22 – O Direito
A recorrente diverge do decidido na sentença recorrida quanto a todos os vícios imputados à deliberação punitiva, que a decisão do T.A.C. considerou improcedentes, designadamente:
Violação dos nos 1 e 2 do artº. 9º do D. Lei 217/94 de 20 de Agosto, que aprovou o Estatuto Disciplinar dos Médicos;
Violação do artº 7º, alínea c), da Lei 29/99, de 12 de Maio;
Violação do princípio da presunção da inocência, consagrado no artº 32º, nº 2, da CRP, por se ter decidido sem qualquer prova e esclarecimento.
Vejamos se lhe assiste razão.
2.2.1 – Quanto à violação dos nos 1 e 2 do artº 9º do D. Lei 217/94 de 20 de
Agosto.
A Recorrente defende que a instauração do processo disciplinar só ocorreu por força do despacho proferido em 4-5-99, pelo Presidente do Conselho Disciplinar Regional do Norte da Ordem dos Médicos, que nomeia como Relator do processo o Dr. B... (ver 2.1.15 da matéria de facto) pelo que, nessa data, já teria caducado o direito de instaurar o procedimento disciplinar, nos termos do nº 1 do artº 9º do D. Lei 217/94, de 20 de Agosto, bem como teria decorrido o prazo de prescrição a que se refere o nº 2 do preceito citado.
Sem razão porém.
Dispõe o aludido artigo 9º, do DL 217/94, de 20 de Agosto, que aprovou o Estatuto Disciplinar da Ordem dos Médicos:
“1 – O direito de instaurar procedimento disciplinar prescreve no prazo de três anos contados da data da prática da infracção.
2 – Caducará o competente procedimento disciplinar se, conhecida a falta pelos órgãos competentes da Ordem dos Médicos ou pelo seu presidente, o mesmo não for instaurado no prazo de três meses, sem prejuízo porém, da responsabilidade disciplinar dos titulares desses órgãos que couber por causa dessa omissão.
3– A infracção disciplinar que constitua simultâneamente ilícito penal prescreve no mesmo prazo que o procedimento criminal, se este for superior”
Ora, conforme se extrai da matéria de facto considerada provada (ver 2.1.1 e 2.1.5) documentada no instrutor apenso, em 29 de Abril de 1996, o presidente do Conselho Disciplinar Regional do Norte ordenou “se autuasse como processo disciplinar”, os ofícios dirigidos ao Presidente do Conselho Regional do Norte da Ordem dos Médicos, assinados pelo Delegado Regional de Saúde do Norte, entrados naquele Conselho Regional, em 16-4-96 e 29-4-96, com a documentação que os acompanhava.
Em cumprimento do referido despacho, aquela documentação foi autuada como Processo Disciplinar nº 10/96, e, ao mesmo foram sucessivamente juntos ofícios remetidos pela mesma entidade, em 4-6-96, 14-6-96, 2-8-96, 29-1-97, 7-2-97 e 23-3-98, relativos às participações, instruídas com diversa documentação, também respeitante à ora Recorrente.
Ao invés do sustentado pela Recorrente, o despacho do Presidente do Conselho Disciplinar Regional do Norte da Ordem dos Médicos, de 29-4-96, proferido no uso das competências que lhe são conferidas pelo artº 6º nº 1 alínea b) do D. Lei 217/94, não pode ter outro significado se não o de mandar instaurar procedimento disciplinar. Nem, de outro modo se compreenderia que, em cumprimento do mesmo, fossem organizados os autos e registado o processo no livro próprio (Livro nº 2, fls 71º) com o número que lhe corresponde na sequência dos processos disciplinares instaurados naquele Conselho Regional, conforme se verifica do processo apenso.
Tendo o despacho a que nos vimos reportando sido proferido apenas alguns dias após ter sido recebida a primeira participação respeitante à Recorrente, é evidente que não tinha ocorrido o prazo de caducidade de três meses para instauração do procedimento disciplinar, a que se refere o artº 9º nº 1 do Estatuto Disciplinar dos Médicos, conforme considerou e bem a sentença recorrida.
E também não tinha ainda decorrido o prazo de prescrição, de três anos, a que se refere o nº 2 do mesmo preceito, pois a infracção mais antiga pela qual a Recorrente foi acusada e veio a ser punida, situa-se em 1995.
Na verdade, o despacho de 4-5-99, a ordenar a redistribuição do processo, nomeando Relator do mesmo o Dr. B..., é um despacho de tramitação processual, no decorrer de um processo disciplinar já instaurado, como a sentença recorrida mostra ter entendido e bem.
No que concerne à circunstância de o processo disciplinar ter estado, até prolacção deste último despacho, sem outra movimentação que não apenas a da junção de outras participações, poderá traduzir actuação censurável por parte do responsável ou responsáveis por essa inércia, mas não se vê que a lei faça decorrer desse facto qualquer consequência em termos da prescrição do procedimento disciplinar da arguida, ora Recorrente, nem, de resto a Recorrente ao reclamar tais consequências, fez assentar o seu juízo em qualquer interpretação legal minimamente fundada.
Improcede, pois, a censura efectuada à decisão recorrida relativamente ao julgamento das alegadas caducidade e prescrição do procedimento disciplinar.
2.2.2 – Quanto à violação do artº 7º, alínea c) da Lei 29/99.
A recorrente invocou no recurso contencioso que as infracções pelas quais foi punida estavam amnistiadas, por força da alínea c), do artº 7º da Lei 29/99, de 12 de Maio, que considera amnistiadas as infracções disciplinares que não constituam ilícitos penais não amnistiados pela mesma Lei, e cuja sanção aplicável não seja superior à da suspensão.
A decisão judicial recorrida considerou que ao Tribunal Administrativo estava vedado apreciar se as infracções disciplinares constituíam ou não ilícitos penais – assim rejeitando a tese da entidade recorrida de não aplicação de amnistia por estarem em causa condutas consubstanciadoras da prática de crimes de passagem de atestado falso –, mas concluiu ter sido legal o acto da entidade recorrida que não aplicou a amnistia, por, às infracções em causa, corresponder abstractamente pena superior à de suspensão, por enquadráveis no artº 18º alínea b) do E. D. dos médicos e puníveis com expulsão.
A Recorrente discorda deste último entendimento da sentença alegando, em síntese, que:
O quadro punitivo é estabelecido pela lei e não pela entidade que pune;
as infracções pelas quais foi acusada e punida não justificavam o enquadramento no artº 18º alínea b), mas sim no artº 17º, alínea b), do Estatuto Disciplinar dos Médicos;
de todo o modo, na acusação é-lhe qualificado o seu comportamento como punível com uma pena de suspensão, pelo que não podia ser desvirtuado de molde a qualificá-lo como de incompetência profissional notória integrável na alínea b) do artº 18º do E.D.M.
Ao contrário do decidido pela decisão recorrida, a jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo tem entendido, de forma pacífica, que a Administração ao qualificar determinados factos como ilícito criminal para o efeito de recusar a aplicação de leis de amnistia situa-se no âmbito dos seus poderes administrativos.
“Limita-se a qualificar, a título incidental e no âmbito do procedimento disciplinar, certo comportamento como integrando ilícito criminal, com o objectivo da possível aplicação de amnistia a certa infracção disciplinar.
Aliás o mesmo acontece, em matéria da prescrição da obrigação de indemnizar resultante da responsabilidade civil com base em ilícito civil que também constitua crime: aí o tribunal comum não está inibido, para esse restrito fim, de conhecer da qualificação de certo facto como criminoso, sem que com isso invada a competência dos tribunais criminais, se estes na matéria nada houveram decidido” (ac. da 1ª Secção do S.T.A. de 27-5-97, rec. 40 969; ac. do Pleno da 1ª Secção de 21-3-00, no mesmo processo; ver ainda ac. de 3-7-01, rec. 47.258 que aplica os mesmos princípios e o Parecer da Procuradoria-Geral da República nº 241/95, de 7-12-95, na base de dados da P.G.R.).
Escreve-se a este propósito no citado Parecer da Procuradoria-Geral da República: “ . . . a entidade detentora do poder disciplinar ao examinar a relevância criminal dos factos para efeitos de amnistia não tem, desde logo, por fim a resolução imparcial de qualquer conflito de interesses visando especificamente a realização do direito e da justiça, mas a prossecução do interesse público implicado no exercício do ius puniendi disciplinar, nos limites negativos a este introduzidos por uma lei da amnistia.
Não vai a Administração, nomeadamente, ao ponto de aplicar ou desaplicar esta aos próprios crimes, mas tão só às infracções disciplinares submetidas aos poderes de cognição e repressão que a lei lhe confere.
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Na mesma ordem de ideias também a sua aplicação constituiria acto materialmente jurisdicional, atento o elemento negativo do tipo de amnistia, que a entidade dotada de competência disciplinar necessariamente tem que dar como não verificado para a aplicar.
De modo que essa entidade, em corolário lógico, nem poderia desaplicar a amnistia nem aplicá-la, uma vez que qualquer das atitudes tem na sua base um juizo positivo ou negativo sobre o relevo criminal dos factos”
Tendo em conta as considerações expostas, que inteiramente se perfilham, impõe-se concluir que à entidade recorrida não estava vedado analisar a relevância penal dos comportamentos imputados à arguida, para o efeito de aplicação ou desaplicação da lei da amnistia, nem, consequentemente, ao tribunal administrativo para o efeito de averiguar da legalidade da actuação dos órgãos administrativos nesse domínio.
Posto isto, cabe dizer que o juízo da entidade recorrida, quanto ao facto de não se encontrarem amnistiadas as infracções disciplinares imputadas à Recorrente, se mostra correcto.
Na verdade, conforme se dá conta no Relatório final do Conselho Nacional de Disciplina da Ordem dos Médicos, com o qual concordou o acórdão do mesmo Conselho de 6-4-00 (fls. 9 e segs) a Recorrente foi acusada e punida, por alegad-amente, “ter preenchido e assinado atestados médico-sanitários e boletins de inspecção médica sanitária para condutores de veículos automóveis sem ter observado os doentes a que os mesmos respeitavam” e “ter assinado atestados médico - sanitários e boletins de inspecção médico-sanitária para condutores de veículos automóveis preenchidos por terceiros” (alíneas b) e c) do citado Relatório).
O artº 260º nº 1 do C. Penal dispõe:
“1. O médico, dentista, enfermeiro, parteira, dirigente ou empregado de laboratório ou de instituição de investigação que sirva fins médicos, ou pessoa encarregada de fazer autópsias, que passar atestado ou certificado que sabe não corresponder à verdade, sobre o estado do corpo ou da saúde física ou mental, o nascimento ou a morte de uma pessoa, destinado a fazer fé perante autoridade pública ou a prejudicar interesses de outra pessoa, é punido com pena de prisão até 2 anos ou com pena de multa até 240 dias.”
Os comportamentos imputados à arguida, são, pois, susceptíveis de integrar também o crime previsto na transcrita disposição do Código Penal, pelo que, não poderiam estar abrangidos pela amnistia decretada pela alínea c) do artº 7º da lei 29/99 de 12-5, a qual ressalva do respectivo âmbito as infracções disciplinares e os ilícitos disciplinares que constituam simultâneamente ilícitos penais não amnistiados por aquela lei.
Ora, sendo a pena correspondente ao aludido crime superior a um ano, o mesmo não foi amnistiado pela Lei 29/99 (alínea d) do artº 7º).
Nesta conformidade, embora se reconheça que poderão ter pertinência algumas críticas dirigidas pela Recorrente à via trilhada pela sentença no seu julgamento de que as infracções não estariam amnistiadas por lhes corresponder abstractamente a pena de expulsão, desnecessário se torna entrar na análise das mesmas, por tal se revelar inútil, uma vez que, face ao que acima se deixou exposto, sempre será de concluir que, ao não considerar amnistiadas as infracções disciplinares em causa, a entidade recorrida não incorreu na violação de lei que lhe foi apontada.
2.2.3 – Alega ainda a recorrente que os factos participados são meramente
indiciários e de conteúdo duvidoso e, tendo a entidade recorrida decidido sem qualquer prova e esclarecimento, teria violado o princípio de presunção da inocência do arguido, consagrado no artº 32º, nº 2 da C.R.P..
A sentença recorrida tendo aderido ao entendimento do Conselho Nacional de Disciplina da Ordem dos Médicos no sentido de que “os factos imputados não careciam de prova”, enfermaria da mesma ilegalidade.
Entende-se que a razão está do lado da Recorrente, quanto ao aspecto agora em causa.
De facto:
Conforme resulta do processo disciplinar apenso, foi deduzida acusação contra a arguida com base apenas nas participações enviadas pelo Delegado Regional de Saúde, através dos ofícios a que acima se fez referência, acompanhados de atestados médico-sanitários para condutores de veículos automóveis e Boletins de inspecção médico- sanitária passados pela mesma médica.
Na primeira dessas participações de 4-4-96 – as posteriores limitam-se a remeter outra documentação na sequência da primeira – refere-se:
- “1.“É do nosso conhecimento que a referida médica tem residências nos Concelhos de Lousada, Amarante, Felgueiras, Vila do Conde, S. Mamede Infesta, Penafiel, etc.
- 2.Consultórios (?) vários.
- 3.Preenchimento dos boletins de exame com caligrafias que me parecem diferentes.
- 4.Sempre que é atestado o uso de óculos de correcção, no boletim de exame verifica-se, sistemáticamente, os seguintes registos de acuidade visual: 0/0 sem correcção e 10/10 com correcção.
- 5.Em 06/10/95, em Penafiel, foi registado um atestado em nome de D..., onde não eram mencionadas quaisquer alterações nem impostas quaisquer restrições.
Em 11 de Janeiro o utente foi observado pela Autoridade de Saúde de Penafiel em Inspecção Especial, na qual se verificou ser portador de sequelas de Poliomielite, tendo-lhe sido observado lesões e impostas restrições.
Em 15 de Janeiro foi entregue para ser registado, novo atestado do mesmo indivíduo e passado pela mesma médica que referia agora “estar apto a conduzir veículos de categoria B, embora tenha ligeira deficiência no membro superior esquerdo o que não impede de conduzir com segurança”. Neste exame a acuidade já é diferente da do 1º exame e ambas são diferentes da que foi atribuída pela Autoridade de Saúde.
6. Em 22/01/92 a Drª A... dirigiu uma carta ao Director do Centro de Saúde de Penafiel declarando que exercia Clínica no Concelho de Penafiel às quartas feiras. Verifica-se no entanto que a data da grande maioria dos atestados não coincidem com esse dia.
Outras situações poderiam ser mencionadas, no entanto julgo que as atrás expostas são suficientes e justificativas para ser accionado processo de clarificação deste assunto.”
E, sem ter sido realizada qualquer diligência, fez-se constar da acusação – que veio a ser considerada provada pela entidade recorrida –:
- “10.Comparando-se os atestados médico-sanitários, constantes dos autos, em que a assinatura da arguida se encontra notarialmente reconhecida, com as do atestado médico-sanitário e respectivo “boletim de inspecção médica-sanitária” emitidos em 02.12.93 a favor de E..., fácilmente se verifica que estas últimas não foram efectuadas pelo punho da arguida, embora seja o seu nome que nelas conste.
- 11.O mesmo se passa relativamente aos “boletins de inspecção médico-sanitária” a que se referem os atestados médico-sanitários acima identificados sob os nos 6.2., 6.3., 6.4., 6.8., 6.10., 6.11., 6.12., 6.13., 6.14., 6.15. e 7., donde se conclui que a arguida, tendo assinado os atestados, permitiu que outrem assinasse o seu nome nos boletins.
- 12.Por outro lado, e relativamente aos atestados médico-sanitários referidos supra, nos nºs 5.2., 5.4., 6.1., 6.2., 6.3., 6.4., 6.5., 6.6., 6.9., 6.10., 6.11., 6.12., 6.13., 6.14., 6.15., 6.17., 6.19., 6.20., 7., 9. e 10., constata-se que os mesmos nem sequer foram preenchidos pela arguida, a qual, deste modo, se prestou a assinar atestados preenchidos por terceiros, sendo certo que todos eles referiam que os examinandos se encontravam aptos a conduzir sem restrições.
- 13.Os factos vindos de relatar indiciam claramente que a Exmª. Senhora Drª. A...:
- 13.1.Prestou falsas declarações quanto à localização do seu consultório e residência;
- 13.2.Preencheu e assinou atestados médico-sanitários e boletins de inspecção médico-sanitária para condutores de veículos sem ter observado os doentes a que os mesmos respeitavam;
- 13.3.Assinou atestados médico-sanitários e boletins de inspecção médico-sanitária para condutores de veículos automóveis preenchidos por terceiros.
- 14.Indicia-se igualmente que, com tal comportamento, a arguida teve como objectivo a emissão de atestados de complacência ou mero favor, em benefício das Escolas de Condução a que recorriam os candidatos à emissão ou renovação de licença de condução.”
Ora, se mesmo em relação à afirmação de que determinados atestados e boletins de inspecção médico-sanitária não foram preenchidos pelo punho da arguida, o instrutor não recolheu nenhuma prova susceptível de corroborar a sua simples convicção a esse respeito, parece inequívoco que, mesmo a ser correcto tal juízo, não o autorizava, sem mais, a partir dele para as conclusões a que se referem os pontos 13.2., 13.3., e 14 da acusação, acolhida pelo despacho punitivo.
De facto, como é sabido, em processo disciplinar, à semelhança do que sucede no processo penal vigora o principio da presunção da inocência do arguido.
O ónus da prova dos factos constitutivos da infracção cabe ao titular do poder disciplinar, sendo que, a punição disciplinar tem que assentar em factos que permitam um juízo de certeza sobre a prática da infracção pelo arguido (ver entre outros ac. de 14-3-96, rec. 28.264, ac. de 19-1-95 rec. 31.486, ac. de 8-11-94, rec. 32.101).
Esse juízo não pode basear-se apenas em meras ilações tiradas pelo instrutor a partir de determinados factos que, poderiam comportar também ocorrências diferentes, por, designadamente e, ao contrário do que consta da acusação e do despacho punitivo que a acolheu, a Recorrente ter observado os doentes a que respeitavam os atestados e boletins médico-sanitários e reflectirem, os mesmos os resultados dessa observação.
Deste modo, assentando a decisão punitiva em documentos e presunções donde não se pode concluir, sem margem para dúvidas, a prática das infracções disciplinares pelas quais a Recorrente foi punida, há que concluir, que estas não ficaram provadas.
O acto recorrido, enferma, assim de erro nos pressupostos de facto e de direito que determina a sua anulabilidade, ao invés do decidido pela sentença recorrida. (no mesmo sentido, além dos acórdãos supra citados, o sacos de 16-10-97, rec. 31.496 e de 27-11-97, rec. 39.040)
3. – Nestes termos e com os fundamentos expostos, acordam:
- a)revogar a decisão recorrida
- b)conceder provimento ao recurso contencioso anulando a deliberação recorrida, com fundamento em vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto e de direito.
Sem custas.
Lisboa, 27 de Novembro de 2002
Maria Angelina Domingues – Relatora - J Simões de Oliveira - Abel Atanásio
