1. A... e B... intentaram, no Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, contra o Município de Viseu, a presente acção de indemnização por responsabilidade civil extracontratual, peticionando a condenação daquele no pagamento da quantia de 94.343,10 €, acrescida dos prejuízos decorrentes dos lucros cessantes até à data da sentença e dos juros vincendos, à taxa legal, a contar da citação até integral e efectivo pagamento.
Para tanto, e em resumo, alegam que após a emissão pelo Réu do alvará que autorizava a construção de um barracão, o 2.º Autor requereu a sua alteração para canil e após a aceitação desta alteração aquele, convencido da viabilidade da construção, deu início a uma série de despesas em benefício do canil e constituiu com a sua esposa a sociedade 1.ª Autora. Esta requereu, então, o licenciamento do canil apresentando os projectos e demais documentação necessária, iniciando-se, assim, o respectivo procedimento administrativo que terminou com o despacho de 8/6/00 que indeferiu o licenciamento daquela obra, indeferimento que é ilegal por vício de violação de lei. Acresce que a forma como o instrutor se processou criou nos Autores sérias e legítimas expectativas do requerido licenciamento, pelo que lhes assiste o ressarcimento das despesas ora peticionadas.
A Ré contestou para excepcionar o erro na forma do processo – resultava da petição inicial que a pretensão dos Autores era a anulação do despacho que indeferiu o licenciamento do canil e, portanto, o processo que lhe correspondia era o recurso contencioso de anulação – e para defender a improcedência desta acção, uma vez que, atenta a ilegalidade da pretensão dos Autores – a construção do pretendido canil traduzir-se-ia numa violação do PDM – a mesma só poderia ser indeferida sendo que, no instrutor, nenhumas expectativas lhes foram criadas no sentido do deferimento da sua pretensão.
Os Autores vieram replicar e requerer a ampliação do pedido, peticionando agora a declaração de “nulidade do despacho proferido pelo Vereador em 8/6/00”.
O Sr. Juiz a quo entendeu que os autos continham todos os elementos susceptíveis de permitir conhecer não só da alegada excepção mas também do mérito da causa e, porque assim, proferiu saneador sentença onde considerou que o pedido condenatório formulado era próprio de uma acção de indemnização e que, por isso, e dada a sua incompatibilidade com o pedido de anulação do citado despacho, era impossível a cumulação destes pedidos.
Consequentemente, só conheceu do pedido indemnizatório para afirmar que a conduta dos Autores tinha sido a única a contribuir para a produção dos prejuízos peticionados, que petição inicial era “desprovida de factos concretos em que se possa alicerçar a culpa, a ilicitude e o nexo de causalidade” susceptíveis de fundamentar a procedência daquele pedido e, além disso, que “as meras expectativas ou convicções não são atendíveis, por não possuírem gravidade que seja merecedora de tutela jurídica, ou seja, por não atingirem um grau de intensidade e objectividade que mereçam a tutela do direito”.
E, com tal fundamentação, julgou a acção improcedente e, consequentemente, absolveu o Réu do pedido.
Inconformados com o assim decidido os Autores agravaram para este Tribunal, concluindo as suas alegações da seguinte forma:
- 1.Não assiste razão ao tribunal recorrido, nem em termos processuais, nem em termos substanciais.
- 2.Em termos processuais, os recorrentes consideram que § 3.º do artigo 835.º do CPA nunca foi revogado e que permite a cumulação, no mesmo recurso, de pedido de anulação de actos administrativos com o de indemnização de perdas e danos.
- 3.Ao julgar em contrário, a decisão recorrida violou as disposições do § 3.º do artigo 835.º do Código Administrativo e do n.º 1 do artigo 38.º da LPTA. (v. Rui Medeiros, “Acções de responsabilidade – elementos do regime jurídico e contribuições para uma reforma”, ed. Principia, Cascais, 1999, p. 48 e seguintes; D. Freitas do Amaral, Direito Administrativo, IV, Lisboa, 188, p. 215; Luís Fábrica, “A acção para reconhecimento de Direitos e Interesses Legalmente Protegidos”, Lisboa, 1987, sep. do BMJ n.º 365, p. 34, em nota e 49-50).
- 4.No que diz respeito à questão substancial, a decisão recorrida viola o disposto nos artigos 5.º, 6.º, 6.º-A e 12.º do CPA, bem como o artigo 61.º, n.º 1 do DL n.º 445/91, de 20/11, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 250/94, de 15/10, e o artigo 268.º da CRP.
- 5.O projecto de arquitectura foi aprovado por acto tácito, constituindo o acto de indeferimento um acto revogatório de acto administrativo tácito constitutivo de direitos, gerando tal acto revogatório a responsabilidade civil extracontratual do município.
- 6.A aprovação do projecto de arquitectura, não sendo embora o acto final do procedimento de licenciamento, é no entanto constitutiva de direitos para o particular requerente, criando em favor deste expectativas legítimas no licenciamento, que a partir daí, como foi decidido pelo douto Acórdão deste Supremo Tribunal de 16/05/2001 (proc. 46.227), (…) (salvo casos de revogação ou nulidade da deliberação) já não poderá ser recusado com fundamento em qualquer desvalor desse mesmo projecto, ficando apenas dependente do impulso do particular na apresentação dos projectos das especialidades e da conformidade destes, e ulteriormente do requerimento do alvará e do pagamento das taxas devidas”.
- 7.A actuação do município configura igualmente uma clara situação de responsabilidade da administração pelo dano de confiança criada nos recorrentes.
- 8.O procedimento administrativo identificado como OCP 65/98 foi originado por um despacho (doc. junto à petição inicial sob o n.º 5), que autorizou a alteração para canil do projecto já aprovado no âmbito do procedimento identificado como OP – 216/97, sendo que tal despacho foi feito com base na informação dos serviços da CM junto à petição inicial sob o n.º 4 que nenhum problema levantou quanto à instalação do canil.
- 9.Desta forma, foi criada pela CM a expectativa no segundo recorrente de que nenhum obstáculo de oportunidade ou de mérito seria levantado pela CM na apreciação e aprovação da construção do referido canil, confiança e expectativas essas que viriam a ser reforçadas pelas sucessivas informações e pareceres favoráveis da lavrados serviços e técnicos da CM e das entidades técnicas consultadas ao longo do procedimento administrativo.
- 10.Ora, o comportamento complexo e sucessivo do município, materializado numa sequência de momentos relevantes, que criam expectativas ao particular em vários momentos e várias fases, constitui facto ilícito gerador de responsabilidade, quando lesa a situação jurídica de confiança por si criada.
- 11.O princípio da boa-fé, enquanto parâmetro aferidor da legalidade de um acto, apresenta-se como um dos limites da actividade discricionária da Administração.
- 12.Acresce que, pelas razões também melhor expostas na petição inicial, foi clara a actuação parcial e flagrantemente violadora dos princípios da igualdade e da imparcialidade, gerando também por esta forma responsabilidade civil extracontratual por acto de gestão pública da CM.
- 13.Concluindo, todos os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual da administração se encontram verificados, já que foi praticado um acto ilícito constitutivo de direitos que causou prejuízos na esfera jurídica dos recorrentes que são indemnizáveis.
- 14.Deve assim a decisão recorrida ser revogada.
A recorrida contra alegou, pugnado pela manutenção da decisão recorrida.
O Ex.mo Sr. Procurador Geral Adjunto emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.
Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir.
2. O exposto evidencia que são duas as questões que cumpre conhecer; por um lado, (1) a de saber se existe incompatibilidade nas formas de processo correspondentes ao pedido de anulação de um acto administrativo e ao pedido de indemnização por responsabilidade civil extra contratual e, consequentemente, a de saber se neste processo se podiam cumular aqueles pedidos, e, por outro, (2) a de saber se esta acção declarativa improcede por a petição inicial não articular os factos indispensáveis à concretização dos pressupostos daquela responsabilidade.
No tocante à primeira das identificadas questões a jurisprudência deste Supremo Tribunal tem afirmado, repetidamente, que as acções de responsabilidade civil extracontratual seguem “os termos do processo civil de declaração na sua forma ordinária” (cfr. art. 72.º, n.º 1, da LPTA) os quais não coincidem, nem são susceptíveis de compatibilização com a forma de processo a seguir num recurso contencioso de anulação - desde logo, pelas diferenças de tramitação (vd. art. 24.º da LPTA) – e, porque assim, tem sido decidido que nas referidas acções não pode introduzir-se, por cumulação, o pedido de anulação de um acto administrativo.
Deste modo, e sendo tais pedidos incompatíveis quanto à forma de processo, mas separáveis, nada impede que se absolva o Réu da instância quanto a um desses pedidos sem que tal absolvição afecte o prosseguimento do processamento no tocante ao outro pedido. – Vd. art.º 510.º, n.º 1, al. a), do CPC (ex vi do art.º 1° da LPTA).
Justificando este entendimento escreveu-se no Acórdão de 17/2/04 (rec. 39.423):
“2.2. Dispõe o artigo 24.º da LPTA:
“Artigo 24.º
Lei aplicável
Salvo o disposto no ETAF e no presente diploma, os recursos contenciosos de actos administrativos e de actos em matéria administrativa, são regulados:
- a)Pelo estabelecido no Código Administrativo e na legislação complementar deste, os previstos nas alíneas c), d) e j) do n.º 1 do artigo 51.º do ETAF.
- b)Pelo estabelecido na Lei Orgânica e no Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo e na respectiva legislação complementar, os restantes”.
Resulta da norma que a todos os recursos se aplica o disposto no ETAF e na LPTA.
Depois, aos inseríveis na alínea a) aplica-se, ainda, o Código Administrativo e a legislação complementar deste; aos inseridos na alínea b) aplica-se, ainda, a Lei Orgânica e no Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo e na respectiva legislação complementar.
As recorrentes, radicando, e bem, no disposto na alínea a) do artigo 24.º da ETAF, por isso, na regência do caso, entre o mais, pelas disposições do Código Administrativo, suportam-se para a admissão da cumulação de pedidos na previsão do respectivo artigo 835.º, § 3.º.
Reza o § 3.º:
“Podem cumular-se no mesmo recurso pedidos compatíveis e entre si conexos ou dependentes, e, em especial, o pedido de anulação de um acto administrativo com o de indemnização de perdas e danos ou de condenação em multa”.
O âmbito de aplicação deste preceito foi objecto de múltiplas decisões deste Tribunal. Não interessa, porém, discutir se a situação presente se enquadra no referido âmbito.
Com efeito, na linha do defendido pela agravada e pelo EMMP, e segundo entendimento que se afigura dominante (sendo que D. Freitas do Amaral na obra citada pelas recorrentes, “Direito Administrativo” Vol. IV, 1988, pág. 215, não chega a discutir directamente o problema), tal dispositivo foi objecto de revogação tácita resultante da determinação abrangente dos pressupostos da cumulação de pedidos constante do artigo 38.º da LPTA.
Esta revogação é afirmada, por exemplo, por Artur Maurício, Dimas de Lacerda, Simões Redinha - em “Contencioso Administrativo”, Rei dos Livros, 2. edição, nota 3 ao artigo 835.º, pág. 376, Santos Botelho - em “Contencioso Administrativo”, Almedina, 1995, conjugando-se a nota 2 do artigo 38.º da LPTA com a anotação do artigo 835 do Código Administrativo -, Jorge Lopes de Sousa - em “Processo Administrativo Gracioso e Contencioso”, VISLIS Editores, 1998, nota 3 ao mesmo artigo (fazendo referência na nota à substituição pelo artigo 36.º da LPTA) - José Miguel Sardinha - em “Direito Administrativo Colectânea de Legislação Básica”, SPB Editores, Lisboa 1998, conjugando-se a nota quanto à publicação dos artigos em vigor do Código Administrativo e a não publicação do citado § 3.º - Silva Paixão, Aragão Seia, Fernandes Cadilha – em “Código Administrativo”, desde a 4.ª edição.
Na 6.º edição desta última obra (Almedina 1998) lê-se, em anotação do artigo 835.º
“7 – Os §§ 3.º e 4.º devem considerar-se revogados pelo artigo 38.º do mesmo DL [DL 267/85].
8 – Não pode cumular-se o pedido de anulação ou de declaração de invalidade de um acto administrativo com o pedido de indemnização, por responsabilidade civil, uma vez que a esses pedidos correspondem diferentes formas de processo: além recurso e aqui acção (cfr. art. 18.º e capítulos III e VI do DL n.º 267/85 e art. 470.º, n.º 1, do CPC).
Com efeito, o art. 38.º do DL n.º 267/85, ao estabelecer o regime de cumulação de pedidos, no âmbito do recurso contencioso, exclui a possibilidade de cumulação de pedido de anulação de um acto administrativo com o pedido de indemnização, o que, em confronto com o que dispõe o art. 2.º do mesmo diploma, em matéria de pressupostos processuais, conduz a considerar revogado o § 3.º do artigo em anotação.
Por outro lado, o art. 6.º do ETAF, aplicável aos recursos contenciosos, confina o pedido à anulação ou declaração de invalidade do acto administrativo impugnado, impedindo, salvo disposição em contrário, a ampliação desse objecto.
A cumulação do pedido de anulação ou de declaração de invalidade com o pedido de indemnização é inadmissível, igualmente, no âmbito do contencioso dos contratos em relação aos recursos contencioso de actos administrativos destacáveis”.
Esta posição corresponde, no essencial, à que foi expressa no Ac. deste Tribunal de 3/5/90, rec. 26968 (Diário da República – Apêndice, de 31.1.95, págs. 3254 e seg.s).
Recordemos o aresto, que se acompanha, deixando registada também a parte inicial da respectiva fundamentação, ainda dedicada ao problema do âmbito do § 3 do artigo 835.º, por ser útil à compreensão da parte que directamente nos interessa (Nota: entre parêntesis rectos deixaremos registadas rectificações do que se afigura serem lapsos de escrita):
“ (...)
A impugnação jurisdicional baseia-se no §. 3.º do artigo 835.º do Código Administrativo, que permitia a cumulação no mesmo recurso de «pedidos compatíveis e entre si conexos ou dependentes, e, em especial, o pedido de anulação de um acto administrativo com o de indemnização de perdas e danos ou de condenação em multa» (cf. o artigo 36.º da LPTA).
A respeito do alcance desta disposição, desde há muito que a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo se pronuncia no sentido de a anulabilidade [cumulabilidade] aí permitida se referir ao caso previsto no § único do artigo 851.º do Código Administrativo, ou seja, o de recurso contencioso interposto de «decisões ou deliberações definitivas e executórias sobre a validade ou execução dos contratos administrativos» (v. os acórdãos comentados por Marcello Caetano nos n.ºs 73, p. 21, e 90, p. 237, de O Direito, e, mais recentemente, o Acórdão de 10 de Março de 1977 – Decreto [Recurso] n.º 10030). Esta disposição visava evitar, por razões de economia processual, a propositura da acção prevista no corpo do artigo.
Não se vêm razões para alterar tal jurisprudência, que se apoia num princípio de direito processual o de não serem cumuláveis pedidos a que correspondam formas de processo diferentes (cf. artigo 470.º do Código de Processo Civil)”.
A alteração da jurisprudência firmada seria particularmente pouco curial quando actualmente o artigo 6.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) prescreve que os recursos contenciosos, salvo disposição em contrário, são de mera legalidade e têm por objecto a declaração da invalidade ou anulação dos actos recorridos; e quando o artigo 38.º, n.º 3, alínea b), da LPTA, por seu turno, proíbe (revogando tacitamente, a segunda parte do § 2 [§ 3.º] do artigo 835.º do Código Administrativo) a cumulação de pedidos se a forma de processo não for a mesma.
Aliás, o motivo de economia processual que justificava essa segunda parte encontra-se minimizado com a faculdade, conferida ao interessado, no artigo 7.º do DL n.º 256-A/77, de 17/6, de pedir, no processo executivo, quando exista causa legítima de inexecução, a fixação de indemnização dos prejuízos resultantes do acto anulado pela sentença.
De qualquer modo, e ainda que não se verifiquem os pressupostos do processo executivo, o direito à indemnização ficará sempre salvaguardado mediante acção, intentada no tribunal de círculo, nos termos do artigo 51.º, n.º 1, alínea h), do ETAF (cf., quanto às autarquias locais, os artigos 90.º e 91.º do DL n.º 100/84, conjugados com os artigos 22.º e 271.º da CRP, e artigos 1.º a 3.º do DL n.º 48051, de 21/11/67), que segue uma tramitação indicada na LPTA, mais adequada do que a do recurso contencioso de anulação à efectiva tutela jurisdicional dos direitos subjectivos”.
Em síntese.
O § 3.º do artigo 835.º do Código Administrativo encontrava-se revogado à data da instauração do presente processo, não servindo, pois, de suporte à pretendida cumulação de pedidos.
Nos termos do artigo 38.º da LPTA, aplicável aos recursos, como o dos autos, enquadráveis no artigo 51.º, n.º 1, alínea d) do ETAF de 1984, por força do artigo 2.º e do artigo 24.º, ambos da LPTA, é inadmissível a cumulação quando a impugnação dos actos (doutra maneira, os pedidos realizados) não esteja sujeito à mesma forma de processo.
Ao pedido de anulação contenciosa dos actos identificados no requerimento inicial do recurso corresponde a forma de processo própria do recurso contencioso de anulação, que combina disposições próprias da LPTA, nomeadamente a respeitante aos requisitos da petição de recurso (artigo 36.º), com disposições do Código Administrativo, nomeadamente as respeitantes à apresentação da prova (artigo 844.º) e à inquirição de testemunhas (artigo 847.º); já ao pedido de indemnização formulado pelos recorrentes corresponde, nos termos dos artigos 71.º e 72.º da LPTA, a forma de processo civil ordinário de declaração.
Ora, estando os pedidos sujeitos a diversas formas de processo, não se descortinando qualquer preceito legal que especialmente permita a cumulação, contra a regra geral do artigo 38.º da LPTA, não é ela admitida, e, por isso, não merece censura o despacho agravado, quanto ao teor da decisão.
Improcede, pois, nesta parte, pelas razões acabadas de transcrever, o recurso jurisdicional.
3. Vejamos, agora, se Sr. Juiz a quo ajuizou bem quando considerou que a petição inicial apresentada pelos Autores não continha os factos necessários à verificação dos pressupostos processuais da responsabilidade civil e, com esse fundamento, julgou a acção improcedente.
E o que vem alegado é que:
Autor B... requereu o licenciamento da construção de um barracão e que, tendo sido o mesmo deferido, foi emitido o correspondente alvará n.º 807/97, de 26/5/97.
- -Logo em 2/7/97, o mesmo Autor requereu a alteração desse projecto para um canil o que motivou a prestação de informações, pareceres e a prolações de decisões que indiciavam claramente que a sua pretensão iria ser deferida.
- -Deste modo, convencido da viabilidade da construção daquele canil, o Autor B... deu início a uma série “de despesas em benefício do canil” e, em conjunto com a sua esposa, constituiu a sociedade A...– ora 1.ª Autora – a qual requereu o licenciamento da obra apresentando o respectivo projecto de arquitectura e a demais documentação necessária, dando-se, assim, início ao respectivo procedimento administrativo onde foram requeridos às entidades legalmente previstas os pareceres, as autorizações e as aprovações necessárias, sendo certo, porém, que “no âmbito do licenciamento de obras deste tipo de estabelecimentos não existia à data qualquer obrigatoriedade de consultas a entidades exteriores ao município”.
-As Autoridades Sanitárias de Viseu e a Junta de Freguesia de Couto de Baixo colocaram algumas reservas àquele licenciamento, relacionadas com a sua localização e proximidade com a vizinhança, o que levou os Autores a apresentarem “um projecto de alteração com vista a melhorar as condições de salubridade e, desta forma, afastar as reservas levantadas pelas autoridades sanitárias”.
- -Deste modo, foi novamente consultado o Delegado de Saúde de Viseu – que, desta vez, deu parecer favorável – e prestadas novas informações pelos técnicos camarários competentes – que também se não opuseram, tendo um deles afiançado a compatibilidade do projecto com o PDM – e ouvida a Direcção Regional de Agricultura da Beira Litoral – que informou inexistir previsão legal para a localização dos canis e que, por isso, a Câmara Municipal era soberana nessa matéria.
- -No entanto, e apesar disso, a Junta de Freguesia e a Assembleia Municipal de Couto de Baixo oficiaram à Câmara Municipal – respectivamente em 16/1 e 12/3 de 2000 – manifestando-se contra o licenciamento do canil e a arquitecta daquela Câmara prestou informação propondo o seu indeferimento.
- -Por despacho de 8/6/00, o Vereador daquela Câmara Municipal indeferiu o projecto de arquitectura, fundando-se na razões expressas naquela informação.
- -Este indeferimento é ilegal não só porque quando foi proferido o licenciamento requerido pelos Autores tinha sido tacitamente deferido e, por isso, configura uma revogação ilegal de acto administrativo constitutivo de direitos, mas também porque se traduz na violação dos princípios da boa fé, da igualdade e da proporcionalidade.
- -E, porque assim, e porque a forma como o processo administrativo decorreu fez nascer nos Autores legítimas expectativas de que a sua pretensão iria ser deferida, o Município Réu constitui-se na obrigação de indemnizar os danos daí resultantes.
- -Os quais decorrem da constituição da sociedade 1.ª Autora – que nasceu unicamente para explorar aquele canil – das obras que fez tendo em conta a construção do canil, dos impressos, taxas e projectos apresentados na Câmara Municipal e dos lucros que teria tido se aquela ilegalidade não tivesse sido cometida.
Perante esta alegação o Sr. Juiz a quo considerou que os pareceres e informações prestados no processo administrativo iniciado com o pedido de licenciamento do canil não constituíam actos administrativos recorríveis e, por isso, o único acto susceptível de ser objecto de recurso contencioso era o acto de indeferimento desse pedido.
Acrescentou que “a 2.ª parte do art.º 7.º do DL 48.051 não pretende estabelecer um regime de caducidade do direito de indemnização ou uma excepção peremptória fundada em caso decidido ou caso resolvido por falta de impugnação contenciosa, tendo antes directamente a ver com a interrupção do nexo de causalidade e/ou com a culpa do lesado e/ou a produção do dano, pretendendo apenas limitar a extensão ou âmbito da indemnização quando haja uma co-responsabilidade na produção desse dano.”
Deste modo, depois de considerar que a “conduta dos Autores foi a única (causal) que contribuiu para a produção dos alegados danos já que nada de definitivo existia quanto á concessão do licenciamento não existindo qualquer deferimento tácito face ao disposto no DL 250/94, de 15/10,” e que a petição inicial era “desprovida de factos concretos em que se possa alicerçar a culpa, a ilicitude e o nexo de causalidade” susceptíveis de fundamentar a procedência do pedido indemnizatório e que “mais do que a verificação do disposto no art.º 7.º do DL (que apenas significa a interrupção do nexo de causalidade e/ou culpa) estamos perante um caso de improcedência da acção, com a consequente absolvição do pedido, por não haverem sido invocados pelos Autores factos que consubstanciem a culpa, ilicitude por parte do Réu e nexo de causalidade, nos termos exigidos naquele diploma e no Código Civil (art.º 483.º), dado que as meras expectativas ou convicções não são atendíveis, por não possuírem gravidade que seja merecedora de tutela jurídica, ou seja, por não atingirem um grau de intensidade e objectividade que mereçam a tutela do direito”, julgou a acção improcedente e, consequentemente, absolveu o Réu do pedido.
Será que decidiu bem?
4. A responsabilidade extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas no domínio dos actos de gestão pública rege-se pelo disposto no DL 48.051, de 21/11/67, pelo que o Município demandado, de acordo com o que aí se estabelece, será civilmente responsável e, portanto, será obrigado ao pagamento da indemnização aqui pedida se se concluir que os seus órgãos ou agentes praticaram, por acção ou omissão, no exercício das suas funções e por causa desse exercício, actos de gestão ilícitos de que resultaram danos susceptíveis de tutela jurídica.
Responsabilidade essa que - como a jurisprudência deste Supremo Tribunal tem vindo a afirmar - assenta nos pressupostos da responsabilidade civil previstos nos arts. 483.º e seg.s do CC, o que vale por dizer que a sua concretização depende da prática de um facto (ou da sua omissão), da ilicitude deste, da culpa do agente, do dano e do nexo de causalidade entre o facto e o dano Vd., a título meramente exemplificativo, Acórdãos de 16/3/95 (rec. 36.993), de 21/3/96 (rec. 35.909), de 30/10/96 (rec. 35.412), de 13/10/98 (rec. 43.138), de 26/9/02 (rec. 487/02) de 6/11/02 (rec. 1.331/02) e de 18/12/02 (rec. 1.683/02). .
Nesta conformidade, o Município Réu seria responsável pelos prejuízos ora peticionados se fosse alegado e provado (1) que os seus órgãos ou agentes, no exercício das suas funções e por causa desse exercício, praticaram um acto ilícito culposo e que dele resultaram prejuízos merecedores de tutela jurídica e que (2) existia um nexo causal directo entre esse acto e os prejuízos peticionados.
E o Sr. Juiz a quo entendeu que essa alegação não foi feita.
Todavia, e, contrariamente ao decidido, parece-nos indiscutível que na petição inicial se articularam os factos que consubstanciam os elementos concretizadores da mencionada responsabilidade civil extracontratual.
Vejamos porquê.
Vem articulado que o Município Réu praticou um facto ilícito culposo – o despacho de 8/6/00 que indeferiu o pretendido licenciamento e revogou ilegalmente o deferimento tácito anterior constitutivo de direitos, o qual viola os princípios da boa fé, da igualdade e da proporcionalidade – o dano – os prejuízos invocados – e o nexo de causalidade entre o indeferimento e os danos – a relação directa entre aquele indeferimento e os mencionados prejuízos.
E, sendo assim, é inaceitável que se afirme que se não encontra articulada na petição inicial a factualidade necessária à demonstração dos pressupostos da responsabilidade civil e, consequentemente, que se afirme a inexistência de factos susceptíveis de fundamentar a procedência do pedido indemnizatório.
E daí que a presente acção não pudesse ser julgada improcedente com esse fundamento.
Tal não significa que se deva revogar a decisão recorrida pois que importa apurar as consequências do disposto na 2.ª parte do art.º 7.º do DL 48.051 na propositura deste tipo de acção, uma vez, muito embora as razões que a determinaram não tivessem radicado neste dispositivo, certo é que o Sr. Juiz a quo equacionou tal problema ainda que sem esclarecer devidamente a importância do ali estabelecido para a (im) procedência da pretensão dos Autores.
5. De acordo com o que se dispõe na citada norma “o dever de indemnizar, por parte do Estado e demais pessoas colectivas públicas, dos titulares dos seus órgãos e dos seus agentes, não depende o exercício pelos lesados do seu direito de recorrer dos actos causadores do dano; mas o direito destes à reparação só subsiste na medida em que tal dano não se possa imputar à falta de interposição de recurso ou à negligente conduta processual da sua parte no recurso interposto."
Este Supremo Tribunal tem vindo a considerar que a 2.ª parte desta disposição não deve ser interpretada como um obstáculo de ordem processual ao conhecimento ou à procedência da pretensão indemnizatória, antes devendo ser interpretada no sentido de que a rejeição daquela pretensão só se justifica se os danos cujo ressarcimento é pedido resultarem de um acto administrativo ilegal que o lesado teve oportunidade de atacar através da interposição de um recurso contencioso.
Na verdade, – como se decidiu no Acórdão do Pleno 27/2/96 (rec. n.º 23.058) – aquele preceito “não pretendeu estabelecer um regime de caducidade do direito de indemnização ou uma excepção peremptória fundada no caso decidido ou resolvido, por falta de oportuna impugnação contenciosa, com o consequente preclusão do direito à propositura da acção ressarcitória, tendo antes directamente a ver com a interrupção do nexo de causalidade e/ou culpa do lesado na produção do dano, pretendendo apenas limitar a extensão ou o âmbito do dano, quando haja uma co-responsabilização do administrado na produção do dano”.
Deste modo, importará considerar existir responsabilização – ou, no mínimo, corresponsabilização – na produção dos danos por parte do administrado se este teve oportunidade de os evitar – ou, pelo menos, de os minimizar - através da competente impugnação contenciosa do acto ilegal - complementada pelo uso dos demais meios processuais, designadamente a execução do julgado Posto que, como é evidente, a execução do julgado se apresente como um meio idóneo para assegurar a reparação dos danos. – e o não fez Vd., neste sentido, entre outros, Acórdãos de 21/10/98 (rec. 39.818), de 10/12/98 (rec. 41.418), de 29/9/99 (rec. 44.919), de 7/12/99 (rec. 43.882), de 31/10/00 (rec. 46.354), de 10/10/01, (rec. 38.714) e de 19/2/02 (rec. 40.348).
Neste entendimento, que se perfilha, o que importa é apurar, em concreto, mediante a apreciação a fazer através de um juízo de prognose póstuma, se o administrado teve possibilidade real de interpor recurso contencioso contra o acto administrativo ilegal e, dessa forma, evitar a produção dos danos cujo ressarcimento pede, pois que será esse juízo que determinará a existência – ou a inexistência – de nexo de causalidade entre o facto ilícito culposo alegado e os danos peticionados. Pois que será esse juízo que determinará a sorte da acção.
5. 1. No caso sub judice, é seguro que os Autores podiam ter impugnado o acto de indeferimento do seu pedido de licenciamento do canil através de recurso contencioso – em cujas ilegalidades fundam a ilicitude e a culpa integrante da responsabilidade civil do Réu – e, se as mesmas procedessem, não só o veriam anulado como teriam possibilidade de ser ressarcidos, em execução do respectivo julgado, do montante que peticionam a título de indemnização.
E, se assim é, deve concluir-se que a produção dos danos que justifica a propositura desta acção pode (deve) ser imputada à falta de interposição desse recurso.
O que significa que – nos termos da 2.ª parte do referido art.º 7.º – insubsiste o direito ressarcitório dos Autores por inexistência de nexo de causalidade entre o facto alegadamente ilícito e culposo do Réu e os danos peticionados pela Autora.
E, porque assim, e porque os requisitos da responsabilidade civil são, como já se disse, de verificação cumulativa, resta concluir que esta não se verifica e consequentemente, que o Réu não está obrigado a responder pelos mencionados danos.
Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso e, em consequência, embora com fundamentos diversos, manter a douta decisão recorrida.
Custas pelos Autores
Lisboa, 15 de Dezembro de 2004. - Alberto Costa Reis (relator) – Edmundo Moscoso – Maria Angelina Domingues.
