0328/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O acto de atribuição de ajudas comunitárias à importação de carne de suíno para abastecimento das regiões autónomas da Madeira e Açores é constitutivo de direito e não acto precário ou sujeito a condição.

II- Tem natureza de acto revogatório o acto posterior do INGA em que, invocando erro nos pressupostos de facto detectado em fiscalização, posterior, ordenou a reposição parcial de ajudas entregues.

III- Nos termos do disposto no artº 9º, nº 2 do Reg. (CEE)729/70 do Conselho de 21-4 em conjugação com o artº 141º, nº 1 do CPA, é de um ano o prazo em que os actos de atribuição de ajudas podem ser revogados, por erro nos respectivos pressupostos de facto.

IV- Os poderes de controle concedidos às autoridades nacionais e o prazo por que o mesmo pode ser exercido não contendem com o regime interno de revogação de actos ilegais.

Acordam em conferência, na 1ª Secção do STA:

A Sociedade A... interpôs no Tribunal Administrativo e Fiscal Agregado do Funchal recurso contencioso do acto de 11-7-00 do Vogal do CD do INGA, ratificando o acto anterior, de 27-4-99, de autoria do Presidente daquele organismo que lhe impôs a restituição da quantia de 796.775$00 que, no âmbito do programa comunitário Poseima lhe foi irregularmente paga, imputando ao acto vícios de incompetência absoluta e relativa e outros vícios de violação de lei.

O processo correu os seus regulares e ulteriores termos, vindo, a final e por sentença de 21-5-01, a fls.98 a 106 a ser negado provimento ao recurso.

De tal decisão veio agravo, concluindo-se no termo das respectivas alegações:

1ª (...)

2º O autor do acto recorrido carece de competência para ratificar legalmente o acto ratificado, uma vez que, só foi investido na competência invocada, muitos meses após a prática do acto ratificado e não sucedeu na competência do autor daquele acto.

3- E carecia, também, de competência material para a prática do acto recorrido, uma vez que, resultando a dívida exigida da alegada prática de infracções de natureza aduaneira, a competência para a liquidação e cobrança das importâncias em causa, era da alfândega respectiva.

4- As autoridades aduaneiras competentes (alfândega do Funchal) não promoveram a rectificação de qualquer elemento da D.U.'s de importação, pelo que não podem ser levados em conta elementos divergentes dos constantes daquelas.

5- Todos os elementos constantes das D.U., incluindo a descrição das mercadorias e respectivos códigos pautais, foram conferidos e certificados pelos competentes funcionários aduaneiros, em razão da matéria, do tempo e do lugar.

6- trata-se pois, de documentos autênticos, que fazem prova, plena de tudo quanto deles consta.

7- as importâncias pretendidas pela entidade recorrida são recursos próprios comunitários, os quais têm natureza fiscal, constituindo um benefício fiscal atribuído à recorrente

8- O seu reembolso está sujeito às normas de direito interno, de direito administrativo e fiscal, sobre a mesma matéria.

9- a sua concessão constitui um acto administrativo constitutivo de direitos consolidado na ordem jurídica e irrevogável.

10- Também à luz do estatuto dos benefícios fiscais, o acto recorrido será ilegal, por há muito ter caducado o direito de revogar a concessão de tal benefício.

11- E, mesmo nos termos da legislação aduaneira em vigor, há muito caducou o direito da entidade recorrida, ou mesmo das alfândegas para, legalmente, poderem exigir o reembolso daquelas importâncias.

12- Sem conceder, as alegadas irregularidades imputadas à recorrente não afectaram em nada, o fim do regime Poseima, pelo que, em circunstância alguma. A entidade recorrida podia exigir a devolução das importâncias pretendidas.

Na contraminuta que apresentou, a entidade recorrida pede a confirmação do julgado.

Neste STA, o EMMP emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso.

O processo correu os vistos legais, cumprindo-nos, agora, a decisão:

Face à não impugnação e a não haver lugar à alteração da matéria de facto fixada pelo tribunal recorrido, dá-se a mesma por assente, nos termos dos arts. 713º/6, 749º e 762º/1 do CPC.

Passando-se, desde já, à análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional e no que tange à questão do possível vício de incompetência relativa do acto de ratificação a que se reporta a conclusão 2ª, diremos, desde já, que nenhuma censura nos oferece o julgado ora recorrido:

O acto praticado pelo Presidente do CD do INGA de 27-4-99 (Este acto foi objecto de recurso contencioso que, com o n.º 111/99 correu termos no TAFF, sendo aí proferida sentença, em 16-5-01, já transitada em julgado, julgando extinta a instância, por impossibilidade superveniente da lide, face à prolação do acto aqui em apreciação.), veio a ser ratificado pelo acto ora em apreciação, de 11-7-00, no exercício de competência que lhe fora delegada pelo CD do INGA, por despacho 4298/2000, publicado na II série do DR de 23-2-2000.

Ora é pacífico que a competência original para a prática do acto impugnado, nos termos dos arts. 12º e 13º do DL 77/98 de 27-3 é do CD do INGA que a poderá delegar em um dos seus vogais.

O A. do acto de ratificação-sanação, nos termos do disposto no art.137º, n.º 3 do CPA, foi praticado por quem, à data, tinha competência delegada para a prática do acto viciado de incompetência e que não estava ferido de vício que determinasse a sua eventual declaração de inexistência ou nulidade, pelo que não está, ele próprio ferido do alegado vício de incompetência.

Nas conclusões 3º a 8ª, a recorrente vem imputar ao acto recorrido vício de incompetência absoluta, determinante da sua eventual nulidade, na medida em que resultando a dívida da prática de infracção de natureza aduaneira, a sua liquidação e cobrança eram da competência da alfândega do Funchal. Na vertente em que o acto se possa traduzir em concessão de benefício fiscal, o reembolso das quantias recebidas a esse título haveria de ter sido determinado nos termos e pelas autoridades fiscais.

Ora, no caso dos autos, o acto ora recorrido foi praticado, com vista ao reembolso de ajudas comunitárias indevidamente pagas.

Sendo o objecto do acto uma ajuda comunitária, no âmbito da política agrícola e pecuária, a competência de intervenção e regularização, como organismo nacional pagador das despesas aqui, financiadas pelo FEOGA, nos termos do preceituado nos arts. 5º e 6º do DL 78/98 de 23-3 e no Reg. CEE do Conselho, n.º 4045/89 de 21-12 cabe, precisamente, ao INGA, isto, sem prejuízo das competências das demais entidades no que tange aos pressupostos materiais do acto

Não há, também aqui, qualquer erro de apreciação do juiz recorrido.

Será, agora, ocasião de apreciarmos o julgado, no que tange ao tratamento da questão suscitada na conclusão 9º, ou seja, a questão da natureza e regime de caducidade do acto de revogação.

Sobre esta questão, a jurisprudência desde STA tem-se predominantemente pronunciado no sentido de o acto de concessão de ajudas comunitárias ser um acto administrativo constitutivo de direitos e, como tal e por força, também do preceituado no art. 2º do Reg. CEE n.º 4045/89 de 21-12; art. 8º, n.º 1 do Reg. CEE 729/70 de 21-4 sujeito ao regime de revogação de actos p. no art. 141º do CPA. (Neste sentido, i.a., acs. 24-10-01 - rec. 46.709; de 4-10-01 - rec. 46.947; de 29-3-00 - rec.44.622; de 13-5-99 - rec. 43.864; de 24-5-00 - rec. 43.206; de 29-9-99 - rec. 40.509; de 19-1-99 - rec. 43.139.

Em sentido contrário, poderemos encontrar, para além do o ac. de 26-5-98 - rec. 40.535, também o ac. de 20-2-01 - rec. 46.162

Nas normas pertinentes dos citados diplomas normativos comunitários, ao mesmo tempo que se prescreve a obrigação de os Estados-membros tomarem medidas de, controle das operações financiadas pelo FEOGA para prevenção e repressão de irregularidades e recuperação de ajudas pagas indevidamente, por irregularidades ou negligência, sendo tal controle exercido no período de um ano contado de 1-7- até 30-6 do ano seguinte, também se prevê que tais medidas sejam tomadas de acordo com a legislação ordinária de cada país.

A conjugação destas normas tem causado alguma controvérsia na jurisprudência deste STA; pois é de anotar a posição expressa essencialmente no acórdão de 20-2-01 - rec. 46.162 onde se defende que o regime de revisão/ revogação dos actos administrativos inválidos p. no art. 141º do CPA é inaplicável no domínio na concessão de ajudas comunitárias quando esteja em causa o controle documental posterior das ajudas a sua conformidade com a realidade e que, no caso apreciado da matéria de destilação de vinhos pode ser a efectuado no prazo de 5 anos.

Em tal aresto, partindo-se da posição que consideramos pacífica de que a atribuição de ajudas comunitárias é um acto constitutivos de direitos face ao respectivo destinatário, considerando a previsão comunitária de um controle a posteriori da exactidão factual dos documentos e declarações (Na hipótese tratada em tal aresto, p. na normas dos arts. 4º e 5º do Reg. (CEE) 2046/89 e art. 4º do Reg. (CEE) 4045/89 do Conselho de 21-12-89.), por um período de tempo entre 3 e 5 anos, conclui-se pelo afastamento e inaplicabilidade do regime p. no art. 141º do CPA, quando estivermos na presença do controle exercido por um Estado-membro, através de um seu órgão competente na matéria sobre a exactidão dos documentos comerciais e sobre a decisão do mesmo órgão de ordenar a restituição ou devolução parcial de qualquer ajuda ou subsídio recebido em desconformidade com a realidade patenteada pelo exercício do controle.

Esta posição não tem tido aceitação pela restante jurisprudência do STA, pendendo, no entanto, no Pleno recurso por oposição de julgados entre o decidido em tal aresto e o decidido divergentemente, no acórdão do STA de 4-1-01 - rec. 46.947.

Tomando posição sobre esta questão, de momento, parece-nos de seguir a posição ora dominante na jurisprudência do STA, expressa, v.g. no acórdão de 24-10-01 que se seguirá de perto.

Em tal aresto, partindo-se do princípio de que o acto que ordena a restituição total ou parcial de ajudas atribuídas por acto anterior, ao emitir uma pronúncia de sinal contrário é sem dúvida, um acto revogatório (Como se refere e salienta em tal aresto, esta conclusão em nada prejudica, a diferença de tratamento que será de dispensar às hipóteses em que o fundamento de alteração do juízo administrativo se basear não nos factos existentes ao tempo da prolação do acto, mas sim em factos ou comportamentos significantes posteriores ao recebimento da ajuda, situação em que a ordem de restituição se baseará., correctamente imposição de sanção por violação de deveres específicos constituídos com a atribuição da ajuda.), considerando que os regulamentos comunitários não só não estabelecem que os actos de controle ou de ordem de reposição de ajudas não podem ter lugar a todo o tempo, o regime normativo comunitário a atender e que decorre do disposto no art. 8º do Reg. (CEE) 729/70 estatui que o controle da realidade e regularidade das operações financiadas pelos fundos comunitários se deverá fazer “de acordo com os diplomas legislativos, regulamentares e administrativos nacionais..", ou seja, de acordo, com o art. 141º do CPA.

Em tal aresto, em que também se afasta a teoria de reserva de revogação do acto de concessão de ajudas, ou de o mesmo estar sujeito a condição resolutiva tácita, na medida em que tais reservas ou condições para serem válidas careciam de ser expressas no acto de concessão das ajudas, descrevem-se aceitam-se os inconvenientes que o sistema pode proporcionar, a que o julgador intérprete não pode fugir e a que só a intervenção do legislador nacional ou comunitário pode obviar.

No caso ora em exame, as ajudas à importação de carne de suíno para abastecimento das regiões autónomas da Madeira e Açores foram pagas em 27-10-94; ocorrendo a sua revogação, por ilegalidade, em 27-4-99, ou seja, mais de 5 anos após a sua concessão, teremos que o acto recorrido não se conforma com o prazo de um ano para a revogação com tal fundamento, dos actos constitutivos de direito, conforme se prevê nas disposições conjugadas do n.º1 do art. 141º do CPA e al. c) do n.º1 do art. 28º da LPTA e art. 18º, n.º2 da LOSTA e nem sequer com o prazo de três anos concedido pelos regulamentos comunitários para a realização dos controles nacionais de regularidade fáctica e jurídica dos financiamentos atribuídos e sua consequente revogação na perspectiva da jurisprudência minoritária referida.

Deste modo de acordo com a posição maioritária da jurisprudência deste STA a que se adere e como já se decidiu em situações similares à dos autos, entendemos que a revogação praticada relativamente à liquidação e pagamento das ajudas comunitárias há-de resolver-se pela legislação portuguesa, no caso, pois, pela aplicação do art. 141º do CPA, nos termos do qual, os actos administrativos inválidos só podem ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respectivo recurso contencioso.

Assim e na situação dos autos, é ilegal a ordem de reposição das quantias pagas a mais, emitida para além do prazo de um ano após o acto constitutivo de direitos se ter firmado e consolidado na ordem jurídica, pelo que procedem as indicadas conclusões da recorrente.

Pelo exposto, acorda-se em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando-se a sentença recorrida e, em consequência, concede-se provimento ao recurso contencioso, anulando-se o acto recorrido.

Sem custas em ambas as instâncias.

Lisboa, 12 de Dezembro de 2002.

João Cordeiro – Relator – Santos Botelho – Rui Botelho.