Cumpre decidir
2. Matéria de facto
A sentença sob recurso deu como assente a seguinte matéria de facto, que não vem controvertida:
- “2.1.O recorrente explora o «Snack-Bar»/Restaurante «...», sito na Moita, devidamente licenciado.
- 2.2.O delegado do Procurador da República do Tribunal Judicial do Barreiro enviou ao Governador Civil de Setúbal, em 22/7/91, uma certidão extraída de um inquérito criminal, no âmbito do qual, num auto de interrogatório, são referenciadas actividades relacionadas com o tráfico de estupefacientes naquele estabelecimento, nos termos constantes do processo instrutor.
- 2.3.Em 26//91, a entidade recorrida, lavrou o despacho n.º 20/91, também constante do processo instrutor, determinando, no uso de competência delegada, o encerramento do estabelecimento, o que foi notificado ao recorrente em 31/7/91.”
- 3.O Direito
- 3.1.Comecemos por apreciar a invocada omissão de pronúncia.
Na primitiva decisão do TAC, o acto administrativo foi declarado nulo por ter sido praticado fora do âmbito do processo contra-ordenacional, único lugar em que a determinação em causa poderia ter sido praticada.
No recurso jurisdicional interposto dessa primitiva decisão, a autoridade recorrida, pugnando pela não verificação de qualquer dos vícios assacados ao acto, pediu a revogação daquela sentença e a confirmação da constitucionalidade e legalidade do acto administrativo.
No acórdão proferido nesse recurso, este STA decidiu:
“Pelo exposto, concedem provimento ao recurso jurisdicional, revogam a sentença e ordenam que o processo volte ao Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, para aí prosseguir com o conhecimento dos demais vícios arguidos”.
A sentença constitui caso julgado nos precisos limites e termos em que julga - artigo 673.º do Código do Processo Civil (CPC).
Ora, interpretando o acórdão intercalar deste Supremo Tribunal Administrativo, a sentença agora recorrida considerou que nele se julgara não verificado o vício de desvio de poder (cfr. 1.8. da sentença).
Também o EMMP se pronunciou no sentido de que “transitado em julgado o aliás douto acórdão deste STA proferido a fls. 154 e segts., ficaram, de facto, definitivamente afastados, por considerados não verificados, os antes invocados vícios de usurpação e desvio de poder”.
Não é de uma clareza paradigmática o acórdão, na óptica de se poder considerar desprovida de pertinência a defesa que o ora recorrente faz de nele não se ter decidido sobre o desvio de poder.
Vejamos.
Como resulta do excerto da petição de recurso contencioso transcrito supra (1. Relatório) vem nela imputado ao acto vício de desvio de poder por violação do fim de interesse público administrativo com a realização de fins próprios dos órgãos judiciais do poder judicial, em violação do artigo 408.º, n.º 1, do CA e dos preceitos constitucionais consagrados nos artigos 266.º, n.º 1 e 205.º, n.º 1 (cfr. alínea d) das conclusões da petição de recurso).
Ora, no recurso jurisdicional interposto da primeira sentença, este Supremo Tribunal pronunciou-se directamente sobre tal vício, nos seguintes termos:
“A autoridade recorrida agiu assim no exercício da competência que decorre dos n.ºs 1 e 6 do artigo 408.º do Código Administrativo então em vigor.
O motivo determinante da sua actuação foi a circunstância de o estabelecimento ser utilizado como centro de tráfico de droga, situação esta cuja ilicitude e potencialidade lesiva da ordem, tranquilidade, moral e decência pública é manifesta.
Havia que pôr cobro a tal situação e, para o efeito, o meio adequado era a medida preventiva de encerramento do estabelecimento.
Não se trata aqui de impor uma sanção contrariamente ao que se decidiu e daí que careça de razão de ser o apontado carácter acessório e a necessidade de prévia instauração de processo de contra-ordenação.
O propósito evidenciado é o de prevenir perturbações futuras que a situação presente aponta como prováveis e daí o recurso à medida de polícia, que exactamente tem em vista a prevenção de danos sociais (...)”.
Ora, como diz, MANUEL DE ANDRADE (“Noções elementares”, 1976, pág. 331), “o caso julgado só se forma em princípio sobre a decisão contida na sentença (...). Mas este princípio não é absoluto. Nem exclui que se possa e deva recorrer à parte motivatória da sentença para interpretar a decisão (para reconstruir e fixar o seu conteúdo): neste sentido é communis opinio”;
O acórdão intercalar este STA para julgar como julgou teve de passar por um processo de análise e interpretação em que se debruçou, expressa e directamente sobre o que constituíam as razões do alegado vício de desvio de poder, afastando-as, e afirmando imperativamente que o motivo determinante do acto fora não o que vinha assacado ao acto pelo recorrente contencioso - “realização de fins próprios dos órgãos judiciais do poder judicial” - antes, exactamente, o que constitui a razão do poder conferido pela lei, o fim para que a que a lei instituiu tal poder - “motivo determinante da sua actuação foi a circunstância de o estabelecimento ser utilizado como centro de tráfico de droga, situação esta cuja ilicitude e potencialidade lesiva da ordem, tranquilidade, moral e decência pública é manifesta”.
Este Supremo Tribunal Administrativo, pelo seu acórdão de 7 de Março de 1995, afastou, pois, qualquer margem de manobra para eventual discussão futura do vício, nos termos em que vinha invocado.
Por isso, a decisão há-de ser interpretada como tendo afastado definitivamente esse vício. E foi assim que o entendeu a sentença ora sob agravo, a qual expressamente considerou não se poder pronunciar sobre o vício de desvio de poder por ele ter sido definitivamente afastado por aquele acórdão.
Não ocorre, pois, a alegada omissão de pronúncia.
3.2. Nas conclusões b) a f) da sua alegação, o recorrente para além de retomar a sua oposição à tese que fez vencimento no acórdão intercalar deste STA, o que é completamente irrelevante dado o seu trânsito em julgado, invoca erro de julgamento por o tribunal a quo não ter declarado a nulidade da decisão por vício de incompetência agravada, ou ainda, porque, pelo menos, deveria ter concluído pela existência de vício de incompetência relativa (conclusões e) e f)), pois que o despacho de delegação em que se baseia é omisso quanto à competência para a aplicação de medidas de polícia autónoma.
Todavia, a sentença não conheceu, sequer, destes vícios, que, aliás, não haviam sido deduzidos, podendo tê-lo sido, na petição de recurso contencioso.
Nestas condições, ou o recorrente entendia, que, mesmo apesar de aqueles vícios não terem sido invocados antes, o tribunal deveria ter deles conhecido, caso em que haveria que ter arguido, agora, sim, omissão de pronúncia, o que não fez, ou, então, não pode invocar erro de julgamento sobre matéria em relação à qual o tribunal pura e simplesmente não se pronunciou.
É que o recurso jurisdicional, sem prejuízo do conhecimento das questões de conhecimento oficioso, tem de circunscrever-se àquilo que foi efectivamente decidido pelo tribunal a quo, uma vez que os recursos, conforme os artigos 676.º, n.º 1, e 684.º, n.º 3, do Código de Processo Civil, visam a modificação da decisão, não visam decisões sobre questões novas (cfr., entre muitos, acs. de 24.11.1992, rec. 30535, de 23.03.00, rec. 45165, e de 4.5.2000, rec. 45905).
Improcede, pois, por esta via, o que a essas conclusões se refere.
Prossigamos.
3.3. Defende o recorrente erro de julgamento da sentença “ao considerar não se verificar “a invocada falta de fundamentação de facto e de direito”.
Efectivamente o recorrente arguiu, logo na petição inicial, “Falta de fundamentação de facto e de direito em violação do DL 256-A/77, de 17 de Junho, artigo 1.º” (cfr. alínea c) das conclusões da petição).
Convém, aqui, recordar o teor do despacho contenciosamente impugnado:
“Tomou este Governo Civil conhecimento por comunicação do Digno Magistrado do Ministério Público junto do Tribunal Judicial do Barreiro da Comarca do Barreiro que o estabelecimento similar de hotelaria denominado de «...», (...) vem sendo utilizado como poiso de traficantes e consumidores de droga, que inclusivamente utilizam o telefone do estabelecimento para os seus negócios, conforme ficou provado pelas declarações de um dos envolvidos no referido negócio de narcotráfico.
Por outro lado, como também refere o mesmo magistrado, «as actividade de narcotráfico em que esse local está envolvido vêm sendo sucessivamente referidas nos processos de Inquérito relativos a essa matéria por diversos toxico-dependente e constitui preocupação dos moradores da área e das entidades policiais da zona da Vila da Moita».
Assim e tendo em consideração a gravidade da situação descrita e ainda a urgência para o interesse público, a ordem, a moral e a tranquilidade dos moradores da zona, no uso da competência delegada do Governador Civil do Distrito de Setúbal (conforme despacho 12/90, publicado no DR n.º 250, II Série, de 90.10.29) determino o encerramento imediato do estabelecimento (...).
Mais será notificado de que o não acatamento implica desobediência nos termos do art.º 388.º do Código Penal e que do mesmo despacho pode recorrer contenciosamente (...)” - (cfr. doc. 1, fls. 17, e processo instrutor).
Ora, como se dispunha no artigo 1.º, n.º 2 e n.º 3 do DL 256-A/77, de 17 de Junho (e se dispõe, agora, de modo similar, no 125.º, n.º 1 e n.º 2 do Código do Procedimento Administrativo), a fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, equivalendo à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.
Como “é jurisprudência pacífica, um acto estará suficientemente fundamentado sempre que um destinatário normal, colocado perante o acto em causa, possa ficar ciente do sentido da decisão nele prolatada e das razões que a sustentam, permitindo-lhe optar conscientemente entre a aceitação do acto ou o accionamento dos meios legais de impugnação” (cfr. acórdão de 28.02.2002, rec. 48.071).
Afigura-se não resultar qualquer dúvida, da simples leitura do despacho em causa, que as razões de facto pelas quais o mesmo acto foi praticado estão explícita e claramente declaradas. Nele se faz menção directa à comunicação do Magistrado do Ministério Público reportando notícia de factos suficientemente descritos, em face do que, comunicação e seu conteúdo, a autoridade administrativa decide actuar.
O acto dá a conhecer, pois, com meridiana nitidez, todo o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pela entidade decidente, de maneira que o interessado pode compreender, em plenitude a razão e sentido da decisão.
No caso, o interessado pode discordar da veracidade dos factos que a comunicação do Ministério Público noticia, questão que atine aos pressupostos de facto do acto, mas não tem qualquer dificuldade em perceber as razões pelas quais a autoridade administrativa agiu.
Deste ponto de vista, nenhuma viciação por falta de fundamentação de facto se poderá apontar ao acto, e, do mesmo modo, nenhum erro há a assacar à sentença que julgou não verificada a alegada não fundamentação de facto.
Já no que respeita à fundamentação de direito do despacho, é verdade que não vem indicada directamente a norma legal em que se baseia.
Porém, como se revela na sentença, tem sido entendimento constante deste Tribunal que na fundamentação de direito dos actos administrativos não é necessária a referência expressa aos preceitos legais, bastando a referência aos princípios jurídicos pertinentes, ao regime legal aplicável ou a um quadro normativo determinado - cfr., p. ex., além dos apontados na sentença, os acs. de 28.02.02, rec. 48071, de 28.10.99, rec. 44551, de 7.5.98, rec. 32694, e de 8.6.98, rec. 42212.
Ora, a expressão verbal utilizada no despacho:
“Assim e tendo em consideração a gravidade da situação descrita e ainda a urgência para o interesse público, a ordem, a moral e a tranquilidade dos moradores da zona, no uso da competência delegada do Governador Civil do Distrito de Setúbal (conforme despacho 12/90, publicado no DR n.º 250, II Série, de 90.10.29) determino”,
procedeu a uma inequívoca remissão para o disposto no artigo 408.º, 1.º, do Código Administrativo, então em vigor, cuja expressão literal é, paralelamente, “Tomar as providências necessárias para manter a ordem e a tranquilidade pública, proteger as pessoas e a propriedade e fazer reprimir os actos contrários à moral e à decência pública”.
E assim o compreendeu, afinal, o recorrente, que, embora alegando as suas dúvidas, logo assacou ao acto o vício de violação de lei, exactamente violação do artigo 408.º do Código Administrativo, por erro e inexistência substancial de pressupostos (cfr. alínea b) das conclusões da petição) e vício de desvio de poder, também por entender que o fim principalmente prosseguido pela Administração ao exarar o tal acto não correspondia ao fim especificamente visado pelo artigo 408, n.º 1 do Código Administrativo ao conferir os poderes nele previstos – (cfr. alínea d) das conclusões da petição) .
Por isso, não padecia o acto de falta de fundamentação de direito.
Ou seja, a sentença não incorreu no erro de julgamento a que se reporta a alínea g) das conclusões da sua alegação.
3.4. Considera, ainda, o recorrente ter havido erro de julgamento por se ter decidido “não se vislumbrar qualquer violação da garantia constitucional de acesso à justiça administrativa, protegia pelo artigo 268.º, n.º 5, da CRP [redacção da Lei Constitucional n.º 1/92, de 25 de Novembro].
E, na verdade, não se vislumbra.
Dispunha-se no preceito: “É igualmente sempre garantido aos administrados o acesso à justiça administrativa para a tutela dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos”.
Contemplava-se, pois (e, presentemente, no n.º 4 do mesmo artigo), a tutela jurisdicional dos direitos dos administrados.
Ora, a tutela jurisdicional não foi postergada pelo acto administrativo que impôs o encerramento do estabelecimento. Aquele acto administrativo não impede a tutela jurisdicional, nem o visou fazer.
O presente processo é, aliás, a prova de que os caminhos para a tutela jurisdicional continuaram completamente desobstruídos.
3.5. Deduz, ainda, o recorrente, na conclusão i), erro de julgamento por não consideração do disposto nos artigos 17.º e 18.º da CRP. Mas, a verdade, é que em nenhum momento da petição fora invocada a violação pelo acto recorrido destes preceitos constitucionais, sendo que o tribunal pura e simplesmente não emitiu qualquer pronúncia sobre a matéria.
Vale, aqui, o que dissemos, em 3.2, quanto ao vício de incompetência.
3.6. Por sua vez, nas conclusões j), l) e m) assaca-se à sentença erro de julgamento face ao disposto no artigo 266.º da CRP.
Acontece que o artigo 266.º da CRP só havia sido invocado na petição a propósito do alegado vício de desvio de poder.
Por isso, a sentença não emitiu qualquer pronúncia sobre esse ponto. A sentença, diversamente do afirmado na alínea l) das conclusões, não entendeu nem deixou de entender “que tinha ficado assegurado o respeito pelos direitos e interesse legítimos do agravante”, e também, diversamente do referido na alínea m), não entendeu nem deixou de entender se a medida se impunha “em termos de necessidade, de idoneidade, de proporcionalidade e de limitação de duração”.
Pura e simplesmente a sentença não cuidou das matérias aí em referência, porque não eram indicadas como inquinando o acto. Como se sabe, o âmbito do recurso contencioso, e na decorrência do princípio da estabilidade da instância, é delimitado pelos vícios arguidos na petição de recurso, só sendo possível alterar esse âmbito se até à alegação final o recorrente vem a dispor de elementos que não estavam acessíveis à data da interposição do recurso.
Obviamente, que, muito menos podem ser assacados ao acto vícios já na fase de recurso jurisdicional, pois que desses não pôde o tribunal a quo conhecer, circunscrito que estava, precisamente, pelo âmbito do recurso contencioso.
Em consequência, também não se pode imputar à sentença erro de interpretação por não consideração de vícios que não haviam sido alegados.
3.7. Finalmente, o recorrente reitera na última conclusão a sua discordância quanto ao facto de se ter ancorado o acto no artigo 408.º do Código Administrativo, o que, como já dissemos, é completamente irrelevante dado o trânsito em julgado da decisão intercalar deste Tribunal.
Invoca, ainda, um princípio da tipicidade, que, todavia, não se descortina onde possa estar ancorado para meras medidas de polícia.
Por último, esgrime o princípio da proibição do excesso.
Evidentemente que este princípio é de observar em todas as formas de actuação, só que não pode considerar-se violado julgando-se, como se julgou, que a medida de encerramento era aplicável perante os factos que vinham noticiados. Diverso será o problema da manutenção dessa medida, perante pedido no sentido da sua revogação, mas não é dessa matéria que cuida o presente processo.
