Quem foi o relator do acórdão 041291?

O relator foi Madeira dos Santos, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 041291?

O acórdão foi proferido em 19 de junho de 2002.

041291 - STA

Sumário

I - Nos termos do art. 101° do CPA o prazo mínimo para o exercício, por escrito, do direito de audiência é de dez dias, dispondo o órgão instrutor da liberdade relativa de estabelecer um prazo superior. II - A fixação desse prazo pelo mínimo só pode vir a invalidar a audiência prévia se for certo que se fundou em critérios erróneos ou ostensivamente inadmissíveis. III - O silêncio da Administração sobre o pedido de realização das diligências complementares a que alude o art. 104°, do CPA, equivale à denegação desse pedido. IV - Essa denegação não pode ser tida por ilegal se nada indicar que tais diligências fossem convenientes. V - Mostrando-se devidamente fundamentado o acto culminante de um inquérito, carece de base a pretensão de que tal acto enferme, ainda assim, daquele vício de forma por não se haver demarcado expressamente do resultado de pretéritas investigações, realizadas noutros procedimentos administrativos. VI - Só há erro nos pressupostos de facto se for certo que eles não são verídicos. VII - Não ofende os princípios da boa fé e da tutela da confiança o acto que ordena o encerramento de uma escola e a tomada de medidas . complementares por causa de irregularidades, múltiplas e graves, imputáveis aos promotores dela. VIII - Tendo por suporte legal o estatuído no art. 24° do DL n.º 70/93, de 10/3, essa imposição de encerramento, acompanhada da decisão acerca do destino do património da escola, também não ofendeu os princípios da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade.

Texto

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: A... (adiante designado por ...) e a B... (seguidamente identificada por ...) interpuseram recurso contencioso do despacho ministerial n.º 194/ME/96, de 20/8/96, que determinou o encerramento daquela escola, declarou ser clandestina a denominação de «C...» e impôs aos serviços do ministério a realização de vários actos complementares. As recorrentes terminaram a sua alegação de recurso, enunciando as seguintes conclusões: 1 - Deve ser declarada a nulidade processual verificada, resultante de ausência de despacho sobre os meios de prova requeridos pelas recorrentes na petição de recurso, proferindo-se despacho que admita o pedido formulado e a prestação dos documentos indicados; 2 - O processo instrutor não se mostra junto aos autos, sendo legalmente devido e essencial ao julgamento da causa, desprovida de material probatório em poder da autoridade recorrida, pelo que deverá ser determinada a junção do instrutor aos autos ao abrigo das disposições dos arts. 46° /3 e 11º da LPTA ou, em alternativa, requerida a desapensação do anexo de suspensão de eficácia pendente em recurso no Tribunal Constitucional e junção aos presentes autos principais; 3 - As requerentes expressamente requerem que seja determinada a produção de alegações complementares após a junção do instrutor e demais documentos, «ex vi» do disposto no art. 52° da LPTA, reservando-se o direito de arguir novos vícios após a sua junção; 4- A resposta junta a fls. 68 a 75, nunca notificada às recorrentes, não se encontra assinada por quem quer que seja, violando o disposto no art. 26°/2 da LPTA pelo que deverá ser ordenado o seu desentranhamento dos autos e devolução à autoridade recorrida; 5 - O acto recorrido violou o princípio da audiência prévia, consagrado nos arts. 100º e ss. do CPA, pois a Administração não procedeu à audição de uma das principais interessadas, a entidade promotora da escola encerrada (A...), tendo, para além disso, omitido a audição das «C...» e «D...», ao confiar o encargo de notificação dessas entidades ao interessado Prof. E..., medida ilegal, arbitrária e sem qualquer suporte legal; 6 - O acto recorrido violou o mesmo princípio da audiência prévia, realizando uma verdadeira fraude à lei, pois o «auto de audiência» de fls. 1.032 e ss. não forneceu «os elementos necessários para que os interessados fiquem a conhecer todos os aspectos relevantes para a decisão, nas matérias de facto e de direito» (art. 101º do CPA), tendo-se limitado a alinhar imputações não especificadas, e meras expressões conclusivas, sem qualquer referência de direito, acrescendo que apenas foi concedido o prazo mínimo legalmente previsto para a pronúncia, prazo desrazoável e notoriamente insuficiente para contestação e pronúncia sobre um processo com mais de 1.000 páginas de documentos, colhidas em 5 meses, violando o direito fundamental de defesa no procedimento sancionatório; 7 - O mesmo princípio foi também violado, uma vez que a decisão sobre a produção das diligências instrutórias suplementares requeridas pelas interessadas na sua pronúncia, e cuja decisão o instrutor deferiu às instâncias superiores, nunca ocorreu, violando o disposto nos arts. 101°/3, 104° e 9º do CPA; 8 - O acto recorrido enferma de falta de fundamentação, violando o disposto nos arts. 268°/3 da CRP, 124°/1/a), c), d), e) e 125°/1 do CPA pois não contém qualquer fundamentação de facto ou de direito, utilizando meras fórmulas rituais e conclusivas, repetidas em outros actos similares praticados pela entidade, que constituem expressões «passe-partout» sem qualquer aderência à realidade, sendo o seu teor claramente contraditório, obscuro e insuficiente, não permitindo a um destinatário médio apreender a «ratio» das decisões, e não tendo adicionalmente operado qualquer fundamentação por remissão válida ou suficiente, ou esclarecido as razões pelas quais não atendeu às razões expostas na pronúncia em sede de audiência prévia; 9 - O acto recorrido enferma de falta de fundamentação por não explicitar também qual o motivo pelo qual se afastou das conclusões dos relatórios anteriores, cuja junção se requereu, e que não se pronunciaram por qualquer irregularidade; 10 - O acto impugnado violou o contrato-programa de 23/9/89, enfermando de erro de direito, carecendo de base legal e sendo o art. 24° do DL 70/93 inaplicável ao caso vertente, pois: O conjunto de direitos e deveres que liga o Estado e a entidade promotora da B... são os constantes do contrato-programa de 23/9/89, nunca alterado, bem como os do DL 553/80, de 21/11, cujo art. 9º/1/4 nunca foi regulamentado, e DL 26/89, de 21/1, diploma omisso em matéria de sanções; O acto impugnado violou o contrato-programa, que prevê a exclusão da entidade promotora em caso de incumprimento por despacho conjunto dos ministros do Emprego e Educação (cláusula 22.ª) e o encerramento também por despacho conjunto, a solicitação da entidade promotora (cláusula 26.ª); O art. 24° do DL 70/93 não é aplicável ao caso vertente, uma vez que o contrato-programa nunca foi objecto de alterações «expressis verbis»; 11 - O acto recorrido enferma de manifestos erros de facto, como se comprovará em sede de alegações complementares e após a junção do instrutor, uma vez que não existem quaisquer irregularidades financeiras, pedagógicas e administrativas que possam justificar a medida adoptada e não foram fornecidos ao autor do acto, que ocupa o cargo há menos de um ano, os elementos correctos e necessários à apreciação da situação; 12 - Sem prejuízo do posterior desenvolvimento após a junção dos processos peticionados, podemos concluir que o acto recorrido é nulo, pois violou: O princípio da boa fé e o princípio da tutela da confiança (arts. 2º e 266° da CRP e 6° A do CPA), ao utilizar como pretexto pretensas irregularidades cuja causa reside no incumprimento, pelo próprio Ministério da Educação, das obrigações decorrentes do contrato-programa celebrado em 1989, contrariando e invertendo toda a actuação imediatamente anterior a sua prática; Os princípios da proporcionalidade, justiça e imparcialidade (art. 266°/2 da CRP e 6°), ao actuar uma medida extrema sem qualquer suporte material ou formal suficiente, ao arrepio do teor das anteriores pronúncias dos serviços, consagrando uma medida avulsa e desproporcionada, restritiva dos direitos e liberdades fundamentais consagrados nos arts. 43° e 62° da CRP, que o Estado está obrigado a reconhecer e assegurar , violando o carácter genérico (normativo), não retroactivo e restritivo das restrições, imposto pelo 18° da CRP; As disposições dos arts. 2°/3/e), 43°,54° e 56° da Lei 46/86, de 14/1, as quais conferem ao Estado um mero papel de regulação da criação e gestão autónoma das escolas do ensino não estatal, não lhe permitindo medidas avulsas e sancionatórias de extinção; 13 - O acto recorrido revogou ilegalmente a autorização de funcionamento da B... concedida em 15 de Julho de 1988 pelo Sr. Director-Geral do Ensino Básico e Secundário, violando o disposto nos arts. 140º/1 ou 141° do CPA. A fls. 136 a 138, e na sequência da apensação aos autos do processo instrutor, as recorrentes vieram apresentar alegações complementares em que formularam as seguintes conclusões: 1 - A recorrente dá por reproduzidas e integradas as conclusões das alegações de fls.; 2 - Deverá ser determinada a junção aos autos dos relatórios em poder de terceiros e da entidade recorrida peticionada na petição de recurso, por a mesma se afigurar essencial ao julgamento da causa e descoberta da verdade material. Na ocasião, as recorrentes requereram a junção ao processo de documentos, que discriminaram. Após a junção aos autos de vários documentos, as recorrentes apresentaram novas alegações complementares, que terminaram do modo seguinte: «Termos em que se conclui como nas alegações de fls., que aqui se dão por reproduzidas, devendo o acto recorrido ser declarado nulo ou anulado.» O Sr. Ministro da Educação contra-alegou, dando por integralmente reproduzida a resposta que fora enviada ao tribunal - na qual se defendera a não ocorrência dos vícios arguidos e o consequente não provimento do recurso. O Ex.º Magistrado do MºPº emitiu douto parecer em que começou por defender a ilegitimidade activa do A.... Quanto ao fundo, o Digno Magistrado pronunciou-se no sentido do não provimento do recurso contencioso, por inexistência dos vícios denunciados pela recorrente. Observado o disposto no art. 54° da LPTA em relação à questão prévia suscitada no parecer do MºPº, as recorrentes nada disseram. Foi então proferido o acórdão de fls. 302 a 320 em que, no tratamento das questões de direito, se começou por declarar a legitimidade processual activa do A.... Seguidamente, o aresto debruçou-se sobre as quatro primeiras conclusões da alegação das recorrentes, mostrando a sua irrelevância para a decisão a proferir. Passando ao conhecimento «de meritis», o acórdão, a título preliminar, estabeleceu que a hipotética violação dos princípios indicados na conclusão 12.ª da alegação das recorrentes nunca seria fautora da nulidade do acto, pelo que esta forma de invalidade só poderia reportar-se ao alegado na parte sobrante dessa mesma conclusão - a parte referente a uma actuação da autoridade recorrida «fora das atribuições do Estado». Obtida tal certeza, o aresto passou à apreciação imediata deste vício, decidindo que ele não se verificava e que a conclusão 12.ª improcedia, nesse segmento. Seguidamente, o acórdão definiu a ordem a observar no conhecimento dos demais vícios arguidos e atendíveis, virtualmente geradores de mera anulabilidade. Assim, e a esse propósito, escreveu-se no aresto: «Merecem apreciação prioritária os vícios de violação de lei referidos nas conclusões 13.ª (revogação ilegal) e 10.ª (violação do contra-programa), já que a procedência de qualquer deles acarretaria a impossibilidade de a definição operada pelo acto voltar a ocorrer, ainda que fundada noutras razões. Se esses vícios improcederem, veremos se o acto ofendeu o direito de audiência das recorrentes (conclusões 5.ª, 6.ª e 7.ª), justificando-se a relativa prevalência dada ao conhecimento deste vício por ele contender com a formação da vontade administrativa e por os poderes exercidos serem discricionários. Se concluirmos pela não ocorrência desse vício formal, atentaremos na alegada falta de fundamentação do acto ( conclusões 8.ª e 9.ª), na medida em que, só depois de sabermos exactamente os seus motivos, estaremos em condições de, sucessivamente, verificarmos se eles eram conformes à realidade ( conclusão 11.ª) e se o acto ofendeu os princípios a que o uso dos poderes discricionários se deveria ater (parte não apreciada da conclusão 12.ª).» Entrando propriamente na apreciação dos vícios, o acórdão disse que o acto não consubstanciava uma revogação ilegal, razão por que improcedia a conclusão 13.ª; e afirmou que não ocorria o vício de violação de lei mencionado na conclusão 10.ª, pelo que também esta soçobrava. Passou então o aresto a enfrentar a denúncia de que o acto estaria viciado por não ter sido devidamente satisfeito o direito de audiência prévia das recorrentes. O acórdão frisou que a menção do vício constava das conclusões 5.ª, 6.ª e 7.ª, em que se invocavam diferentes motivos em prol da anulação do acto por aquela genérica causa. E, debruçando-se sobre o conteúdo da conclusão 5.ª, o aresto entendeu que ela procedia, pelo que, considerando prejudicada a matéria não apreciada, concedeu provimento ao recurso contencioso e anulou o despacho impugnado. O Ministro da Educação interpôs recurso do aludido aresto para o Pleno da Secção, intentando a revogação do acórdão nas partes em que ele decidiu da legitimidade activa do A... e em que anulou o acto recorrido. E o Pleno, pelo acórdão de fls. 353 a 259, veio a conceder provimento ao recurso, no segmento dele respeitante ao vício de forma que se julgara existir , terminando do modo seguinte: «Assim, será de concluir pela não violação pela entidade contenciosamente recorrida do art. 100° do CPA, não se verificando o invocado vício de forma de falta de audiência de interessados, pelo que se acorda em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando--se a decisão recorrida, voltando os autos à Subsecção para conhecimento da restante matéria da impugnação, ainda não conhecida.» Consideram-se assentes os seguintes factos, pertinentes à decisão: 1 - Em 29/9/89, o Estado, representado pelo GETAP (Gabinete de Educação Tecnológica, Artística e Profissional), e ..., celebraram o contrato-programa cuja cópia consta de fls. 276 e ss. dos autos, destinado à criação e ao ulterior funcionamento da B.... 2- Em Dezembro de 1991, foi celebrado um aditamento àquele contrato-programa, pelo qual a ... com a concordância do Estado, cedeu ao A... «todos os direitos e obrigações» decorrentes daquele contrato. 3 - O A... é uma instituição particular de solidariedade social, constituída por escritura pública celebrada aos 6/7/91. 4 - O A..., sem qualquer autorização expressa por parte da Administração, promoveu a abertura e manteve em funcionamento duas outras escolas, denominadas «C...» e «D...» . 5 - A B... para além de subsídios de acordo com o contrato-programa, recebeu apoios no âmbito do PRODEP I e do PRODEP II. 6- A B... foi objecto de uma auditoria da Inspecção-Geral de Educação (IGE), reportada ao ano económico de 1990, cujo relatório, datado de 30/7/92, detectou várias anomalias «com vista à sua correcção» . 7 - A B... foi alvo de nova auditoria da mesma entidade, reportada ao «funcionamento da Escola a partir de Julho de 1992», em cujo relatório, de 1/6/93, se concluiu ter havido uma melhoria no funcionamento da Escola, embora esta não cumprisse de acordo com «uma gestão mais correcta», até porque havia «dificuldades de gestão decorrentes do facto de os financiamentos acordados não serem entregues com a necessária regularidade, daí resultando a necessidade de recurso - necessariamente oneroso - a empréstimos bancários, cujos encargos não são considerados elegíveis» . 8 - A direcção da B... fez divulgar uma «carta aberta», datada de 10/5/95 e cuja cópia consta de fls. 13 a 15 do processo instrutor, dando conta que a Escola vivia uma situação financeira caótica, da responsabilidade do A..., após o que se seguiram paralisações da actividade dos professores, funcionários e alunos. 9- Na sequência desses factos, o DES, em 17/7/95, solicitou à IGE a realização de uma auditoria urgente à B... . 10 - Em 22/8/95, e concordando com informações e pareceres anteriores, onde se referira que as pretéritas «auditorias se mostraram insuficientes», a Inspectora-geral da Educação emitiu o seguinte despacho: «Instauro processo de inquérito, tendo em conta os factos referidos no item 2 da presente informação» (indícios de «desvios de fundos», «confusão relativamente à titularidade do património da B... bem como da situação passiva herdada» e atraso no pagamento dos subsídios devidos aos alunos e dos salários dos professores e funcionários). «Consulte-se a IGF sobre a eventual conclusão do relatório anteriormente solicitado e o PRODEP para prestação de informação quanto ao financiamento da Escola Profissional em questão» . 11 - O processo de inquérito iniciou-se em 12/10/95, tendo incidido especialmente sobre a situação da B..., mas também sobre a das denominadas «C...» e «D...» . 12- Quanto à situação financeira da B..., o Sr. Inquiridor ouviu testemunhas e fez juntar aos autos de inquérito inúmeros documentos relacionados com as receitas e as despesas da escola, bem como o relatório da Inspecção-Geral de Finanças, datado de 11/9/95 e solicitado pelo DAFSE, que consta de fls. 269 e ss. do instrutor. 13- O Sr. Inquiridor averiguou também das realidades pedagógicas da mesma escola, através da audição de testemunhas e da junção ao inquérito de vários documentos. 14 - No que respeita à «D...», o Sr. Inquiridor ouviu testemunhas e juntou aos autos de inquérito documentos vários, estando tais elementos probatórios relacionados com a determinação do A... como promotor inicial da escola, a sua ulterior substituição nessa posição, a autorização desta substituição por despacho do Sr . Secretário de Estado do Ensino Superior de 24/8/94, a recusa, por despacho ministerial de 11/9/92, da autorização do início do funcionamento dos seus cursos e o modo de financiamento da mesma Escola Superior . 15 - No que toca à denominada «C...», o Sr. Inquiridor colheu depoimentos e fez juntar documentos referentes à identidade de quem a promovera, à existência da autorização de que carecia, ao seu efectivo funcionamento e a pormenores acerca do modo como este se processava, bem como ao esquema de financiamento da escola. 16 - Em 28/2/96, o Sr Inquiridor elaborou o relatório final do processo de inquérito, que consta de fls. 994 a 1024 do instrutor apenso, em que concluiu pelas seguintes «propostas»: «1 - Que, face aos indicadores de ordem financeira e ao incumprimento dos objectivos pedagógicos, os quais apontam para uma clara inviabilidade de funcionamento, seja superiormente determinado o encerramento compulsivo da B..., nos termos do n.º 1 do art. 24° do DL n.º 70/93, de 10/3, com as consequências previstas no n.º 2 do mesmo artigo. 2 - Que, em consequência do proposto no número anterior, seja estudado, por parte do DES, o encaminhamento dos alunos que actualmente frequentam a aludida Escola Profissional. 3 - Que, nos termos do n.º 1 do art. 98° do DL n.º 553/80, de 31/11, seja declarada clandestina a dita C..., bem como a sua secção sediada em Viana do Castelo, devendo ser desencadeados os mecanismos adequados, com recurso às autoridades administrativas, no sentido do seu encerramento. 4 - Que a medida referida no número anterior seja igualmente extensiva à D..., nos termos do DL n.o 271/89, de 19/8. 5 - Que sejam responsabilizados disciplinarmente os elementos que integram a Direcção da B... em particular aqueles que se encontravam em exercício a partir do ano lectivo 92/93, por temporalmente ser o âmbito do presente inquérito, cujas relações nominais constam a fls. 628 a 632, nos termos do n.º 1 do art. 99º do DL n.º 553/80 já citado. 6 - Que sejam igualmente responsabilizados disciplinarmente os Directores Pedagógicos .em exercício a partir daquele ano 92/93, nos termos do n.º 2 do art. 99º do DL n.º 553/80. 7 - Que seja accionado procedimento criminal em relação ao Prof ... pela emissão e assinatura de certificados de habilitações conferindo o 9º ano de escolaridade, sem possuir competência para tal e usar abusivamente o selo branco da Escola Profissional B... . 8 - Que superiormente, a nível do DES, sejam estudadas medidas tendentes à definição da situação daqueles alunos que prosseguiram os seus estudos com base nos certificados referidos no número anterior . 9 - Que a entidade promotora (A...) seja responsabilizada, como consequência da nossa proposta referida em 1, pelo pagamento ,das dívidas actualmente existentes e que se encontram discriminadas a fls. 1009 e 1010.» 17 - Remetido o processo de inquérito ao Ministro da Educação, foi o mesmo, «devolvido à IGE a fim de se proceder à audiência dos interessados, nos termos dos artigos 100º a 105° do CPA». 18 - Em 11/4/96, o Sr. Inquiridor lavrou no processo de inquérito o «auto de audiência das direcções da Escola Profissional B..., C... e D..., com estatuto de interessados», conforme consta de fls. 1032 a 1034 do processo instrutor apenso, constando desse «auto» que era concedido aos interessados o «prazo de dez dias úteis» para a apresentação de resposta e que o «interessado» E... «ficou ciente» e deu-se «por notificado», incumbindo-se de «dele dar conhecimento aos restantes interessados» . 19 - Para além desse «auto», nenhuma outra diligência foi feita para notificação de interessados com vista ao exercício do direito de audiência. 20 - Datado de 26/4/96, o referido E... remeteu ao Sr. Inquiridor a sua pronúncia, que consta de fls. 1037 a 1044 do instrutor apenso, onde requereu, como diligências suplementares, «o exame de toda a documentação relativa à D... e o apuramento, «junto do NAP e do DAFSE», da «forma negligente como estas entidades se comportaram com a Escola, não cumprindo os conformes a que se obrigaram» . 21 - Sobre essa resposta, consequente ao cumprimento do disposto no art. 100º do CPA, o Sr. Inquiridor emitiu a pronúncia que consta de fls. 1069 do instrutor apenso. 22 - O pedido de realização de diligências, dito em 20, não foi objecto de uma qualquer decisão expressa. 23 - Em 20/8/96, foi proferido o despacho n.º 194/ME/96, do seguinte teor: «No seguimento do inquérito efectuado à B..., com vista a verificar as condições pedagógicas, administrativas e financeiras do seu funcionamento, tendo como base os factos denunciados em carta aberta de 10/5/95, os serviços do Ministério da Educação detectaram e concluíram, em relatório devidamente fundamentado, pela existência de graves irregularidades naqueles níveis, verificando-se a degradação acentuada no seu funcionamento, com prejuízo notório para os seus alunos. Face à gravidade da situação e à inviabilidade nítida do seu funcionamento, entende o Ministério da Educação, no estrito desempenho das suas atribuições de tutela, com vista à salvaguarda do direito dos alunos a uma formação integral e a uma sólida formação geral, científica e tecnológica, não dever tolerar, muito menos pactuar pelo silêncio e imobilismo, situações degradantes que põem em causa e comprometem irremediavelmente o futuro dos jovens e a nobreza da missão de educar . Nestes termos, determina-se: 1 - É encerrada a B..., nos termos do n.º 1 do artigo 24° do Decreto-Lei n.º 70/93, de 10 de Março. 2- É declarada clandestina a denominada «C...», incluindo a sua secção em Viana do Castelo, nos termos do n.º 1 do artigo 98° do Decreto-Lei n.º 553/80, de 31 de Novembro. 3 - Deve a Inspecção-Geral de Educação: a) Dar cumprimento ao disposto no número anterior, nos termos do n.º 2 do artigo 98° do Decreto-Lei n.º 553/80, de 31 de Novembro; b) Dar conhecimento ao Ministério Público dos factos apurados relativamente à conduta do Dr. E... com vista ao eventual procedimento criminal; c) Para além do disposto na alínea anterior, dar ainda conhecimento ao Ministério Público de todo o processo de inquérito com vista ao eventual apuramento de outras infracções de natureza criminal. 4 - Deve o Departamento do Ensino Secundário: a) Apresentar, no prazo máximo de 30 dias, solução de encaminhamento para os alunos que actualmente frequentam a B..., garantindo a supervisão das respectivas formas de transferência; b) Estudar medidas conducentes à definição da situação daqueles alunos que prosseguiram os seus estudos com base em certificados do 9º ano de escolaridade emitidos e assinados pelo Dr. E..., sem que possuísse competência para tal; c) Proceder, sem prejuízo de eventual responsabilidade civil e criminal a apurar, à análise e fecho de contas, com referência à data do encerramento, com a exigência de devolução, pelos serviços da B..., de saldos apurados; d) Agir, no que respeita ao património da B..., nos termos do n.º 2 do artigo 24° do Decreto-Lei n.º 70/93, de 10 de Março, e em conformidade com o disposto na cláusula 23°, n.º 3, do Contrato-Programa.» Passemos ao direito. Já atrás dissemos que o acórdão do Pleno da Secção mandou conhecer «da restante matéria da impugnação, ainda não conhecida» . Ora, o aresto da Subsecção, cuja pronúncia decisória foi entretanto revogada pelo Pleno, só" apreciara o arguido vício de violação do direito de audiência numa das três vertentes em que ele fora apresentado; e, muito naturalmente, a decisão do Pleno restringiu-se a esse segmento conhecido, que correspondia à conclusão 5.ª da alegação das recorrentes. Assim, e a propósito do mesmo vício de forma, falta enfrentar o que se mostra alegado nas conclusões 6.ª e 7.ª, devendo começar-se pela primeira delas, que respeita ao modo de cumprimento do dever de ouvir o interessado, só depois se passando, se for caso disso, para a segunda, em que se denuncia a ilegalidade de actuações subsequentes à mesma audiência. Sublinhe-se ainda que, na hipótese de improcedência deste vício formal, conhecer-se-á da restante matéria de acordo com a ordem que já atrás deixámos definida. Na mencionada conclusão 6.ª as recorrentes afirmaram que foi ofendido o disposto no art. 101° do CPA pois não apenas a notificação para audiência teria omitido o fornecimento dos elementos necessários para a emissão da sua pronúncia, como lhes foi concedido para o efeito um prazo que, por ser o mínimo, se mostraria «desrazoável e notoriamente insuficiente». A simples leitura do «auto de audiência» de fls. 1032 a 1034 do processo instrutor revela que as «imputações de natureza disciplinar e criminal», em que o acto a proferir provavelmente se fundaria, eram claras, concretas e estavam devidamente discriminadas, não justificando quaisquer dúvidas sérias quanto ao seu exacto significado. Por outro lado, é irrelevante que tais «imputações» fossem parcas na menção do direito que lhes corresponderia, pois os destinatários da notificação para a audiência não podiam ignorar o quadro normativo a que o inquérito respeitava e, portanto, o alcance jurídico das irregularidades que haviam motivado a instauração do processo. Assim, os próprios termos da mencionada notificação são reveladores de que ela observou capazmente o estatuído no art. 101°, n.º 2, do CPA. Mas, se dúvidas houvesse a propósito da cabal observância desse preceito, elas seriam desfeitas pelo próprio teor da resposta apresentada, correspondente ao exercício do direito de audiência. Sintomaticamente, não foi ai invocado que as sobreditas «imputações» fossem vagas ou conclusivas, e apenas se questionou a falta de pormenorização de que padeceria uma delas- por não serem «citados quais os documentos de despesa do "processo contabilístico" entre a entidade promotora e a Escola» . Contudo, mesmo esta débil crítica se mostra infundada, pois seria absurdo que o convite para a emissão de pronúncia no âmbito da audiência prévia descesse ao pormenor de indicar ou repetir os documentos referidos, sem o que aquele convite tenderia a tomar-se um «alter ego» de uma vasta parte da instrução realizada. Portanto, o aludido «auto de audiência» habilitou os notificandos a pronunciarem-se sobre o que verdadeiramente interessava, sendo erróneo dizer-se que eles permaneceram num estado de dúvida que invalidaria a notificação. E, para completarmos a análise da conclusão 6.ª, resta-nos ver se o direito de audiência foi afectado pela denunciada insuficiência do prazo concedido. O art. 101 º do CPA estabelece que, «quando o órgão instrutor optar pela audiência escrita, notificará os interessados para, em prazo não inferior a 10 dias, dizerem o que se lhes oferecer» . «In casu» , o prazo concedido para o exercício do direito de audiência foi de dez dias úteis, o que significa que o inquiridor optou pelo prazo mínimo. Ora, as recorrentes reputam esse prazo de insuficiente, considerando que ele as impediu de exercerem o seu «direito fundamental de defesa no procedimento sancionatório» . Mas não têm razão. A determinação do «quantum» do prazo incumbia ao órgão instrutor, que, ressalvado aquele «minimum», dispunha em tal matéria de uma liberdade relativa, devendo fixar o prazo segundo critérios de razoabilidade. Seria natural que os notificandos, se discordassem do prazo estabelecido, manifestassem esse seu desacordo, ou em requerimento autónomo, ou na resposta que apresentassem; e, ao invés, o silêncio dos interessados sobre esse assunto não podia deixar de insinuar que eles aceitavam a bondade do prazo fixado e, portanto, também os critérios que a essa fixação haviam presidido. Ora, não apenas nenhuma reclamação foi deduzi da no procedimento a respeito da insuficiência do referido prazo, como essa questão foi completamente silenciada na resposta em que foi exercido o direito de audiência, pormenores que, como «supra» dissemos, sugerem que o prazo estabelecido não terá merecido a discordância dos notificandos. É certo que a resposta, aliás extremamente desenvolvida, chegou ao Sr. Inquiridor dois dias depois do «terminus ad quem» do dito prazo - o que não obstou a que ela fosse ponderada, como se vê de fls. 1069 do processo instrutor apenso. De todo o modo, a complexidade do inquérito não obrigava necessariamente a que o prazo devesse exceder os dez dias realmente fixados, já que era de crer que os notificandos conhecessem perfeitamente as questões que estavam em causa e sobre que haveriam de se pronunciar - até porque grande parte da massa documental junta aos autos de inquérito fora extraída dos seus arquivos. Afinal, e como se vê de fls. 1031, o Sr. Inquiridor elaborou o «auto de audiência» em apenas dois dias; e a resposta que se queria suscitar constituía o reverso do constante daquele «auto», facto que também indiciava que os concedidos dez dias bastariam para os fins em vista. Deste modo, temos que a conduta dos interessados sugestiva da aceitação do prazo, por um lado, e o seu presumível conhecimento das questões sobre que incidiria a pronúncia, por outro, impedem que se emita um juízo de certeza acerca da insuficiência do prazo em questão. Sendo assim, o tribunal não pode censurar o uso que a Administração fez da liberdade relativa de que dispunha para estabelecer o prazo, pois uma crítica desse tipo exigiria que, ao invés do que acontece, fosse absolutamente seguro que aquela fixação se arrimara a algum critério erróneo ou ostensivamente inadmissível. Nesta medida, a conclusão 6.ª improcede «in toto». Passemos à conclusão 7.ª, em que as recorrentes defenderam a anulação do acto por, ao arrepio do disposto nos artigos 9º , 101°, n.º 3, e 104° do CPA não se haver decidido o pedido de realização de diligências instrutórias, formulado aquando do exercício do direito de audiência. Contrariamente ao que vem pressuposto nesta denúncia, a circunstância de tais diligências não terem sido realizadas revela que se pretendeu denegar o pedido correspondente - fosse porque a resposta fora deduzida fora de prazo, fosse porque tais diligências complementares eram inúteis. Aliás, a Administração goza de alguma liberdade na consideração das diligências como «convenientes», não havendo um antecipado direito dos interessados à realização das mesmas ( cfr o art. 104° do CPA e o acórdão do STA de 1/2/2000, rec. n.º 45.290). Ademais, no caso, as pretensões de que se examinasse «toda a documentação relativa à D... e que se apurasse «a forma negligente» como o NAP e o DAFSE «se comportaram com a Escola» apresentavam-se, «primo conspectu», como dilatórias e descabidas, pois. a extensa instrução já realizada, que tudo indicava ter versado sobre as questões fundamentais a elucidar, desaconselhava o início de um novo afã perscrutador, para mais em matérias de magnitude indefinida e com finalidades apenas vagamente determinadas. Portanto, eis-nos perante a certeza de que o requerimento de realização de novas diligências foi considerado pela Administração como merecedor de indeferimento; e nada nos permite asseverar que esse indeferimento é censurável por a realização das diligências se mostrar conveniente, antes parecendo, em face da natureza das diligências e dos demais dados disponíveis, que elas eram desaconselháveis. Assim, o acto não enferma do vício a que se refere a conclusão 7.ª em apreço, a qual, consequentemente, improcede. Nas conclusões 8.ª e 9.ª, as recorrentes tentaram persuadir que o acto enferma de vício de forma, por falta de fundamentação. Na primeira daquelas conclusões, as recorrentes disseram que o vício advém de o conteúdo do acto não incluir uma fundamentação bastante; na conclusão 9.ª, vislumbraram o vício de forma na circunstância de o acto se haver afastado, sem motivo explícito, do conteúdo de relatórios anteriores que haviam concluído de um modo diferente. É flagrante a improcedência da conclusão 8.ª. O despacho recorrido remeteu expressamente as suas razões para o que se apurou no inquérito efectuado à B... e, mais precisamente, para o «relatório devidamente fundamentado» do Sr. Inquiridor, que culminou essa indagação. Assim sendo, a fundamentação do acto haverá de se discernir, não apenas no seu próprio teor, mas ainda, «per relationem», no que naquele relatório fora dito. Ora, tal relatório, que consta de fls. 994 a 1024 do processo instrutor apenso, contém uma exaustiva enunciação das razões factuais e jurídicas da solução que o acto acolheu, permitindo aos destinatários do acto compreender perfeitamente o itinerário cognoscitivo e valorativo do seu autor e entender por que é que se decidiu assim e não de uma outra maneira qualquer. Aliás, e sintomaticamente, as recorrentes não lograram concretizar as suas denúncias de que a motivação usada era contraditória, obscura e insuficiente, limitando-se a uma enunciação de razões típicas da falta de fundamentação, sem correspondência directa no acto sindicado, entendido este em toda a sua extensão. Diga-se ainda que era inútil o despacho recorrido responder, ponto por ponto, às questões levantadas na resposta correspondente ao direito de audiência, porque o relatório do Sr. Inquiridor já antecipadamente tomara posição sobre essas matérias e o acto, ao integrar o relatório na sua fundamentação, adoptou simultaneamente o entendimento que aí se enunciara sobre tais assuntos. A alegação de que o acto não está fundamentado por inexplicavelmente contrastar com «relatórios anteriores» é, desde logo, falaciosa porque esses relatórios foram produzidos noutras ocasiões e respeitaram a procedimentos administrativos diversos - pelo que esta questão não é, em bom rigor, subsumível ao estatuído no art. 124°, n.º 1, al. c), «in fine», do CPA. É evidente que a circunstância de, num qualquer momento, a Administração não ter detectado determinadas irregularidades não invalida que, mais tarde, e numa diferente indagação, as venha a encontrar, actuando então do modo que seja devido ou conveniente. Ademais, a fundamentação do acto, cuja extensão inclui tudo o que consta do relatório do Sr . Instrutor, integra as razões justificativas da pronúncia que o acto incorporou - e, nessa mesma medida, dos motivos de se vislumbrarem e valorarem irregularidades que investigações anteriores não haviam descortinado. Mostrando-se o despacho «sub judicio» dotado de uma fundamentação clara. suficiente e congruente (cfr. o art. 125° do CPA), está votada ao insucesso a denúncia de que ele enferma de vício de forma, por falta de fundamentação. Consequentemente, improcedem as conclusões 8.ª e 9.ª, ora em apreço. Na conclusão 11.ª, as recorrentes imputaram ao despacho impugnado «manifestos erros de facto», por não existirem «quaisquer irregularidades financeiras, pedagógicas e administrativas» que pudessem justificar a medida adoptada» . As recorrentes reservaram a comprovação desses erros para o momento em que apresentassem «alegações complementares». Contudo, e como acima já aludimos, as recorrentes, nessas alegações, não invocaram nada de novo em relação ao que haviam dito na normal alegação de recurso, o que significa que não chegaram a concretizar a enunciação dos «erros de facto» que, na conclusão 11.ª, se haviam limitado a esboçar . Independentemente desta imediata, e fundamental, fragilidade da denúncia de que o acto padeceria de erro nos seus pressupostos de facto, sempre diremos que tal vício de modo algum transparece do confronto entre o despacho e a instrução realizada, pois a base factual de que o acto partiu reproduz com fidelidade a avaliação que a prova carreada para o processo de inquérito indiscutivelmente merecia. Assim, o despacho «sub censura» não padece daquele vício de violação de lei, por erro nos pressupostos, improcedendo a conclusão 11.ª. Passemos à parte da conclusão 12.ª ainda por apreciar - aquela em que as recorrentes defenderam que o acto ofendeu os princípios da boa fé, da tutela da confiança, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade. Na óptica das recorrentes, a violação daqueles dois primeiros princípios adviria de a causa das «pretensas irregularidades» residir num incumprimento do contrato-programa celebrado em 1989, imputável ao próprio Ministério da Educação. Desde logo, esta posição das recorrentes começa por estar enfraqueci da em resultado de já estar julgada a improcedência da conclusão 10.ª, em que elas defenderam que o acto violara aquele contrato-programa. Mesmo assim, as recorrentes teriam razão se fosse certo que o extenso rol de irregularidades em que o acto fundou a sua pronúncia tivera exclusivamente por origem a actuação de órgãos daquele Ministério. No entanto, não é isso que resulta da factualidade descrita no relatório do Sr. Inquiridor e acolhida no acto; e, como acima vimos, as recorrentes não foram capazes de infirmar a realidade desses factos que, por isso, se devem ter aqui por verdadeiros. Ora, a quantidade e a gravidade dos comportamentos irregulares que aqueles factos traduzem, bem como a circunstância de tais actuações serem imputáveis aos representantes das recorrentes, de todo excluem que elas possam agora eficazmente invocar em seu proveito os aludidos princípios da boa fé da tutela da confiança. Consequentemente, o acto não padece do vício que resultaria da ofensa desses mesmos princípios. Segundo as recorrentes, os outros três princípios ordenadores da actividade administrativa teriam sido violados pelo despacho «sub censura» porque a medida sendo «extrema», não teria «suporte material ou formal suficiente», afastar-se-ia de «anteriores pronúncias dos serviços», seria «avulsa e desproporcionada» e ofenderia direitos e liberdades fundamentais, até pelo seu carácter «retroactivo». Mas não têm razão. Quanto ao «suporte» das medidas adoptadas pelo acto, já vimos que ele se baseou numa multidão de factos, tradutores de comportamentos censuráveis, cuja veracidade não foi abalada; e vimos ainda que esses factos e o tratamento jurídico que lhes foi dado se conjugaram numa motivação clara, suficiente e congruente da pronúncia enunciada. Sendo assim, é inexacto insistir-se na falta de suporte do acto e, por isso, na desproporção, injustiça e parcialidade que adviriam de a solução nele adoptada não estar em harmonia com os seus motivos. Também já respondemos à objecção consistente na disparidade entre o acto, globalmente encarado, e as conclusões de outros relatórios, anteriores à instauração do inquérito que o despacho recorrido culminou. Assinalámos então a irrelevância dessas outras «pronúncias dos serviços» para a determinação «in concreto» do dever de fundamentar; e, de igual modo, tais relatórios são insusceptíveis de revelar uma qualquer ofensa dos princípios agora em questão, já que a observância destes, que constituem limites internos do exercício da discricionariedade, haverá de ser ponderada dentro do procedimento a que o acto pertence, e não por referência ao que lhe seja exterior e alheio. A acusação de que a medida adoptada pelo acto foi «avulsa» (cremos que este adjectivo está aqui usado no sentido equivalente ao do étimo latino «avellere», e não com o significado, que careceria de qualquer aptidão crítica, de a medida ser isolada ou solta) e «desproporcionada» também não convence. Voltamos a repetir que o relatório do Sr Inquiridor apresenta um extenso rol de irregularidades, algumas das quais extremamente graves, no funcionamento da B..., pelo que carece de base a insinuação de que o encerramento dela e as demais medidas complementares foram o resultado violento de uma qualquer intenção persecutória. Exactamente ao invés, o acto apresenta-se como uma resposta equilibrada à situação que o inquérito detectou, não tendo as recorrentes conseguido persuadir do contrário, como lhes incumbia. As recorrentes também disseram que as medidas impostas pelo acto são restritivas dos seus direitos e liberdades fundamentais, consagrados nos artigos 43° e 62º da CRP . Sobre isto, relembre-se o que ficou dito no acórdão de fls. 302 e ss. dos autos: «... as recorrentes tentaram ligar a alegada ofensa dos princípios da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade à violação da liberdade de criar escolas privadas e de ensinar, prevista no art. 43° da Lei Fundamental, e à ofensa do direito de propriedade privada constitucionalmente consagrado no art. 62°, dizendo-se afectadas nos seus direitos fundamentais que, com tais preceitos, se relacionariam. Mas, como aquela liberdade não é absoluta, exercitando-se dentro dos quadros regulamentadores fixados pela lei em ordem à melhor defesa do interesse público (cfr. os artigos 2°, al. d), da Lei n.º 65/79, de 4/10, 56° da Lei n.º 46/86, de 14/10, 18º e 19º do DL n.º 553/80, de 21/11), logo se vê que é vão encarar a liberdade concernente à docência privada como um direito fundamental que a tais regras se sobrepusesse. Portanto, o vício, a existir, é impotente para causar a nulidade do acto. E o mesmo deve dizer-se da pretensa ofensa do direito de propriedade, pois este só é fundamental enquanto género, dado que o direito de aceder à propriedade é que deve ser havido como um fundamento da cidadania, não sendo de conferir tal atributo aos concretos direitos subjectivos, livremente transferíveis, de que cada «dominus» seja titular (cfr. os acórdãos deste STA de 2/7/96, rec. n.º 32.459, e de 8/10/98, rec. n.º 34.772); o que vale por dizer que o respectivo vício, a ter realmente ocorrido, nunca seria fautor de nulidade.» As considerações anteriormente transcritas, embora preocupadas com a determinação da forma de invalidade correspondente à ofensa daqueles princípios e preceitos constitucionais, não deixaram de apontar a solução que merece a denúncia em apreço. Enquanto sujeita a regras, a liberdade de exercício da docência privada pode sofrer os constrangimentos que a lei preveja e que se mostrem indispensáveis para a salvaguarda do interesse público, pelo que é erróneo dizer-se que tais constrangimentos são, «a priori», violadores dos princípios da: proporcionalidade, da justiça e da proporcionalidade. Acresce dizer que, «in casu», tais princípios não se mostram ofendidos tendo em conta os motivos em que a ordem de encerramento se baseou. No que respeita à medida decretada em relação ao património da B..., soçobra a tentativa das recorrentes de a atacar apenas com base nos sobreditos princípios. É que essa medida fundou-se expressamente num preceito legal e numa determinada cláusula do contrato-programa, pelo que a sua hipotética ilegalidade só poderia advir de uma aplicação deficiente dessas norma e cláusula - ainda que ai se pudesse insinuar uma ofensa dos princípios em questão. Portanto, o acto poderia ter pecado por consubstanciar um mau uso do poder - que o art. 24° do DL n.º 70/93, de 10/3, conferia à Administração - de se ordenar o encerramento da escola e de se dispor dos seus bens. Mas a simples existência desse poder não afrontava os princípios da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade, dado que ele estava abstractamente previsto na lei; e o concreto exercício que, do mesmo poder, o acto realizou também não se mostra ofensivo de tais princípios, tendo em conta o número e o relevo das irregularidades detectadas no inquérito. As recorrentes disseram ainda que o despacho impugnado violou o disposto no art. 18º da CRP , pelo carácter «retroactivo» das restrições que impôs. Esta arguição é dificilmente inteligível, pois o acto não operou efeitos «in praeteritum», e antes se limitou a resolver uma situação a partir dos factos passados que a caracterizavam - como é de regra em todos os processos decisórios. O que por esta denúncia, mais uma vez, perpassa é o convencimento das recorrentes de que o despacho contendeu com direitos seus que, porque fundamentais, estariam indemnes a qualquer intervenção dos órgãos do Estado. Mas é claro que a conduta das recorrentes não estava a coberto de uma acção fiscalizadora e sancionatória guiada pelo interesse público, como o referido art. 24° imediatamente revelava. É, portanto, certo que o acto não ofendeu o preceituado no art. 18° da CRP, nem, por extensão, os princípios da proporcionalidade, justiça e imparcialidade. Do que anteriormente ficou exposto, infere-se a improcedência da parte, que faltava apreciar, da conclusão 12.ª, pelo que se torna agora certo que soçobram todas as conclusões da alegação das recorrentes. E, como as recorrentes nada de decisivo acrescentaram nas suas alegações complementares, nem os documentos ulteriormente juntos aos autos trouxeram um qualquer dado novo que impusesse uma inflexão na decisão a dar ao recurso contencioso, impõe-se concluir que este não merece provimento. Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso contencioso. Custas pelas recorrentes: Taxa de justiça: 400 euros Procuradoria: 200 euros Lisboa 19 de Junho de 2002 Madeira dos Santos – Relator – Isabel Jovita – Jorge de Sousa

Sumário

II- A fixação desse prazo pelo mínimo só pode vir a invalidar a audiência prévia se for certo que se fundou em critérios erróneos ou ostensivamente inadmissíveis.

III- O silêncio da Administração sobre o pedido de realização das diligências complementares a que alude o art. 104°, do CPA, equivale à denegação desse pedido.

IV- Essa denegação não pode ser tida por ilegal se nada indicar que tais diligências fossem convenientes.

V- Mostrando-se devidamente fundamentado o acto culminante de um inquérito, carece de base a pretensão de que tal acto enferme, ainda assim, daquele vício de forma por não se haver demarcado expressamente do resultado de pretéritas investigações, realizadas noutros procedimentos administrativos.

VI- Só há erro nos pressupostos de facto se for certo que eles não são verídicos.

VII- Não ofende os princípios da boa fé e da tutela da confiança o acto que ordena o encerramento de uma escola e a tomada de medidas . complementares por causa de irregularidades, múltiplas e graves, imputáveis aos promotores dela.

VIII- Tendo por suporte legal o estatuído no art. 24° do DL n.º 70/93, de 10/3, essa imposição de encerramento, acompanhada da decisão acerca do destino do património da escola, também não ofendeu os princípios da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade.

Texto Integral

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .. (adiante designado por ...) e a B... (seguidamente identificada por ...) interpuseram recurso contencioso do despacho ministerial n.º 194/ME/96, de 20/8/96, que determinou o encerramento daquela escola, declarou ser clandestina a denominação de «C...» e impôs aos serviços do ministério a realização de vários actos complementares.

As recorrentes terminaram a sua alegação de recurso, enunciando as seguintes conclusões:

1- Deve ser declarada a nulidade processual verificada, resultante de ausência de despacho sobre os meios de prova requeridos pelas recorrentes na petição de recurso, proferindo-se despacho que admita o pedido formulado e a prestação dos documentos indicados;

2- O processo instrutor não se mostra junto aos autos, sendo legalmente devido e essencial ao julgamento da causa, desprovida de material probatório em poder da autoridade recorrida, pelo que deverá ser determinada a junção do instrutor aos autos ao abrigo das disposições dos arts. 46° /3 e 11º da LPTA ou, em alternativa, requerida a desapensação do anexo de suspensão de eficácia pendente em recurso no Tribunal Constitucional e junção aos presentes autos principais;

3- As requerentes expressamente requerem que seja determinada a produção de alegações complementares após a junção do instrutor e demais documentos, «ex vi» do disposto no art. 52° da LPTA, reservando-se o direito de arguir novos vícios após a sua junção;

4- A resposta junta a fls. 68 a 75, nunca notificada às recorrentes, não se encontra assinada por quem quer que seja, violando o disposto no art. 26°/2 da LPTA pelo que deverá ser ordenado o seu desentranhamento dos autos e devolução à autoridade recorrida;

5- O acto recorrido violou o princípio da audiência prévia, consagrado nos arts. 100º e ss. do CPA, pois a Administração não procedeu à audição de uma das principais interessadas, a entidade promotora da escola encerrada (A...), tendo, para além disso, omitido a audição das «C...» e «D...», ao confiar o encargo de notificação dessas entidades ao interessado Prof. E..., medida ilegal, arbitrária e sem qualquer suporte legal;

6- O acto recorrido violou o mesmo princípio da audiência prévia, realizando uma verdadeira fraude à lei, pois o «auto de audiência» de fls. 1.032 e ss. não forneceu «os elementos necessários para que os interessados fiquem a conhecer todos os aspectos relevantes para a decisão, nas matérias de facto e de direito» (art. 101º do CPA), tendo-se limitado a alinhar imputações não especificadas, e meras expressões conclusivas, sem qualquer referência de direito, acrescendo que apenas foi concedido o prazo mínimo legalmente previsto para a pronúncia, prazo desrazoável e notoriamente insuficiente para contestação e pronúncia sobre um processo com mais de 1.000 páginas de documentos, colhidas em 5 meses, violando o direito fundamental de defesa no procedimento sancionatório;

7- O mesmo princípio foi também violado, uma vez que a decisão sobre a produção das diligências instrutórias suplementares requeridas pelas interessadas na sua pronúncia, e cuja decisão o instrutor deferiu às instâncias superiores, nunca ocorreu, violando o disposto nos arts. 101°/3, 104° e 9º do CPA;

8- O acto recorrido enferma de falta de fundamentação, violando o disposto nos arts. 268°/3 da CRP, 124°/1/a), c), d), e) e 125°/1 do CPA pois não contém qualquer fundamentação de facto ou de direito, utilizando meras fórmulas rituais e conclusivas, repetidas em outros actos similares praticados pela entidade, que constituem expressões «passe-partout» sem qualquer aderência à realidade, sendo o seu teor claramente contraditório, obscuro e insuficiente, não permitindo a um destinatário médio apreender a «ratio» das decisões, e não tendo adicionalmente operado qualquer fundamentação por remissão válida ou suficiente, ou esclarecido as razões pelas quais não atendeu às razões expostas na pronúncia em sede de audiência prévia;

9- O acto recorrido enferma de falta de fundamentação por não explicitar também qual o motivo pelo qual se afastou das conclusões dos relatórios anteriores, cuja junção se requereu, e que não se pronunciaram por qualquer irregularidade;

10- O acto impugnado violou o contrato-programa de 23/9/89, enfermando de erro de direito, carecendo de base legal e sendo o art. 24° do DL 70/93 inaplicável ao caso vertente, pois:

O conjunto de direitos e deveres que liga o Estado e a entidade promotora da B... são os constantes do contrato-programa de 23/9/89, nunca alterado, bem como os do DL 553/80, de 21/11, cujo art. 9º/1/4 nunca foi regulamentado, e DL 26/89, de 21/1, diploma omisso em matéria de sanções;

O acto impugnado violou o contrato-programa, que prevê a exclusão da entidade promotora em caso de incumprimento por despacho conjunto dos ministros do Emprego e Educação (cláusula 22.ª) e o encerramento também por despacho conjunto, a solicitação da entidade promotora (cláusula 26.ª);

O art. 24° do DL 70/93 não é aplicável ao caso vertente, uma vez que o contrato-programa nunca foi objecto de alterações «expressis verbis»;

11- O acto recorrido enferma de manifestos erros de facto, como se comprovará em sede de alegações complementares e após a junção do instrutor, uma vez que não existem quaisquer irregularidades financeiras, pedagógicas e administrativas que possam justificar a medida adoptada e não foram fornecidos ao autor do acto, que ocupa o cargo há menos de um ano, os elementos correctos e necessários à apreciação da situação;

12- Sem prejuízo do posterior desenvolvimento após a junção dos processos peticionados, podemos concluir que o acto recorrido é nulo, pois violou:

O princípio da boa fé e o princípio da tutela da confiança (arts. 2º e 266° da CRP e 6° A do CPA), ao utilizar como pretexto pretensas irregularidades cuja causa reside no incumprimento, pelo próprio Ministério da Educação, das obrigações decorrentes do contrato-programa celebrado em 1989, contrariando e invertendo toda a actuação imediatamente anterior a sua prática;

Os princípios da proporcionalidade, justiça e imparcialidade (art. 266°/2 da CRP e 6°), ao actuar uma medida extrema sem qualquer suporte material ou formal suficiente, ao arrepio do teor das anteriores pronúncias dos serviços, consagrando uma medida avulsa e desproporcionada, restritiva dos direitos e liberdades fundamentais consagrados nos arts. 43° e 62° da CRP, que o Estado está obrigado a reconhecer e assegurar , violando o carácter genérico (normativo), não retroactivo e restritivo das restrições, imposto pelo 18° da CRP;

As disposições dos arts. 2°/3/e), 43°,54° e 56° da Lei 46/86, de 14/1, as quais conferem ao Estado um mero papel de regulação da criação e gestão autónoma das escolas do ensino não estatal, não lhe permitindo medidas avulsas e sancionatórias de extinção;

13- O acto recorrido revogou ilegalmente a autorização de funcionamento da B... concedida em 15 de Julho de 1988 pelo Sr. Director-Geral do Ensino Básico e Secundário, violando o disposto nos arts. 140º/1 ou 141° do CPA.

A fls. 136 a 138, e na sequência da apensação aos autos do processo instrutor, as recorrentes vieram apresentar alegações complementares em que formularam as seguintes conclusões:

1- A recorrente dá por reproduzidas e integradas as conclusões das alegações de fls.;

2- Deverá ser determinada a junção aos autos dos relatórios em poder de terceiros e da entidade recorrida peticionada na petição de recurso, por a mesma se afigurar essencial ao julgamento da causa e descoberta da verdade material.

Na ocasião, as recorrentes requereram a junção ao processo de documentos, que discriminaram.

Após a junção aos autos de vários documentos, as recorrentes apresentaram novas alegações complementares, que terminaram do modo seguinte:

«Termos em que se conclui como nas alegações de fls., que aqui se dão por reproduzidas, devendo o acto recorrido ser declarado nulo ou anulado.»

O Sr. Ministro da Educação contra-alegou, dando por integralmente reproduzida a resposta que fora enviada ao tribunal - na qual se defendera a não ocorrência dos vícios arguidos e o consequente não provimento do recurso.

O Ex.º Magistrado do MºPº emitiu douto parecer em que começou por defender a ilegitimidade activa do A.... Quanto ao fundo, o Digno Magistrado pronunciou-se no sentido do não provimento do recurso contencioso, por inexistência dos vícios denunciados pela recorrente.

Observado o disposto no art. 54° da LPTA em relação à questão prévia suscitada no parecer do MºPº, as recorrentes nada disseram.

Foi então proferido o acórdão de fls. 302 a 320 em que, no tratamento das questões de direito, se começou por declarar a legitimidade processual activa do A.... Seguidamente, o aresto debruçou-se sobre as quatro primeiras conclusões da alegação das recorrentes, mostrando a sua irrelevância para a decisão a proferir.

Passando ao conhecimento «de meritis», o acórdão, a título preliminar, estabeleceu que a hipotética violação dos princípios indicados na conclusão 12.ª da alegação das recorrentes nunca seria fautora da nulidade do acto, pelo que esta forma de invalidade só poderia reportar-se ao alegado na parte sobrante dessa mesma conclusão - a parte referente a uma actuação da autoridade recorrida «fora das atribuições do Estado». Obtida tal certeza, o aresto passou à apreciação imediata deste vício, decidindo que ele não se verificava e que a conclusão 12.ª improcedia, nesse segmento.

Seguidamente, o acórdão definiu a ordem a observar no conhecimento dos demais vícios arguidos e atendíveis, virtualmente geradores de mera anulabilidade. Assim, e a esse propósito, escreveu-se no aresto:

«Merecem apreciação prioritária os vícios de violação de lei referidos nas conclusões 13.ª (revogação ilegal) e 10.ª (violação do contra-programa), já que a procedência de qualquer deles acarretaria a impossibilidade de a definição operada pelo acto voltar a ocorrer, ainda que fundada noutras razões. Se esses vícios improcederem, veremos se o acto ofendeu o direito de audiência das recorrentes (conclusões 5.ª, 6.ª e 7.ª), justificando-se a relativa prevalência dada ao conhecimento deste vício por ele contender com a formação da vontade administrativa e por os poderes exercidos serem discricionários. Se concluirmos pela não ocorrência desse vício formal, atentaremos na alegada falta de fundamentação do acto ( conclusões 8.ª e 9.ª), na medida em que, só depois de sabermos exactamente os seus motivos, estaremos em condições de, sucessivamente, verificarmos se eles eram conformes à realidade ( conclusão 11.ª) e se o acto ofendeu os princípios a que o uso dos poderes discricionários se deveria ater (parte não apreciada da conclusão 12.ª).»

Entrando propriamente na apreciação dos vícios, o acórdão disse que o acto não consubstanciava uma revogação ilegal, razão por que improcedia a conclusão 13.ª; e afirmou que não ocorria o vício de violação de lei mencionado na conclusão 10.ª, pelo que também esta soçobrava.

Passou então o aresto a enfrentar a denúncia de que o acto estaria viciado por não ter sido devidamente satisfeito o direito de audiência prévia das recorrentes. O acórdão frisou que a menção do vício constava das conclusões 5.ª, 6.ª e 7.ª, em que se invocavam diferentes motivos em prol da anulação do acto por aquela genérica causa. E, debruçando-se sobre o conteúdo da conclusão 5.ª, o aresto entendeu que ela procedia, pelo que, considerando prejudicada a matéria não apreciada, concedeu provimento ao recurso contencioso e anulou o despacho impugnado.

O Ministro da Educação interpôs recurso do aludido aresto para o Pleno da Secção, intentando a revogação do acórdão nas partes em que ele decidiu da legitimidade activa do A... e em que anulou o acto recorrido. E o Pleno, pelo acórdão de fls. 353 a 259, veio a conceder provimento ao recurso, no segmento dele respeitante ao vício de forma que se julgara existir , terminando do modo seguinte:

«Assim, será de concluir pela não violação pela entidade contenciosamente recorrida do art. 100° do CPA, não se verificando o invocado vício de forma de falta de audiência de interessados, pelo que se acorda em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando--se a decisão recorrida, voltando os autos à Subsecção para conhecimento da restante matéria da impugnação, ainda não conhecida.»

Consideram-se assentes os seguintes factos, pertinentes à decisão:

1- Em 29/9/89, o Estado, representado pelo GETAP (Gabinete de Educação Tecnológica, Artística e Profissional), e ..., celebraram o contrato-programa cuja cópia consta de fls. 276 e ss. dos autos, destinado à criação e ao ulterior funcionamento da B

2- Em Dezembro de 1991, foi celebrado um aditamento àquele contrato-programa, pelo qual a ... com a concordância do Estado, cedeu ao A... «todos os direitos e obrigações» decorrentes daquele contrato.

3- O A... é uma instituição particular de solidariedade social, constituída por escritura pública celebrada aos 6/7/91.

4- O A..., sem qualquer autorização expressa por parte da Administração, promoveu a abertura e manteve em funcionamento duas outras escolas, denominadas «C...» e «D...» .

5- A B... para além de subsídios de acordo com o contrato-programa, recebeu apoios no âmbito do PRODEP I e do PRODEP II.

6- A B... foi objecto de uma auditoria da Inspecção-Geral de Educação (IGE), reportada ao ano económico de 1990, cujo relatório, datado de 30/7/92, detectou várias anomalias «com vista à sua correcção» .

7- A B... foi alvo de nova auditoria da mesma entidade, reportada ao «funcionamento da Escola a partir de Julho de 1992», em cujo relatório, de 1/6/93, se concluiu ter havido uma melhoria no funcionamento da Escola, embora esta não cumprisse de acordo com «uma gestão mais correcta», até porque havia «dificuldades de gestão decorrentes do facto de os financiamentos acordados não serem entregues com a necessária regularidade, daí resultando a necessidade de recurso - necessariamente oneroso - a empréstimos bancários, cujos encargos não são considerados elegíveis» .

8- A direcção da B... fez divulgar uma «carta aberta», datada de 10/5/95 e cuja cópia consta de fls. 13 a 15 do processo instrutor, dando conta que a Escola vivia uma situação financeira caótica, da responsabilidade do A..., após o que se seguiram paralisações da actividade dos professores, funcionários e alunos.

9- Na sequência desses factos, o DES, em 17/7/95, solicitou à IGE a realização de uma auditoria urgente à B... .

10- Em 22/8/95, e concordando com informações e pareceres anteriores, onde se referira que as pretéritas «auditorias se mostraram insuficientes», a Inspectora-geral da Educação emitiu o seguinte despacho:

«Instauro processo de inquérito, tendo em conta os factos referidos no item 2 da presente informação» (indícios de «desvios de fundos», «confusão relativamente à titularidade do património da B... bem como da situação passiva herdada» e atraso no pagamento dos subsídios devidos aos alunos e dos salários dos professores e funcionários). «Consulte-se a IGF sobre a eventual conclusão do relatório anteriormente solicitado e o PRODEP para prestação de informação quanto ao financiamento da Escola Profissional em questão» .

11- O processo de inquérito iniciou-se em 12/10/95, tendo incidido especialmente sobre a situação da B..., mas também sobre a das denominadas «C...» e «D...» .

12- Quanto à situação financeira da B..., o Sr. Inquiridor ouviu testemunhas e fez juntar aos autos de inquérito inúmeros documentos relacionados com as receitas e as despesas da escola, bem como o relatório da Inspecção-Geral de Finanças, datado de 11/9/95 e solicitado pelo DAFSE, que consta de fls. 269 e ss. do instrutor.

13- O Sr. Inquiridor averiguou também das realidades pedagógicas da mesma escola, através da audição de testemunhas e da junção ao inquérito de vários documentos.

14- No que respeita à «D...», o Sr. Inquiridor ouviu testemunhas e juntou aos autos de inquérito documentos vários, estando tais elementos probatórios relacionados com a determinação do A... como promotor inicial da escola, a sua ulterior substituição nessa posição, a autorização desta substituição por despacho do Sr . Secretário de Estado do Ensino Superior de 24/8/94, a recusa, por despacho ministerial de 11/9/92, da autorização do início do funcionamento dos seus cursos e o modo de financiamento da mesma Escola Superior .

15- No que toca à denominada «C...», o Sr. Inquiridor colheu depoimentos e fez juntar documentos referentes à identidade de quem a promovera, à existência da autorização de que carecia, ao seu efectivo funcionamento e a pormenores acerca do modo como este se processava, bem como ao esquema de financiamento da escola.

16- Em 28/2/96, o Sr Inquiridor elaborou o relatório final do processo de inquérito, que consta de fls. 994 a 1024 do instrutor apenso, em que concluiu pelas seguintes «propostas»:

«1- Que, face aos indicadores de ordem financeira e ao incumprimento dos objectivos pedagógicos, os quais apontam para uma clara inviabilidade de funcionamento, seja superiormente determinado o encerramento compulsivo da B..., nos termos do n.º 1 do art. 24° do DL n.º 70/93, de 10/3, com as consequências previstas no n.º 2 do mesmo artigo.

2- Que, em consequência do proposto no número anterior, seja estudado, por parte do DES, o encaminhamento dos alunos que actualmente frequentam a aludida Escola Profissional.

3- Que, nos termos do n.º 1 do art. 98° do DL n.º 553/80, de 31/11, seja declarada clandestina a dita C..., bem como a sua secção sediada em Viana do Castelo, devendo ser desencadeados os mecanismos adequados, com recurso às autoridades administrativas, no sentido do seu encerramento.

4- Que a medida referida no número anterior seja igualmente extensiva à D..., nos termos do DL n.o 271/89, de 19/8.

5- Que sejam responsabilizados disciplinarmente os elementos que integram a Direcção da B... em particular aqueles que se encontravam em exercício a partir do ano lectivo 92/93, por temporalmente ser o âmbito do presente inquérito, cujas relações nominais constam a fls. 628 a 632, nos termos do n.º 1 do art. 99º do DL n.º 553/80 já citado.

6- Que sejam igualmente responsabilizados disciplinarmente os Directores Pedagógicos .em exercício a partir daquele ano 92/93, nos termos do n.º 2 do art. 99º do DL n.º 553/80.

7- Que seja accionado procedimento criminal em relação ao Prof ... pela emissão e assinatura de certificados de habilitações conferindo o 9º ano de escolaridade, sem possuir competência para tal e usar abusivamente o selo branco da Escola Profissional B... .

8- Que superiormente, a nível do DES, sejam estudadas medidas tendentes à definição da situação daqueles alunos que prosseguiram os seus estudos com base nos certificados referidos no número anterior .

9- Que a entidade promotora (A...) seja responsabilizada, como consequência da nossa proposta referida em 1, pelo pagamento ,das dívidas actualmente existentes e que se encontram discriminadas a fls. 1009 e 1010.»

17- Remetido o processo de inquérito ao Ministro da Educação, foi o mesmo, «devolvido à IGE a fim de se proceder à audiência dos interessados, nos termos dos artigos 100º a 105° do CPA».

18- Em 11/4/96, o Sr. Inquiridor lavrou no processo de inquérito o «auto de audiência das direcções da Escola Profissional B..., C... e D..., com estatuto de interessados», conforme consta de fls. 1032 a 1034 do processo instrutor apenso, constando desse «auto» que era concedido aos interessados o «prazo de dez dias úteis» para a apresentação de resposta e que o «interessado» E... «ficou ciente» e deu-se «por notificado», incumbindo-se de «dele dar conhecimento aos restantes interessados» .

19- Para além desse «auto», nenhuma outra diligência foi feita para notificação de interessados com vista ao exercício do direito de audiência.

20- Datado de 26/4/96, o referido E... remeteu ao Sr. Inquiridor a sua pronúncia, que consta de fls. 1037 a 1044 do instrutor apenso, onde requereu, como diligências suplementares, «o exame de toda a documentação relativa à D... e o apuramento, «junto do NAP e do DAFSE», da «forma negligente como estas entidades se comportaram com a Escola, não cumprindo os conformes a que se obrigaram» .

21- Sobre essa resposta, consequente ao cumprimento do disposto no art. 100º do CPA, o Sr. Inquiridor emitiu a pronúncia que consta de fls. 1069 do instrutor apenso.

22- O pedido de realização de diligências, dito em 20, não foi objecto de uma qualquer decisão expressa.

23- Em 20/8/96, foi proferido o despacho n.º 194/ME/96, do seguinte teor:

«No seguimento do inquérito efectuado à B..., com vista a verificar as condições pedagógicas, administrativas e financeiras do seu funcionamento, tendo como base os factos denunciados em carta aberta de 10/5/95, os serviços do Ministério da Educação detectaram e concluíram, em relatório devidamente fundamentado, pela existência de graves irregularidades naqueles níveis, verificando-se a degradação acentuada no seu funcionamento, com prejuízo notório para os seus alunos.

Face à gravidade da situação e à inviabilidade nítida do seu funcionamento, entende o Ministério da Educação, no estrito desempenho das suas atribuições de tutela, com vista à salvaguarda do direito dos alunos a uma formação integral e a uma sólida formação geral, científica e tecnológica, não dever tolerar, muito menos pactuar pelo silêncio e imobilismo, situações degradantes que põem em causa e comprometem irremediavelmente o futuro dos jovens e a nobreza da missão de educar .

Nestes termos, determina-se:

1- É encerrada a B..., nos termos do n.º 1 do artigo 24° do Decreto-Lei n.º 70/93, de 10 de Março.

2- É declarada clandestina a denominada «C...», incluindo a sua secção em Viana do Castelo, nos termos do n.º 1 do artigo 98° do Decreto-Lei n.º 553/80, de 31 de Novembro.

3- Deve a Inspecção-Geral de Educação:

a) Dar cumprimento ao disposto no número anterior, nos termos do n.º 2 do artigo 98° do Decreto-Lei n.º 553/80, de 31 de Novembro;

b) Dar conhecimento ao Ministério Público dos factos apurados relativamente à conduta do Dr. E... com vista ao eventual procedimento criminal;

c) Para além do disposto na alínea anterior, dar ainda conhecimento ao Ministério Público de todo o processo de inquérito com vista ao eventual apuramento de outras infracções de natureza criminal.

4- Deve o Departamento do Ensino Secundário:

a) Apresentar, no prazo máximo de 30 dias, solução de encaminhamento para os alunos que actualmente frequentam a B..., garantindo a supervisão das respectivas formas de transferência;

b) Estudar medidas conducentes à definição da situação daqueles alunos que prosseguiram os seus estudos com base em certificados do 9º ano de escolaridade emitidos e assinados pelo Dr. E..., sem que possuísse competência para tal;

c) Proceder, sem prejuízo de eventual responsabilidade civil e criminal a apurar, à análise e fecho de contas, com referência à data do encerramento, com a exigência de devolução, pelos serviços da B..., de saldos apurados;

d) Agir, no que respeita ao património da B..., nos termos do n.º 2 do artigo 24° do Decreto-Lei n.º 70/93, de 10 de Março, e em conformidade com o disposto na cláusula 23°, n.º 3, do Contrato-Programa.»

Passemos ao direito.

Já atrás dissemos que o acórdão do Pleno da Secção mandou conhecer «da restante matéria da impugnação, ainda não conhecida» . Ora, o aresto da Subsecção, cuja pronúncia decisória foi entretanto revogada pelo Pleno, só" apreciara o arguido vício de violação do direito de audiência numa das três vertentes em que ele fora apresentado; e, muito naturalmente, a decisão do Pleno restringiu-se a esse segmento conhecido, que correspondia à conclusão 5.ª da alegação das recorrentes. Assim, e a propósito do mesmo vício de forma, falta enfrentar o que se mostra alegado nas conclusões 6.ª e 7.ª, devendo começar-se pela primeira delas, que respeita ao modo de cumprimento do dever de ouvir o interessado, só depois se passando, se for caso disso, para a segunda, em que se denuncia a ilegalidade de actuações subsequentes à mesma audiência. Sublinhe-se ainda que, na hipótese de improcedência deste vício formal, conhecer-se-á da restante matéria de acordo com a ordem que já atrás deixámos definida.

Na mencionada conclusão 6.ª as recorrentes afirmaram que foi ofendido o disposto no art. 101° do CPA pois não apenas a notificação para audiência teria omitido o fornecimento dos elementos necessários para a emissão da sua pronúncia, como lhes foi concedido para o efeito um prazo que, por ser o mínimo, se mostraria «desrazoável e notoriamente insuficiente».

A simples leitura do «auto de audiência» de fls. 1032 a 1034 do processo instrutor revela que as «imputações de natureza disciplinar e criminal», em que o acto a proferir provavelmente se fundaria, eram claras, concretas e estavam devidamente discriminadas, não justificando quaisquer dúvidas sérias quanto ao seu exacto significado. Por outro lado, é irrelevante que tais «imputações» fossem parcas na menção do direito que lhes corresponderia, pois os destinatários da notificação para a audiência não podiam ignorar o quadro normativo a que o inquérito respeitava e, portanto, o alcance jurídico das irregularidades que haviam motivado a instauração do processo. Assim, os próprios termos da mencionada notificação são reveladores de que ela observou capazmente o estatuído no art. 101°, n.º 2, do CPA.

Mas, se dúvidas houvesse a propósito da cabal observância desse preceito, elas seriam desfeitas pelo próprio teor da resposta apresentada, correspondente ao exercício do direito de audiência. Sintomaticamente, não foi ai invocado que as sobreditas «imputações» fossem vagas ou conclusivas, e apenas se questionou a falta de pormenorização de que padeceria uma delas- por não serem «citados quais os documentos de despesa do "processo contabilístico" entre a entidade promotora e a Escola» . Contudo, mesmo esta débil crítica se mostra infundada, pois seria absurdo que o convite para a emissão de pronúncia no âmbito da audiência prévia descesse ao pormenor de indicar ou repetir os documentos referidos, sem o que aquele convite tenderia a tomar-se um «alter ego» de uma vasta parte da instrução realizada.

Portanto, o aludido «auto de audiência» habilitou os notificandos a pronunciarem-se sobre o que verdadeiramente interessava, sendo erróneo dizer-se que eles permaneceram num estado de dúvida que invalidaria a notificação. E, para completarmos a análise da conclusão 6.ª, resta-nos ver se o direito de audiência foi afectado pela denunciada insuficiência do prazo concedido.

O art. 101 º do CPA estabelece que, «quando o órgão instrutor optar pela audiência escrita, notificará os interessados para, em prazo não inferior a 10 dias, dizerem o que se lhes oferecer» . «In casu» , o prazo concedido para o exercício do direito de audiência foi de dez dias úteis, o que significa que o inquiridor optou pelo prazo mínimo. Ora, as recorrentes reputam esse prazo de insuficiente, considerando que ele as impediu de exercerem o seu «direito fundamental de defesa no procedimento sancionatório» .

Mas não têm razão. A determinação do «quantum» do prazo incumbia ao órgão instrutor, que, ressalvado aquele «minimum», dispunha em tal matéria de uma liberdade relativa, devendo fixar o prazo segundo critérios de razoabilidade. Seria natural que os notificandos, se discordassem do prazo estabelecido, manifestassem esse seu desacordo, ou em requerimento autónomo, ou na resposta que apresentassem; e, ao invés, o silêncio dos interessados sobre esse assunto não podia deixar de insinuar que eles aceitavam a bondade do prazo fixado e, portanto, também os critérios que a essa fixação haviam presidido. Ora, não apenas nenhuma reclamação foi deduzi da no procedimento a respeito da insuficiência do referido prazo, como essa questão foi completamente silenciada na resposta em que foi exercido o direito de audiência, pormenores que, como «supra» dissemos, sugerem que o prazo estabelecido não terá merecido a discordância dos notificandos.

É certo que a resposta, aliás extremamente desenvolvida, chegou ao Sr. Inquiridor dois dias depois do «terminus ad quem» do dito prazo - o que não obstou a que ela fosse ponderada, como se vê de fls. 1069 do processo instrutor apenso. De todo o modo, a complexidade do inquérito não obrigava necessariamente a que o prazo devesse exceder os dez dias realmente fixados, já que era de crer que os notificandos conhecessem perfeitamente as questões que estavam em causa e sobre que haveriam de se pronunciar - até porque grande parte da massa documental junta aos autos de inquérito fora extraída dos seus arquivos. Afinal, e como se vê de fls. 1031, o Sr. Inquiridor elaborou o «auto de audiência» em apenas dois dias; e a resposta que se queria suscitar constituía o reverso do constante daquele «auto», facto que também indiciava que os concedidos dez dias bastariam para os fins em vista.

Deste modo, temos que a conduta dos interessados sugestiva da aceitação do prazo, por um lado, e o seu presumível conhecimento das questões sobre que incidiria a pronúncia, por outro, impedem que se emita um juízo de certeza acerca da insuficiência do prazo em questão. Sendo assim, o tribunal não pode censurar o uso que a Administração fez da liberdade relativa de que dispunha para estabelecer o prazo, pois uma crítica desse tipo exigiria que, ao invés do que acontece, fosse absolutamente seguro que aquela fixação se arrimara a algum critério erróneo ou ostensivamente inadmissível.

Nesta medida, a conclusão 6.ª improcede «in toto».

Passemos à conclusão 7.ª, em que as recorrentes defenderam a anulação do acto por, ao arrepio do disposto nos artigos 9º , 101°, n.º 3, e 104° do CPA não se haver decidido o pedido de realização de diligências instrutórias, formulado aquando do exercício do direito de audiência.

Contrariamente ao que vem pressuposto nesta denúncia, a circunstância de tais diligências não terem sido realizadas revela que se pretendeu denegar o pedido correspondente - fosse porque a resposta fora deduzida fora de prazo, fosse porque tais diligências complementares eram inúteis. Aliás, a Administração goza de alguma liberdade na consideração das diligências como «convenientes», não havendo um antecipado direito dos interessados à realização das mesmas ( cfr o art. 104° do CPA e o acórdão do STA de 1/2/2000, rec. n.º 45.290). Ademais, no caso, as pretensões de que se examinasse «toda a documentação relativa à D... e que se apurasse «a forma negligente» como o NAP e o DAFSE «se comportaram com a Escola» apresentavam-se, «primo conspectu», como dilatórias e descabidas, pois. a extensa instrução já realizada, que tudo indicava ter versado sobre as questões fundamentais a elucidar, desaconselhava o início de um novo afã perscrutador, para mais em matérias de magnitude indefinida e com finalidades apenas vagamente determinadas.

Portanto, eis-nos perante a certeza de que o requerimento de realização de novas diligências foi considerado pela Administração como merecedor de indeferimento; e nada nos permite asseverar que esse indeferimento é censurável por a realização das diligências se mostrar conveniente, antes parecendo, em face da natureza das diligências e dos demais dados disponíveis, que elas eram desaconselháveis. Assim, o acto não enferma do vício a que se refere a conclusão 7.ª em apreço, a qual, consequentemente, improcede.

Nas conclusões 8.ª e 9.ª, as recorrentes tentaram persuadir que o acto enferma de vício de forma, por falta de fundamentação. Na primeira daquelas conclusões, as recorrentes disseram que o vício advém de o conteúdo do acto não incluir uma fundamentação bastante; na conclusão 9.ª, vislumbraram o vício de forma na circunstância de o acto se haver afastado, sem motivo explícito, do conteúdo de relatórios anteriores que haviam concluído de um modo diferente.

É flagrante a improcedência da conclusão 8.ª. O despacho recorrido remeteu expressamente as suas razões para o que se apurou no inquérito efectuado à B... e, mais precisamente, para o «relatório devidamente fundamentado» do Sr. Inquiridor, que culminou essa indagação. Assim sendo, a fundamentação do acto haverá de se discernir, não apenas no seu próprio teor, mas ainda, «per relationem», no que naquele relatório fora dito. Ora, tal relatório, que consta de fls. 994 a 1024 do processo instrutor apenso, contém uma exaustiva enunciação das razões factuais e jurídicas da solução que o acto acolheu, permitindo aos destinatários do acto compreender perfeitamente o itinerário cognoscitivo e valorativo do seu autor e entender por que é que se decidiu assim e não de uma outra maneira qualquer. Aliás, e sintomaticamente, as recorrentes não lograram concretizar as suas denúncias de que a motivação usada era contraditória, obscura e insuficiente, limitando-se a uma enunciação de razões típicas da falta de fundamentação, sem correspondência directa no acto sindicado, entendido este em toda a sua extensão. Diga-se ainda que era inútil o despacho recorrido responder, ponto por ponto, às questões levantadas na resposta correspondente ao direito de audiência, porque o relatório do Sr. Inquiridor já antecipadamente tomara posição sobre essas matérias e o acto, ao integrar o relatório na sua fundamentação, adoptou simultaneamente o entendimento que aí se enunciara sobre tais assuntos.

A alegação de que o acto não está fundamentado por inexplicavelmente contrastar com «relatórios anteriores» é, desde logo, falaciosa porque esses relatórios foram produzidos noutras ocasiões e respeitaram a procedimentos administrativos diversos - pelo que esta questão não é, em bom rigor, subsumível ao estatuído no art. 124°, n.º 1, al. c), «in fine», do CPA. É evidente que a circunstância de, num qualquer momento, a Administração não ter detectado determinadas irregularidades não invalida que, mais tarde, e numa diferente indagação, as venha a encontrar, actuando então do modo que seja devido ou conveniente. Ademais, a fundamentação do acto, cuja extensão inclui tudo o que consta do relatório do Sr . Instrutor, integra as razões justificativas da pronúncia que o acto incorporou - e, nessa mesma medida, dos motivos de se vislumbrarem e valorarem irregularidades que investigações anteriores não haviam descortinado.

Mostrando-se o despacho «sub judicio» dotado de uma fundamentação clara. suficiente e congruente (cfr. o art. 125° do CPA), está votada ao insucesso a denúncia de que ele enferma de vício de forma, por falta de fundamentação. Consequentemente, improcedem as conclusões 8.ª e 9.ª, ora em apreço.

Na conclusão 11.ª, as recorrentes imputaram ao despacho impugnado «manifestos erros de facto», por não existirem «quaisquer irregularidades financeiras, pedagógicas e administrativas» que pudessem justificar a medida adoptada» . As recorrentes reservaram a comprovação desses erros para o momento em que apresentassem «alegações complementares». Contudo, e como acima já aludimos, as recorrentes, nessas alegações, não invocaram nada de novo em relação ao que haviam dito na normal alegação de recurso, o que significa que não chegaram a concretizar a enunciação dos «erros de facto» que, na conclusão 11.ª, se haviam limitado a esboçar .

Independentemente desta imediata, e fundamental, fragilidade da denúncia de que o acto padeceria de erro nos seus pressupostos de facto, sempre diremos que tal vício de modo algum transparece do confronto entre o despacho e a instrução realizada, pois a base factual de que o acto partiu reproduz com fidelidade a avaliação que a prova carreada para o processo de inquérito indiscutivelmente merecia.

Assim, o despacho «sub censura» não padece daquele vício de violação de lei, por erro nos pressupostos, improcedendo a conclusão 11.ª.

Passemos à parte da conclusão 12.ª ainda por apreciar - aquela em que as recorrentes defenderam que o acto ofendeu os princípios da boa fé, da tutela da confiança, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade.

Na óptica das recorrentes, a violação daqueles dois primeiros princípios adviria de a causa das «pretensas irregularidades» residir num incumprimento do contrato-programa celebrado em 1989, imputável ao próprio Ministério da Educação. Desde logo, esta posição das recorrentes começa por estar enfraqueci da em resultado de já estar julgada a improcedência da conclusão 10.ª, em que elas defenderam que o acto violara aquele contrato-programa. Mesmo assim, as recorrentes teriam razão se fosse certo que o extenso rol de irregularidades em que o acto fundou a sua pronúncia tivera exclusivamente por origem a actuação de órgãos daquele Ministério. No entanto, não é isso que resulta da factualidade descrita no relatório do Sr. Inquiridor e acolhida no acto; e, como acima vimos, as recorrentes não foram capazes de infirmar a realidade desses factos que, por isso, se devem ter aqui por verdadeiros. Ora, a quantidade e a gravidade dos comportamentos irregulares que aqueles factos traduzem, bem como a circunstância de tais actuações serem imputáveis aos representantes das recorrentes, de todo excluem que elas possam agora eficazmente invocar em seu proveito os aludidos princípios da boa fé da tutela da confiança. Consequentemente, o acto não padece do vício que resultaria da ofensa desses mesmos princípios.

Segundo as recorrentes, os outros três princípios ordenadores da actividade administrativa teriam sido violados pelo despacho «sub censura» porque a medida sendo «extrema», não teria «suporte material ou formal suficiente», afastar-se-ia de «anteriores pronúncias dos serviços», seria «avulsa e desproporcionada» e ofenderia direitos e liberdades fundamentais, até pelo seu carácter «retroactivo». Mas não têm razão.

Quanto ao «suporte» das medidas adoptadas pelo acto, já vimos que ele se baseou numa multidão de factos, tradutores de comportamentos censuráveis, cuja veracidade não foi abalada; e vimos ainda que esses factos e o tratamento jurídico que lhes foi dado se conjugaram numa motivação clara, suficiente e congruente da pronúncia enunciada. Sendo assim, é inexacto insistir-se na falta de suporte do acto e, por isso, na desproporção, injustiça e parcialidade que adviriam de a solução nele adoptada não estar em harmonia com os seus motivos.

Também já respondemos à objecção consistente na disparidade entre o acto, globalmente encarado, e as conclusões de outros relatórios, anteriores à instauração do inquérito que o despacho recorrido culminou. Assinalámos então a irrelevância dessas outras «pronúncias dos serviços» para a determinação «in concreto» do dever de fundamentar; e, de igual modo, tais relatórios são insusceptíveis de revelar uma qualquer ofensa dos princípios agora em questão, já que a observância destes, que constituem limites internos do exercício da discricionariedade, haverá de ser ponderada dentro do procedimento a que o acto pertence, e não por referência ao que lhe seja exterior e alheio.

A acusação de que a medida adoptada pelo acto foi «avulsa» (cremos que este adjectivo está aqui usado no sentido equivalente ao do étimo latino «avellere», e não com o significado, que careceria de qualquer aptidão crítica, de a medida ser isolada ou solta) e «desproporcionada» também não convence. Voltamos a repetir que o relatório do Sr Inquiridor apresenta um extenso rol de irregularidades, algumas das quais extremamente graves, no funcionamento da B..., pelo que carece de base a insinuação de que o encerramento dela e as demais medidas complementares foram o resultado violento de uma qualquer intenção persecutória. Exactamente ao invés, o acto apresenta-se como uma resposta equilibrada à situação que o inquérito detectou, não tendo as recorrentes conseguido persuadir do contrário, como lhes incumbia.

As recorrentes também disseram que as medidas impostas pelo acto são restritivas dos seus direitos e liberdades fundamentais, consagrados nos artigos 43° e 62º da CRP . Sobre isto, relembre-se o que ficou dito no acórdão de fls. 302 e ss. dos autos:

«... as recorrentes tentaram ligar a alegada ofensa dos princípios da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade à violação da liberdade de criar escolas privadas e de ensinar, prevista no art. 43° da Lei Fundamental, e à ofensa do direito de propriedade privada constitucionalmente consagrado no art. 62°, dizendo-se afectadas nos seus direitos fundamentais que, com tais preceitos, se relacionariam. Mas, como aquela liberdade não é absoluta, exercitando-se dentro dos quadros regulamentadores fixados pela lei em ordem à melhor defesa do interesse público (cfr. os artigos 2°, al. d), da Lei n.º 65/79, de 4/10, 56° da Lei n.º 46/86, de 14/10, 18º e 19º do DL n.º 553/80, de 21/11), logo se vê que é vão encarar a liberdade concernente à docência privada como um direito fundamental que a tais regras se sobrepusesse. Portanto, o vício, a existir, é impotente para causar a nulidade do acto. E o mesmo deve dizer-se da pretensa ofensa do direito de propriedade, pois este só é fundamental enquanto género, dado que o direito de aceder à propriedade é que deve ser havido como um fundamento da cidadania, não sendo de conferir tal atributo aos concretos direitos subjectivos, livremente transferíveis, de que cada «dominus» seja titular (cfr. os acórdãos deste STA de 2/7/96, rec. n.º 32.459, e de 8/10/98, rec. n.º 34.772); o que vale por dizer que o respectivo vício, a ter realmente ocorrido, nunca seria fautor de nulidade.»

As considerações anteriormente transcritas, embora preocupadas com a determinação da forma de invalidade correspondente à ofensa daqueles princípios e preceitos constitucionais, não deixaram de apontar a solução que merece a denúncia em apreço. Enquanto sujeita a regras, a liberdade de exercício da docência privada pode sofrer os constrangimentos que a lei preveja e que se mostrem indispensáveis para a salvaguarda do interesse público, pelo que é erróneo dizer-se que tais constrangimentos são, «a priori», violadores dos princípios da: proporcionalidade, da justiça e da proporcionalidade. Acresce dizer que, «in casu», tais princípios não se mostram ofendidos tendo em conta os motivos em que a ordem de encerramento se baseou. No que respeita à medida decretada em relação ao património da B..., soçobra a tentativa das recorrentes de a atacar apenas com base nos sobreditos princípios. É que essa medida fundou-se expressamente num preceito legal e numa determinada cláusula do contrato-programa, pelo que a sua hipotética ilegalidade só poderia advir de uma aplicação deficiente dessas norma e cláusula - ainda que ai se pudesse insinuar uma ofensa dos princípios em questão. Portanto, o acto poderia ter pecado por consubstanciar um mau uso do poder - que o art. 24° do DL n.º 70/93, de 10/3, conferia à Administração - de se ordenar o encerramento da escola e de se dispor dos seus bens. Mas a simples existência desse poder não afrontava os princípios da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade, dado que ele estava abstractamente previsto na lei; e o concreto exercício que, do mesmo poder, o acto realizou também não se mostra ofensivo de tais princípios, tendo em conta o número e o relevo das irregularidades detectadas no inquérito.

As recorrentes disseram ainda que o despacho impugnado violou o disposto no art. 18º da CRP , pelo carácter «retroactivo» das restrições que impôs. Esta arguição é dificilmente inteligível, pois o acto não operou efeitos «in praeteritum», e antes se limitou a resolver uma situação a partir dos factos passados que a caracterizavam - como é de regra em todos os processos decisórios. O que por esta denúncia, mais uma vez, perpassa é o convencimento das recorrentes de que o despacho contendeu com direitos seus que, porque fundamentais, estariam indemnes a qualquer intervenção dos órgãos do Estado. Mas é claro que a conduta das recorrentes não estava a coberto de uma acção fiscalizadora e sancionatória guiada pelo interesse público, como o referido art. 24° imediatamente revelava. É, portanto, certo que o acto não ofendeu o preceituado no art. 18° da CRP, nem, por extensão, os princípios da proporcionalidade, justiça e imparcialidade.

Do que anteriormente ficou exposto, infere-se a improcedência da parte, que faltava apreciar, da conclusão 12.ª, pelo que se torna agora certo que soçobram todas as conclusões da alegação das recorrentes. E, como as recorrentes nada de decisivo acrescentaram nas suas alegações complementares, nem os documentos ulteriormente juntos aos autos trouxeram um qualquer dado novo que impusesse uma inflexão na decisão a dar ao recurso contencioso, impõe-se concluir que este não merece provimento.

Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso contencioso. Custas pelas recorrentes:

Taxa de justiça: 400 euros

Procuradoria: 200 euros

Lisboa 19 de Junho de 2002

Madeira dos Santos – Relator – Isabel Jovita – Jorge de Sousa

041291

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