0376/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não se justifica a anulação do acto administrativo, por falta de fundamentação de direito se, apesar da não indicação expressa dos preceitos legais, o recorrente, na sua alegação, deu mostras de ter ficado a conhecer, clara e inequivocamente, o quadro normativo em que assentou a decisão.

II- Na concepção do DL n° 408/93, de 14 de Dezembro, a direcção distrital de finanças é o serviço distrital (art. 32°/1).

III- A mudança do funcionário, de uma unidade orgânica, para outra unidade orgânica do mesmo serviço - direcção distrital - não consubstancia transferência ou deslocação, tal como estes instrumentos de mobilidade estão definidos, respectivamente, nos artigos 46° e 47° do DL n°408/93 de 14.12.

IV- A norma do art. 9°/4 do DL no 248/85 não dá cobertura legal à mudança de um funcionário, com a categoria de Técnico Verificador Tributário, da Divisão de Prevenção e Inspecção Tributária para a Divisão de Tributação de Justiça Tributária, em termos que privem o funcionário, por inteiro, do exercício da sua” categoria — função”, atribuindo-lhe apenas e sé a execução de tarefas correspondentes a uma categoria de carreira que não é a sua.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

A. .., Técnico Verificador Tributário, com os demais sinais dos autos, intentou, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso de anulação do despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, de 11 de Novembro de 1999, que indeferiu o recurso hierárquico que interpusera do despacho do Director Distrital de Finanças de Viseu, que, por sua vez, indeferiu reclamação da Ordem de Serviço nº 1/97 que determinara a sua mudança da Divisão de Prevenção e Inspecção Tributária II para a Divisão de Tributação, ambas da Direcção Distrital de Finanças de Viseu.

Por acórdão de 25 de Novembro de 2004, o Tribunal Central Administrativo negou provimento ao recurso contencioso.

1.1. Inconformado, o impugnante recorre para este Supremo Tribunal apresentando alegações com as seguintes conclusões:

a) O recorrente, que possuía a categoria de Técnico Verificador Tributário do quadro de pessoal da DGCI, reclamou da Ordem de Serviço nº 1/97 de 27/11 que determinou a sua mudança da Divisão de Prevenção e Inspecção Tributária II para a Direcção de Tributação, ambas da DDF de Viseu.

b) Do acto desfavorável à sua pretensão e contenciosamente impugnável que entretanto foi proferido, interpôs o competente recurso para o Tribunal “a quo” tendo este negado provimento ao seu recurso.

c) Ora, o douto Acórdão “a quo” apesar de afirmar, e bem, que a Ordem de Serviço 1/97 que afectara o recorrente à Divisão de Tributação da DDF de Viseu consubstanciava um acto administrativo para efeitos do art. 120º do CPA considerou, porém, que tal afectação se encontrava devidamente fundamentada, o que, salvo melhor opinião, não ocorre uma vez que a mesma está totalmente carecida de qualquer fundamentação de direito. Donde o douto Acórdão recorrido enfermar de erro de direito por violação dos arts. 124º e 125º do CPA.

d) O douto Acórdão sob recurso ao considerar ainda que a decisão de afectação do recorrente a outra divisão ou unidade orgânica da Direcção Distrital de Viseu não desrespeitou o ponto 3.27 do despacho de delegação de competências do Sr. Director Geral dos Impostos de 3/9/97 com a consequente violação do art. 35º, nº 2 do CPA enferma também de erro com violação daqueles preceitos uma vez que o serviço de origem do recorrente e o serviço de destino, são serviços distintos, que respeitam a diferentes áreas funcionais, exercidas por funcionários a que correspondem diferentes categorias profissionais pelo aquele despacho não estava a coberto da aludida delegação de competências onde no aludido ponto 3.27 apenas se permite deslocar, por motivo de sérviço, na respectiva área fiscal, os funcionários ou agentes desde que haja prévia anuência dos mesmos, o que não foi o caso.

e) Por outro lado, também não se afigura legalmente admissível dizer-se, como o faz o Acórdão sob recurso, que a mudança de unidade orgânica não implicou para o recorrente, passar a prestar funções que não se integram na sua carreira e categoria profissional.

f) Com efeito, a área de tributação é exercida pelo pessoal da carreira técnica tributária enquanto a área de fiscalização tributária é exercida pelo pessoal da carreira técnica de fiscalização tributária e a estas diferentes carreiras correspondem conteúdos funcionais distintos como resulta dos arts. 4º e 5º do Regulamento dos concursos publicado no DR II Série de 24/05/94.

g) Donde o douto Acórdão “a quo” na sua aplicação da lei ao caso concreto também violou o art. 34º, nº 2 do DL 408/93 de 14/12, conjugado com o Anexo I à Portaria 663/94 de 19/7 e o art. 5º do Regulamento dos Concursos publicado no DR II Série de 24/5/94, não podendo, assim ser mantido.

1.2. A autoridade recorrida contra-alegou, concluindo:

I O douto Acórdão recorrido não merece censura, pois não sofre dos vícios que lhe são imputados pelo recorrente.

II A Ordem de Serviço não sofre do vício de falta de fundamentação. Tendo esta um carácter instrumental, as razões que lhe estão subjacentes encontram-se claramente expostos, permitindo aos destinatários o seu conhecimento de modo inequívoco.

III Não há o apontado vício de incompetência, visto que o acto objecto de censura se encontra dentro das competências próprias dos directores de serviços a quem se encontram legalmente equiparados os directores de finanças.

IV Também não há a invocada violação do nº 2 do artigo 34º do Decreto-Lei 408/93, de 14 de Julho. Para além de não haver qualquer ilegalidade na afectação do recorrente à Divisão de Justiça Tributária, essa afectação não significa que o recorrente tenha deixado de exercer as funções correspondentes à sua categoria, dada a complementaridade das atribuições nas diversas unidades orgânicas de uma Direcção Distrital, pois as funções nelas exercidas não pertencem a áreas funcionais diferentes, mas sim complementares.

V Por outro lado, sempre se dirá que a Administração poderá impor ao funcionário tarefas não compreendidas no conteúdo funcional da sua categoria, desde que compreendidas nos limites expressamente previstos no nº 4 do artigo 9º do Decreto-Lei 248/85, de 15 de Julho.

1.3. O Exmº Magistrado do Ministério Publico emitiu o seu douto parecer, nos seguintes termos:

“Somos de parecer que assiste razão ao Recorrente.

Com efeito, o Dec-Lei nº 408/93, de 4.12, após estabelecer no seu art. 33º que constituem distintas unidades orgânicas da Direcção Distrital de Finanças, a Divisão de Tributação, a Divisão de Justiça Tributária, a Direcção de Prevenção e Inspecção Tributária I e a Divisão de Prevenção e Inspecção Tributária II, define, distinguindo, no art.34º, as competências das Divisão de Tributação e Justiça Tributária, no nº 1, das competências das Divisões de Inspecção Tributária, no nº 2.

As Divisões de Tributação e Justiça Tributária bem como as Divisões de Inspecção têm competências específicas que as caracterizam.

Por outro lado, os conteúdos funcionais das carreiras do pessoal técnico tributário e do pessoal técnico de fiscalização tributária são diversos – cfr. arts. 4º e 5º do Regulamento de Estágio Para Ingresso nas Carreiras dos Grupos de Pessoal Técnico Superior e Pessoal Técnico da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, publicado no DR, II Série, de 24.5.1994.

Afigura-se-nos que a mudança de unidade orgânica imposta ao Recorrente teve como consequências que passasse a desempenhar funções diversas das que constituem o núcleo que caracteriza as atribuições da Divisão de Inspecção Tributária, serviço de origem do Recorrente.

Dado que os serviços de origem e de destino do Recorrente são distintos, relativos a áreas funcionais diversas (cfr. art. 34º do Dec-Lei nº 408/93) e para as quais estão estabelecidas carreiras profissionais diferentes (cfr. Anexo I à Portaria nº 663/94, de 19.7), a deslocação do Recorrente necessitava da sua anuência, de acordo com o ponto nº 3.27, do despacho de delegação de competências do Director-Geral dos Impostos.

Deverão, assim, proceder as conclusões d), e), f) e g), concluindo-se terem sido violadas pelo acórdão recorrido os arts. 35º, nº 2, do CPA, 34º, nº 2, do Dec-Lei nº 408/93, de 14.12, com o Anexo I à Portaria nº 663/94, de 19.7 e o art. 5º, do Regulamento dos Concursos.

Fica prejudicada a apreciação do vício de falta de fundamentação.

Deverá, assim, ser revogado o acórdão recorrido e anulado o acto contenciosamente impugnado, dando-se provimento ao recurso”.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS

Na sentença recorrida foram dados como provados os seguintes factos:

A) O ora recorrente é Técnico Verificador Tributário do quadro de Pessoal da DGCI.

B) Pela Ordem de Serviço nº 1/97 do DDF de Viseu foi determinado:

“1. Tendo em vista, na medida do possível e sem pôr em causa o normal funcionamento dos serviços, a afectação aos quadros a que efectivamente pertencem, dos funcionários em serviço da DDF e nas RFs do concelho sede do distrito de Viseu;

2. Considerando que, no interesse dos funcionários e dos próprios serviços, é aconselhável a mudança inter-serviços de alguns daqueles que há mais tempo se encontram a executar determinadas funções;

3. Verificando-se ainda a necessidade de reforçar sectores, recorrendo, necessariamente, à afectação aos respectivos serviços de funcionários pertencentes à Inspecção Tributária.

Determino que se efectuem as mudanças constantes do mapa anexo, com efeitos a partir do próximo dia 2 de Janeiro de 1998, passando o recorrente a exercer funções na Divisão de Tributação daquela DDF.

C) Inconformado com essa decisão, reclamou para o DDF de Viseu, em 17/12/97, alegando o que consta de fls. 27 e segs dos autos, onde solicitava a revogação da dita OS e a permanência nas suas actuais funções na DPIT, o que foi indeferido por despacho de 22/12/97, nos seguintes termos:

“(…) 1. A Direcção Distrital de Finanças de Viseu, serviço a cujo quadro de contingentação está afecto o reclamante, é uma única Unidade Orgânica, constituída por 4 Divisões, 1 RAG e 1 CRD, pelo que não há mudança de Unidade Orgânica, como é afirmado na reclamação;

2. Não há transferência nem sequer deslocação para fora da área de residência do reclamante, caso, esse sim, em que haveria necessidade de anuência do deslocado;

3. Não há, como é evidente, qualquer mudança de carreira ou de categoria do reclamante;

4. Está em causa uma Ordem de Serviço em que, apenas, o superior hierárquico determina a afectação de alguns funcionários a funções distintas daquelas que vinham desempenhando

D) Interpôs dessa decisão recurso hierárquico para o SEAF, referindo o que consta de fls. 19 e segs. dos autos, o que foi indeferido por despacho de 11/11/99, aposto no “rosto” do Parecer s/d, Processo nº 101 da DGI, nos seguintes termos: “Indefiro, com base nos fundamentos constantes do parecer do Sr. Subdirector-Geral e dos pontos I a III do parecer infra”

E) Tendo o referido Subdirector-Geral concluído que “(…) o recorrente não foi transferido nem deslocado para outro serviço, mas apenas afecto a outra unidade orgânica, no âmbito das competências próprias do director de finanças relativas à afectação do pessoal e à organização do trabalho no âmbito da respectiva DDF.

Assim, com base nos fundamentos constantes dos pontos I a III do presente parecer jurídico, o recurso não merece deferimento (…)” (cfr. fls. 19 e segs dos autos, dando-se aqui por reproduzidos os pontos I a III do aludido Parecer jurídico).

2.2. O DIREITO

2.2.1. A sentença recorrida julgou improcedente o vício de falta de fundamentação invocado pelo impugnante no recurso contencioso.

O ora recorrente discorda da solução, reiterando a ideia que o acto não cumpre as exigências legais atinentes ao dever de fundamentar, tal como decorrem do disposto nos arts. 124º e 125º do CPA e que, por essa mesma razão, a decisão judicial enferma de erro de julgamento nesta parte.

Ora, a fundamentação é um conceito relativo, não se justificando a anulação do acto se e quando, no caso particular, a motivação contextual permitir ao respectivo destinatário, suposto cidadão de mediana sagacidade, ficar a saber as razões de facto e de direito que levaram a Administração a tomar a decisão em causa, com aquele sentido e conteúdo.

É o caso dos autos, no qual a fundamentação de facto é clara e inequívoca e, não obstante não conter, no plano do direito, a indicação expressa dos preceitos legais em que se fundou, o recorrente, na sua reacção contenciosa, pela forma como alegou, deu sobejas provas de conhecer o quadro normativo em que assentou a decisão.

Não há, pois, razão, para anular o acto plural recorrido, por falta de fundamentação, como, de resto, já decidiu este Supremo Tribunal, no acórdão de 2005.07.12- rec. nº 935/02, em recurso relativo ao mesmo acto, intentado por outros dos seus destinatários.

O mesmo é dizer que a sentença não padece deste primeiro erro de julgamento que lhe vem assacado pelo recorrente.

2.2.2. Do ponto de vista do impugnante, a decisão judicial, enferma ainda de erro de julgamento por ter considerado que o acto administrativo não desrespeita o ponto 3.27 do despacho de delegação de competências do Director Geral dos Impostos, publicado no DR, II Série, nº 219, de 1997.09.22 e, por consequência, o disposto no art. 35º/2 do CPA.

Sem razão, porém.

A sentença entendeu que “ o DDF de Viseu não procedeu à deslocação ou transferência do recorrente, nos termos dos arts. 46º e 47º do DL nº 408/93, de 14.12, tendo ocorrido apenas a sua afectação a outra Divisão ou Unidade Orgânica daquela Direcção Distrital, a cujo quadro interno continuou a pertencer, detendo aquela entidade competência para o fazer, nos termos do nº 44 do Mapa II anexo ao DL nº 323/89, de 26/9”.

Esta decisão não merece censura, pelas razões que passamos a expor.

A transferência e a deslocação são, de acordo com o previsto no DL nº 408/93, de 14 de Dezembro, instrumentos de mobilidade interna da DGCI (art. 45º), sendo que, qualquer deles, implica a mudança do funcionário para serviço diferente (arts. 46º e 47º). Ora, na concepção daquele diploma, o serviço é a direcção distrital de finanças de Viseu (art. 32º/1). Não se confunde com o conjunto de tarefas a cujo desempenho o funcionário se encontra adstrito. E, no caso em apreço, o recorrente apenas foi mudado de uma das Divisões de Prevenção e Inspecção Tributária para a Divisão de Tributação, no âmbito do mesmo serviço. Deste modo, é seguro que o movimento do funcionário, de uma unidade orgânica para outra unidade orgânica (art. 33º/2 do citado diploma), continuando integrado no mesmo serviço, não consubstancia qualquer transferência, de acordo com o conceito do art. 46º do DL 408/93). Tão-pouco a sua deslocação, tal como o mesmo normativo a define (art. 47º)

Dito isto, tratando-se de uma mera afectação a diferente unidade orgânica, improcede a alegada incompetência do autor do acto recorrido, por desrespeito da delegação de competências. É certo que esta, no seu ponto 37.2., só habilita o director distrital de finanças a proceder à deslocação dos funcionários com a anuência destes e que no caso concreto, esse assentimento não existiu. Porém, por não estar em causa uma deslocação, o autor do acto não exerceu a competência prevista no citado acto de delegação, que, aliás, nem sequer invocou.

Deste modo, improcede, também, o erro de julgamento que o recorrente atribui à sentença, em relação ao julgamento relativo ao vício de incompetência.

2.2.3. Passemos a apreciar o outro dos erros de julgamento assacados à sentença, mediante a argumentação sintetizada nas conclusões e) a g) da alegação do recorrente. Diz este que:

(i) ´”não se afigura legalmente admissível dizer-se, como o faz o Acórdão sob recurso, que a mudança de unidade orgânica não implicou para o recorrente passar a prestar funções que não se integram na sua carreira e categoria profissional;

(ii) “com efeito a área de tributação é exercida pelo pessoal da carreira técnica tributária enquanto a área de fiscalização tributária é exercida pelo pessoal da carreira técnica de fiscalização tributária e a estas diferentes carreiras correspondem conteúdos funcionais distintos como resulta dos arts. 4º e 5º do Regulamento dos concursos publicado no DR II série de 24/05/94”;

(iii) “donde o douto Acórdão “a quo” na sua aplicação da lei ao caso concreto também violou o art. 34º, nº 2 do DL 408/93, de 14/12 conjugado com o Anexo I à Portaria 663/94 de 19/7 e o art. 5º do Regulamento dos Concursos publicado no DR II série de 24/5/94, não podendo, assim, ser mantido”.

Ora, na situação em análise, não há qualquer perplexidade sob o ponto de vista de facto. O recorrente, sendo Técnico Verificador Tributário, ao tempo da prática do acto recorrido, exercia funções na Divisão de Prevenção e Inspecção Tributária II e, por determinação daquela decisão administrativa, foi mudado para a Divisão de Tributação, ambas da Direcção Distrital de Viseu.

A sentença recorrida considerou que nada havia de ilegal na mudança. Para tanto, considerou e passamos a citar que:

“(…) resulta que o recorrente manteve a sua categoria de TVT, não sendo defensável pretender que com a mudança operada terá passado a desenvolver actividades que nada terão a ver com o conteúdo funcional da sua carreira profissional, sendo certo que existe alguma afinidade entre o conteúdo da carreira técnica de fiscalização tributária, à qual pertence, e o da carreira técnica tributária, cujos funcionários estarão mais vocacionados para o desempenho das actividades prosseguidas pelas Divisões de Tributação e Justiça das DDF’s, não podendo qualquer funcionário recusar a realização de tarefas de complexidade e responsabilidade equiparáveis às do conteúdo funcional da sua carreira, nos termos do art. 9º/4 do DL nº 248/85, de 15/7, pelo que também não ocorreu qualquer violação do art. 34º/2 do DL nº 48/93, de 14/12, conjugado com o Anexo I à Portaria nº 663/94, de 19/7 e o art. 5º do Regulamento dos Concursos, publicado no DR, II Série, de 24/5/94”.

Definidos os termos do dissídio, vejamos.

No nosso direito da função pública, o desempenho de funções que correspondam a necessidades permanentes e próprias dos serviços deve, em princípio, ser assegurada por pessoal em regime de carreira (art. 3º/2 do DL nº 248/85, de 15.7). E, neste regime, que é, seguramente, o que é aplicável no caso concreto, a carreira é “o conjunto hierarquizado de categorias às quais correspondem funções da mesma natureza a que os funcionários terão acesso de acordo com a antiguidade e o mérito evidenciado no desempenho profissional”(art. 4º/1 do DL 248/85). Por seu turno, a “categoria é a posição que os funcionários ocupam no âmbito de uma carreira, fixada de acordo com o conteúdo e qualificação da função ou funções, referida à escala salarial” (art. 4º/2 do DL 248/85).

As descrições das funções correspondentes às carreiras são obrigatórias (art. 9º/2 do DL 248/85) e determinantes no ingresso, que se faz na categoria mais baixa, na remuneração base que se referencia por índices e por categoria e na promoção na carreira que é a mudança para a categoria seguinte da respectiva carreira (cfr. arts. 15º do DL nº 248/85 e 4º, 26º e 27º do DL nº 184/89 de 2.6)

Neste quadro estatutário imperativo, “a carreira estrutura-se na base do princípio da adequação às funções “ (art. 3º/4 do DL nº 248/85), sendo que o posicionamento do funcionário está sempre ligado a um certo conteúdo funcional, correspondente à respectiva categoria. Esta descrição de funções e responsabilidades, é, por um lado, fonte de deveres para o funcionário, ao qual se exige, sob pena de incorrer em infracção disciplinar, que possua e aperfeiçoe os seus conhecimentos técnicos e métodos de trabalho de modo a exercer as suas funções com eficiência e correcção (art. 3º/5 do Estatuto Disciplinar aprovado pelo DL nº 24/84 de 16.1). Mas, por outro lado, protege a carreira, tendo o funcionário direito, em cada momento, ao exercício das funções correspondentes à respectiva categoria, assegurando-lhe, assim, a obtenção da capacidade profissional, os conhecimentos e a experiência que relevarão para a sua promoção. Daí que seja inaceitável qualquer acto da Administração que represente um prejuízo para o desenvolvimento da carreira do funcionário, pondo em causa, directa ou indirectamente o seu direito a nela progredir, nos termos previstos na lei, de acordo com a sua capacidade (cf., a propósito, Ana Fernanda Neves in “Relação Jurídica de Emprego Público”, p. 132 e segs e, com referência ao direito anterior, Marcelo Caetano, “Manual”, II, 9ª. ed., p. 762).

Dito isto é tempo de convocar a norma do art. 9º/4 do DL nº 248/85 de 15.07 à luz da qual a sentença recorrida considerou legal o acto impugnado.

Diz o seguinte: “A descrição dos conteúdos funcionais não pode, em caso algum, constituir fundamento para o não cumprimento do dever de obediência e não prejudica a atribuição aos funcionários de tarefas de complexidade e responsabilidade equiparáveis, não expressamente mencionadas.”

Este preceito, que visa responder a necessidades de flexibilização, para optimizar a força de trabalho, tem, porém de interpretar-se em termos de concordância prática com a assinalada tutela da carreira.

E, sob pena de incoerência do sistema, transformando a descrição de funções, de modo privilegiado de gestão de recursos humanos em perfeita inutilidade e retirando, por esta via, toda a protecção à carreira, por muito aparentados que sejam os conteúdos funcionais de carreiras distintas, não pode considerar-se equiparável, para os efeitos previstos na norma, o exercício exclusivo e em bloco, das tarefas próprias de uma categoria de carreira diferente daquela em que o funcionário está inserido

A norma não pode, pois, interpretar-se em sentido de tal modo amplo que permita que ao seu abrigo se prive, de facto, o funcionário, por inteiro, do exercício da sua “categoria – função” e se lhe atribuam, apenas e só as tarefas correspondentes a uma categoria de carreira diversa, que não é a sua, de direito.

E isto foi o que, na realidade aconteceu, no caso em apreço.

Na verdade é inequívoco, que, como decorre do Anexo I à Portaria nº 663/94, de 19 de Julho, as áreas funcionais da tributação e da fiscalização tributária são distintas. A primeira é servida pelo pessoal da carreira técnica tributária, com as categorias de técnico liquidador tributário, perito tributário de 2ª classe e perito tributário de 1ª classe. A segunda é assegurada pelo pessoal da carreira de fiscalização tributária, com as categorias de subinspector, técnico verificador tributário, perito fiscal de 2ª classe e perito fiscal de 1ª classe.

Certo é, também que, as categorias de cada uma das carreiras têm conteúdos funcionais diferenciados (vide arts. 4º e 5º do Regulamento dos Concursos das Categorias de Ingresso e de Acesso das Carreiras de Pessoal Técnico da Administração Fiscal, aprovado pelo despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, de 10 de Maio de 1994, publicado no DR, II Série, nº 120, de 1994.05.24), em sintonia com as diversas competências das divisões de tributação e de inspecção tributária das direcções distritais de finanças (art. 34º/1/2 do DL nº 408/93, de 14 de Dezembro).

E não há dúvida que a decisão administrativa impugnada, determinando a mudança pura e simples da Divisão de Inspecção Tributária para a Divisão de Tributação, retira ao recorrente o exercício integral das tarefas que constituem o conteúdo funcional da sua categoria de técnico de verificador tributário e atribui-lhe, em exclusividade e permanência as que estão descritas para as categorias de pessoal da carreira técnica tributária.

Em suma: tem razão a recorrente. O acto administrativo contenciosamente impugnado, nos termos descritos, viola a sua posição estatutária. Por conseguinte, o acórdão recorrido, que assim não entendeu, padece do erro de julgamento que lhe vem atribuído nesta parte.

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional e ao recurso contencioso, anulando o acto contenciosamente impugnado.

Sem custas.

Lisboa, 10 de Janeiro de 2006. – Políbio Henriques (relator) – Rosendo José – António Madureira.