01294/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A competência do tribunal em razão da matéria é aferida em função dos termos em que o A formula a sua pretensão, pelo que nos termos dos artº 51º nº 1/h) do ETAF, é da competência dos Tribunais Administrativos o conhecimento de uma acção de condenação proposta contra a "Região Autónoma da Madeira" ao abrigo do disposto no DL 48.051, em que o Autor pretende a condenação do R. no pagamento de uma determinada quantia a título de indemnização por prejuízos decorrentes de um acidente que lhe causou determinadas lesões, nomeadamente físicas, sofrido com uma serra mecânica ocorrido numa Escola Secundária da Região Autónoma da Madeira, durante uma aula de trabalhos oficinais que frequentava enquanto aluno dessa escola.

II- A nulidade derivada da falta de citação, face ao disposto no artº 196º do CPC tem forçosamente de ser arguida logo no próprio acto que constitua a primeira intervenção processual do citando na acção, sob pena de a mesma se considerar sanada. Não tendo tal nulidade sido arguida logo na primeira intervenção processual do R. que coincidiu com a junção aos autos da procuração forense, mas em momento posterior aquando da apresentação pelo mesmo R. da respectiva contestação, daí que a mesma tenha de considerar-se sanada face ao disposto naquele preceito.

III- Não integra a prática de um acto administrativo contenciosamente recorrível o despacho do competente órgão da Administração que visou dar resposta a uma "exposição" ou "proposta" do A. da presente acção destinada a resolver "amigavelmente" a questão da pretensa indemnização derivada do acidente referenciado em I).

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

1- A... intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal agregado do Funchal a presente acção que dirigiu contra a REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA (RAM); SECRETARIA REGIONAL DA EDUCAÇÃO DA RAM e ESTADO PORTUGUÊS, pedindo a sua condenação “solidária” no pagamento de “uma indemnização não inferior a 49.840.000$00, para se ressarcir de todos os danos morais e materiais”, por prejuízos alegadamente sofridos e derivados de “acidente escolar”, ocorrido na aula de carpintaria que frequentava na “Escola Dr. Alfredo Nóbrega Júnior”.

2- No “DESPACHO SANEADOR” (fls. 98/40), o Juiz “a quo” acabou por absolver os RR. Secretaria Regional da Educação da RAM e Estado Português da instância.

No mesmo despacho foram ainda julgadas improcedentes as seguintes excepções suscitadas pela Região Autónoma da Madeira na respectiva contestação:

a) - incompetência absoluta do tribunal;

b) - nulidade da citação;

c) - caso julgado

3- Não se conformando com o decidido no “DESPACHO SANEADOR”, dele interpôs recurso jurisdicional a REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA tendo, em sede de alegações, formulado as seguintes CONCLUSÕES:

a) – A presente acção, porque visa efectivar a responsabilidade da RAM por danos decorrentes da omissão da sua função legislativa, está excluída da jurisdição dos Tribunais Administrativos, nos termos do art.º 4º nº 1/b) do ETAF, disposição que o despacho recorrido violou.

b) – Não está, de todo, em causa a competência regulamentar da RAM, porquanto o art.º 27º do DL nº 35/90, de 15 de Janeiro, não lhe é dirigido, mas ao Ministro da Educação e das Finança, e mesmo assim tal intenção não tem a natureza de mero regulamento administrativo, mas de lei material.

c) – Seja como for, a consagração, no âmbito do seguro escolar, de indemnização por danos decorrentes de acidentes escolares não se subsume às “normas de execução destinadas a concretizar a gratuidade da escolaridade obrigatória”, cuja regulamentação deva ser formalmente aprovada por portaria, sendo que em causa estaria sempre uma lei em sentido material.

d) – Assim sendo, dúvidas não restam que se trata de responsabilidade civil por omissão legislativa (ainda que só de lei em sentido material), pelo que os Tribunais Administrativos são materialmente incompetentes para conhecer da presente acção.

e) – Acresce que, tendo sido citado para a presente acção, não o Presidente do Governo Regional da Madeira, em representação da RAM, mas o Digno Magistrado do Mº Pº junto do Tribunal recorrido, ocorre nulidade da citação, nos termos do artº 198º do CPC, por referência ao artº 231º nº 1 do mesmo Código.

f) – Por último, verifica-se a excepção do caso resolvido ou decidido, já que, passado o prazo legal de dois meses, sem que o A. tivesse impugnado contenciosamente o despacho de indeferimento da indemnização requerida, tal solidificou-se na ordem jurídica, com a mesma função de caso julgado.

g) – Ao julgar todas as excepções supra referidas improcedentes, o despacho recorrido violou, entre outras normas, os artºs 4º nº 1/b) do ETAF, 20º, 21º, 66º, 101º, 198º, 231º, 493º nº 1 e 2 e 494º al. a) do CPC, artºs 7º e 73º da Lei nº 130/99, de 21 de Agosto.

Termos em que deve o presente recurso ser julgado procedente e revogado o despacho recorrido.

4- Contra-alegando o aqui recorrido (fls. 135/140), bem como o Mº Pº “em representação do Estado Português” (fls. 146/152), sustentam a improcedência do recurso.

Na sua contra-alegação sustenta ainda o Mº Pº e a título de “questão prévia” que, estando em questão no presente recurso jurisdicional o decidido no despacho saneador quanto a (i) incompetência absoluta do tribunal; (ii) nulidade da citação da RAM; e (iii) o efeito do caso julgado, encontra-se o mesmo condicionado pela circunstância de se estar perante um recurso de agravo do despacho saneador, a tramitar nos termos dos artº 733º e sgs. do CPC.

Assim e de acordo com o disposto no artº 734º nº 1 al. c) do CPC, apenas tem subida imediata o agravo do despacho saneador que aprecia a competência absoluta do tribunal, o que significa, como corolário disso, que apenas haverá que apreciar nesta fase a matéria atinente à excepção de incompetência da jurisdição administrativa.

A matéria relacionada com as outras excepções (caso julgado e nulidade da citação), apenas poderá ser apreciada em momento posterior, logo que outro recurso haja de subir imediatamente (artº 735º nº 1 do CPC).

Cumpre decidir:

5- Perante a questão suscitada pelo Mº Pº compete desde logo delimitar quais as questões de que cabe tomar conhecimento neste momento. Isto porque, nos termos do alegado pelo Mº Pº, neste momento apenas deveria ser conhecida a questão da competência absoluta do Tribunal por ser a única de que nos termos conjugados dos artºs 734º a 738º do CPC, é permitido interpor recurso com subida imediata.

Vejamos.

“Nos termos do artº 734º do CPC, sobem imediatamente os agravos interpostos: (i) Da decisão que ponha termo ao processo; (ii) Do despacho pelo qual o juiz se declare impedido...; (iii) Do despacho que aprecie a competência absoluta do tribunal; (iv) dos despachos proferidos depois da decisão final; e (v) os agravos cuja retenção os tornaria absolutamente inúteis.

Assim e face ao disposto no artº 734º do CPC, o recurso interposto do despacho saneador no tocante à parte em que decidiu a questão da competência absoluta do tribunal, tinha de ser admitido com subida imediata, não se vislumbrando qualquer obstáculo impeditivo a que tal questão deva desde já ser apreciada.

Afigura-se-nos no entanto que, por não estar abrangida por essa disposição, nada impede que neste momento seja também conhecida toda a restante matéria objecto da alegação e conclusões relativas ao presente recurso.

Com efeito, estabelece o artº 735º/1 que os agravos não incluídos no art.º 734º “sobem com o primeiro recurso que, depois de eles terem sido interpostos, haja de subir imediatamente”.

E, abrangendo o presente recurso jurisdicional interposto do despacho saneador questões que deviam subir imediatamente e questões a subir “com o primeiro recurso que, depois de eles terem sido interpostos, haja de subir imediatamente”, face a tal preceito temos de concluir que o recurso interposto na parte em que abrange as questões relativas à “nulidade da citação” e ao “caso julgado” decididas no despacho saneador, tinha de subir com o primeiro recurso que “haja de subir imediatamente” ou seja, com o recurso interposto da decisão que apreciou a questão da competência absoluta do tribunal, que ainda não havia subido.

Ou seja, como se entendeu no Ac. desta Secção de 17.12.03 – rec. 46.065, “aquele preceito, terá assim de ser entendido no sentido de que, tendo o recurso por objecto matéria que determina a sua subida imediata, esse recurso arrasta consigo, na subida, toda a matéria do recurso ainda que parte dessa matéria implique subida diferida, bem como todos os restantes recursos já interpostos.”.

Daí que, face ao disposto nas citadas disposições, seja de conhecer neste momento toda a matéria da alegação do recorrente.

5.1- Cumpre agora e em primeiro lugar decidir se os Tribunais Administrativos são ou não competentes para conhecimento da presente acção, questão esta que, como resulta do art.º 3º da LPTA, precede o conhecimento de qualquer outra matéria.

Tendente a demonstrar a arguida incompetência dos tribunais administrativos para conhecimento da presente acção a R. argumenta que através da presente acção visa o seu A. “efectivar a responsabilidade da RAM por danos decorrentes da omissão da sua função legislativa” e, assim sendo, estaria o seu conhecimento excluído da jurisdição dos Tribunais Administrativos, nos termos do art.º 4º nº 1/b) do ETAF, disposição esta que o despacho recorrido teria violado.

Importa desde já salientar que a competência do tribunal tem de ser aferida em função dos termos em que o A. na petição inicial configura a sua pretensão, ou seja em função do pedido e da causa de pedir.

Por outra via, interessa referir que o apuramento da competência do Tribunal é questão diferente da verificação “in limine” do preenchimento dos pressupostos que eventualmente possam conduzir à procedência ou improcedência do pedido.

Na petição inicial, tendente a justificar o pedido, o A. alega fundamentalmente e em síntese o seguinte:

No dia 3.12.98, na qualidade de aluno do 7º ano, na Escola Dr. Alfredo Nóbrega Júnior, frequentava o A. uma aula de carpintaria, dirigida pelo respectivo docente ao serviço, no interesse e a mando dos RR. (artºs 1 a 4 da petição inicial).

Com base em instruções recebidas do professor de carpintaria o A. foi executar trabalhos de corte de madeira para uma máquina de serra radical que se não encontrava nas “melhores condições técnicas de utilização em aulas”, tendo no decurso desses trabalhos sofrido um acidente donde resultou ter “ficado com dois dedos completamente decepados”, lesão essa que lhe causou dores e hemorragias (artº 5º a 14 da petição).

Só por manifesta falta de cuidado dos dirigentes da escola e seu corpo docente aquela máquina radical se não encontrava em condições técnicas de ser utilizada (artº 16º a 18º).

Termina o A. por pedir a condenação dos RR. “no pagamento de uma indemnização não inferior a 49.840.000$00 a título de pagamento de todos os danos morais, lucros cessantes, expectativas vantajosas e danos morais”.

Ou seja, através da presente “acção” pretende o Autor a condenação do “Réu” no pagamento de uma determinada quantia a título de indemnização por prejuízos causados por acidente com uma serra mecânica ocorrido numa Escola Secundária da Região Autónoma da Madeira, durante uma aula de trabalhos oficinais, que era dirigida por um professor ao serviço da R., acidente esse que lhe causou determinadas lesões, nomeadamente físicas.

É precisamente desses factos donde pretende extrair consequências, como é reforçado pelo A. no art.º 60º da petição onde expressamente refere o seguinte: “assim, o A. A..., entende reclamar aos RR... o pagamento de uma indemnização compensadora dos prejuízos e danos totais emergentes do acidente escolar “sub-judice”.

A omissão legislativa a que a recorrente alude na respectiva alegação, reportar-se-á a uma alegada falta de regulamentação do seguro obrigatório “por inércia legislativa”, como refere o A. na petição inicial, mas que no fundo e com tal invocação o A. apenas quererá complementar ou reforçar a sua alegada posição no sentido de que, na ausência de “seguro obrigatório” por inércia legislativa e regulamentar, terão de ser os RR. demandados na acção, os responsáveis pelo pagamento da indemnização devida “pelos danos causados em virtude do acidente escolar em questão” (cfr. nomeadamente o art.º 53º e 59º da petição).

Acresce que os danos peticionados, todos eles derivam ou emergem daquele invocado acidente escolar e não da referida omissão legislativa ou regulamentar (cfr. nomeadamente artsº 68, 70º, 76º e sgs. da petição inicial). Ou seja, ao contrário do entendido pela recorrente o A. através da presente acção acaba apenas por peticionar danos alegadamente sofridos em consequência de actos (ou omissões) de agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício isto é, danos derivados de actos de gestão pública e não a obtenção de uma reparação de danos por actos ou omissões decorrentes da função legislativa.

Pelo que e nos termos do alegado pelo Autor, o pedido emerge ou pressupõe precisamente a prática de uma conduta “activa” ou “omissiva”, ilícita e culposa dos agentes da R. no exercício das respectivas funções, que determinou para o A. um determinado dano.

Se os respectivos pressupostos dessa obrigação de indemnizar se verificam ou não é questão que por se prender com o mérito da acção, não compete neste momento averiguar.

Estamos por conseguinte na presença de uma acção sobre a responsabilidade civil extracontratual por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, nos termos do DL 48.051 e daí a competência dos tribunais administrativos ou mais precisamente do TAC ao abrigo do disposto no artº 51º/1/h) do ETAF, para dela conhecer (cfr. ainda artº 22º da CRP).

Improcede por conseguinte a alegação da recorrente no que respeita à invocada incompetência dos Tribunais Administrativos para conhecimento da presente acção.

5.2- Acrescenta a recorrente que “tendo sido citado para a presente acção, não o Presidente do Governo Regional da Madeira, em representação da RAM, mas o Digno Magistrado do Mº Pº junto do Tribunal recorrido, ocorre nulidade da citação, nos termos do artº 198º do CPC, por referência ao artº 231º nº 1 do mesmo Código.

Nos termos do artº 3º nº 1/b) Lei nº 47/86, de 15 de Outubro (Estatuto do Ministério Público - EMP) após as alterações introduzidas pela Lei nº 60/98, de 27 de Agosto “compete, especialmente, ao Ministério Público representar o Estado, as Regiões Autónomas, as autarquias locais...”:

E o art.º 5º do mesmo diploma estabelece o seguinte:

1- O Ministério Público tem intervenção principal nos processos:

a) – Quando representa o Estado;

b) - Quando representa as Regiões Autónomas e as autarquias locais;

(...)

2- Em caso de representação de região autónoma ou de autarquia local, a intervenção principal cessa quando for constituído mandatário próprio.

(...)

Por outro lado, como resulta do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira (Lei nº 13/91, de 5/6 após as alterações introduzidas pela Lei nº 130/99, de 21/08) a RAM é representada pelo “Governo Regional” (cfr. artº 6º e 7º nº 1).

Podendo o Mº Pº representar não só o Estado (também R. na acção), como ainda a RAM a titulo de “patrocínio judiciário" e cessando a sua intervenção logo que a RAM constitua advogado, daí o ter de se concluir que na presente acção em que foi demandado o Estado Português bem como a Região Autónoma tenha forçosamente de ser citado não só o Mº Pº (cfr. Ainda artº 194º/b) do CPC) como ainda a própria Região, através do respectivo representante legal (o Presidente da Região Autónoma) para, se assim o entender poder constituir advogado para representar a RAM na acção. É que, só a partir da citação para a acção fica a RAM em situação que lhe possibilite, em devido tempo, escolher e constituir o mandatário que considere adequado à defesa dos seus interesses.

Então a invocada nulidade não derivará, como parece sustentar a recorrente, do facto de a citação ter sido feita na pessoa do Mº Pº mas do facto de a citação ter sido omitida completamente em relação à própria Região Autónoma (cfr. art.º 195º do CPC). Isto porque, face ao disposto nas citadas disposições do EMP ao Mº Pº sempre assistiria o dever de representar e assegurar a defesa do Estado Português na presente acção devendo para o efeito ser citado para a acção, sob pena de nulidade de tudo que se processe depois da petição inicial (cfr. art.º 194º/b) do CPC).

Por outra via, a falta de citação da RAM na presente acção, contra si proposta, ocasiona igualmente a nulidade de todo o processado após a petição inicial (artºs 195º/a) e 194º/a) do CPC).

Por conseguinte e ao contrário do entendido pelo Mº Pº na respectiva contra-alegação, à situação não é aplicável o disposto no artº 198º nº 4 do CPC que determina que a “arguição só é atendida se a falta cometida puder prejudicar a defesa do citado”, já que esta norma apenas se dirige a casos de “nulidade da citação” ou seja quando a citação tenha sido feita, embora sem terem sido observadas as formalidades prescritas na lei e não quando, como aconteceu na situação, a citação tenha sido totalmente omitida relativamente a um dos RR.

O suprimento da nulidade derivada da falta de citação, está prevista no artº 196º do CPC que determina o seguinte: “se o R. ou o Mº Pº intervier no processo sem arguir logo a falta da sua citação, considera-se sanada a nulidade”.

Daí resulta que a nulidade derivada da falta de citação tem forçosamente de ser arguida logo no próprio acto que constitua a primeira intervenção processual do R. que não fora citado no processo, sob pena de a mesma se considerar sanada.

Vejamos se assim aconteceu.

a) - No dia 25.10.2001 a RAM, bem como a Secretaria Regional de Educação, juntaram aos autos procuração forense emitidas respectivamente em 10.10.2001 e 02.10.2001 (fls. 48 a 53).

b) – A contestação, onde foi deduzida a “irregularidade da citação” foi apresentada pela RAM e pela Secretaria Regional de Educação em 31.10.2001 (fls. 56/63).

Do precedente resulta com nitidez que, a irregularidade da citação não foi arguida pelos RR. Região Autónoma e respectiva Secretaria Regional da Educação na sua primeira intervenção processual que coincidiu com a junção da procuração forense ao processo (25.10.2001), mas alguns dias depois ou seja aquando da apresentação pelos mesmos RR. da respectiva contestação (31.10.2001).

Daí que tenha tal nulidade de considerar-se sanada face ao disposto no artº 196º do CPC por ela não ter sido suscitada logo na primeira intervenção processual da R. aquando da junção aos autos da procuração forense, mas em momento posterior.

Improcedem pois as conclusões da recorrente no que respeita a invocada nulidade processual, derivada da falta de citação.

5.3- Por último invoca a RAM “a excepção do caso resolvido ou decidido, já que, passado o prazo legal de dois meses, sem que o A. tivesse impugnado contenciosamente o despacho de indeferimento da indemnização requerida, tal solidificou-se na ordem jurídica, com a mesma função de caso julgado”.

Ainda desta vez lhe não assiste razão já que o “despacho” a que alude a RAM – despacho de 12.04.2000 (constante a fls. 27/29) - visou dar resposta a uma “exposição” ou “proposta” do A. no sentido de, como o A. refere nessa exposição “resolver amigavelmente” a questão da indemnização e assim evitar o “recurso aos tribunais” (cfr. doc. de fls. 23 a 25).

Tratou-se apenas de um despacho que se insere num determinado procedimento negocial ou de uma tentativa de composição extrajudicial do litígio relativo a uma pretensão indemnizatória formulada pelo A. da presente acção, por alegado ilícito extracontratual.

No fundo, esse despacho apenas representa ou demarca a posição do seu autor, manifestando-se no sentido daquela “composição amigável” do litígio não ser viável.

A partir desse momento, nada impedia ao A. o recurso aos tribunais administrativos a fim de ver a sua pretensão satisfeita utilizando para o efeito a via processual adequada – acção sobre responsabilidade civil nos termos do DL 48.051 - já que aquele despacho apenas integra uma resposta a uma proposta que o A. apresentara à Administração ou seja uma declaração de base negocial e não a prática de um acto administrativo contenciosamente recorrível como vem definido no art.º 120º do CPA.

Aliás não é da competência dos órgãos ou agentes da Administração definir ou determinar, com imperatividade, se os particulares têm ou não direito a uma determinada indemnização bem como a fixação do respectivo montante dessa indemnização derivada de actos ou omissões dos respectivos agentes, nomeadamente por e em tal situação a Administração actuar como parte em situação idêntica à de qualquer outro particular.

Não sendo contenciosamente recorrível o despacho de 12.04.2000, daí que se não possa falar em “caso resolvido” ou “caso decidido” derivado do facto de terem decorrido os prazos previstos no artº 28º da LPTA para a interposição do recurso contencioso daquele despacho.

Improcedem por conseguinte as conclusões da recorrente.

Termos em que ACORDAM:

a) – Negar provimento ao recurso.

a) – Sem custas.

Lisboa, 22 de Setembro de 2004 – Edmundo Moscoso – (relator) – António Samagaio – Jorge de Sousa –