Cumpre decidir:
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5 – A MATÉRIA DE FACTO considerada no acórdão recorrido foi a seguinte:
A - Na sequência de procedimento anterior a requerente dirigiu ao Director Regional do Algarve da Autoridade de Segurança Económica e Alimentar (ASAE) em 21.09.2007, por referência ao "Processo NUICO 296/04. 9EAFAR" requerimento do seguinte teor:
«A…, Lda., devidamente identificada no Processo Administrativo supra referido, vem, ao abrigo do disposto nos arts. 7.°, 67° e ss. e 74°, nº 2, do CPA., e 268° da Constituição, requerer a V. Exa. o seguinte:
Tendo a ora Requerente alegado que não tinha qualquer responsabilidade pela exploração do prédio na data dos factos imputados, vem solicitar que se digne informar quais os elementos de prova de que a ASAE dispõe que provam ou indiciam que a ora Requerente era a responsável pela exploração do estabelecimento em causa (e não outra pessoa ou entidade) e, logo, que a ora Requerente é responsável pelos factos que lhe são imputados.
Caso não tenha qualquer prova desse facto, requer que se digne prestar declaração negativa desse facto.».
B - Até à data da interposição desta intimação - 26.10.2007 - a requerente não tinha obtido satisfação deste pedido, nem qualquer informação sobre o mesmo.
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6 – Tendo o recurso sido admitido pelo acórdão interlocutório de 14.07.2008, proferido ao abrigo do disposto no nº 5 do artº 150º do CPTA, cumpre agora, perante a matéria de facto fixada pelo tribunal recorrido, aplicar o regime jurídico julgado adequado (cf. artº 150º/3 do CPTA).
Interessa, antes de mais delimitar o objecto do recurso, sintetizando a questão jurídica que neste momento compete apreciar e decidir.
Alegando “que não tinha qualquer responsabilidade pela exploração do prédio na data dos factos imputados” no âmbito de um processo contra-ordenacional, pretendia a recorrente, através de requerimento que dirigiu ao Director Regional da ASAE (requerimento cujo conteúdo se mostra vertido na alínea A) da matéria de facto), que a entidade recorrida a informasse acerca dos “elementos de prova de que a ASAE dispõe que provam ou indiciam que a ora Requerente era a responsável pela exploração do estabelecimento em causa (e não outra pessoa ou entidade) e, logo, que a ora Requerente é responsável pelos factos que lhe são imputados” no âmbito do referido processo.
6.1 - O Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, julgando “improcedente a excepção de incompetência material” do TAF de Lisboa, acabou por deferir o “pedido de intimação” e por indeferir o “pedido de pagamento de despesas com o patrocínio nesta causa”.
No que respeita à questão da competência para o conhecimento do pedido de intimação, concluiu-se na sentença do TAF ser esse tribunal o competente para conhecer do pedido formulado tendo em consideração, nomeadamente a “falta de lei expressa que atribua a competência a outro tribunal e porque estando perante exercício de funções por entidade administrativa, de cariz ainda administrativo”.
6.2 - Interposto recurso jurisdicional dessa sentença, pelo acórdão do TCA Sul ora recorrido, foi concedido provimento ao recurso e em consequência declarada a “incompetência absoluta dos Tribunais Administrativos para conhecer da matéria em causa, absolvendo da instância o Ministério da Economia e Inovação”.
Entre o mais e tendo em consideração o caso concreto em que a recorrente pretendia que “a Autoridade de Segurança Alimentar e Económica – ASAE preste informação sobre o por si peticionado naquele requerimento, informações directamente relacionadas com a matéria de facto conformativa e constitutiva do objecto do processo de contra-ordenação nº NUICO 296/04.9 EAFAR, instaurado contra a sociedade ora Recorrente”, considerou-se, no acórdão recorrido que “o processo devido no tocante ao acto praticado é o contra-ordenacional e a jurisdição que compete é a dos Tribunais Comuns, não a dos Administrativos, à luz do disposto nos artºs. 33º e 41º nº 1 DL 433/82 de 27.10”, “o que significa que todo e qualquer acto jurídico do arguido, tenha ele por objecto carrear para os autos ou controverter matéria de facto relacionada com o tipo de ilícito de mera ordenação social que lhe é imputado no concreto processo contra-ordenacional, ou suscitar estritamente matéria de direito adjectivo, seja, o acto jurídico praticado por sua iniciativa ou na sequência de notificação da autoridade administrativa que detém os poderes de instrução processual, esse acto tem, sempre, de ser praticado ou levado ao processo de contra-ordenação a que respeita, e tem, sempre, de ser dirigido à autoridade administrativa que dirige a instrução – artº 33º DL 433/82.”.
6.3 – Atentas as teses em confronto, uma vez que aquele pedido de intimação ainda se não mostra satisfeito (cf. al. B) da matéria de facto), importa em primeiro lugar apurar se os TAF são (ou não) materialmente competentes para conhecer do pedido de intimação em apreço já que, o conhecimento da questão da competência dos Tribunais Administrativos, em qualquer das suas espécies, precede o de qualquer outra matéria (artº 13º do ETAF).
Caso se conclua pela competência dos TAF para conhecimento do pedido de intimação formulado nos presentes autos, competirá então e em princípio, conhecer da questão relativa ao mérito da acção.
E no que respeita à competência absoluta do tribunal, interessa desde logo salientar que, como tem sido jurisprudência pacífica (cfr. nomeadamente e entre outros os ac. do Tribunal de conflitos de 18/11/04, proc. nº 25/03, e de 17.05.2007, proc. nº 05/07), a determinação da competência dos tribunais ou da jurisdição competente para decidir uma determinada acção, é aferida em função dos termos em que o A. configurou a acção ou, mais precisamente, face aos termos em que o autor formulou a sua pretensão e os fundamentos em que a sustentou – pedido e causa de pedir – questão essa que, aliás, não depende da legitimidade das partes nem da procedência ou improcedência da acção.
6.4 - No tocante à competência dos Tribunais Administrativos, importa referir desde logo que, nos termos da CRP “os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais” (art.º 211°/1), competindo “aos tribunais administrativos o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais” (art. 212.º/3).
Em consonância com os citados princípios constitucionais, estabelece o artº 1º do ETAF que compete aos “tribunais da jurisdição administrativa e fiscal… administrar a justiça... nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
Compete ainda aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, além do mais, nos termos do artº 4º do ETAF, a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto “tutela de direitos fundamentais, bem como dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares directamente fundados em normas de direito administrativo ou fiscal ou decorrentes de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal”(al. a)) e outros litígios, nomeadamente litígios que tenham por objecto “a prevenção, cessação e reparação de violações a valores e bens constitucionalmente protegidos em matéria … desde que não constituam ilícito penal ou contra- ordenacional” (cf. art.º 4.º/1, al. l, do ETAF)
De salientar ainda que, nos termos do artº 4º/2/c) do ETAF mostra-se excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de “actos relativos a inquérito e instrução criminais, ao exercício da acção penal e à execução das respectivas decisões”.
O que significa que, como se entendeu no ac. STA de 13.09.2007, Proc. 679/07, “a jurisdição administrativa está vocacionada para o conhecimento de todos os litígios emergentes de relações administrativas salvo se os mesmos envolverem ilícito penal ou contra ordenacional pois que, neste caso, a apreciação da sua legalidade estará cometida aos Tribunais comuns. O que não contrariaria o disposto no art.º 212.º/3 da CRP já que este, como já se disse, não impede que os Tribunais comuns possam conhecer e decidir certas questões relacionadas com o direito administrativo, designadamente as resultantes da aplicação de medidas de natureza contra ordenacional por autoridades administrativas”.
6.4.a) - Como resulta do requerimento que dirigiu à entidade administrativa, pretende a ora recorrente que “ao abrigo do disposto nos arts. 7.°, 67° e ss. e 74°, nº 2, do CPA., e 268.° da Constituição”, e com “referência ao "Processo NUICO 296/04. 9EAFAR”, fosse informada dos “elementos de prova de que a ASAE dispõe que provam ou indiciam que a ora Requerente era a responsável pela exploração do estabelecimento em causa (e não outra pessoa ou entidade)” e que, “caso não tenha qualquer prova desse facto, requer que se digne prestar declaração negativa desse facto”.
No fundo, o que a recorrente pretende, é que a entidade recorrida lhe forneça elementos que eventualmente constarão (ou não) daquele “"Processo NUICO 296/04. 9EAFAR” em que é arguida, para eventualmente poder controverter no mesmo processo de contra-ordenação, os factos que teriam dado origem ao processo contra-ordenacional ou o ilícito que nesses autos lhe é imputado.
Trata-se, em suma, do pedido de intimação de uma autoridade administrativa a satisfazer o pedido de informação formulado por um arguido no âmbito de um processo contra-ordenacional contra si instaurado pela ASAE.
Como o requerido não foi satisfeito, pretende agora a recorrente, através do meio processual previsto nos artºs 104º a 108º do CPTA - “acção de intimação para a prestação de informações consulta de processos ou passagem de certidões” – seja intimada a entidade recorrida para lhe prestar a informação que lhe recusara.
Para o efeito, como resulta das alegações que formulou, invoca a recorrente que está em causa o exercício pela recorrente do “direito à informação procedimental”, consagrado nos artºs 268º da CRP e artº 61º e sgs. do CPA, já que o processo de contra-ordenação é um meio processual, formal e materialmente administrativo e que não impugna qualquer decisão de natureza contra-ordenacional.
Por isso entende que é aplicável à situação, o processo previsto nos artº 104º e sgs. do CPTA, da competência dos TAF.
Já se referiu que a pretensão que o recorrente, enquanto arguido, dirigiu à entidade recorrida, se insere no âmbito de um processo de contra-ordenação que, como resulta do acórdão recorrido, a ASAE lhe havia instaurado.
Processo esse previsto e regulado no DL 433/82, de 27/10 (diploma que instituiu o ilícito de mera ordenação social e respectivo processo), que corre seus termos perante a autoridade administrativa, que procede à sua investigação e instrução, finda a qual ou arquiva o processo ou aplica uma coima (artº 54º nº 2).
As “decisões, despachos e demais medidas tomadas pela autoridade administrativa, no decurso do processo, são susceptíveis de impugnação judicial” nomeadamente por parte do arguido (artº 55º nº 1), impugnação essa cuja competência para dela conhecer pertence ao juiz de direito da comarca em cuja área tem a sua sede a autoridade administrativa que aplicou a coima (artº 61º nº 1).
Existem assim duas fases no processo contra-ordenacional: uma fase dita a fase administrativa, que se inicia com a participação ou denúncia da infracção nos termos do artº 54º nº 1) e culmina com a decisão (de arquivamento ou de aplicação de uma coima) (artº 54º nº 2); a que se segue uma outra fase, como seja a que se inicia com o recurso ou impugnação judicial e que finda com a decisão do mesmo, nos tribunais judiciais, nos termos dos artºs 62º e sgs. do DL 433/82.
Embora comportando uma fase que se pode apelidar de fase administrativa pelo simples facto de correr seus termos perante um órgão da administração, mesmo no que respeita ao procedimento ou ao processamento da contra-ordenação na fase administrativa, são aplicáveis “subsidiariamente” “os preceitos reguladores do processo criminal”, gozando as autoridades administrativas “dos mesmos direitos e estão submetidas aos mesmos deveres das entidades competentes para a instrução criminal, sempre que o contrário não resulte da lei” (artº 41º nº 1 e 2 do DL 433/82).
Daí que, a conduta processual da administração não possa ser entendida como uma verdadeira actuação administrativa já que a actuação da administração no processo de contra-ordenação, no essencial, equivale à actuação das entidades competentes para a instrução criminal, no tocante a actos procedimentais relativos à instrução criminal.
Como se entendeu no Parecer da PGR nº 2941, de 28.02.2008, a autoridade administrativa, assume em tal processo “na sua plenitude, os poderes que o processo penal atribui às autoridades judiciárias, quer de iniciativa, quer de impulso processual, ou decisórios”.
Assim, face ao estabelecido no artº 41º do DL 433/82, podemos, desde logo retirar que, sendo aplicável (devidamente adaptado), a título de “direito subsidiário”, na sua globalidade e em todas as fases do processo contra-ordenacional, quer na designada fase administrativa quer na fase relativa ao recurso de impugnação, “os preceitos reguladores do processo criminal”, como se entendeu no referido Parecer da PGR, “o processo das contra-ordenações não pode ser considerado como um procedimento administrativo especial para efeitos do disposto no nº 7 do artº 2º do CPA, pelo que está excluída a aplicação subsidiária, em primeira linha, deste código à fase administrativa do processo de contra-ordenações”.
Daí que, sendo requerida uma informação procedimental relativa a elementos que constam do processo de contra-ordenação, ela não pode ser suportada, sem mais, no disposto no artº 61º do CPA por, e desde logo, o artº 41º nº 1 do DL 433/82, sempre que o contrário não resulta deste diploma, assegurar a aplicação imediata à situação, do estabelecido no direito processual penal.
E, sendo assim, o pedido de informação, não poderá ser suportada nos preceitos do CPA, caso os preceitos reguladores do processo criminal ou seja o direito subsidiário aplicável, estabeleça de forma diversa acerca dos termos em que o direito à informação no processo-crime ou no processo de contra-ordenação, deve ser exercitado.
Por outra via, tendo natureza criminal, o processo de contra-ordenação não pode ser entendido como “procedimento administrativo” para efeitos do disposto no artº 61º do CPA, sendo que, o artº 104º nº 1 do CPTA quando alude a informação procedimental, está a reportar-se a uma informação procedimental administrativa e não a uma informação de elementos constantes em procedimentos de natureza criminal, da competência dos tribunais judiciais.
No processo criminal o direito à informação – consulta de auto e obtenção de certidão e informação por sujeitos processuais - encontra-se essencialmente previsto no artº 89º do CPP (cf. redacção introduzida pela Lei nº 48/2007, de 29 de Agosto), que faculta ao arguido, durante o inquérito, a possibilidade de requerer à autoridade administrativa a consulta do “processo ou elementos dele constantes, bem como obter os correspondentes extractos, cópias ou certidões”, salvo no caso de o processo se encontrar sujeito a segredo de justiça (nº 1 – cf. ainda nº 2, 3 e 4 do artº 86 do CPP), bem como requerer o “exame gratuito dos autos” nos termos do nº 4 da mesma disposição, sendo certo que, como se referiu, das decisões proferidas pelas autoridades administrativas no decurso do processo, ou na fase de inquérito, lesivas de direitos ou interesses legalmente protegidos do arguido, mesmo aquelas que eventualmente possam determinar a sujeição do processo a segredo de justiça ou das decisões que impossibilitem o acesso ao processo, cabe impugnação judicial para o juiz de direito da comarca, nos termos dos artºs 55º e 61º do DL 433/82 (cf. ainda nº 5 do artº 86º do CPP).
Ou seja, os elementos pretendidos pela recorrente podem ser consultados ou requeridos no processo de contra-ordenação, tanto mais que o processo criminal bem como o processo de contra-ordenação (ex vi artº 41º/1 do DL 433/82), actualmente são dominados pelo princípio da publicidade que implica nos termos do artº 86º do CPP, além do mais, a “consulta do auto e obtenção de cópias, extractos e certidões de quaisquer parte deles” (nº 6/c)).
De salientar ainda que, no processo de contra-ordenação, é assegurado ao arguido o direito do contraditório e da audiência pelo artº 50º do DL 433/82, ao proibir a aplicação de uma coima sem antes o arguido ter sido confrontado com a factualidade que lhe é imputada, devendo ser fornecidos ao arguido todos os elementos necessários para que este fique a conhecer a totalidade dos aspectos relevantes para a decisão (cf. assento do STJ nº 1/2003).
De outra forma e na sequência da notificação feita ao arguido em obediência ao princípio do contraditório, naturalmente que o mesmo poderá requerer, nos termos já referidos, os elementos que considere relevantes para assegurar o seu direito à defesa ou juntar aos autos os elementos de prova que considere com relevância para contrariar os factos que no processo de contra-ordenação lhe são imputados.
Ou seja, o arguido tem ainda um momento próprio em que é confrontado com a factualidade que lhe é imputada e eventualmente com os elementos que desencadearam o processo de contra-ordenação ou demais elementos em que se alicerça a acusação.
Isto para referir que o direito subsidiário aplicável à situação ou seja o Código Processo Penal prevê e regula um sistema de aquisição ou recolha de informação relativa a elementos constantes do processo de contra-ordenação. E, se o requerimento em que o arguido solicita uma determinada informação, for indeferido pela autoridade administrativa, a decisão proferida pode eventualmente ser impugnada perante o tribunal competente, nos termos do artº 55º do DL 433/82.
Não estamos assim perante uma relação jurídica administrativa, nem o direito à informação, na situação, é regulado por normas de direito administrativo nomeadamente pelo CPA, já que o pedido de informação foi feito no âmbito de um processo de contra-ordenação é regido por normas próprias do direito contravencional e do processo criminal. E, embora processado por um órgão administrativo, tal processo não se integra no conceito de procedimento administrativo, tal como é configurado pelo artº 1º do CPA e pelo artº 104º do CPTA.
Por isso, à situação, é aplicável o regime previsto no CPP que regula o direito à informação em processo de contra-ordenação.
Temos assim de concluir que, atendendo ao concreto pedido formulado na acção – pedido de intimação de uma autoridade administrativa a satisfazer um pedido de informação formulado por um arguido no âmbito de um processo contra-ordenacional ainda pendente contra si instaurado pela ASAE - tem de ser requerido no âmbito do processo de contra-ordenação, cujas decisões aí proferidas ou mesmo a recusa na prestação de tais informações, terão de ser apreciadas nos Tribunais de comarca por serem da sua competência e não nos TAF.
O mesmo é dizer que, face aos termos em que o autor configura a acção, o pedido deduzido não podia ser alcançado através do meio processual da intimação regulado nos artºs 104º e sgs do CPTA, já que não estamos perante uma actuação procedimental administrativa, mas no âmbito do direito à informação relativo a elementos inseridos em processo de contra-ordenação, e que se situa fora do âmbito de competências dos TAF.
Tal interpretação, ao contrário do alegado pela recorrente, não viola o direito à informação constitucionalmente consagrado no artº 268º da Constituição, porque esse direito está garantido ou assegurado à recorrente, não pelo estabelecido nos artºs 61º do CPA ou 104º do CPTA, mas pelas citadas normas do CPP que asseguram, com a mesma dimensão, o pretendido direito à informação.
Improcedem assim as conclusões da recorrente no que respeita à questão da incompetência do Tribunal Administrativo para conhecimento da intimação.
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6.4.b) - Assiste no entanto razão à recorrente quando se insurge contra a condenação de que foi alvo pelo acórdão recorrido em custas, já que estamos perante um processo de intimação para prestação de informações onde, nos termos do artº 73º-C, nº 2/b) do CCJ, não há lugar a custas.
Daí a procedência do alegado na conclusão H) da alegação da recorrente.
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7 – Termos em que ACORDAM:
- a)– Negar provimento ao recurso de revista na parte em que o acórdão recorrido declarou a “incompetência absoluta dos TAF para conhecer da matéria em causa, absolvendo da instância o Ministério da Economia e da Inovação”.
- b)– Conceder provimento ao recurso e em consequência revogar o acórdão recorrido, na parte em que condenou a ora recorrente em custas “em ambas as instâncias”.
- c)– Sem custas em todas as instâncias.
Lisboa, 1 de Outubro de 2008. – Edmundo António Vasco Moscoso (relator) – João Manuel Belchior – António Políbio Ferreira Henriques.
