes autos, versando responsabilidade extracontratual, o Estado Português - só tendo os Ministérios legitimidade para intervir quando venha impugnado um acto administrativo, ou quando não esteja em causa responsabilidade civil, o que não ocorre nos presentes autos. Assim, nas acções administrativas comuns em que se pretenda efectivar a responsabilidade civil, a legitimidade passiva, enquanto pressuposto processual de apreciação subsequente à personalidade e capacidade judiciárias continua a pertencer à pessoa colectiva Estado e não aos Ministérios, pelo que se constata a verificação da excepção dilatória de falta de personalidade e capacidade judiciárias, que é determinante da absolvição da instância do Réu Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional». Esta decisão, não nos merece qualquer reparo, uma vez que, a interpretação que foi efectuada do nº 2, do artº 10º do CPTA não é uma interpretação restritiva, nem viola o princípio do acesso ao direito, à justiça, nem o princípio pro actione, dado que, in casu, a falta de personalidade e capacidade judiciárias não são supríveis. Aliás, a este propósito e por todos, permitimo-nos citar o Ac. do STA de 03/03/2010, in rec. nº 278/09, onde se sumariou: «I - A personalidade judiciária (inerente à personalidade jurídica) consiste na susceptibilidade de ser parte traduzindo-se na possibilidade de requerer ou de contra si ser requerida, em próprio nome, qualquer das providências de tutela jurisdicional reconhecidas na lei. II - Os Ministérios não possuem personalidade jurídica para os termos de uma acção com vista a efectivar responsabilidade civil extracontratual. III - Numa acção instaurada contra um Ministério a sanação da falta de personalidade judiciária não é possível, e não sendo sanável também não pode ser objecto de suprimento nos termos do disposto nos artºs 508º, nº 1, al. a), 265°, n° 2, ou dos artºs 325° e segs. do CPC, determinando a absolvição da instância, nos termos do preceituado no artigo 288º , nº 1, alínea c), do Código de Processo Civil IV - Tal solução não viola o direito de acesso à tutela jurisdicional efectiva, consagrado nos artºs 20º e 268º nº 4 da CRP». Atento o exposto e sem necessidade de mais considerações, por repetitivas, é manifesto que inexiste, neste segmento, o apontado erro de julgamento à decisão recorrida, impondo-se assim, a sua manutenção. E o mesmo sucede quanto à não admissão da intervenção principal provocada do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local e do Estado Português deduzida pelos AA/recorrentes, pois, por um lado, aquele também não possui personalidade e capacidade judiciárias, aplicando-se deste modo, a argumentação adoptada para os Ministérios supra referida e, por outro lado, quanto ao Estado Português não pode existir um interveniente principal [cfr. artºs 325º e segs do CPC] quando não existe a parte processual relativamente à qual que se pretende efectuar esta associação. DECISÃO: Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso jurisdicional. Custas a cargo dos recorrentes. Notifique. DN. Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pela relatora (cfr. artº 138º , nº 5 do CPC “ex vi” artº 1º do CPTA). Porto, 11 de Novembro de 2011 Ass. Maria do Céu Dias Rosa das Neves Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho Ass. José Augusto Araújo Veloso