0418/03 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. 1.1. A..., com sede na Rua ..., ... – ...., ..., vem requerer a suspensão de eficácia do despacho de Sua Excelência o Ministro das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente, do acto de indeferimento tácito do recurso hierárquico necessário interposto para este membro do Governo, do despacho 007/2002, de 22 de Julho de 2002, da Directora Regional do Ambiente e Ordenamento do Território de Lisboa e Vale do Tejo, que revogou a licença de utilização do domínio público marítimo nº 281/01 de, 1 de Janeiro. A requerente alega, no essencial, o seguinte: a licença nº 281/01 titulava a utilização privativa dos terrenos dominiais sitos na Praia do Forte, tendo por objecto a manutenção da instalação e funcionamento do estabelecimento do ora recorrente, e foi conferida no âmbito do regime transitório instituído no artº 17º do Dec. Lei nº 309/93, de 2 de Setembro, na redacção que lhe foi dada pelo Dec. Lei nº 218/94, de 20 de Agosto, em conjugação com o disposto no art. o 96º do POOC para o troço Cidadela - Forte de São Julião da Barra, aprovado pela RCM nº 123/98, de 19 de Outubro, atenta a sua inserção dos referidos terrenos dominiais na UOPG 1 prevista no artº 88º do dito POOC. Esta licença, bem como as que a antecederam, destinava-se a vigorar transitoriamente até à definição das condições definitivas a determinar no âmbito da citada UOPG 1 para o bar com esplanada que aí está previsto (Cfr. Artº 88º/2º/e do Regulamento do POOC), conferindo à ora recorrente enquanto respectiva titular, o direito a uma nova licença ou concessão pelo prazo de 9 ou 5 anos consoante a adaptação às disposições do POOC – neste caso do que vier a ser estabelecido para a UOPG 1 pelo plano de pormenor a elaborar pela Câmara Municipal de Cascais em articulação com o INAG (v. o artº 88º precedentemente citado) - ocorra no prazo de um ou dois anos respectivamente, conforme é estipulado nos "Princípios e Condições Gerais" da licença nº 281/01, em estrita conformidade aliás com o preceituado no artº17º do Dec. Lei nº309/93 atrás citado. Do acto ora impugnado resultam assim extensos prejuízos para a requerente pois este acto opera a destruição retroactiva dos direitos que lhe são conferidos, quer pela licença revogada, quer pelas que a antecederam, coarctando o direito à renovação dessa licença e à futura atribuição de licença ou concessão por nove ou cinco anos consoante o prazo em que viesse a ocorrer a adaptação às disposições do POOC in casu do que vier a ser regulamentado no já aludido plano de pormenor. E, por outro lado, a revogação da licença em apreço tem como consequência directa e necessária a desocupação dos terrenos dominais em causa mediante a remoção das instalações, com o consequente encerramento do estabelecimento da requerente que ai funciona o bar "B... ". Ora a Requerente é uma sociedade comercial que tem por objecto a actividade de restauração e bebidas (v. docs. juntos sob os nºs 1 a 3, salientando-se que ainda se encontra a aguardar o registo da alteração). E o acto revogatório em referência, implica necessariamente a cessação da actividade do único estabelecimento que a ora recorrente possui, i.e. o bar "B..." que funciona nas acima referidas instalações (v.doc. que se junta sob o nº5), impedindo-a de retirar o justo rendimento dos investimentos realizados, os quais aliás ainda nem sequer se encontram totalmente amortizados (v. doc. que se junta sob o nº 2). O acto ora impugnado determina assim danos emergentes e lucros cessantes, estes últimos particularmente avultados, dadas as legitimas expectativas da ora recorrente na atribuição de uma nova licença ou concessão por nove anos ou, no mínimo, por cinco anos, porquanto está pronta para efectuar as adaptações que venham a ser exigidas pelo plano de pormenor da UOPG 1, perspectivando fazê-lo no prazo mais curto, i.e. um ano, por forma a beneficiar da licença ou concessão pelo prazo mais longo, i.e. nove anos. Termos em que, por via do acto revogatório prolatado pela requerida, a ora requerente ver-se-á privada dos lucros provenientes da exploração do seu estabelecimento, o qual tinha a expectativa legitima de continuar a explorar durante os próximos nove anos. A remoção das instalações e o consequente encerramento e cessação definitiva da actividade do estabelecimento irá assim causar avultados prejuízos à requerente, prejuízos esses que não são à partida susceptíveis de serem determinados com um mínimo de rigor. Com efeito, tal determina como consequência directa a perda das receitas provenientes da sua exploração do estabelecimento e implica, bem assim, perda de clientela. Ou seja, a execução do acto em crise, implica, por um lado, lucros cessantes que não são determináveis com rigor e, por outro lado, envolve perda de clientela, também não contabilizável numa base de certeza. Acresce que, conforme já se referiu, por via do referido acto revogatório a requerente ver-se-á privada da sua única fonte de receitas ficando sem meios para honrar os seus compromissos, pois a amortização dos investimentos realizados pressupõe o funcionamento desse mesmo estabelecimento, porquanto depende das receitas geradas pela respectiva actividade. Sendo por isso inevitável a falência da ora requerente, com todas as consequências, designadamente o desemprego dos respectivos trabalhadores. (v. doc. que se junta sob o nº 11). Falência que afectará igualmente o bom nome comercial dos respectivos sócios remetendo-os para uma situação financeira sobremaneira grave por perda do negócio (v. docs. que se juntam sob os nºs 12 a 17). Prejuízos esses que, também segundo os critérios da teoria da causalidade adequada, são uma consequência provável - senão mesmo certa – da execução do acto e, por outro lado, são prejuízos dificilmente ressarcíveis, nomeadamente por o seu cálculo ser impossível ou, no mínimo, extremamente difícil. E são de tão maior gravidade quanto é certo que os compromissos financeiros para com a banca se encontram garantidos por contas caucionadas (v. docs. que se juntam sob os nºs 8 a 10), os quais, por isso, além de perderem a empresa, correm sérios riscos de se tornarem eles próprios insolventes por impossibilidade de saldar esses compromissos, que actualmente se cifram em Euro. 20.645, de acordo com o balancete geral (v. doc. junto sob o nº6). Todos estes prejuízos resultam directa, imediata e necessariamente do acto cuja suspensão de eficácia se requer. Prejuízos que, segundo os critérios da teoria da causalidade adequada, são uma consequência provável - senão mesmo certa - da execução do acto e, por outro lado, são prejuízos dificilmente ressarcíveis, nomeadamente por o seu cálculo ser impossível ou, no mínimo, extremamente difícil. Por tudo quanto antecede conclui-se que se encontra verificado o requisito positivo previsto na al. a) do nº1 do artº76º da LPTA. E, de igual modo, das considerações precedentemente enunciadas, resulta também que se encontra verificado o requisito negativo previsto na al. b) do nº 1 do artº 76º da LPTA. Com efeito, conforme já se deixou expresso supra e ora se reitera, o POOC prevê um bar - esplanada para a UOPG 1 onde se localizam as instalações e estabelecimento da requerente. Termos em que, neste circunstancialismo, é manifesto que a manutenção das instalações da requerente não é susceptível de determinar lesão do interesse público. E, por conseguinte, a suspensão requerida não determinará qualquer lesão do interesse público e, muito menos, grave. Por outro lado, a finalizar, dir-se-á ainda que, o acto em crise é um acto administrativo definitivo e executório, lesivo dos direitos e interesses legalmente protegidos da requerente, e, como tal é recorrível A requerente tem assim legitimidade e encontra-se em tempo para interpor o competente recurso contencioso de anulação o que faz em conjunto com o presente pedido de suspensão de eficácia. Não há, por conseguinte, quaisquer indícios de ilegalidade da interposição do recurso contencioso de anulação, verificando-se integralmente os respectivos pressupostos processuais. Encontrando-se assim igualmente verificado o requisito negativo previsto na al. c) do nº 1 do artº 76º da LPTA. 1.2. A autoridade requerida respondeu dizendo, com especial relevo, que: Todo e qualquer prejuízo que no caso sub judice possa ser apurado ele sê-lo-á naturalmente no processo contencioso que eventualmente será interposto por parte da ora requerente. Além do mais parece-nos ser excessivo a requerente afirmar que eventuais prejuízos que diz vir a ter por causa da decisão administrativa de revogação da licença de ocupação do domínio público marítimo sejam de difícil reparação. É que, é a própria requerente que no seu requerimento de suspensão de eficácia do acto administrativo em causa junta diversos documentos e invoca os prejuízos que diz poder vir a sofrer com a execução de tal decisão administrativa. Temos assim que forçosamente concluir, pela total possibilidade de calcular eventuais prejuízos sofridos pela ora requerente por força da executoriedade do acto administrativo em causa que, aliás se afigura premente por, como se vê, e resulta dos autos, estar em causa um interesse público fundamental como é o da ocupação do domínio público marítimo. Além do atrás referido, bem sabe a ora requerente que, ao contrário do que invoca, as instalações do bar B..., de que é proprietária, se encontram erigidas em desrespeito pelos preceitos legais e regulamentares atinentes à mesma, conforme foi devidamente notificada. No âmbito do presente requisito a requerente tinha o ónus de alegar factos integradores do conceito de danos emergentes, fazendo-o por forma especificada e concreta, não bastando alegar a existência de prejuízos, não ficando tal ónus cumprido com a meta utilização de expressões vagas e genéricas irredutíveis a factos a apreciar objectivamente (neste sentido, vi de os Acs. do STA de 30/01/86 - A.D. -298, pág. 1159 e de 18/1 1/86 Proc. 27.417, de 30/06/88 - A.D. 330 - 760, de 30/11/89). Ora, a requerente, limita-se a utilizar expressões genéricas caracterizadoras de um hipotético prejuízo não alegando nem provando quaisquer prejuízos que eventualmente tenha sofrido que sejam de difícil reparação antes pelo contrário, a ter merecimento alguma alegação de eventual prejuízo só poderia a mesma conduzir à conclusão de que, naturalmente, tal prejuízo existirá mas apenas por culpa exclusiva da ora requerente que sempre insistiu na violação da lei e indicações que sempre lhe foram dadas pelos órgãos da Administração (tal como resulta do processo instrutor). De qualquer forma, toda a argumentação sobre os prejuízos, como se alcança do próprio articulado da requerente, é feita num plano meramente conjectural ou hipotético, o que, como é jurisprudência uniforme não pode fundamentar a suspensão de eficácia do acto - vide, entre outros, Ac. de 28.11.89, rec. 27693-S; Ac. de 30.1l.89, rec.27703 -S; Ac. STA de 09.01.97, rec.41326; Ac. STA de 12.11.98, rec. 44249-A. Podemos assim constatar que não se verifica o requisito constante da alínea a), do nº 1, do artº 76º da LPTA, dado que os prejuízos que se venham a verificar na esfera jurídica da requerente com a execução do acto objecto de suspensão são facilmente aquilatados para efeitos de eventual ressarcimento caso o acto administrativo ora em causa seja considerado ilegal, o que manifestamente não é o caso. Por último e reforçando esta ideia verifica-se que em termos práticos e caso a ora requerente alegasse e demonstrasse os prejuízos causados pelo acto que ordenou a revogação da licença sempre teria a possibilidade de exigir o ressarcimento dos danos emergentes e lucros cessantes resultantes da decisão administrativa alegadamente injusta e ilegal, em sede de recurso contencioso. Como se vê, também, por esta via, o prejuízo causado pela decisão administrativa não se mostra de difícil reparação Estando assim, mais uma vez prejudicada a verificação da alínea a), do nº 1, do artº 76º da LPTA. Quanto às condições previstas nas alíneas b) e c) do nº 1, do artº 76º da LPTA entendemos, com Correia de Lima - citado por José Manuel dos Santos Botelho, in Contencioso Administrativo, 3ª Edição, Almedina, pág. 455 e segs.- que impende apenas sobre a requerente o ónus de especificar os respectivos fundamentos o que, lamentavelmente, a requerente não fez. Por outro lado, repete-se, não alega nem demonstra a requerente que o acto ordenado cause qualquer prejuízo de difícil reparação para a mesma ou para os interesses que esta venha o defender em recurso contencioso. Também, não ilide a requerente a presunção de que a sua actividade não licenciada não lese de forma grave e continuada o interesse público. Cabe aqui referir que alguns cidadãos se insurgiram contra a lesão daquilo que julgam ser os seus direitos ao usufruto da orla costeira em causa. Mesmo que assim não fosse, forçoso seria concluir que ao estatuir protecção sobre a zona marítima em causa, quis o legislador defender e preservar o interesse público do Estado e dos cidadãos acerca de tais zonas tidas como essenciais à conservação da natureza e ao bem estar geral das populações. Assim, como é bom de ver, sempre se dirá que os alegados prejuízos provocados pela requerente nunca poderiam ser imputados à Administração mas exclusivamente à própria requerente. Na verdade, sempre esteve a requerente a par dos normativos que regem a sua actividade, nomeadamente das regras que regulam o ordenamento do território em especial, o domínio público marítimo, onde se inserem as instalações em causa. Isso mesmo resulta do requerimento de suspensão da eficácia por si apresentado. Aliás, sempre se dirá que qualquer eventual prejuízo alegadamente tido pela ora requerente será ínfimo face ao interesse manifestamente superior que é a preservação e ordenamento da orla costeira do território nacional em causa. De facto, ao contrário do alegado, o interesse da população em geral, nacional e regional, na prossecução do interesse público a melhor ordenamento do território e ao direito ao ambiente não pode ser denegado em função de um qualquer interesse particular.Em face ao anteriormente exposto, verifica-se que a suspensão do despacho sub judice determinaria grave lesão do interesse público, pelo que, igualmente não se verifica o requisito da alínea b) do nº 1 do artº 76º da LPTA. Por outro lado, as normas limitativas do direito à ocupação em áreas protegidas, como é o caso do local em causa, são pela sua própria natureza de interesse público vital. Se assim não se entendesse tais normas seriam totalmente desnecessárias. Ora, em cumprimento da Constituição, das leis e dos regulamentos atinentes às construções e ocupações em causa decidiu-se revogar a respectiva licença uma vez que a ora requerente não cumpriu com as determinações das autoridades administrativas competentes. Nunca poderia, por isso, vir a recorrente, perdoe-se-nos a expressão, ingenuamente invocar desconhecimento de tais regras, uma vez que é público e notório que delas sempre teve conhecimento.Por outro lado, a requerente alicerça a sua argumentação em razões meramente subjectivas e do seu interesse pessoal esquecendo-se que a revogação da licença em causa se prende com razões de protecção do ordenamento do território e da orla costeira, com vista a proporcionar às populações melhores condições de fruição do ambiente, direito constitucionalmente garantido. Sendo que, por essa via, não tem a requerente razão nos argumentos por si invocados em relação a esta matéria. Deste modo, a suspensão do acto sub judice determinaria, sem qualquer margem para dúvidas, uma grave lesão do interesse público razão pela qual não se verifica uma vez mais o requisito da alínea b) do nº 1 do artº 76º da LPTA. Assim, e tendo em conta que os actos da Administração se presumem legais e, no caso concreto, o foram mesmo, incumbe à requerente, em sede de recurso contencioso, o ónus da prova da sua ilegalidade, o que decerto não conseguiu nem conseguirá. Mais exigente é a possibilidade legal de, nos termos do artº 76º da LPTA, a requerente vir promover a suspensão da eficácia de um acto administrativo legalmente decidido. Nessa medida, entendemos que o pedido de suspensão da eficácia do acto de embargo deve improceder por falta de verificação dos requisitos legais uma vez que estes têm de verificar-se cumulativamente e que se trata de condições de procedência do pedido. 1.3. O Exmº Procurador Geral-Adjunto emitiu o seu douto parecer nos seguintes termos: "Vem requerida suspensão de eficácia de acto de indeferimento tácito imputável ao Ministro das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente, do recurso hierárquico necessário interposto do despacho do Director Regional do Ambiente e Ordenamento do Território de Lisboa e Vale do Tejo, nos termos do qual foi revogada uma licença de utilização do domínio hídrico marítimo concedido à requerente. Constitui jurisprudência firme e sucessivamente reiterada que o deferimento da providência requerida exige a verificação cumulativa dos requisitos previstos nas alíneas a), b) e c) do artº 76º da LPTA. Vejamos. Relativamente ao requisito da alínea a) – prejuízo de difícil reparação – alega a requerente que a execução do acto suspendendo acarreta o encerramento do único estabelecimento de restauração e bebidas que possui, daí resultando consequente perda de clientela e das receitas provenientes da respectiva exploração, ficando sem meios para solver os compromissos financeiros anteriormente assumidos. A alegação da requerente afigura-se-me credível e alicerçada num enquadramento factual suficientemente concretizado, assim revestindo uma virtualidade configuradora de prejuízos dificilmente reparáveis, e, como tal, deverá dar-se por verificado o requisito da alínea a) do artigo 76º da LPTA. Já o mesmo, em meu entender não sucederá no referente ao requisito negativo da alínea b) – a suspensão não determine grave lesão do interesse público. Na verdade, a necessidade de preservar e defender a orla costeira nacional, que o mesmo é dizer a natureza, a paisagem e a qualidade do próprio meio ambiente, apresenta-se como uma tarefa indeclinável e de concretização cada vez mais urgente por parte, nomeadamente, das autoridades administrativas responsáveis. Daí que, tendo em conta que a construção edificada pela esplanada não obedecia às determinações impostas pelas autoridades administrativas visando a protecção dos valores fundamentais acima aludidos, a suspensão de execução do acto requerida lesaria de forma grave o interesse público. Nesta conformidade, atenta a inverificação do requisito negativo da alínea b) do artigo 76º da LPTA, sou de parecer que deve ser indeferido o presente pedido de suspensão de eficácia". Sem vistos vêm os autos à conferência para decidir. 2. 2.1 Com base nas alegações das partes e nos documentos constantes nos autos e no processo instrutor, dão-se como provados os seguintes factos: a requerente é dona do estabelecimento comercial, de bar e esplanada, denominado "B...", sito na Praia do ... em ...; a instalação e exploração inicial do estabelecimento comercial fizeram-se a coberto da licença nº 281/97 emitida, em 1 de Janeiro do mesmo ano, pela Direcção Regional do Ambiente de Lisboa e Vale do Tejo; no dia 2002.07.22 a Directora Regional do Ambiente e Ordenamento do Território de Lisboa e Vale do Tejo proferiu o "Despacho nº 007/02" com o seguinte teor: "Considerando o facto de a Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território de Lisboa e Vale do Tejo, ter procedido no pretérito dia 1 de Janeiro de 2001, à emissão a favor de A..., da licença de ocupação de Domínio Público Marítimo nº 281/01; Considerando que a referida licença foi concedida ao abrigo do disposto no artigo 96º do Regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira para o troço Cidadela - Forte de São Julião da Barra, publicado em Diário da República através da Resolução do Conselho de Ministros nº 123/98, de 19 de Outubro, nos termos do disposto no decreto-lei nº 309/93 , de 2 de Setembro, com a redacção que lhe foi conferida pelo decreto-lei nº 218/94 , de 20 de Agosto e ainda nos termos do disposto no decreto-lei nº 46/94 , de 22 de Fevereiro; Considerando que a licença nº 281/01, de 1 de Janeiro de 2001 foi emitida na sequência e como renovação da licença nº 281/97, de 1 de Janeiro de 1997 e suas sucedâneas; Considerando que a licença nº 281/01, se destina a um equipamento; Considerando ainda que, tal como resulta das análises efectuadas a todo o processo conexo à referida licença, a saber, o processo nº 45/CAS/DPM existente nesta Direcção Regional se veio a apurar ter havido vício no procedimento adoptado que conduziu à emissão das sucessivas licenças, procedimento que se manteve no processo que conduziu à emissão da licença nº 281/01, de 1 de Janeiro de 2001; Considerando que os vícios detectados se traduzem em violação de lei e vício de forma. porquanto o acto de atribuição da referida licença preteriu as normas que impõem a autorização do Ministro do Ambiente, à data Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território a celebração do contrato de concessão e a necessidade de concurso público para escolha do co-contratante; Considerando por último, que a preterição daquelas formalidades se traduz na violação do disposto nos artigos 5º nº 2, 59º nº 5, 62º nº 2, todos do decreto-lei nº 46/94 , de 22 de Fevereiro, e faz enfermar o acto de ilegalidade; Revogo, nos termos do disposto no artigo 141º do decreto-lei nº 442/91 , de 15 de Novembro alterado pelo decreto-lei nº 6/96 , de 31 de Janeiro e com os fundamentos acima enunciados, a licença de Domínio Público Marítimo nº 281/01, de 1 de Janeiro de 2001, conferida à A..."; o despacho transcrito em c) foi notificado à requerente pelo oficio nº 010594, subscrito pela própria DRAOLVT, datado de 2002.08.07; no dia 2002.08.23 deu entrada na Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território de Lisboa e Vale do Tejo o seguinte requerimento apresentado pela exequente: Exma. Senhora Directora Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território de Lisboa e Vale do Tejo A..., tendo recebido em 14-08-2002 o oficio nº 010594 (Ref. a 16/GAJ) datado de 07-08-2002, através do qual foi notificada do despacho nº 007/2002, de 22- 07-2002, prolatado por V. Exª. através do qual foi revogada a licença de ocupação do domínio público marítimo nº 281/01, vem, ao abrigo do disposto no artº 31º da LPTA, requerer a notificação dos seguintes elementos: indicação do autor do acto com especificação das normas legais e, ou, despacho que autorizaram a sua emissão, e, indicação do órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para este efeito. O presente pedido fundamenta-se na circunstância do legal representante da requerente ter constatado, em consulta ao processo administrativo existente na DRAOTLVT, que existem despachos de membros do Governo, respectivamente do anterior Secretário de Estado do Ordenamento do Território e Conservação da Natureza e do actual Secretário de Estado Adjunto e do Ordenamento do Território que determinam a revogação da atrás referida licença de ocupação do domínio público marítimo, lançando a dúvida sobre a autoria do acto administrativo consubstanciado na decisão de revogação da licença, a natureza do despacho 007/2002 notificado pelo oficio supra identificado, respectiva recorribilidade contenciosa, necessidade de prévia impugnação administrativa e do órgão competente para o efeito. Como é evidente o esclarecimento destas matérias, mediante a notificação clara e expressa das requeridas indicações, em consonância aliás com o preceituado no artº 68º do CPA , é indispensável para o uso dos meios administrativos ou contenciosos que se impõem para a defesa dos direitos da requerente. Nestes termos solicita-se a V. Exª que, conforme peticionado, sejam clara e expressamente notificados à requerente os elementos previstos no artº 68º do CPA , com indicação inequívoca de quem é efectivamente o autor da decisão de revogação da licença em apreço e se este acto é, ou não, desde logo impugnável contenciosamente, com indicação, se for esse o caso, do órgão competente para a impugnação administrativa e do prazo para o efeito." f) com data de 2002.10.14 a Directora Regional do Ambiente o Ordenamento do Território de Lisboa e Vale do Tejo, remeteu à requerente o oficio nº 013554 com os seguintes termos: "Acusamos a recepção da sua comunicação acima identificada, que nos mereceu a melhor Atenção, pelo que passamos a informar. Como resulta claro da nossa anterior comunicação, ao abrigo da qual foi transmitido a V. Ex as. o Despacho nº 007/2002, de 22 de Julho, a autoria desse acto é da Directora Regional de Ambiente e do Ordenamento do Território de Lisboa e Vale do Tejo, dele constando inequivocamente a data da sua prolação pelo que não se nos afigura necessária qualquer aclaração quanto a estes pontos. No que concerne, à menção constante da alínea c), do nº 1 de artigo 68º do Código de Procedimento Administrativo, informa-se que as DRAOT, são nos termos do decreto-lei nº 127/2001 , de 17 de Abril, serviços desconcentrados do Ministério das Cidades do Ordenamento do Território e do Ambiente dirigidas por um Director Regional equiparado para todos os efeitos legais a um Director - Geral, pelo que a impugnação administrativa do referido Despacho deverá ser dirigida a Sua Exª o Senhor MCOTA, no prazo de um mês a contar da data da sua comunicação." g) no dia 2002.11.12 deu entrada no Gabinete de Sua Excelência o Ministro das Cidades, do Ordenamento do Território e do Ambiente o requerimento da requerente interpondo recurso hierárquico do despacho mencionado em c). 2.2. 2.2.1. Nos termos do disposto no nº 1 do art. 76º LPTA, "a suspensão de eficácia do acto recorrido é concedida pelo tribunal quando se verifiquem os seguintes requisitos": A execução do acto cause provavelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso; A suspensão não determine grave lesão do interesse público; Do processo não resultem fortes indícios da ilegalidade da interposição do recurso. O requerente diz que a execução do acto lhe causará prejuízo de difícil reparação, suportando a conclusão nos seguintes factos: (i) a execução do acto suspendendo terá como consequência a cessação da actividade do bar "B...", único estabelecimento que possui, implicando (ii) a privação das receitas da exploração, (iii) a impossibilidade de honrar os seus compromissos na amortização dos investimentos realizados, (iv) a perda da clientela, (v) a falência e (vi) a afectação do bom nome comercial dos respectivos sócios. Ora, neste universo de prejuízos, destaca-se a perda de clientela que, sendo credível, é um dano que, no juízo sumário e indiciário de causalidade adequada e de prognose que cumpre fazer se apresenta, desde logo, como uma consequência que com toda a probabilidade resultará da execução do acto suspendendo. A doutrina refere (MARCELO CAETANO, "Manual... " I, 10ª ed., p. 565) que os prejuízos resultantes da inibição do exercício de comércio, indústria ou profissão liberal ou da perda de clientela" são, em regra, de difícil reparação e tem sido orientação constante deste Tribunal suspender os actos que os impliquem (vide, por todos, os acórdãos de 1997.04.22- recº nº 42 087, de 1999.06.22- recº nº 45 063 e de 2002.04.17 – recº nº 537/02). Portanto, este dano, de todo previsível, por si só, basta para que, in casu se dê por verificado o requisito positivo da al. a) do nº 1 do art. 76º LPTA: 2.2.2. Importa, de seguida, averiguar se a suspensão determinará, ou não, grave lesão do interesse público. Antes de mais, é necessário identificar o interesse público especifico incorporado nas normas aplicadas para que, neste caso concreto, se aprecie se se torna, ou não, imperativa a não suspensão da eficácia do acto (cf. acórdãos STA de 1996.09.19 – recº nº 40 890 e de 2900.10.26 – recº nº 46 548). Nesta matéria, a autoridade requerida, com a opinião concordante do Exmº Magistrado do Ministério Público, vem dizer que a suspensão da execução do acto determinará grave lesão do interesse público, uma vez que "as normas delimitativas do direito à ocupação do local em causa, são pela sua própria natureza de interesse público vital", votadas que estão à conservação da natureza, à preservação e ordenamento da orla costeira do território nacional e à salvaguarda do bem - estar geral das populações. Ora, é inequívoco que promover o bem-estar, defender a natureza e assegurar o correcto ordenamento do território são tarefas fundamentais do Estado (art. 9º als. d) e e) da CRP). E, no regime jurídico de licenciamento da utilização do domínio hídrico, fixado no DL nº 46/94 de 22.2, diploma aplicado no acto suspendendo, são discerníveis várias normas teleologicamente acomodadas à tutela desses valores primaciais. Com mais precisão, este normativo regula na Secção VIII o regime de utilização do domínio público para "apoios de praia e equipamentos" e no art. 60º, menciona os requisitos dos quais faz depender a respectiva instalação e exploração. São estes os termos da lei: Artº 60º (Requisitos gerais) Os apoios de praia e equipamentos previstos no artigo anterior só são permitidos em locais especificamente demarcados, de acordo com a classificação tipológica das praias e desde que: Salvaguardem os ecossistemas em presença, nomeadamente zonas húmidas e sistemas dunares; Não afectem a integridade biofísica e paisagística do meio; Não se incluam em áreas de riscos naturais, nomeadamente de erosão, inundação ou sujeitas a instabilidade geomorfológica, como abatimentos e escorregamentos; Não sejam incompatíveis com outros usos licenciados. Com facilidade se surpreendem neste preceito os valores a tutelar (ecossistemas, integridade biofísica, a paisagem e a saúde e segurança dos cidadãos) e se entende, por ser racionalmente justificado que, sempre que tenha sido praticado um acto administrativo em defesa desses valores fundamentais (art. 66º da CRP), se torne imperiosa a não suspensão da respectiva execução, sempre que esta dilação os sacrifique. É que pela natureza superior de tais bens jurídicos, devem considerar-se de especial danosidade as agressões de que sejam vítimas. Todavia, no caso em apreço, não foi esse o preceito aplicado. Na verdade, a Directora Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território revogou a licença de Domínio Público Marítimo nº 281/01 de 1 de Janeiro de 2001, por violação do disposto nos artigos 5º nº 2, 59º nº 5 e 62º nº 2, todos do DL nº 46/94 de 22.2. E essa fundamentação considera-se absorvida pelo acto de indeferimento tácito da impugnação administrativa interposta desse acto primário e constitui, do mesmo passo, a motivação do acto suspendendo, uma vez que deve entender-se que o órgão superior manteve o acto pelas mesmas razões (cf. acórdão STA de 2001.03.14 – recº nº 38 225 e VIEIRA DE ANDRADE, "O Dever de Fundamentação Expressa de Actos Administrativos", p. 162). Ora, nenhuma das normas invocadas se reporta àquele núcleo de valores fundamentais referidos no art. 60º do DL nº 46/94 de 22.2. As ilegalidades que motivaram a revogação dizem respeito à falta de autorização do Ministro (art. 5º nº 2), ao título da cessão da utilização do domínio público pelo particular (contrato/versus licença – arts, 5º nº 2 e 59º nº 5) e à não precedência de concurso público (art. 62º nº 2). Não há qualquer alusão ao desrespeito dos requisitos substantivos gerais. A possibilidade de instalação do estabelecimento naquele local concreto não está afastada (vide art. 88º nº 2 al. c) do Plano de Ordenamento da Orla Costeira para o troço Cidadela-Forte de São Julião da Barra, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 123/98 de 19.10) e não há notícia que o equipamento e/ou apoio de praia tenha posto em causa o ecossistema, a integridade biofísica e paisagística do meio ou se situe em área de risco. A autoridade requerida, em momento algum, refere a ofensa desses bens jurídicos. Não o fez aquando da prática do acto e, na resposta que apresentou no presente meio processual acessório, alude em termos genéricos aos valores que o legislador quis defender, sem, contudo, especificar, no caso concreto, em que consistiria a agressão a esses mesmos valores. Neste contexto, de facto e de direito, não se vislumbra que a manutenção do bar e esplanada em funcionamento, cause outra lesão para o interesse público que não seja a que sempre decorre, em geral, da não execução imediata de todo e qualquer acto administrativo. Mas, como é consabido, a lesão dessa natureza não basta para integrar o conceito indeterminado previsto na al. b) do art. 76º da LPTA como fundamento para a denegação da suspensão de eficácia. Só a lesão grave torna imperativa a não suspensão da eficácia do acto em causa. Portanto, está, também, verificado o requisito da al. b) do nº 1 do art. 76º LPTA. 2.2.3. Por fim, haveremos de saber se do processo resultam fortes indícios da ilegalidade da interposição do recurso, orientados pela ideia que tais indícios se reportam aos pressupostos processuais da impugnação contenciosa e não às condições de procedência do recurso (cf. acórdãos do STA de 2000.07.05 – recº nº 46 219 e de 2001.04.18 – recº nº 47 173). Ora, por um lado, como resulta das alíneas d), e), f) e g) do probatório, é de considerar, pelo menos como solução plausível, que em face da insuficiência da notificação do acto primário, por falta de menção dos elementos referidos na alínea c) do art. 68º CPA, o requerente tenha feito suspender o prazo da impugnação administrativa através do mecanismo do art. 31º LPTA (cf. acórdãos do Pleno de 2002.06.06 – recº nº 39 459 e de 2003.02.04) e que o recurso hierárquico tenha sido tempestivamente interposto. Por outro lado, é conhecida jurisprudência deste Supremo Tribunal no sentido que "o Director Regional do Ambiente, no exercício das competências definidas pelo DL nº 46/94 , diploma que estabelece o regime da utilização do domínio hídrico, não pratica actos administrativos imediatamente lesivos, estando, por isso, sujeitos a recurso hierárquico necessário" (cf. acórdãos de 2001.11.29 – recº nº 40 865 e de 2002.05.02 – recº nº 47 947). A mera existência destes arestos, em relação a qualquer das mencionadas questões que podem ser problemáticas no que respeita à existência do dever legal de decidir e à consequente formação do acto tácito suspendendo, é bastante para que não possa considerar-se manifesta a ilegalidade na interposição do recurso contencioso (cf. acórdãos STA de 1996.07.27 – recº nº 40 434, de 1997.02.06 – recº nº 41 453 e de 2002.05.02 – recº nº 47 947). E não se descortina qualquer outro sinal nesse sentido. Termos em que se considera ainda verificado o requisito da alínea c) do nº 1 do art. 76º LPTA. 3. Pelo exposto, acordam em conceder a requerida suspensão de eficácia. Sem custas. Lisboa, 9 de Abril de 2003 Políbio Henriques – Relator – Adelino Lopes – António Madureira –