Cumpre decidir.
Sobre esta questão, sustentou-se na decisão recorrida o seguinte:
“(…)
No que concerne à situação dos autos, referiu o A. que a fundamentação utilizada no acto impugnado é insuficiente dado a notificação da mesma não juntar cópia do relatório de vistoria realizada; não descrever nem identificar concreta e especificadamente quais as áreas do lugar de Sta. Leocádia que são excluídas não as descrevendo nem indicando a sua localização e demarcação em planta topográfica, nem identificando a rede viária e pontos de água mencionados; não discriminar quais os valores dos subsídios e prémios atribuídos em tais áreas, as datas da sua atribuição não sendo junta prova do recebimento das mesmas pelo A., não sendo igualmente descriminados os cálculos efectuados para atingir os valores monetários a serem devolvidos; omissão que se verificará também no concerne às parcela de cerejeira que não é mencionada nem descriminada, não sendo, no que se refere a esta parcela descriminados os valores dos subsídios e prémios atribuídos em tais áreas, as datas da sua atribuição não sendo junta prova do recebimento das mesmas pelo A., não sendo igualmente descriminados os cálculos efectuados para atingir os valores monetários a serem devolvidos.
Vejamos se lhe assiste razão.
No que concerne ao facto de não ter sido remetido ao A. o “relatório de controlo” tal não significa que o acto não se encontre fundamentado, dado que não só ao A., em sede de audiência prévia – realizada através do ofº com a refª 1552/DJ/SC/2006 –, foi dada a conhecer a circunstância de o processo poder ser consultado nas instalações do R. nas horas de expediente como também a omissão de remessa do aludido “relatório de controlo” apenas dever ser considerada relevante se não fossem fornecidos ao A. através da notificação para efeitos de exercício de audiência ou da notificação do acto os fundamentos do mesmo.
Da análise do ofº através do qual foi o A. notificado para exercer o direito de audiência prévia constata-se que no mesmo é referida a data em que foi realizada a acção de controlo, “…que as áreas localizadas no Lugar de Santa Leocádia, com a área de 11,27ha, encontravam-se em situação irregular, designadamente por se encontrarem infestadas de mato…” tendo o aparecimento do mato sido causado pela “…transformação do terreno em pantanoso pelo facto dos riachos subterrâneos terem aflorado à superfície aquando da instalação do projecto…”, sendo ainda referido, no que se refere a esta área, o facto de o A. ter comunicado que a área de Santa Leocádia ardeu, motivos que fundaram a decisão de retirar “…as áreas localizadas no Lugar de Santa Leocádia, perfazendo o total de 11,27ha…” da área de intervenção do projecto, sendo ainda referido, no aludido ofº, que “…a exclusão desta área levou a considerar-se como indevidamente recebidas as quantias processadas, a título de subsídio ao investimento, ao ponto de água, à rede viária e à elaboração e acompanhamento do projecto (no valor total de € 15.235,03), e ainda, a título de prémio de majoração (€ 1.578,22), prémio de manutenção (i.e € 834,45) pago em 1996 (mas referente ao ano de 1995) e prémio por perda de rendimento (i.e. 2.591,82) pago em 1998 pelo que, no que concerne à área sita em Santa Leocádia, ao contrário do que é sustentado pelo A., o acto encontra-se devidamente fundamentado dado ser identificada a área da parcela de Santa Leocádia que se encontrava infestada de mato, os motivos que levaram a tal infestação, bem como as quantias, discriminadas por itens, que pela circunstância de tal área ter sido retirada do projecto foram consideradas como indevidamente recebidas.
É ainda referido, no ofº em apreço que foi detectado, na acção de controlo realizada previamente à elaboração do relatório de controlo, “…o insucesso por falta de densidades da plantação de cerejeira localizada na parcela com a área de 9 h…” motivo pelo qual “…os montantes pagos a título de prémio de perda de rendimento (i.e. € 206,98) e prémio de manutenção (i.e. € 983,13) pagos em 1998 relativamente à supra referida área de 0,9 ha, também foram considerados indevidamente recebidos”, pelo que também no que concerne à plantação de cerejeira é referida a área que apresenta falta de densidade de população bem como as quantias que, por esse motivo, foram consideradas, indevidamente recebidas.
É ainda referido, no ponto 7, do ofº em apreço que se verificou “…o incumprimento das alíneas a) e b) do art. 7º da Portaria nº 199/94, de 06.04, que estabelece o regime das ajudas às Medidas Florestais na Agricultura instituídas pelo Reg. (CEE) 2080/92, e ainda, das Condições Gerais do contrato de atribuição de ajudas sob a epígrafe “Obrigações do beneficiário”, designadamente as cláusulas C.3, C.5, e C.7” – fundamentação de direito - sendo o acto impugnado claro tanto no que concerne à fundamentação de facto como à fundamentação de direito, permitindo assim o conhecimento dos motivos de facto e de direito que levaram à tomada de decisão com o específico conteúdo e não com outro qualquer, pelo que improcede a arguição de vício de forma, por insuficiência de fundamentação.
(…).”
Vejamos, então, da bondade do acerto da decisão recorrida em confronto com a tese defendida pelo Recorrente.
A exigência de fundamentação de todos os actos administrativos que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos é uma exigência constitucional - Cfr. artº 268º-3 da CRP.
Tal exigência constitucional encontra-se, desde logo, regulada no CPA, sob os artºs 124º e 125º.
Assim, sob a epígrafe de ”Dever de fundamentação”, dispõe o artº 124º desse Código que:
”1 – Para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados, o actos administrativos que, total ou parcialmente:
- a)Neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
- b)Decidam reclamação ou recurso;
- c)Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial;
- d)Decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais;
- e)Impliquem revogação, modificação ou suspensão de acto administrativo anterior.
(…)”.
Por seu lado, determina o artº 125º, ainda do CPA, sob a epígrafe ”Requisitos da fundamentação”, que:
“1 – A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.
2 – Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.
(…)”.
Na dogmática jurídico-administrativa, por fundamentação de um acto administrativo entende-se como sendo a enunciação explícita das razões que levaram o seu autor a praticar esse acto ou a dotá-lo de certo conteúdo - Cfr. neste sentido os Profs. Diogo Freitas do Amaral e Marcello Caetano in Lições de Direito Administrativo, III vol., e Manual de Direito Administrativo, vol. I.
E de acordo com o se achava já estabelecido pelo DL 256-A/77, de 17.JUN, a fundamentação tinha de ser expressa e consistir na exposição, ainda que sucinta, dos fundamentos de facto e de direito da decisão, devendo tal exposição expressa ser clara, coerente e completa.
No caso, porém, do acto administrativo consistir numa declaração de concordância com os fundamentos de anterior parecer, informação ou proposta, o dever de fundamentação basta-se com essa declaração de concordância sem necessidade de uma enunciação expressa dos fundamentos da decisão proferida - Cfr. neste sentido o artº 125º do CPA e o Prof. Freitas do Amaral in Direito Administrativo, III. vol., pp. 257 e segs..
Nesse caso aquela enunciação de motivos, clara, coerente e completa, dos fundamentos de facto e de direito devem conter-se no parecer, informação ou proposta.
A exigência da fundamentação significa que o acto administrativo deve apresentar-se formalmente como uma disposição conclusiva lógica de premissas correctamente desenvolvidas e permitir através da exposição sucinta dos factos e das normas jurídicas em que se funda, que os seus destinatários possam fazer a reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pelo seu autor – Cfr. neste sentido os Acs. STA de 04.JUL.96 e de 05.DEZ.96, in Recs. n.ºs 38 283 e 33 857, respectivamente.
Tal exigência é, pois, uma regra que se impõe na prolação de actos administrativos, em ordem à transmissão por parte do seu autor ao seu destinatário das razões subjacentes à sua prática.
No caso dos autos, o despacho impugnado foi proferido sobre informação dos serviços da Recorrida, tendo esta, por sua vez, apropriado o teor de relatório de controle, efectuado ao local, com referência ao qual foi atribuída a ajuda financeira, cujo conteúdo acolheu.
Ora, compulsados o teor quer do despacho impugnado quer da informação e relatório que os precederam e que por ele foram acolhidos, somos de considerar conter aquele uma exposição sucinta dos factos e das normas jurídicas em que se funda, permitindo, desse modo, que os seus destinatários possam fazer a reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pelo seu autor ficando inteirados das razões que levaram o autor do acto a praticá-lo, no caso, a modificar unilateralmente o contrato de atribuição de ajudas e a exigir a devolução da quantia dele constante, tudo fundado nos resultados da acção de controlo realizada em 03.JUN.04, acção essa que verificou o insucesso da plantação em certas áreas do projecto, constituindo tal insucesso causa de necessidade de proceder à exclusão da área localizada em Santa Leocádia no total de 11,27 ha, o que levou a considerar-se como indevidamente recebida a quantia de € 20,239,52 referente ao subsídio ao investimento, ao ponto de água, à rede viária e à elaboração e acompanhamento do projecto, ao prémio de majoração, prémio de manutenção e prémio por perda de rendimento; e à exclusão da parcela da cerejeira com a área de 0,9 ha, por falta de densidade, o que levou a considerar como indevidamente recebida a quantia de € 1 190,11, paga a título de perda de rendimento e prémio de manutenção.
Assim, contrariamente ao entendimento do Recorrente, somos de considerar que o acto administrativo, em questão, se configura como dotado de fundamentação suficiente, porquanto contém o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo seu autor em ordem à sua prolação.
Improcedem, assim, as conclusões de recurso, respeitantes ao alegado erro de julgamento de direito, por violação do enunciado pelos artºs 124º e 125º do CPA.
III-2-2. Do erro de julgamento de direito, por violação do estabelecido pelos artºs 334º do CC, 266º-2 da CRP e 6º- A do CPA.
Alega o Recorrente que, conforme resulta dos documentos juntos aos autos, aplicou na execução do projecto, todas as quantias monetárias recebidas da Recorrida a diferentes títulos (ajudas comunitárias, prémios, subsídios); ter a Recorrida acompanhado tal execução do projecto através de visitas e fiscalizações por técnicos seus da delegação de Braga, tendo, por isso, perfeito conhecimento de todo o desenvolvimento e execução do projecto em causa; e que depois de cumprida a execução deste projecto florestal, a Recorrida atribuiu ao Recorrente, prémios e subsídios pelo seu bom desempenho.
Em face disso, afigura-se-lhe descabido e absurdo que, através de um relatório dito de controlo, efectuado 10 anos após o deferimento do projecto em causa, a Recorrida invoque o incumprimento por parte do Recorrente, alegando circunstâncias que dela são conhecidas desde o início da execução do projecto.
Por outro lado e como também se infere dos autos, a sucessão de notificações feitas pela Recorrida ao Recorrente, em que lhe exige a devolução de quantias completamente diferentes, com fundamento no invocado incumprimento contratual, revela a inconsistência dos fundamentos invocados pela Recorrida na sua pretensão.
Deste modo, as actuações da Recorrida que culminaram na decisão de revogação unilateral do contrato de ajudas e consequente a devolução das verbas atribuídas, excedem manifestamente os limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes e pelo fim social do eventual direito reivindicado pela Recorrida, traduzindo um manifesto abuso de direito segundo o disposto no artº 334º do Código Civil e mais, violam o princípio da boa fé consagrado no artigo 266º nº2 da CRP, pelo que o acto impugnado deverá ser considerado nulo e sem efeito, de acordo com o prescrito na alínea d) do nº 2 do artigo 133º do CPA.
Vejamos se lhe assiste razão.
Com referência ao imputado abuso de direito, impõe-se tecer as seguintes considerações:
Sob a epígrafe “Abuso do direito” dispõe o artº 334º do CC, o seguinte:
Artº 334º
(Abuso do direito)
“É ilegítimo o exercício de um direito, quando o titular exceda manifestamente os limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes ou pelo fim social ou económico desse direito”.
Em sede de caracterização desta figura jurídica escreveu-se no Ac. do TCAN de 06.DEZ.07, in Rec. nº 351/05.8BEPNF:
“(…)
O abuso do direito pressupõe a existência do direito (direito subjectivo ou mero poder legal), constituindo o seu carácter típico no facto de o seu titular na utilização que faz de tal poder contido na estrutura do direito realiza a prossecução de um interesse que exorbita o fim próprio do direito ou do contexto em que ele deve ser exercido (cfr. Pires de Lima e Antunes Varela in: "Código Civil Anotado", 4.ª edição revista e actualizada, vol. I, pág. 300, nota 7). Nas palavras de Vaz Serra constitui o mesmo uma “clamorosa ofensa do sentimento jurídico socialmente dominante" (in: BMJ n.º 85, pág. 253).
Nessa medida, trata-se duma cláusula geral, duma válvula de segurança, para obviar ou obtemperar à injustiça gravemente chocante e reprovável para o sentimento jurídico prevalente na comunidade social, à injustiça de proporções intoleráveis para o sentimento jurídico inoperante em que redundaria o exercício de um direito.
Daí que existirá abuso de direito quando, admitido em tese geral o mesmo como válido, todavia em concreto surge exercitado em termos clamorosamente ofensivos da justiça, ainda que ajustados ao conteúdo formal do direito.
O instituto mais claro deste abuso é a chamada conduta contraditória (“venire contra factum proprium”) em combinação com o princípio da tutela da confiança, mas existem duas figuras próximas: a renúncia e a "neutralização do direito".
Segundo Batista Machado esta última figura é considerada como uma modalidade especial da proibição do “venire contra factum proprium”, embora exista quem acentue mais ou menos a sua posição autónoma no quadro do abuso do direito.
Para que esta “neutralização” se verifique é necessária a combinação das seguintes circunstâncias: que o titular de um direito deixe passar longo tempo sem o exercer; que com base neste decurso de tempo e com base ainda numa particular conduta do dito titular ou noutras circunstâncias, a contraparte chegue à convicção justificada de que o direito já não será exercido; e que movida por esta confiança, essa contraparte orientou em conformidade a sua vida, tomou medidas e adoptou programas de acção na base daquela confiança, pelo que o exercício tardio e inesperado do direito em causa lhe acarretaria agora uma desvantagem maior do que o seu exercício atempado.
(...)”.
E no Ac. deste TCAN de 22.NOV.07, in Rec. nº 347/05.0BEPNF:
“O abuso do direito pressupõe que o sujeito ultrapasse de forma evidente e inequívoca os limites referidos no artº-. 334º-. do Cód. Civil.
Só há abuso de direito se o excesso aos limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes ou pelo fim económico social do direito for manifesto.
(...)”
E, finalmente, refere-se no Ac., ainda deste TCAN de 08.NOV.07, in Rec. nº 349/05.6BEPNF, o seguinte:
O instituto do abuso do direito traduz e concretiza a ideia de que cada direito subjectivo deve ser exercido com correcção e equilíbrio e de acordo com as exigências da ideia de direito bem como de harmonia com a finalidade que justifica a sua atribuição ou reconhecimento (art.º 334º do CC). Constitui uma síntese dos valores da justiça e da segurança.
Na modalidade de venire contra factum proprium impõe a fidelidade ao comportamento anterior, a conformação do comportamento actual ao sentido ou direcção do comportamento anterior, em nome da lisura de processos e da lealdade nas relações jurídicas, proscrevendo o comportamento sinuoso ou contraditório – em suma o comportamento traiçoeiro ou imprevisível. É uma regra de conduta no exercício de direitos que visa garantir a segurança nas relações jurídicas.
(...)”.
Ora, tendo presente esta caracterização do instituto do abuso de direito e considerando que a prolação do despacho impugnado foi proferido no uso de poderes vinculados, porquanto perante o verificado incumprimento contratual se impunha, por parte da Administração Pública, a prática do acto devido traduzido na modificação unilateral do contrato, em referência nos autos, bem como a exigência da devolução do montante das ajudas atribuídas como contrapartida daquele incumprimento e desta modificação contratual, parece resultar óbvio que a prática do acto impugnado não configura nenhum exemplo de abuso de direito, constituindo antes um imperativo legal, decorrente das razões jurídicas que lhe estão subjacentes, e isto independentemente das suas consequências jurídicas e materiais.
E com referência à alegada violação do princípio da boa fé, dir-se-á o seguinte:
Quanto ao princípio constitucional e legal da boa fé, estabelecem os artº 6-A do CPA e 266º da CRP, do modo seguinte:
“Artº 6º-A (Princípio da boa-fé)
1- No exercício da actividade administrativa e em todas as suas formas e fases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa fé.
2 – No cumprimento do disposto nos números anteriores, devem ponderar-se os valores fundamentais do direito, relevantes em face das situações consideradas e, em especial:
- a)A confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa;
- b)O objectivo a alcançar com a actuação empreendida.
Artigo 266º
(Princípios fundamentais)
1- (…).
2 Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé.”.
Tal como se faz menção na decisão recorrida, com o princípio da boa-fé visa-se, por um lado, impedir a ocorrência de comportamentos desleais e incorrectos; e, por outro lado, promover a cooperação entre os sujeitos procedimentais, no caso entre a Administração e os particulares.
Ora, no caso sub judice, a prolação do acto impugnado decorre unicamente da constatação por parte da Administração do incumprimento contratual imputado ao particular, ora Recorrente, sendo certo que perante isso, no uso de um poder-dever à Administração não restava senão a prática do acto devido que se traduziu na modificação unilateral do contrato, em questão, e na exigência da restituição do montante das ajudas atribuídas como contrapartida daquele incumprimento e desta modificação contratual.
Com a adopção de tal procedimento não se vislumbra a ocorrência de um qualquer comportamento desleal ou incorrecto, por parte da Administração, bem como a violação por parte desta do dever de cooperação, tendo observado no procedimento administrativo que culminou com a prolação do acto impugnado as respectivas regras, designadamente a audiência prévia dos interessados.
Nestes termos, improcedem, também, as conclusões de recurso, atinentes ao imputado erro de julgamento de direito, por violação do estabelecido pelos artºs 334º do CC, 266º-2 da CRP e 6º- A do CPA.
Improcedem, deste modo, as conclusões de recurso, impondo-se, em consequência, a manutenção da sentença recorrida.
