01232/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Do acto praticado pela Subdirectora Geral do Tesouro, sob delegação de competências do Director Geral do Tesouro, em matéria da competência própria, separada, mas não exclusiva deste, cabe recurso hierárquico necessário para abrir a via contenciosa.

II- A exigência referida em I, não atenta contra o disposto no nº4 do artº268º da CRP.

III- A rejeição do recurso contencioso, por irrecorribilidade do acto, é tributada em custas da responsabilidade do recorrente, nos termos do artº446º, nº1 e 2 do CPC, salvo se existir disposição legal que o isente.

Acordam, em conferência, os juizes da 2ª Subsecção da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

A. .., com os sinais dos autos, interpõe recurso da sentença do Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, que rejeitou o presente recurso contencioso que a recorrente interpôs da decisão de 11.09.2001, da Subdirectora Geral do Tesouro, que determinou a reposição das bonificações relativas a imóvel comprado com recurso ao crédito à habitação bonificado, acrescidas de 20%, por se não ter verificado o integral reinvestimento do produto da venda desse imóvel, nos termos do nº4, a) do DL 349/98, de 11.11.

Termina as suas alegações de recurso, formulando as seguintes CONCLUSÕES:

1ª O despacho da Sra. Subdirectora-Geral do Tesouro notificado por ofício de 11.09.2001, não pode ter sido proferido no âmbito de delegação de competência de 08.10.2001.

2ª Pelo que, versando o despacho recorrido matéria da competência da Sra. Directora-Geral do Tesouro, tal acto acha-se ainda afectado de incompetência.

3ª Não se mostrando legalmente estabelecida na organização da DGT recurso contencioso e nem a imposição de recurso hierárquico necessário, salvo o devido respeito por opinião diversa, o recurso hierárquico que poderá ter lugar, terá carácter meramente facultativo.

4ª Sendo certo que, tratando-se de acto lesivo, face ao disposto no artº268º, nº4 da CRP, deverá considerar-se contenciosamente recorrível.

5º Ademais e sempre sem prescindir, não tendo sido observado, aquando da notificação do acto impugnado, o disposto no artº68º do CPA, não deverão ser à recorrente fixadas custas.

Contra-alegou a autoridade recorrida, concluindo deste modo:

1. O acto da Subdirectora-geral do Tesouro notificado à ora recorrente através do ofício nº18848, de 11 de Setembro de 2001, não se encontra ferido do vício de incompetência, dado que foi praticado no âmbito da competência delegada pela Directora-Geral do Tesouro, através do Despacho nº164/2002 (2ª série), de 8 de Outubro de 2001, publicado no Diário da República, II série, de 23.01.2002, o qual ratificou os actos praticados desde 23 de Julho de 2001.

2. O mencionado acto foi proferido ao abrigo de competência própria mas não exclusiva, pelo que não é verticalmente definitivo, nem, em consequência, imediatamente lesivo dos direitos da recorrente, sendo o mesmo contenciosamente irrecorrível, nos termos do nº1 do artº25º da LPTA e do nº4 do artº268º da CRP.

3. O presente recurso é manifestamente ilegal, nos termos do artº57º, parágrafo 4º do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo.

O Digno Magistrado do MP emitiu parecer, no sentido do não provimento do recurso, já que «apurado que se mostra nos autos que o despacho recorrido foi proferido no âmbito de competência delegada pela Directora-Geral do Tesouro, que essa delegação de competências foi feita ao abrigo do nº2 do artº27º da Lei nº 49/99, de 22.06 e respeitando a um serviço operativo daquela Direcção Geral, afigura-se-nos que a decisão recorrida nenhuma censura pode merecer.

Nestes termos, subscrevendo a resposta da entidade recorrida a respeito das questões levadas pela recorrente às conclusões 1ª a 4ª das suas alegações, somos de parecer que o recurso, nesta parte, não merece provimento.

Mas também no que se refere à matéria levada à conclusão 5ª se nos afigura que o recurso não pode proceder, porquanto a invocada falta dos elementos previstos no artº68º do CPA, na medida em que não interfere com a definitividade do acto (e, consequentemente, com a rejeição do recurso com esse fundamento), não releva para os efeitos pretendidos pela recorrente.»

Colhidos os vistos legais, cabe decidir.

II- FUNDAMENTAÇÃO

A decisão recorrida, julgando procedente a questão prévia da irrecorribilidade do acto contenciosamente recorrido, suscitada pela autoridade requerida na sua resposta, rejeitou o presente recurso contencioso, por manifestamente ilegal, nos termos do §4º do artº57º do RSTA.

Segundo a decisão recorrida e em síntese, sendo a competência da autoridade recorrida em causa separada, tal como é a regra no nosso sistema, e já que o contrário não resulta inequívoco da lei, como deveria ocorrer caso se pretendesse conferir uma competência exclusiva, não podia a entidade recorrida praticar um acto verticalmente definitivo, já que dele cabia recurso hierárquico necessário para o Ministro respectivo, só o acto proferido por este podendo ser lesivo dos direitos e interesses dos recorrentes, por constituir a última palavra da Administração.

Discorda a recorrente do decidido, pois, entende que, não estabelecendo a lei que define a organização da DGT recurso contencioso e nem impondo recurso hierárquico necessário, o recurso hierárquico que poderá ter lugar, terá carácter meramente facultativo. E porque in casu o acto se revela manifestamente lesivo do direito da requerente, entende dever considerar-se contenciosamente recorrível.

De outro modo, e no caso de, de todo em todo, (assim) não ser entendido, sendo o acto lesivo do direito da recorrente, cuja impugnação contenciosa acha-se garantida pelo artº268º, nº4 da Constituição, a partir da sua revisão de 1989, a norma do artº25º, nº1 da LPTA, pela qual só é admissível recurso dos actos definitivos e executórios, acha-se necessariamente ferida de inconstitucionalidade superveniente, importando consequentemente a sua caducidade, o que, complementarmente, não pode deixar de ser invocado.

Vejamos:

Como refere a autoridade recorrida nas suas alegações, o despacho recorrido foi praticado pela Subdirectora-geral do Tesouro, ao abrigo de competência delegada pela Directora-Geral do Tesouro, através do Despacho nº1604/2002 (2ª Série), de 8 de Outubro de 2001, publicado no DR, II Série, de 23 de Janeiro de 2002, o qual produz efeitos desde 23.07.01 e, conforme resulta do ponto II, 1 do referido Despacho 1604/2002 e artº5º, nº1 e 2, b), artº9º, nº1, b) e 3, g) e artº15º do DL 186/98, de 07.07, que aprovou a Lei Orgânica do Tesouro, o mesmo insere-se nas competências relativas ao Departamento de Intervenção Financeira do Estado (DIFE), mais precisamente da Direcção de Apoios Financeiros (DAF).

Com efeito, incumbe à DAF, a efectivação de operações de apoio financeiro a entidades, actividades e programas o que, envolve, nomeadamente, «analisar e processar os pedidos de pagamentos de bonificações de juros e de outras comparticipações financeiras e acompanhar o funcionamento das linhas de crédito, de programas e de outras medidas de apoio financeiro»- citada al. g) do nº3 do nº2 do artº9º do DL 186/98.

Logo, o acto contenciosamente recorrido versa matéria da competência própria da Directora-Geral do Tesouro, prevista no artº9º, nº1, b) e 3, g) do DL nº186/98, de 07.07, a qual, ao abrigo do disposto no nº2 do artº27º da Lei nº49/99, de 22.06, e através do já citado Despacho nº1604/2002, foi delegada na Subdirectora geral, em 08.10.2001, determinando-se no ponto III do referido Despacho que o mesmo «produz efeitos desde 23 de Julho de 2001, ficando por este meio ratificados todos os actos entretanto praticados.»

Portanto, o despacho contenciosamente recorrido estava abrangido pela referida delegação de competências, pelo que foi emanado por autoridade com competência na matéria.

Competência própria, separada, mas não exclusiva.

Com efeito, esta é ainda a regra no direito administrativo português, em que, sendo um sistema hierarquizado, vigora o princípio da competência própria repartida, i. e, cada órgão tem competência própria dele, porém, estando sujeito ao poder de direcção do órgão superior da pirâmide administrativa, em geral não vincula a Administração, estando os respectivos actos sujeitos a revisão superior, impondo-se o recurso hierárquico necessário para abrir a via contenciosa (Cf. a este propósito, Prof. Freitas do Amaral , Conceito e Natureza do Recurso hierárquico, p.61 e, entre outros, o acórdão do Pleno do STA de 28.04.99, rec. 40 256.) Só excepcionalmente, embora hoje já com alguma amplitude, os actos administrativos praticados por subalternos são imediatamente impugnáveis junto dos Tribunais.

E sendo a regra ela não precisa de constar em cada lei, ou seja, ela verificar-se-á sempre que da lei não resulte o contrário dessa regra. O que não quer dizer que tenha de existir uma norma expressa no sentido da recorribilidade contenciosa imediata do acto, para se concluir pela competência exclusiva da entidade que o praticou, pois ela pode resultar da própria natureza do acto ou se inferir da própria lei que o permite.

Mas também não é como diz a recorrente, ou seja, não é por a lei não estabelecer que do acto cabe recurso hierárquico necessário, que se pode concluir, sem mais, pela competência exclusiva. Isso, era se a regra fosse a competência exclusiva e a excepção o recurso hierárquico necessário e, como referimos, ainda não é.

Assim, se a lei não estabelecer a possibilidade de recurso contencioso imediato do acto, e se da mesma lei ou da natureza do acto não resultar que foi essa a intenção do legislador, a competência não é exclusiva, e, como tal, há lugar a recurso hierárquico necessário, para abrir a via contenciosa.

Ora, no presente caso, estamos nitidamente perante um caso de competência regra, porque nem a lei que a atribui - a Lei Orgânica da Direcção Geral do Tesouro aprovada pelo DL 126/98, de 07.07, estabelece expressamente a recorribilidade imediata contenciosa do acto contenciosamente recorrido, nem ela se infere da sua interpretação, ou resulta da natureza do acto, como também não resulta, em geral, do Estatuto do Pessoal Dirigente da Função Pública, aprovado pelo DL 323/89, de 26.09, como é entendimento pacífico (cf. Acs. do Pleno do STA de 01.07.97, rec. 35 580, de 28.04.99 e de 09.11.99, rec. 45 085, de 07.12.99, rec. 45 163, de 19.06.01, rec. 43.961, de 15.11.01, rec. 45 084 e de 31.07.2002, rec. 921/02.) .

Logo, sendo o Director Geral do Tesouro, um órgão subalterno, estamos perante uma competência própria, separada, mas não exclusiva, em nada se alterando a sua natureza, pelo facto de ter sido delegada no Subdirector Geral do Tesouro, já que o delegante não pode delegar mais ou diferente competência do que aquela que possui.

Assim, era necessário para abrir a via contenciosa, obter a última palavra da Administração, através do competente recurso hierárquico necessário.

Sobre a constitucionalidade de tal entendimento, face ao que dispõe hoje o 268º, nº4 da CRP, se tem pronunciado abundantemente este STA e também o Tribunal Constitucional, designadamente a propósito da interpretação a dar ao artº25º da LPTA, conforme aquele preceito constitucional, e sempre se tem entendido que a exigência da chamada definitividade vertical não fere de inconstitucionalidade aquele preceito legal e que a lei constitucional permite a existência de condicionamentos ao direito ao recurso contencioso, como é o caso do recurso hierárquico necessário (Cf., por todos os Acs. Pleno do STA de 04.11.99, rec.45085, de 05.02.02, rec. 47 841 e de 08.05.02, rec. 47 381 e o Acs. do TC nº 603/95, Ac. TC, vol 32, p.411 e ss e nº 425/99-P.1116/98, DR II, nº285, de 03-12-99s.)

E, assim sendo, a consequência de a recorrente não ter observado o procedimento administrativo, não interpondo o competente recurso hierárquico necessário, é a rejeição do recurso contencioso, como bem se decidiu.

Improcedem, pois, as conclusões 1ª, 2ª, 3ª e 4ª das alegações de recurso.

Quanto à pretendida não tributação em custas, também a recorrente não tem razão.

A tributação em custas, constitui contrapartida de um serviço prestado pelo Estado, e, assenta na ideia de que o processo não deve ocasionar prejuízo à parte que tem razão, ou seja, assenta no princípio da sucumbência, sendo, por isso, irrelevantes para evitar essa tributação e na falta de previsão legal, as vicissitudes que determinaram o recurso a esse serviço, designadamente o comportamento extraprocessual das partes, como se deduz do artº446º do CPC.

Com efeito, nos termos do art.º 446º do CPC, « a decisão que julgue a acção ou algum dos seus incidentes ou recursos condenará em custas a parte que a elas houver dado causa ou, não havendo vencimento da acção, quem do processo tirou proveito.».

E nos termos do nº2 do mesmo preceito legal, « Entende-se que dá causa às custas do processo a parte vencida, na proporção em que o for.».

Só há lugar a isenção de custas, nos casos expressamente previstos na lei.

Ora, tendo a recorrente dado causa ao presente recurso contencioso, nos termos do citado nº2 do artº446º, uma vez que ficou vencida e inexistindo disposição legal que a isente, é a mesma responsável pelas custas que a interposição de tal recurso provocou.

E, assim sendo, também nesta parte, não nos merece censura a decisão recorrida.

III- DECISÃO

Termos em que, acordam os juizes deste Tribunal, em negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida.

Custas pela recorrente, fixando a taxa de justiça em € 200 e a procuradoria em €100.

Lisboa, 19 de Novembro de 2003

Fernanda Xavier – Relatora – Alberto Augusto Oliveira – Rosendo José (vencido) Entendo que o despacho proferido por delegação de competência é um despacho contenciosamente recorrível, uma vez que se a lei concede competência ao delegante para o acto e lhe permite delegá-la esta possibilidade só faz sentido se a competência decisória for dada pela lei como exclusiva ou verticalmente definitiva. Outro entendimento subverte a teoria de delegação de poderes e cria toda a incerteza nos particulares.

Também entendo que no caso e atento o decidido por vencimento o interessado pode ainda lançar mão do recurso hierárquico já que só agora lhe é dito que esse é o meio de reacção contra o acto – artº 68º do CPA, e também que não deve ser condenado em custas, uma vez que regressamos à situação anterior do recurso contencioso por motivo que entronca na falta de cumprimento da al. c) nº 1 do artº 68º do CPA.