Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
A... (adiante designado por ...) e a B... (seguidamente identificada por ...) interpuseram recurso contencioso do despacho ministerial n.º 194/ME/96, de 20/8/96, que determinou o encerramento daquela escola, declarou ser clandestina a denominação de «C...» e impôs aos serviços do ministério a realização de vários actos complementares.
As recorrentes terminaram a sua alegação de recurso, enunciando as seguintes conclusões:
1 - Deve ser declarada a nulidade processual verificada, resultante de ausência de despacho sobre os meios de prova requeridos pelas recorrentes na petição de recurso, proferindo-se despacho que admita o pedido formulado e a prestação dos documentos indicados;
2 - O processo instrutor não se mostra junto aos autos, sendo legalmente devido e essencial ao julgamento da causa, desprovida de material probatório em poder da autoridade recorrida, pelo que deverá ser determinada a junção do instrutor aos autos ao abrigo das disposições dos arts. 46° /3 e 11º da LPTA ou, em alternativa, requerida a desapensação do anexo de suspensão de eficácia pendente em recurso no Tribunal Constitucional e junção aos presentes autos principais;
3 - As requerentes expressamente requerem que seja determinada a produção de alegações complementares após a junção do instrutor e demais documentos, «ex vi» do disposto no art. 52° da LPTA, reservando-se o direito de arguir novos vícios após a sua junção;
4- A resposta junta a fls. 68 a 75, nunca notificada às recorrentes, não se encontra assinada por quem quer que seja, violando o disposto no art. 26°/2 da LPTA pelo que deverá ser ordenado o seu desentranhamento dos autos e devolução à autoridade recorrida;
5 - O acto recorrido violou o princípio da audiência prévia, consagrado nos arts. 100º e ss. do CPA, pois a Administração não procedeu à audição de uma das principais interessadas, a entidade promotora da escola encerrada (A...), tendo, para além disso, omitido a audição das «C...» e «D...», ao confiar o encargo de notificação dessas entidades ao interessado Prof. E..., medida ilegal, arbitrária e sem qualquer suporte legal;
6 - O acto recorrido violou o mesmo princípio da audiência prévia, realizando uma verdadeira fraude à lei, pois o «auto de audiência» de fls. 1.032 e ss. não forneceu «os elementos necessários para que os interessados fiquem a conhecer todos os aspectos relevantes para a decisão, nas matérias de facto e de direito» (art. 101º do CPA), tendo-se limitado a alinhar imputações não especificadas, e meras expressões conclusivas, sem qualquer referência de direito, acrescendo que apenas foi concedido o prazo mínimo legalmente previsto para a pronúncia, prazo desrazoável e notoriamente insuficiente para contestação e pronúncia sobre um processo com mais de 1.000 páginas de documentos, colhidas em 5 meses, violando o direito fundamental de defesa no procedimento sancionatório;
7 - O mesmo princípio foi também violado, uma vez que a decisão sobre a produção das diligências instrutórias suplementares requeridas pelas interessadas na sua pronúncia, e cuja decisão o instrutor deferiu às instâncias superiores, nunca ocorreu, violando o disposto nos arts. 101°/3, 104° e 9º do CPA;
8 - O acto recorrido enferma de falta de fundamentação, violando o disposto nos arts. 268°/3 da CRP, 124°/1/a), c), d), e) e 125°/1 do CPA pois não contém qualquer fundamentação de facto ou de direito, utilizando meras fórmulas rituais e conclusivas, repetidas em outros actos similares praticados pela entidade, que constituem expressões «passe-partout» sem qualquer aderência à realidade, sendo o seu teor claramente contraditório, obscuro e insuficiente, não permitindo a um destinatário médio apreender a «ratio» das decisões, e não tendo adicionalmente operado qualquer fundamentação por remissão válida ou suficiente, ou esclarecido as razões pelas quais não atendeu às razões expostas na pronúncia em sede de audiência prévia;
9 - O acto recorrido enferma de falta de fundamentação por não explicitar também qual o motivo pelo qual se afastou das conclusões dos relatórios anteriores, cuja junção se requereu, e que não se pronunciaram por qualquer irregularidade;
10 - O acto impugnado violou o contrato-programa de 23/9/89, enfermando de erro de direito, carecendo de base legal e sendo o art. 24° do DL 70/93 inaplicável ao caso vertente, pois:
O conjunto de direitos e deveres que liga o Estado e a entidade promotora da B... são os constantes do contrato-programa de 23/9/89, nunca alterado, bem como os do DL 553/80, de 21/11, cujo art. 9º/1/4 nunca foi regulamentado, e DL 26/89, de 21/1, diploma omisso em matéria de sanções;
O acto impugnado violou o contrato-programa, que prevê a exclusão da entidade promotora em caso de incumprimento por despacho conjunto dos ministros do Emprego e Educação (cláusula 22.ª) e o encerramento também por despacho conjunto, a solicitação da entidade promotora (cláusula 26.ª);
O art. 24° do DL 70/93 não é aplicável ao caso vertente, uma vez que o contrato-programa nunca foi objecto de alterações «expressis verbis»;
11 - O acto recorrido enferma de manifestos erros de facto, como se comprovará em sede de alegações complementares e após a junção do instrutor, uma vez que não existem quaisquer irregularidades financeiras, pedagógicas e administrativas que possam justificar a medida adoptada e não foram fornecidos ao autor do acto, que ocupa o cargo há menos de um ano, os elementos correctos e necessários à apreciação da situação;
12 - Sem prejuízo do posterior desenvolvimento após a junção dos processos peticionados, podemos concluir que o acto recorrido é nulo, pois violou:
O princípio da boa fé e o princípio da tutela da confiança (arts. 2º e 266° da CRP e 6° A do CPA), ao utilizar como pretexto pretensas irregularidades cuja causa reside no incumprimento, pelo próprio Ministério da Educação, das obrigações decorrentes do contrato-programa celebrado em 1989, contrariando e invertendo toda a actuação imediatamente anterior a sua prática;
Os princípios da proporcionalidade, justiça e imparcialidade (art. 266°/2 da CRP e 6°), ao actuar uma medida extrema sem qualquer suporte material ou formal suficiente, ao arrepio do teor das anteriores pronúncias dos serviços, consagrando uma medida avulsa e desproporcionada, restritiva dos direitos e liberdades fundamentais consagrados nos arts. 43° e 62° da CRP, que o Estado está obrigado a reconhecer e assegurar , violando o carácter genérico (normativo), não retroactivo e restritivo das restrições, imposto pelo 18° da CRP;
As disposições dos arts. 2°/3/e), 43°,54° e 56° da Lei 46/86, de 14/1, as quais conferem ao Estado um mero papel de regulação da criação e gestão autónoma das escolas do ensino não estatal, não lhe permitindo medidas avulsas e sancionatórias de extinção;
13 - O acto recorrido revogou ilegalmente a autorização de funcionamento da B... concedida em 15 de Julho de 1988 pelo Sr. Director-Geral do Ensino Básico e Secundário, violando o disposto nos arts. 140º/1 ou 141° do CPA.
A fls. 136 a 138, e na sequência da apensação aos autos do processo instrutor, as recorrentes vieram apresentar alegações complementares em que formularam as seguintes conclusões:
1A recorrente dá por reproduzidas e integradas as conclusões das alegações de fls.;
2 - Deverá ser determinada a junção aos autos dos relatórios em poder de terceiros e da entidade recorrida peticionada na petição de recurso, por a mesma se afigurar essencial ao julgamento da causa e descoberta da verdade material.
Na ocasião, as recorrentes requereram a junção ao processo de documentos, que discriminaram.
Após a junção aos autos de vários documentos, as recorrentes apresentaram novas alegações complementares, que terminaram do modo seguinte:
«Termos em que se conclui como nas alegações de fls., que aqui se dão por reproduzidas, devendo o acto recorrido ser declarado nulo ou anulado.»
O Sr. Ministro da Educação contra-alegou, dando por integralmente reproduzida a resposta que fora enviada ao tribunal - na qual se defendera a não ocorrência dos vícios arguidos e o consequente não provimento do recurso.
O Ex.º Magistrado do MºPº emitiu douto parecer em que começou por defender a ilegitimidade activa do A.... Quanto ao fundo, o Digno Magistrado pronunciou-se no sentido do não provimento do recurso contencioso, por inexistência dos vícios denunciados pela recorrente.
Observado o disposto no art. 54° da LPTA em relação à questão prévia suscitada no parecer do MºPº, as recorrentes nada disseram.
Foi então proferido o acórdão de fls. 302 a 320 em que, no tratamento das questões de direito, se começou por declarar a legitimidade processual activa do A.... Seguidamente, o aresto debruçou-se sobre as quatro primeiras conclusões da alegação das recorrentes, mostrando a sua irrelevância para a decisão a proferir.
Passando ao conhecimento «de meritis», o acórdão, a título preliminar, estabeleceu que a hipotética violação dos princípios indicados na conclusão 12.ª da alegação das recorrentes nunca seria fautora da nulidade do acto, pelo que esta forma de invalidade só poderia reportar-se ao alegado na parte sobrante dessa mesma conclusão - a parte referente a uma actuação da autoridade recorrida «fora das atribuições do Estado». Obtida tal certeza, o aresto passou à apreciação imediata deste vício, decidindo que ele não se verificava e que a conclusão 12.ª improcedia, nesse segmento.
Seguidamente, o acórdão definiu a ordem a observar no conhecimento dos demais vícios arguidos e atendíveis, virtualmente geradores de mera anulabilidade. Assim, e a esse propósito, escreveu-se no aresto:
«Merecem apreciação prioritária os vícios de violação de lei referidos nas conclusões 13.ª (revogação ilegal) e 10.ª (violação do contra-programa), já que a procedência de qualquer deles acarretaria a impossibilidade de a definição operada pelo acto voltar a ocorrer, ainda que fundada noutras razões. Se esses vícios improcederem, veremos se o acto ofendeu o direito de audiência das recorrentes (conclusões 5.ª, 6.ª e 7.ª), justificando-se a relativa prevalência dada ao conhecimento deste vício por ele contender com a formação da vontade administrativa e por os poderes exercidos serem discricionários. Se concluirmos pela não ocorrência desse vício formal, atentaremos na alegada falta de fundamentação do acto ( conclusões 8.ª e 9.ª), na medida em que, só depois de sabermos exactamente os seus motivos, estaremos em condições de, sucessivamente, verificarmos se eles eram conformes à realidade ( conclusão 11.ª) e se o acto ofendeu os princípios a que o uso dos poderes discricionários se deveria ater (parte não apreciada da conclusão 12.ª).»
Entrando propriamente na apreciação dos vícios, o acórdão disse que o acto não consubstanciava uma revogação ilegal, razão por que improcedia a conclusão 13.ª; e afirmou que não ocorria o vício de violação de lei mencionado na conclusão 10.ª, pelo que também esta soçobrava.
Passou então o aresto a enfrentar a denúncia de que o acto estaria viciado por não ter sido devidamente satisfeito o direito de audiência prévia das recorrentes. O acórdão frisou que a menção do vício constava das conclusões 5.ª, 6.ª e 7.ª, em que se invocavam diferentes motivos em prol da anulação do acto por aquela genérica causa. E, debruçando-se sobre o conteúdo da conclusão 5.ª, o aresto entendeu que ela procedia, pelo que, considerando prejudicada a matéria não apreciada, concedeu provimento ao recurso contencioso e anulou o despacho impugnado.
O Ministro da Educação interpôs recurso do aludido aresto para o Pleno da Secção, intentando a revogação do acórdão nas partes em que ele decidiu da legitimidade activa do A... e em que anulou o acto recorrido. E o Pleno, pelo acórdão de fls. 353 a 259, veio a conceder provimento ao recurso, no segmento dele respeitante ao vício de forma que se julgara existir , terminando do modo seguinte:
«Assim, será de concluir pela não violação pela entidade contenciosamente recorrida do art. 100° do CPA, não se verificando o invocado vício de forma de falta de audiência de interessados, pelo que se acorda em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando--se a decisão recorrida, voltando os autos à Subsecção para conhecimento da restante matéria da impugnação, ainda não conhecida.»
Consideram-se assentes os seguintes factos, pertinentes à decisão:
1 - Em 29/9/89, o Estado, representado pelo GETAP (Gabinete de Educação Tecnológica, Artística e Profissional), e ..., celebraram o contrato-programa cuja cópia consta de fls. 276 e ss. dos autos, destinado à criação e ao ulterior funcionamento da B....
2- Em Dezembro de 1991, foi celebrado um aditamento àquele contrato-programa, pelo qual a ... com a concordância do Estado, cedeu ao A... «todos os direitos e obrigações» decorrentes daquele contrato.
3 - O A... é uma instituição particular de solidariedade social, constituída por escritura pública celebrada aos 6/7/91.
4 - O A..., sem qualquer autorização expressa por parte da Administração, promoveu a abertura e manteve em funcionamento duas outras escolas, denominadas «C...» e «D...» .
5 - A B... para além de subsídios de acordo com o contrato-programa, recebeu apoios no âmbito do PRODEP I e do PRODEP II.
6- A B... foi objecto de uma auditoria da Inspecção-Geral de Educação (IGE), reportada ao ano económico de 1990, cujo relatório, datado de 30/7/92, detectou várias anomalias «com vista à sua correcção» .
7 - A B... foi alvo de nova auditoria da mesma entidade, reportada ao «funcionamento da Escola a partir de Julho de 1992», em cujo relatório, de 1/6/93, se concluiu ter havido uma melhoria no funcionamento da Escola, embora esta não cumprisse de acordo com «uma gestão mais correcta», até porque havia «dificuldades de gestão decorrentes do facto de os financiamentos acordados não serem entregues com a necessária regularidade, daí resultando a necessidade de recurso - necessariamente oneroso - a empréstimos bancários, cujos encargos não são considerados elegíveis» .
8 - A direcção da B... fez divulgar uma «carta aberta», datada de 10/5/95 e cuja cópia consta de fls. 13 a 15 do processo instrutor, dando conta que a Escola vivia uma situação financeira caótica, da responsabilidade do A..., após o que se seguiram paralisações da actividade dos professores, funcionários e alunos.
9- Na sequência desses factos, o DES, em 17/7/95, solicitou à IGE a realização de uma auditoria urgente à B... .
10 - Em 22/8/95, e concordando com informações e pareceres anteriores, onde se referira que as pretéritas «auditorias se mostraram insuficientes», a Inspectora-geral da Educação emitiu o seguinte despacho:
«Instauro processo de inquérito, tendo em conta os factos referidos no item 2 da presente informação» (indícios de «desvios de fundos», «confusão relativamente à titularidade do património da B... bem como da situação passiva herdada» e atraso no pagamento dos subsídios devidos aos alunos e dos salários dos professores e funcionários). «Consulte-se a IGF sobre a eventual conclusão do relatório anteriormente solicitado e o PRODEP para prestação de informação quanto ao financiamento da Escola Profissional em questão» .
11 - O processo de inquérito iniciou-se em 12/10/95, tendo incidido especialmente sobre a situação da B..., mas também sobre a das denominadas «C...» e «D...» .
12- Quanto à situação financeira da B..., o Sr. Inquiridor ouviu testemunhas e fez juntar aos autos de inquérito inúmeros documentos relacionados com as receitas e as despesas da escola, bem como o relatório da Inspecção-Geral de Finanças, datado de 11/9/95 e solicitado pelo DAFSE, que consta de fls. 269 e ss. do instrutor.
13- O Sr. Inquiridor averiguou também das realidades pedagógicas da mesma escola, através da audição de testemunhas e da junção ao inquérito de vários documentos.
14 - No que respeita à «D...», o Sr. Inquiridor ouviu testemunhas e juntou aos autos de inquérito documentos vários, estando tais elementos probatórios relacionados com a determinação do A... como promotor inicial da escola, a sua ulterior substituição nessa posição, a autorização desta substituição por despacho do Sr . Secretário de Estado do Ensino Superior de 24/8/94, a recusa, por despacho ministerial de 11/9/92, da autorização do início do funcionamento dos seus cursos e o modo de financiamento da mesma Escola Superior .
15 - No que toca à denominada «C...», o Sr. Inquiridor colheu depoimentos e fez juntar documentos referentes à identidade de quem a promovera, à existência da autorização de que carecia, ao seu efectivo funcionamento e a pormenores acerca do modo como este se processava, bem como ao esquema de financiamento da escola.
16 - Em 28/2/96, o Sr Inquiridor elaborou o relatório final do processo de inquérito, que consta de fls. 994 a 1024 do instrutor apenso, em que concluiu pelas seguintes «propostas»:
«1 - Que, face aos indicadores de ordem financeira e ao incumprimento dos objectivos pedagógicos, os quais apontam para uma clara inviabilidade de funcionamento, seja superiormente determinado o encerramento compulsivo da B..., nos termos do n.º 1 do art. 24° do DL n.º 70/93, de 10/3, com as consequências previstas no n.º 2 do mesmo artigo.
2 - Que, em consequência do proposto no número anterior, seja estudado, por parte do DES, o encaminhamento dos alunos que actualmente frequentam a aludida Escola Profissional.
3 - Que, nos termos do n.º 1 do art. 98° do DL n.º 553/80, de 31/11, seja declarada clandestina a dita C..., bem como a sua secção sediada em Viana do Castelo, devendo ser desencadeados os mecanismos adequados, com recurso às autoridades administrativas, no sentido do seu encerramento.
4 - Que a medida referida no número anterior seja igualmente extensiva à D..., nos termos do DL n.o 271/89, de 19/8.
5 - Que sejam responsabilizados disciplinarmente os elementos que integram a Direcção da B... em particular aqueles que se encontravam em exercício a partir do ano lectivo 92/93, por temporalmente ser o âmbito do presente inquérito, cujas relações nominais constam a fls. 628 a 632, nos termos do n.º 1 do art. 99º do DL n.º 553/80 já citado.
6 - Que sejam igualmente responsabilizados disciplinarmente os Directores Pedagógicos .em exercício a partir daquele ano 92/93, nos termos do n.º 2 do art. 99º do DL n.º 553/80.
7 - Que seja accionado procedimento criminal em relação ao Prof ... pela emissão e assinatura de certificados de habilitações conferindo o 9º ano de escolaridade, sem possuir competência para tal e usar abusivamente o selo branco da Escola Profissional B... .
8 - Que superiormente, a nível do DES, sejam estudadas medidas tendentes à definição da situação daqueles alunos que prosseguiram os seus estudos com base nos certificados referidos no número anterior .
9 - Que a entidade promotora (A...) seja responsabilizada, como consequência da nossa proposta referida em 1, pelo pagamento ,das dívidas actualmente existentes e que se encontram discriminadas a fls. 1009 e 1010.»
17 - Remetido o processo de inquérito ao Ministro da Educação, foi o mesmo, «devolvido à IGE a fim de se proceder à audiência dos interessados, nos termos dos artigos 100º a 105° do CPA».
18 - Em 11/4/96, o Sr. Inquiridor lavrou no processo de inquérito o «auto de audiência das direcções da Escola Profissional B..., C... e D..., com estatuto de interessados», conforme consta de fls. 1032 a 1034 do processo instrutor apenso, constando desse «auto» que era concedido aos interessados o «prazo de dez dias úteis» para a apresentação de resposta e que o «interessado» E... «ficou ciente» e deu-se «por notificado», incumbindo-se de «dele dar conhecimento aos restantes interessados» .
19 - Para além desse «auto», nenhuma outra diligência foi feita para notificação de interessados com vista ao exercício do direito de audiência.
20 - Datado de 26/4/96, o referido E... remeteu ao Sr. Inquiridor a sua pronúncia, que consta de fls. 1037 a 1044 do instrutor apenso, onde requereu, como diligências suplementares, «o exame de toda a documentação relativa à D... e o apuramento, «junto do NAP e do DAFSE», da «forma negligente como estas entidades se comportaram com a Escola, não cumprindo os conformes a que se obrigaram» .
21 - Sobre essa resposta, consequente ao cumprimento do disposto no art. 100º do CPA, o Sr. Inquiridor emitiu a pronúncia que consta de fls. 1069 do instrutor apenso.
22 - O pedido de realização de diligências, dito em 20, não foi objecto de uma qualquer decisão expressa.
23 - Em 20/8/96, foi proferido o despacho n.º 194/ME/96, do seguinte teor:
«No seguimento do inquérito efectuado à B..., com vista a verificar as condições pedagógicas, administrativas e financeiras do seu funcionamento, tendo como base os factos denunciados em carta aberta de 10/5/95, os serviços do Ministério da Educação detectaram e concluíram, em relatório devidamente fundamentado, pela existência de graves irregularidades naqueles níveis, verificando-se a degradação acentuada no seu funcionamento, com prejuízo notório para os seus alunos.
Face à gravidade da situação e à inviabilidade nítida do seu funcionamento, entende o Ministério da Educação, no estrito desempenho das suas atribuições de tutela, com vista à salvaguarda do direito dos alunos a uma formação integral e a uma sólida formação geral, científica e tecnológica, não dever tolerar, muito menos pactuar pelo silêncio e imobilismo, situações degradantes que põem em causa e comprometem irremediavelmente o futuro dos jovens e a nobreza da missão de educar .
Nestes termos, determina-se:
