01151/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, em conferência, nesta Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: A – O relatório A..., com os demais sinais dos autos, dizendo-se inconformada com o acórdão da Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo, de 26/02/2002, que negou provimento ao recurso interposto da sentença do Tribunal Tributário de 1ª Instância do Porto (3º Juízo – 2ª Secção), de 24/09/1997, dele recorre para esta formação judicial, pedindo a sua revogação. A recorrente contesta o decidido com base nas razões invocadas nas suas alegações de recurso e que sintetizou nas seguintes conclusões: O despacho de 09 de Julho de 1991, do Senhor Director dos Serviços de Urbanização da C.M. Porto, não constitui qualquer perdão de juros, que tão-pouco foi pedido pela requerente; O que foi pedido e foi deferido por tal despacho foi um novo prazo de pagamento voluntário, de 8 dias, a contar da notificação do mesmo despacho; Esse despacho é válido e consubstancia um acto constitutivo de direitos para o administrado, no caso a recorrente, ou que, pelo menos, aumentou os seus direitos subjectivos; Tal despacho não foi revogado nem poderia sê-lo face ao disposto quer no art.º 77º al. b) do DL. n.º 100/84, de 29 de Março, quer no art.º 140º n.º 1 al. b) do Código de Procedimento Administrativo; A recorrente exerceu o direito que lhe foi concedido por tal despacho e em 12 de Julho de 1991 pagou a taxa de urbanização, isto é dentro do novo prazo que lhe foi fixado; Tanto assim que o prazo de validade de 365 dias do Alvará de Licença n.º 326 terminou em 12 de Julho de 1992, isto é contado esse prazo a partir da referida data de pagamento (12/7/1991); A concessão do novo prazo para pagamento da taxa de urbanização é válida porque compreendida no âmbito dos poderes que competiam à autarquia; Uma vez que se trata de uma taxa, não de uma contribuição ou de um imposto, é-lhe inaplicável o disposto nos art.ºs 21º do CPCI e 108º do CPT; O princípio da legalidade consagrado no art.º 103º n.º 2 da Constituição da República Portuguesa aplica-se apenas aos impostos, que assim estão subtraídos à disponibilidade do sujeito activo; Todavia, o mesmo não sucede no que diz respeito a taxas, matéria de que a administração autárquica pode dispor ao abrigo do seu poder discricionário, subordinado ao princípio da legalidade da administração consagrado no art.º 266º da Constituição da República Portuguesa; Tratando-se de direitos disponíveis não é aplicável o disposto no art.º 333º n.º 1 do Código Civil , pelo que, ainda que tivesse caducado o direito potestativo de impugnação da liquidação da aludida taxa – e não caducou – tal excepção não podia ser oficiosamente conhecida pelo Tribunal, nos termos do art.º 303º do Código Civil , uma vez que a autarquia não invocou tal excepção; Tendo o pagamento sido efectuado a 12.7.1991, o prazo para deduzir a impugnação para o Presidente da C. M. P. é determinado pelo disposto no art.º 123º n.º 1 do C.P.T., já então vigente, sendo fixado em 90 dias a contar do termo do prazo para pagamento. O facto de a taxa de urbanização se tratar de um tributo de cobrança eventual e não virtual não permite a aplicação do C.P.C.I., mesmo após o início de vigência do C.P.T. , mercê do disposto no art.º 7º do DL. n.º 154/91. A impugnação da liquidação da referida taxa de urbanização apresentada em 08 de Outubro de 1991 foi tempestiva porque apresentada dentro do prazo de noventa dias previsto no art.º 123º n.º 1 do C.P.T., contado a partir de 12 de Julho de 1991; A obra de construção licenciada à recorrente não obrigava, nem obrigou, à realização de novas infra-estruturas urbanas, nem motivava, nem motivou, a sobrecarga das existentes, incluindo a respectiva conservação, apenas se procedendo às ligações nas caixas que já existiam; O projecto de licenciamento para construção no talhão n.º 71 não é um alvará de loteamento; A liquidação da taxa de urbanização em causa, feita pela C.M.P. à recorrente, relativamente ao alvará de licença n.º 326 do ano de 1991, enferma de ilegalidade decorrente de a obra de construção licenciada não estar prevista nas normas de incidência do art.º 99º do R.M.O. – Câmara Municipal do Porto, normativo este que se mostra assim violado; Assim não tendo sido entendido, a aliás douta decisão recorrida violou também, além do mais, o disposto nos art.ºs 103º n.º 2 (versão actual correspondente ao anterior art.º 106º n.º 2), 266º n.º 2, ambos da Constituição da República Portuguesa, 303º e 333º n.º 1, ambos do Código Civil, 77º al. b) e 88º n.º 1 al. d), ambos do DL. n.º 100/84, de 29 de Março, 2º e 7º do DL. n.º 154/91, de 23 de Abril, 140º n.º 1 al. b) do Código de Procedimento Administrativo, 21º do C.P.C.I. e 3º e 108º do Código de Processo Tributário”. A recorrida não contra-alegou. O Ex.mo Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso, sem embargo de considerar que o prazo da impugnação judicial era por decorrência do disposto no art.º 22º n.º 2 da Lei n.º 1/87 , de 6 de Janeiro, de 90 dias, tal como considerara a 1ª instância e não de 30 dias como ajuizara o acórdão recorrido. B – A fundamentação 5. As questões decidendas São duas: a primeira é a de saber se caducou o direito da ora recorrente de impugnar a taxa de urbanização que lhe foi liquidada pela Câmara Municipal do Porto; a segunda, a de saber se essa liquidação padece de ilegalidade por ofensa ao art.º 99º do R.M.O. da Câmara Municipal do Porto. 6. O quadro de facto A matéria de facto dada por provada pelas instâncias é a seguinte: Em 9 de Janeiro de 1976 foi emitido o alvará n.º 1091 pelo qual a CMP fez saber que por deliberação tomada na reunião de 21 de Março de 1972 foi adjudicado o talhão n.º 71, sito na Rua ..., zona industrial de Ramalde, a A..., pelo preço de 1 950 000$00, e para ela transmitiu o respectivo domínio e posse com todos os pertences e posses, direitos e obrigações. Tal terreno destinava-se à construção de edifício para fins exclusivamente industriais; A adjudicação foi precedida de hasta pública realizada em 25 de Fevereiro de 1972, com base nas Condições Gerais de Venda de Terrenos Municipais, aprovadas na reunião camarária de 17 de Dezembro de 1963, posteriormente alteradas em 25 de Agosto de 1970 e nas Condições Especiais de Venda dos talhões 67 a 72 da Rua ...; Em 14 de Dezembro de 1989 a recorrente apresentou um projecto de licenciamento para construção no referido talhão n.º 71 a que foi atribuído o registo n.º 29635/89 solicitando que fosse passada licença de obras para o efeito; O projecto de licenciamento veio a ser aprovado em 29 de Outubro de 1990; Em 13 de Fevereiro de 1991 a recorrente foi notificada pela CMP da aprovação do projecto de licenciamento e de que a taxa de licença correspondente ascendia a 11 985 672$00 na qual se incluía taxa de urbanização calculada na base de 0,045x6218m2x40.000$00m2, deveria ser paga até 11 de Junho de 1991; Essa taxa veio a ser paga em 12 de Julho de 1991, sem ser acrescida de quaisquer juros de mora; A não contabilização dos juros de mora ficou a dever-se à circunstância de a CMP ter considerado que ao atraso no pagamento do valor da licença era desculpável por ficar a dever-se a atraso anormal dos serviços postais não sendo por isso devidos juros de mora, como decorre de fls. 95 a 97 destes autos; Desta liquidação deduziu a recorrente impugnação para o Presidente da CMP, por requerimento de 8 de Outubro de 1991 que veio a ser indeferida, por despacho de 13 de Maio de 1992 notificado à recorrente em 18 de Maio de 1992; Em 17 de Junho de 1992 foi interposto o presente recurso; A edificação levada a cabo pela recorrente no talhão n.º 71 não implicou nem para a CMP nem para aquele a construção de quaisquer infra-estruturas urbanas pois essas existiam já desde a década de 60 e foram construídas pela CMP. Na realização da obra para construção de um edifício com fins industriais com escritórios e armazéns, cuja volumetria foi inferior à permitida apenas houve que proceder à ligação às caixas já existentes. Do mérito do recurso Da questão da caducidade do direito de impugnar Quer o acórdão recorrido, quer a sentença da 1ª instância que o mesmo sindicou julgaram extinto, por caducidade, o direito de impugnação da recorrente relativo à taxa de urbanização que lhe fora liquidada, do montante de 11 985 672$00. E ambas as decisões assentaram num pressuposto comum: o de que o deferimento da pretensão formulada pela recorrente perante a Câmara Municipal do Porto de lhe ser permitido o pagamento das taxas antes liquidadas e cujo prazo de pagamento voluntário terminara em 11 de Junho de 1991 num novo prazo de oito dias não tinha a virtualidade de alongar os prazos legalmente estabelecidos da reclamação administrativa para o órgão executivo do município ou de impugnação judicial, cingindo-se os seus efeitos apenas á não exigibilidade de juros de mora. As decisões apenas divergiram no facto do acórdão recorrido ter computado o prazo de impugnação com recurso às normas do Código de Processo das Contribuições e Impostos, com base no argumento de que era esse o diploma que vigorava à data do termo do prazo de pagamento voluntário da taxa, tendo concluído que a impugnação judicial estava sujeita a prévia reclamação administrativa nos termos do art.º 22º n.º 2 da Lei n.º 1/87 , de 6 de Janeiro, a interpor no prazo de 30 dias após o termo daquele prazo e que tendo este terminado em 11/06/1991 era extemporânea a impugnação administrativa para o Presidente da Câmara Municipal do Porto apresentada apenas em 8 de Outubro de 1991 [ alíneas e) e h) do probatório] e no da sentença de 1ª instância ter apurado esse prazo com aplicação do disposto no art.º 123º al. a) do Código de Processo Tributário, por o ter por imediatamente aplicável nos termos do art.º 2º do DL. n.º 154/91, tendo chegado igualmente á conclusão de que o prazo de 90 dias decorrente da aplicação da nova lei já estava esgotado, tendo em contra o termo do prazo do pagamento voluntário (11/6/1991) e a data da apresentação do recurso (17/6/1992). A título de fundamentação subsidiária, julgou o acórdão recorrido igualmente caducado o direito de impugnar mesmo à luz da tese acolhida na sentença recorrida, com a correcção de que o termo do prazo de impugnação acabava em 9.9.1991 e não em 12.9.1991, como se afirmara aqui. Contesta a recorrente a correcção jurídica do acórdão recorrido essencialmente com base em dois fundamentos: um, é o de que o despacho de 9 de Julho de 1991, do Director dos Serviços de Urbanização da C.M.P. tem o sentido apenas de lhe conferir um novo prazo de pagamento voluntário e não de lhe conceder qualquer perdão de juros, que nem sequer foram peticionados pela recorrente, e nesta medida é um acto constitutivo de direitos, um acto que lhe aumentou os seus direitos subjectivos que não foi revogado e não poderia sê-lo e que o prazo de reclamação/impugnação se há-de computar assim do termo do novo prazo concedido; o outro, é o de que o tribunal não poderia ter conhecido oficiosamente da caducidade do direito de impugnação por a autarquia não ter invocado essa excepção e se tratar de matéria de que a administração autárquica pode dispor ao abrigo do seu poder discricionário, subordinado ao princípio da legalidade da administração consagrado no art.º 266º da C.R.P., ao contrário do que se passa, no domínio dos impostos, em que rege o princípio da legalidade tributária do art.º 103º n.º 2 da CRP e o consequente corolário da indisponiblidade do tributo por parte do seu sujeito activo. Nenhum destes fundamentos, todavia, procede à face do direito, como se irá demonstrar. Em primeiro lugar, há que acentuar que este Supremo actua neste recurso como tribunal de revista e que sendo assim apenas conhece de direito. Nesta perspectiva, ele não poderá exercer qualquer censura sobre o julgamento de facto que foi efectuado pelo tribunal recorrido, fora das hipóteses abrangidas pela ressalva feita no n.º 2 do art.º 722º do CPC . Está nesta situação a matéria de facto que foi levada à alínea g) do probatório enquanto relativa à motivação do autor do acto administrativo, de concessão de um novo prazo de pagamento voluntário, não externada na fundamentação formal do mesmo. Deste modo, tem-se por fixada, de vez, nos termos aí apontados, essa motivação. Constitui, no entanto, matéria de direito a interpretação do acto administrativo concedente do novo prazo de pagamento da dívida antes liquidada, porquanto numa tal tarefa o Supremo se limita a manipular as regras que respeitam á interpretação dos actos administrativos, como sejam as regras que são comuns à interpretação das leis, enquanto actos emanados também de órgãos que actuam no exercício de um poder de autoridade, tal como acontece nos actos administrativos e às declarações negociais, aquelas constantes do art.º 9º e estas do art.º 236º, ambos os preceitos do C. Civil. E assim sendo, bem poderá este Supremo tirar um sentido do acto diferente daquele que lhe foi dado pelas instâncias. Ora, interpretando o acto administrativo, tal qual o mesmo se mostra fixado por remissão efectuada na já referida alínea g) do probatório para a fl. 97, à luz da teoria objectivista na modalidade da denominada teoria da impressão do destinatário, que é está acolhida no art.º 236º do C. Civil, bem como dos seus termos verbais e do acto da parte seu antecedente ou acto do interessado propulsor da actividade decidente, constituído pelo requerimento que foi efectuado pela ora recorrente constante de fls. 95, conclui-se que o autor do acto se limitou a autorizar a recorrente a proceder ao pagamento da mesma quantia que lhe fora anteriormente liquidada para efeitos da emissão da licença pedida cujo prazo de pagamento voluntário já havia expirado em 11/6/1991 no prazo de oito dias após o recebimento da notificação. O acto apenas estatui, segundo a sua expressão verbal, a faculdade da recorrente poder proceder depois, no prazo de oito dias contados da notificação, ainda ao pagamento do que lhe havia sido antes liquidado. Não se vê aqui que a autoridade administrativa tenha constituído qualquer efeito jurídico autónomo distinto do da simples autorização da realização do pagamento como se este fora efectuado antes. Aliás, fora exactamente isso aquilo que a recorrente lhe pedira: que fosse autorizada a pagar como se o prazo de pagamento não tivesse expirado a 11/06/1991. Os efeitos jurídicos consubstanciados no direito de impugnação judicial, do prazo do seu exercício e dos referentes do seu cômputo, seja o dies a quo¸ seja o dies ad quem são efeitos jurídicos autónomos que não decorrem da lei em aplicação da qual o acto administrativo é praticado e do conteúdo estatuído do mesmo e que se visa sindicar contenciosamente, mas fluem de outros preceitos legais, como são aqueles que o acórdão recorrido aplicou. O despacho do Director dos Serviços de Urbanização da CMP, de 9/7/1991, a que a recorrente se agarra para fundamentar a sua pretensão, não tem, assim, o sentido de conceder à requerente um prazo mais alargado de impugnação administrativa ou judicial. O efeito jurídico instituído restringiu-se, assim, à faculdade da ora recorrente poder pagar a dívida tributária nas mesmas condições em que o poderia ter feito antes, nada tendo estatuído sobre o exercício do direito de impugnação e ao prazo do mesmo. Estes são efeitos jurídicos exteriores, ou decorrentes de outras normas jurídicas relativamente àquelas de cuja aplicação resultou o acto administrativo de concessão de um novo prazo para pagamento. Mas mesmo que o despacho tivesse visado instituir esse efeito sempre essa estatuição haveria de ter-se por ilegal e até inconstitucional. Ilegal, porque os termos em que poderá ser impugnado o acto administrativo e a definição do seu prazo apenas poderão ser definidas pela lei, enquanto relativos a matéria de garantias equivalentes a direitos fundamentais, segundo decorre dos art.ºs 268º n.ºs 3 e 4º e 18º n.ºs 2 e 3, ambos da Constituição da República Portuguesa. Tal matéria está subtraída á competência do administrador. No caso sob exame, ela era regulada, ao tempo, pelo disposto nos art.ºs 22º n.º 2 da Lei n.º 1/87 , de 6 de Janeiro, 82º e 84º do Código de Processo das Contribuições e Impostos. Na verdade, para aferir da lei aplicável às matérias em causa tem de relevar-se o momento em que se constitui ou poder ser exercido o efeito jurídico substantivo e esse existe, pelo menos, uma vez efectuada a liquidação da taxa e notificada a mesma ao contribuinte, no momento em que se esgota o prazo do pagamento voluntário inicialmente concedido à recorrente para pagar as quantias que lhe foram liquidadas. Nesta óptica, torna-se legalmente impossível ao administrador conceder prazos de impugnação alargados ou encurtados quando confrontados com os estabelecidos na lei relativamente aos actos por si praticados. Uma tal possibilidade seria, de resto, atentatória do princípio da igualdade no exercício do direito de recurso constitucionalmente garantido aos cidadãos, e como tal violador do art.º 13º n.º 1 da CRP, na medida em que colocaria em condições desiguais os contribuintes que pagassem dentro do prazo de pagamento voluntário inicialmente estabelecido e os que os não fizessem, mas lhe fosse permitido fazê-lo num prazo adicional. Nesta senda, nenhuma crítica poderá ser feita ao acórdão recorrido por o mesmo ter apurado o prazo da impugnação administrativa a que alude o art.º 22º n.º 2 da Lei n.º 1/87 , de 6 de Janeiro, prévia em relação à impugnação judicial, a partir do dia imediato ao da cobrança eventual da taxa liquidada ou seja, do dia 13/07/1991 bem como ao tê-lo computado em 30 dias. Na verdade, no que toca a este, há que ter em conta que o direito de reclamação, enquanto direito subjectivo público da recorrente, nasceu na sua esfera jurídica logo que o acto de liquidação lhe foi notificado e tal aconteceu, segundo o probatório [al. e)], no dia 13 de Fevereiro de 1991. Assim sendo, quer o seu regime de impugnação quer o prazo do exercício de tal direito regem-se pela lei que então estava em vigor e esta era o Código de Processo das Contribuições e Impostos (art.ºs 82 a 84º), como bem se afirmou no acórdão recorrido. Não tem, assim, êxito, a pretensão da recorrente de tentar deslocar do âmbito de vigência do CPCI para o do CPT a definição de regime da impugnação e do respectivo prazo relativo à taxa aqui em questão. Como a recorrente apenas efectuou a reclamação administrativa em 08/10/1991, já esse prazo se havia esgotado e com ele convertido em caso resolvido a liquidação efectuada, caducando o direito de a impugnar judicialmente, quer se aplicasse no cômputo do prazo da impugnação judicial o CPCI (art.º 84º) ou o Código de Processo Tributário. Sustenta, ainda, a recorrente que o tribunal não poderia ter conhecido oficiosamente da questão prévia da caducidade do direito de impugnação, pois que o Município do Porto não a invocou e que essa matéria cabe no seu poder discricionário por escapar ao princípio da legalidade tributária consagrado no art.º 103º n.º 2 da CRP, do qual dimana a regra da indisponibilidade do imposto e estar antes sujeita ao princípio da legalidade administrativa. Ora, antes de mais, há que notar que o tribunal não conheceu da questão da caducidade do direito de impugnação ex officio ou seja sem dependência de qualquer alegação ou motivação das partes, pois só nestes casos é que se pode falar num conhecimento oficioso das questões. Não. No caso em apreço, como muito bem nota o acórdão recorrido, a questão foi suscitada antes da sentença da 1ª instância pelo Representante da Fazenda Pública (fls. 75 dos autos) e pelo Ex.mo Magistrado do M.º P.º (fls. 72/73), não questionando a recorrente, ainda agora, a legitimidade destes para o fazer. Mas independentemente dessa alegação, sempre o tribunal recorrido poderia conhecer da caducidade em questão. É que a recorrente confunde duas realidades que são absolutamente diferentes sob o ponto de vista jurídico. Uma é a possibilidade do órgão do município poder, desde que previsto em lei ou regulamento anterior, este mesmo que do município, - que, acrescente-se não se conhecem ou foram sequer alegadas – autorizar o pagamento de taxas, que constituam receitas municipais, nas mesmas condições estabelecidas para o pagamento voluntário, num novo prazo posterior. Outra problemática, completamente distinta é a da possibilidade de conhecimento da caducidade do direito de impugnação relativo a uma dívida de natureza pública, direito este que está inteiramente sujeito, como acima já se disse, a normas que não cabem na competência do município. Por outro lado, ainda a recorrente cai num equívoco ao transpor para o regime jurídico da obrigação pública da taxa para efeitos de alegação da caducidade do direito da sua impugnação, a natureza do poder jurídico que é exercido pelo município ao instituí-la de acordo com a lei: no caso o art.º 11º da Lei n.º 1/87 , de 6 de Janeiro. A circunstância de o município gozar de discricionariedade normativo-constitutiva, de tipo regulamentar, quando usando da competência prevista na lei cria e regulamenta uma taxa, não implica que a dívida tributária que se constitua por aplicação dessas normas regulamentares esteja sujeita a regime diferente das restantes obrigações públicas, no que tange à sua indisponibilidade ou que seja, como defende a recorrente, uma obrigação não excluída da disponibilidade das partes, e que, portanto, se lhe tenha de aplicar a regra do art.º 303º em vez da constante do art.º 333º n.º 1, ambos os preceitos do Código Civil . Consequentemente, enquanto relativa a um direito de natureza pública, sempre o tribunal poderia conhecer da questão prévia da caducidade do direito de impugnação nos termos do art.º 333º n.º 1 do C. Civil. Improcede, assim, também este fundamento do recurso. Verificada a caducidade do direito de impugnação fica prejudicado o conhecimento da questão de fundo. C – A decisão 8. Destarte, atento tudo o exposto, acordam os juizes deste tribunal em negar provimento ao recurso. Custas pela recorrente, com procuradoria de 50%. Lisboa, 20 de Novembro de 2002. Benjamim Rodrigues – Relator – Ernâni Figueiredo – Fonseca Limão