0310/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo: ( Relatório ) 1. A... , assessora do quadro da Direcção Geral dos Assuntos Comunitários, interpôs no Tribunal Central Administrativo (TCA) recurso contencioso do presumido indeferimento, que imputou ao Secretário de Estado dos Assuntos Europeus (SEAE), do recurso hierárquico do despacho, de 18.2.98, do Director Geral dos Assuntos Comunitários, que autorizou a requisição daquela interessada para exercer funções, pelo período de um ano, no Departamento Geral de Administração do Ministério dos Negócios Estrangeiros. Imputou ao acto recorrido vícios de violação de lei e vícios de forma, por falta de audiência da interessada e falta de fundamentação. Na resposta, além de defender a legalidade do acto impugnado, o SEAE sustentou que, por falta de lesividade, o mesmo era irrecorrível, já que não se concretizou a requisição a que respeita. Por acórdão proferido a fls. 125, ss., o TCA considerou lesivo e, por isso, recorrível o acto impugnado e, julgando procedente o recurso contencioso, decidiu pela anulação desse mesmo acto, com fundamento na existência do invocado vício de forma, por falta de fundamentação. Inconformado, o SEAE veio interpor recurso desse acórdão, tendo apresentado alegação, com as seguintes conclusões : O pensamento do legislador constitucional, ao formular a redacção do nº 4 do artigo 268º, não é o de permitir a impugnação de todos e quaisquer actos que enfermem de ilegalidade, mas apenas os que têm a virtualidade de produzir efeitos jurídicos lesivos numa situação individual e concreta; Como se demonstrou, do acto impugnado não resultou qualquer alteração lesiva na esfera jurídica da recorrente; Desta forma, o douto acórdão recorrido ao não rejeitar o recurso contencioso por irrecorribilidade do acto impugnado, violou o disposto no citado art. 268º, nº 4 da Constituição da República, assim como o artigo 2º e o artigo 57º ambos da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA); Face ao anteriormente exposto, considera-se que deve ser concedido provimento ao presente recurso, e, consequentemente, revogado o acórdão recorrido, rejeitando-se o recurso contencioso interposto do acto do Secretário de Estado dos Assuntos Europeus, por irrecorribilidade desse mesmo acto. A recorrida apresentou contra-alegação, com as seguintes conclusões : O acto de requisição é ilegal e lesou a esfera jurídica da Recorrida; Carece de fundamentação de facto e de direito, violando, por isso, a alínea a) do nº 1 do art. 125º do CPA ; O facto de a ora Recorrida ter procedido à liquidação de uma guia de reposição de vencimentos oriunda da DGAC, não configura uma aceitação do acto; Na verdade, dele reclamou veementemente; A ora Recorrida, em circunstância alguma, se conformou com a requisição sub judice ; Interpôs recurso hierárquico necessário, e posteriormente recurso contencioso de anulação; Apenas liquidou a respectiva guia de vencimentos para evitar maiores conflitos dentro do MNE; O acto de requisição foi um acto lesivo da sua esfera jurídica porque é ilegal; Sendo lesivo, só haveria falta de legitimidade se a ora Recorrida tivesse aceitado o acto administrativo; Nos termos do § 1º do art. 827º do Código Administrativo “a aceitação tácita é a que deriva da prática, espontânea e sem reserva, de facto incompatível com a vontade de recorrer”; A ora Recorrida sempre se recusou a cumprir o que lhe fora determinado pelo respectivo acto, pois estava ciente não estar em causa um dever de obediência funcional aos actos de hierarquia “em matéria de serviço” , nos termos do art. 271º, do nº 2, da Constituição; Em virtude da requisição esteve mais de 1 ano sem lhe ser distribuído serviço; Violou-se o seu direito à efectiva prestação de trabalho, afectando-se-lhe as suas aptidões técnicas e psicológicas para desempenhar as suas funções no futuro; O acto de reaquisição produziu efeitos lesivos dos direitos e interesses legalmente protegidos da ora Recorrida, sendo, por isso, recorrível. Neste Supremo Tribunal, o Exmo. Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido do provimento do recurso. Refere que, no caso concreto é manifesta a inutilidade do recurso contencioso, por não ser já possível, em execução de julgado, a supressão dos efeitos jurídicos do acto impugnado. E que, além de já resolvida, a questão da ordenada reposição de vencimentos não se constitui como efeito jurídico directo do acto recorrido. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. (Fundamentação) OS FACTOS 2. O acórdão recorrido deu por assentes os seguintes factos : Por despacho de 18-2-1998, a recorrente foi notificada de que “foi autorizada a sua requisição, nos termos do nº 1 do art. 27 do Dec. Lei nº 427/89, de 7/12, solicitada pelo Departamento Geral de Administração do Ministério dos Negócios Estrangeiros”; Em 20-3-98 solicitou ao Sr. Director Geral dos Assuntos Comunitários “lhe fosse passada certidão de que conste o teor integral do despacho de 18-2-98, que autorizou a requisição, respectivo autor e fundamentos, conforme o disposto no art. 68º do CPA ”; Em 1-4-98 foi-lhe enviada referida certidão, de onde constava o despacho que ordenava a reaquisição, com o seguinte teor: “Na sequência do pedido de requisição da assessora do quadro da DGAC, A..., formulado pelo Departamento Geral de Administração do MNE, autorizo essa requisição a título excepcional, pelo período de um ano. Lisboa, 18-2-98. O Director-Geral. ... .”; Em 14-4-98 a recorrente interpôs recurso hierárquico necessário junto dos Senhores Ministro dos Negócios Estrangeiros e Secretário de Estado dos Assuntos Europeus; Por ofício de 28-4-98 a recorrente foi notificada de uma ordem de reposição de vencimentos recebidos entre 16-3 e 30-4; Sobre o recurso hierárquico interposto em 14-4-98, não foi proferido qualquer despacho (é esta omissão o indeferimento tácito, objecto deste recurso). O DIREITO 3. O objecto do presente recurso, tal como é delimitado pela recorrente, na alegação e respectiva conclusões (art. 690 CPC), é constituído apenas pela parte do acórdão recorrido que decidiu ser o acto impugnado lesivo e susceptível, por isso, de recurso contencioso. O acórdão fundamentou tal decisão no seguinte discurso argumentativo: A falta de lesividade invocada decorre da situação de facto do acto de requisição ter vigência temporária – um ano – nunca ter sido executado, e de a recorrente ter permanecido no seu local de origem, por um período superior ao da vigência do despacho. Assim, o decurso de um ano, sem que a requisição se efectivasse na prática, faz caducar o despacho sem que este chegasse a produzir quaisquer efeitos lesivos … Será assim? A lesividade para efeitos de recurso contencioso deve ser encarada numa perspectiva jurídica, isto é, a lesão deve referir-se à esfera jurídica do interessado (lesão de direitos e interesses legítimos). À primeira vista um acto que teve a sua eficácia suspensa durante o seu período de vigência não é lesivo … pois caducaria antes de ter produzido efeitos. Todavia, não é rigorosamente assim. Se o acto for ilegal e por isso anulado, é apagado da ordem jurídica, como se nunca tivesse existido. Mas se não for anulado (mesmo que seja ilegal) tal acto é fonte de efeitos jurídicos. Esta situação não é meramente teórica ou académica, pois a situação de facto vivida pela recorrente na pendência do recurso hierárquico e contencioso, tem que se considerar vivida à sombra de um acto ou legal ou ilegal . Ora, a recorrente esteve, durante esse período sem lhe ter ser distribuído serviços a receber vencimentos, foi-lhe pedida restituição de vencimentos … situação de facto que, tem um enquadramento jurídico completamente diferente se o acto de requisição for anulado (v. g. o pedido de restituição de vencimentos deixa de subsistir). Note-se que o acto de requisição apesar de não ter sido cumprido (de não se ter exigido forçosamente a deslocação do funcionário requisitado) e ter sido suspenso, por efeito da interposição do recurso hierárquico necessário, teve vigência desde a sua prolação até à interposição do recurso hierárquico (desde 18 de Fevereiro de 1998 até 14-4-1998). Durante este período o acto vigorou e a recorrente não o cumpriu. Logo, importa sempre esclarecer a natureza jurídica deste incumprimento: se o acto for legal, este incumprimento é ilícito e, portanto a ordem de reposição de vencimentos respeitantes a tal período (cf. art. 11º da petição de recurso), deve ser cumprida … Se o acto for ilegal, então a sua anulação apagando-o da ordem jurídica, faz desaparecer também o acto subsequente que ordena a reposição de vencimentos… Portanto é manifesto que o acto impugnado é juridicamente lesivo, e por isso recorrível. A entidade recorrente insiste em que o acto impugnado não teve qualquer efeito lesivo para a ora recorrida, por não ter esta sofrido perda de vencimento, em virtude da requisição pelo mesmo acto autorizada. É certo que a recorrida não sofreu perda de vencimento. Foi abonada por conta da Direcção Geral dos Assuntos Comunitários de 1 de Janeiro a 30 de Abril de 1998 e pelo Departamento requisitante a partir de 17 de Março do mesmo ano, tendo reposto a quantia correspondente ao pagamento desse vencimento em duplicado (16 de Março a 30 de Abril). E é certo também que, sendo a requisição por um período de um ano, decorreu esse prazo sem que a recorrida tenha saído do seu lugar de origem. Pois que, por virtude da interposição do recurso hierárquico do despacho que autorizou a requisição, esta não chegou a efectivar-se. O que não significa, porém, que da manutenção desse despacho não tenham decorrido efeitos negativos para a ora recorrida. Como refere o acórdão impugnado sem contestação da recorrente, durante esse período não foi distribuído serviço à recorrida. O que, como esta salienta na respectiva alegação, consubstancia violação do respectivo direito à prestação de trabalho, afectando as suas aptidões técnicas e psicológicas para o desempenho futuro das respectivas funções. Daí que deva concluir-se que, mesmo ao nível da realidade prática, o acto impugnado teve efeitos lesivos para a ora recorrida. E tanto bastaria para que se considerasse como susceptível de recurso contencioso, ao abrigo do disposto no art. 268, nº 4 da Constituição da República. Para além disso, e como bem salienta o acórdão sob impugnação, importa notar que para, efeito da qualificação do acto administrativo como passível de impugnação contenciosa, não releva a situação de facto existente após a respectiva prática, mas antes a consideração dos efeitos jurídicos inerentes à decisão assumida pela Administração, na definição, ao abrigo de normas de direito público, de uma situação individual e concreta. “Só esse momento ou decisão é que tem a (valia e a) garantia jurídica de acto administrativo” – M. Esteves de Oliveira e Outros, in Código do Procedimento Administrativo Comentado , 2ª ed., 564. É o que decorre, desde logo, do próprio conceito legal de acto administrativo, conforme a definição constante do art. 120 do CPA (“Para efeitos da presente lei, consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta” ). No caso em apreço, o indeferimento (tácito) impugnado, ao manter a decisão de autorização da requisição da recorrida contida no despacho hierarquicamente recorrido (ac. 23.10.01 – Rº 35 531), assumiu claro alcance definidor da situação jurídica da mesma recorrida, projectando na respectiva esfera jurídica efeitos directos e lesivos dos seus direitos e interesses legítimos. Pelo que, como bem decidiu o acórdão recorrido, deve considerar-se como acto (tácito) passível de constituir objecto de recurso contencioso. Refira-se, por fim, que a circunstância de ter decorrido o prazo para que foi autorizada a requisição sem que esta se efectivasse não retirou utilidade à instância do recurso contencioso. Pois que, como é entendimento dominante da mais recente jurisprudência deste Supremo Tribunal, a utilidade da instância do recurso contencioso é a utilidade jurídica, possibilidade de alcançar efeitos jurídicos, e não a utilidade prática de alcançar o objecto material mediato ínsito no conteúdo pretensivo do pedido de anulação do acto. Assim, mesmo nas situações em que não sejam já alcançáveis, em sede de execução de sentença, os efeitos típicos do julgado anulatório, a lide mantém a sua utilidade, não sendo irrelevante o interesse do recorrente na fixação da ilicitude da conduta administrativa para outros efeitos, nomeadamente os de natureza indemnizatória (vd., por todos e por mais recente, o ac. de 18.6.03 - Rº 866/03). A alegação da recorrente é, pois, totalmente improcedente. (Decisão) 5. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, mantendo a decisão recorrida. Sem custas, por delas estar isenta a entidade recorrente. Lisboa, 10 de Julho de 2003. Adérito Santos – Relator – Azevedo Moreira – Santos Botelho