III - O Direito
Está em discussão nos autos um alegado incumprimento do contrato de empreitada celebrado entre Recorrente e Recorrida.
Mas, porque o tribunal “ a quo” tivesse entendido que a recorrida não é pessoa colectiva pública, nem sociedade de interesse colectivo, tão pouco pessoa colectiva de utilidade pública, a Recorrida foi absolvida da instância por haver sido considerado que para o julgamento desta causa carecia o Tribunal Administrativo da devida competência.
Portanto, para apreciação nesta sede apenas nos resta apurar da questão da competência dos tribunais administrativos para a resolução do litígio.
Como é sabido, o requisito da competência resulta da necessidade de se repartir o poder jurisdicional pelos vários tribunais segundo diversos critérios.
No plano interno, surge à frente de todos o critério da especialização. A lei, em função do reconhecimento da vantagem em reservar para cada um dos tribunais aquelas matérias que constituem o núcleo preferencial da sua actividade, fixa a regra da competência (Antunes Varela, Miguel Bezerra, Sampaio Nora, in Manual de Processo Civil, 197). O que quer dizer que o primado na determinação da competência vai inteiro para a lei. De tal modo que se a lei não atribuir competência a alguma jurisdição especial, então a causa cai na alçada do tribunal judicial(art. 66º do CPC).
No que se refere ao Tribunal Administrativo de Círculo, a medida da sua jurisdição(aquela que a sentença rechaçou) vem definida no art. 51º do ETAF. No entanto, ela é a fracção do poder jurisdicional que lhe é atribuída, o espaço jurisdicional que fixa os parâmetros da sua acção, enfim, a competência abstracta do tribunal. Resta saber se para o julgamento da causa concreta dispunha o tribunal da competência concreta.
Com Castro Mendes, a esse respeito, podemos dizer que o tribunal administrativo é competente para a acção se entre esta e aquele existir um nexo jurídico de competência(Direito Processual Civil, pag. 646) ou, nas palavras de Anselmo de Castro, se entre ambos se configurar conexão relevante e decisiva por lei (Lições de Processo Civil, II, pag. 400).
Para tanto, importa perscrutar os índices de competência, olhando para a acção de acordo com os termos em que ela foi posta, seja quanto aos seus elementos objectivos(natureza da providência solicitada, natureza do direito para o qual pretende a tutela judiciária, facto ou acto donde teria resultado esse direito, etc.), seja quanto aos elementos subjectivos(identidade e natureza das partes). O pedido do autor é neste aspecto o limite da competência(Manuel de Andrade, in Noções Elementares de Processo Civil, pags. 90/91;Acordãos do STA, entre outros, de 26/05/99, Rec. nº 40 648 e 30/06/99, Rec. nº 46 161).
Do nosso ponto de vista, e abreviando razões, cremos que não merece reparo a sentença impugnada, pois que se nos afigura que a competência para a efectivação de responsabilidade contratual, neste caso, escapa ao controle dos tribunais administrativos para se cometer aos tribunais judiciais. E isto, tanto no plano do critério da natureza das pessoas envolvidas, como no da relação jurídica subjacente.
Em primeiro lugar, se não há dúvida alguma sobre a natureza privada da recorrente, também não haverá sérios motivos para se suspeitar da natureza da recorrida.
Não nos parece que seja uma pessoa colectiva de utilidade pública nos moldes em que o conceito se mostra vertido no art. 1º do DL nº 460/77, de 7/11. Na verdade, não é associação ou fundação que prossiga um fim de interesse geral ou da comunidade ou de qualquer região ou circunscrição.
Outrossim, não se enquadra nos limites orgânicos e materiais estabelecidos na definição de pessoa colectiva de utilidade pública administrativa contida art. 416º do Código Administrativo, pois nem é associação beneficente ou humanitária, nem instituto que se dedique à assistência e educação dos habitantes de uma determinada circunscrição.
Também não cabe na significação de instituição particular de solidariedade social, face ao disposto no art. 1º do DL nº 119/83, de 25/02( diploma posteriormente alterado).
Trata-se, antes, de uma pessoa integrada no sector cooperativo de propriedade dos meios de produção, ao lado dos sectores público e privado(cfr. art. 82º da CRP). Pessoa colectiva “autónoma”, que funciona através da cooperação e entreajuda dos seus membros, sem fins lucrativos, para a satisfação das necessidades e aspirações económicas, sociais e culturais “daqueles”(cfr. art. 2º do Código Cooperativo, aprovado pela Lei nº 51/96, de 7/09).
O que a caracteriza é, por conseguinte, uma conjugação de esforços dos cooperantes para satisfação de uma necessidade por todos e cada um sentida e, portanto, o seu objectivo esgota-se no círculo mais ou menos restrito dos que compõem a cooperativa. O interesse que prossegue não é, pois, geral, nem público.
O que quer dizer que não é pessoa colectiva pública, nem sujeita à disciplina do regime jurídico de direito administrativo. É, diferentemente, uma pessoa de direito privado dedicada à actividade da construção e habitação, actualmente regulamentada pelo DL nº 502/99, de 16/11.
O contrato celebrado, por seu turno, não se pode dizer ter sido dominado por regras de direito público.
Não é, em primeiro lugar, um contrato de empreitada de “obra pública” que tivesse sido promovida pela Administração estadual(directa, indirecta, regional e local), nem por empresa pública e sociedade anónima de capital maioritariamente ou exclusivamente público, nem ainda por concessionária de serviço público (cfr. arts. 1º e 239º do DL nº 405/93, de 10/12, na redacção da Lei nº 94/97, de 23/08). Por conseguinte, não é pública por não ter um fim de utilidade pública, nem pela natureza das partes envolvidas.
Não se ignora, é certo, que o contrato administrativo entre particulares vem sendo hoje em dia cada vez mais aceite, porém, desde que nele intervenham requisitos publicísticos que os distingam dos contratos de natureza privada (Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Concursos e outros Procedimentos de Adjudicação Administrativa, pag. 156 e sgs). E por isso, mesmo sem estar na previsão do art. 178º, nº2, al. a), do CPA, o contrato poderia ser administrativo, dependendo do respectivo regime e enquadramento legal(nº1, do cit. art.). Bastaria, por exemplo, que nele interviessem critérios materiais de “administrativização jurídica” que o subordinassem ao respectivo regime jurídico administrativo (admitindo a possibilidade de pessoas colectivas de direito privado poderem ser sujeitos de relações contratuais jurídico-administrativas, v. Sérvulo Correia, in Contrato Administrativo, DJAP, 1972, pag. 31).
Para que houvesse uma relação contratual jurídico-administrativa seria necessário que o objecto negocial respeitasse ao conteúdo da função administrativa do dono da obra e que dele emergissem, para si, poderes de autoridade com um fim de utilidade pública (F. Amaral in Curso de Direito Administrativo, II, pag. 518 e 519) ou uma posição de proeminência jurídica(M. Esteves de Oliveira e Rodrigo E. Oliveira, ob. cit., pag. 161).
Ora, nada disso é visível no contrato de fls. 20 e sgs do vol. I dos autos e, bem assim, nenhuma cláusula exorbitante nele denuncia uma posição de supremacia da cooperativa em relação ao empreiteiro.
E nem o facto de na cláusula 11ª ter sido mencionado que para as omissões do clausulado se observariam as disposições do DL nº 405/93, de 10/12 altera a natureza privatística do contrato, dado o carácter jurídico-público de algumas das suas normas, «manifestamente inaplicáveis a contratos de empreitada de direito privado»(F. Amaral, ob. cit., pag. 530). Assim é que a remissão para o DL nº 405/93, não tornando público um contrato que é intrinsecamente privado, apenas serve para permitir a aplicação das algumas das suas regras materiais e procedimentais sempre que necessário e compatível. Por exemplo, foi ao abrigo dessa aplicação subsidiária que o empreiteiro anunciou à Cooperativa a intenção de “suspender a execução dos trabalhos” ao abrigo do art. 166º, al.c), do diploma(fls. 462, do Vol. II dos autos) e que a Cooperativa, por seu turno, comunicou ao empreiteiro a intenção de proceder à “rescisão do contrato” de empreitada (fls. 665, do vol. III dos autos).
Por fim, não altera a natureza do contrato o simples facto de a cooperativa ter estado a construir sob a égide de «Habitação a Custos Controlados»(fls. 675/676 do vol. III) e de a Câmara Municipal de Lisboa ter cedido à Cooperativa o direito de superfície sobre o terreno(fls. 30 do vol. I dos autos).
No primeiro caso, porque o DL nº 165/93, de 7/05(que regula a concessão de financiamentos para a construção civil de «habitação a custos controlados») nada estipula a esse respeito, isto é, não obriga a submeter esses contratos ao regime público dos contratos de empreitada de obras públicas.
No segundo, porque a cedência do direito de superfície não foi “jurídico-publicamente vinculante e responsabilizante”, na expressão de M. Esteves de Oliveira e R. Esteves de Oliveira,(ob. cit., pag. 152), isto é, por não ter sido condicionada à observância de um regime de direito administrativo, mas apenas à entrega à cedente de dez por cento dos fogos construídos(cfr. doc. fls. 30 do vol. I).
Estamos, em suma e simplesmente, perante o contrato de empreitada a que aludem os arts. 1207º e sgs. do Cod. Civil.
Daí que de nada valha o apelo que a recorrente faz à circunstância de o TAC de Lisboa ter previamente decidido a providência cautelar de arresto, como se isso fosse causa de “contradição”(fls. 756/760). Mas não é. Sendo a competência de ordem pública, não fica o tribunal do processo principal obrigado a decidi-lo só porque o da providência tenha aceitado a competência para a respectiva decisão. Nos casos de providências cautelares a sua dependência em relação à causa principal(a ponto de a esta ser apensada) mostra bem quão, em matéria de competência, o primado vai inteiro para a acção, e não o contrário(art. 383º, nº2, do CPC).
Por outro lado, pode dizer-se que o caso julgado recaído sobre a relação processual decidida naqueles autos de arresto tem força obrigatória unicamente dentro do próprio processo (art. 672º do CPC). E como diz Alberto dos Reis, «Para que exista a contradição configurada no art. 765º, é necessário que os dois julgados tenham decidido a mesma questão concreta(de direito ou de facto)»(in Código de Processo Civil anotado, vol.V, pag. 193). O que não foi o caso.
Por tudo isto, improcedem as conclusões da recorrente, pois que, como bem se decidiu na sentença recorrida, a competência para a apreciação do diferendo que opõe recorrente e recorrida pertence aos tribunais judiciais.
IVDecidindo
Face ao exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.
Taxa de justiça: Euros 400.
Procuradoria: Euros 200.
Lisboa, STA, 19 de Novembro de 2003.
Cândido Pinho – Relator – Azevedo Moreira – Pais Borges.
