0226/14 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não sofre de omissão de pronúncia sobre uma precisa «quaestio juris» o aresto que a apreciou e decidiu, mesmo que não a tenha enfrentado sob um certo «aspecto» – que não fora autonomizado pelas partes nem parecia ser destacável.

II- No processo de execução do julgado que, por ofensa das regras de um loteamento, declarara nulo o licenciamento da construção de uma moradia num dos lotes, relevam as alterações entretanto introduzidas ao regime do loteamento.

III- O acórdão interlocutório que, já nessa execução e com base no regime normativo tido em conta pelo julgado exequendo, apontara para a demolição da obra vincularia os passos seguintes do processo executivo «rebus sic stantibus».

IV- Esta limitação dos efeitos do caso julgado desse acórdão é compreensível, pois ele seria traído se mantivesse vinculação fora dos pressupostos de que partira e que condicionaram irresistivelmente o que decidiu.

V- Assim, a posterior mudança do quadro normativo do loteamento, suprimindo os pressupostos do acórdão dito em III, impunha a atendibilidade dita em II.

VI- Todavia, o desenrolar da execução à luz desse novo regime do loteamento, porque descentrada do título executivo, traduziu o reconhecimento, implícito mas necessário, de que havia uma impossibilidade jurídica absoluta de se executar o julgado invalidante «in toto».

VII- Ocorrendo uma causa de inexecução parcial, implicitamente assumida e ainda atendível, deverá o processo executivo orientar-se no sentido de que oportunamente se cumpra o disposto no art. 178º, n.º 1, do CPTA.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A……………, identificado nos autos, requereu a execução do julgado que declarara nulo o acto do Director do Departamento de Urbanismo da Câmara Municipal do Funchal que licenciara a construção de uma moradia a favor de B…………. E, inconformado com o aresto do TCA-Sul que mandou atender na execução ao novo regime do loteamento vigente no local, o exequente deduziu dele esta revista, onde ofereceu as seguintes conclusões:

1) O douto acórdão recorrido indeferiu o recurso interposto da douta sentença do TAF que julgara improcedente a execução, por considerar que esta não violara o Caso Julgado que se formou sobre o douto acórdão do STA de 30/09/2009, que em recurso excepcional de Revista concretizara o dever da entidade administrativa de executar a sentença anulatória do licenciamento da construção do CI, por violação do alvará de loteamento.

2) Para tanto, o Tribunal Central considerou que aquela sentença julgou num quadro normativo diferente do vigente à data do acórdão do STA, por força da alteração ao alvará de loteamento entretanto operada.

3) Porém, o acórdão do STA de 30/09/2009, transitado em julgado a 17/06/2010, além de especificar as operações em que considerou dever consistir a execução do julgado anulatório, e de identificar o responsável por elas (a CMF), fixou prazos para a prática das mesmas.

4) Além disso, quer na sua fundamentação, quer na sua parte dispositiva, deixou claramente expresso que o dever de executar devia consistir na concessão pela CMF ao CI da oportunidade de apresentar “um projecto de legalização da sua moradia com respeito pelas condicionantes fixadas no alvará de loteamento”, e na apreciação e decisão desse projecto de acordo com essas condicionantes.

5) De tal modo que segundo o douto acórdão, ou o projecto que fosse apresentado conformava-se com tais condicionantes, e então da construção do CI devia ser demolido o volume que com ele não se harmonizasse; ou não se conformava, e então a construção deveria ser demolida na totalidade.

6) Apesar de ter reconhecido em despachos de 06/10/2011 e de 03/11/2011, que os prazos fixados pelo STA para os actos de execução estavam há muito decorridos, e de o Exequente ter-lhe repetidamente requerido que então aplicasse as consequências cominadas pelo Acórdão do STA para a inexecução desses actos, o TAF jamais o fez.

7) E ao invés, notificou a CMF para informá-lo de quanto tempo mais precisava para alterar o alvará de loteamento, e sobrestou na execução até que essa alteração fosse aprovada, o que veio a ocorrer já a 16/02/2012.

8) Essa alteração incidiu somente sobre o lote do CI (o lote n° 11), e consistiu no aumento de todas as condicionantes do alvará de loteamento, na medida necessária para adaptá-las às dimensões da construção nele realizada ao abrigo do licenciamento declarado nulo.

9) E por sentença proferida a 14/03/2012, o TAF decidiu “não conceder provimento” à execução, dando à CMF “o prazo de 45 dias para apreciar o processo de legalização da obra ao abrigo do alvará de loteamento alterado por deliberação da Câmara Municipal de 16 de Fevereiro de 2012”.

10) O Exequente recorreu dessa sentença para o TCAS, com fundamento na violação do Caso Julgado que se formara sobre o referido acórdão do STA.

11) Já porque a sentença ignorava a ultrapassagem dos prazos fixados pelo Supremo Tribunal para a prática dos actos de execução que especificou, e não aplicava as consequências nele cominadas para a omissão dos mesmos, fixando ao invés ela própria um novo prazo à executada, para a prática de um acto diferente;

12) Já porque a sentença ignorava o dever de conformação da construção do CI com as condicionantes fixadas no alvará de loteamento, claramente expresso nos fundamentos e no dispositivo do Acórdão do STA, para admitir um alteração casuística dessas condicionantes à medida das dimensões daquela construção, e um novo licenciamento desta em conformidade com as novas condicionantes.

13) Ao indeferir o recurso por considerar inexistente a violação do Caso Julgado, porque a sentença teria sido proferida após uma alteração do alvará de loteamento posterior ao Acórdão do STA, o acórdão recorrido não cuidou da questão, prévia, da invalidade dessa alteração, por ser acto desconforme com aquele Acórdão do Supremo Tribunal, que o Recorrente suscitara na conclusão 14 das suas Alegações de recurso.

14) Nem apreciou a questão, igualmente prévia, de que um ano antes da aprovação dessa alteração já se haviam esgotado todos os prazos fixados pelo STA para a prática dos actos de execução, e que para aguardar por ela o TAF sobrestou no processo de execução.

15) Assim, o acórdão recorrido suscita em primeiro lugar a questão de saber se os prazos fixados por decisão de tribunal superior, transitada em julgado, para a prática dos actos e operações que nos termos do n° 1 do artigo 179° do CPTA especifica como os devidos para a execução de uma sentença anulatória de acto administrativo, integram-se ou não no núcleo da força obrigatória do Caso Julgado que se forma sobre aquela decisão, em termos de se imporem ao tribunal da execução.

16) E suscita em segundo lugar a questão de saber se viola ou não a força obrigatória do Caso Julgado que se forma sobre decisão de tribunal superior que em processo de execução de sentença anulatória de licenciamento de obra particular por violação de alvará de loteamento, admite a legalização da obra construída, mediante projecto a apresentar pelo CI com respeito pelas condicionantes fixadas nesse alvará, uma decisão posterior do tribunal da execução que permite à entidade administrativa alterar aquelas condicionantes, de modo a adaptar o alvará à construção realizada ao abrigo do licenciamento nulo.

17) A primeira questão afigura-se revestir importância fundamental pela sua relevância jurídica, por implicar o esclarecimento do âmbito do Caso Julgado de uma decisão concretizadora do dever de executar uma sentença anulatória de acto administrativo, nomeadamente se ele abrange os prazos fixados para a prática dos actos de execução, e ainda pela elevada susceptibilidade de repetição dessa questão num número indeterminado de processos de execução de julgados anulatórios.

18) E suscita a necessidade da intervenção do Supremo Tribunal Administrativo para uma melhor aplicação do direito, porquanto a passar em claro a total irrelevação pelas Instâncias dos prazos por ele próprio fixados para a prática dos actos de execução de uma sentença anulatória, proporcionar-se-ia a criação da ideia de que esses prazos são meramente indicativos, e não verdadeiramente obrigatórios, susceptível de influenciar o curso e a gestão pelos tribunais inferiores dos processos de execução de sentenças anulatórias de actos administrativos, com o consequente enfraquecimento da força obrigatória e da eficácia das decisões judiciais proferidas nos termos do n° 1 do artigo 179º do CPTA, e da própria autoridade e prestígio do Supremo Tribunal.

19) Por sua vez, a segunda questão afigura-se revestir importância fundamental pela sua relevância social, por versar sobre problema de direito urbanístico e de ordenamento do território, importante para a Comunidade e de espectro subjectivo muito alargado, dado o impacto que é passível de nela gerar (a resposta negativa à violação do Caso Julgado terá como consequência a manutenção da construção do CI, e a positiva a sua demolição), e o seu interesse significativo para um conjunto indeterminado de casos futuros (pois são frequentes as violações de alvarás de loteamento e de outros instrumentos de ordenamento do território).

20) Além de que reclama também a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo para uma melhor aplicação do direito, porquanto o entendimento das Instâncias não só atenta ostensivamente contra aquele que na Revista excepcional o STA dispôs, como não pode ser em geral sufragado, por contrariar a natureza geral e abstracta das normas jurídicas, e subverter a função reguladora das mesmas.

21) O acórdão recorrido é nulo, porque não apreciou a questão da violação do Caso Julgado sob o aspecto da desconsideração pelo TAF dos prazos fixados pelo STA, suscitada nas conclusões 4ª a 6ª e 9ª das alegações do recurso.

22) E ao indeferir o recurso por considerar não verificada a violação do Caso Julgado do acórdão do STA de 30/09/2009, o acórdão recorrido violou as normas dos artigos 619°/1 e 621° do CPC, ex vi do artigo 1° do CPTA.

O Município do Funchal contra-alegou, concluindo do seguinte modo:

1 O recurso de revista, previsto no n.° 1 do art. 150 do CPTA, apenas é admissível quando “esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

2 Interpretando aquela norma, tem esse Supremo Tribunal entendido que uma questão assume uma importância jurídica ou social fundamental pela capacidade de expansão da controvérsia para além dos limites da situação singular e ainda nos casos em que a questão possa contender com interesses especialmente importantes da comunidade.

3 No caso dos autos, o acórdão recorrido decidiu em conformidade com a sentença de 1ª instância e com a jurisprudência dominante, no sentido de que a demolição é a última das medidas que deve ser tomada e, só deve sê-lo, quando for evidente que a legalização da obra não é possível (arts. 106, n° 2 do RJUE e 266, n° 2 da CRP).

4 A questão dos autos — a admitir-se a existência de questão para efeitos deste recurso de revista — é juridicamente pacífica e a socialmente menos gravosa para os interesses gerais da comunidade, não assumindo, pois, uma importância jurídica ou social fundamental, não deve ser admitido o presente recurso de revista (cfr. n.° 1 do art. 150 do CPTA).

5 Esse Venerando Tribunal não é, aqui, uma instância de recurso, devendo a norma do artigo 150 do CPTA ser interpretada, como é jurisprudência constante, nos seus estritos limites.

6 Tal norma impõe que este tipo de recurso seja excepcional e que o conteúdo dos seus fundamentos possíveis (relevância jurídica ou social fundamentais e melhor aplicação do direito) seja, ele próprio, objecto de interpretação cuidada e restrita.

7 Para efeitos de admissibilidade do recurso, só há relevância jurídica fundamental se a questão a apreciar for de extrema complexidade, ou se o quadro normativo for, ele próprio de, complexo e desde que, em qualquer dos casos, tenha relevância prática e utilidade objectiva.

8 Só há relevância social fundamental se a questão relevar quanto a futuros casos do mesmo tipo, ultrapassando, assim, os interesses das partes envolvidas no caso concreto.

9 Finalmente, a admissibilidade do recurso para uma melhor aplicação do direito, só será legalmente viável se a questão tiver sido decidida nas instâncias por forma errada ou insustentável em termos jurídicos.

10 Ora, este não é aqui o caso, não se colocando aqui nenhum problema social ou juridicamente relevante, nem a apreciação desta questão pelo STA pode vir a trazer uma melhor aplicação do Direito a futuros casos.

11 A questão da alegada violação do caso julgado do acórdão proferido pelo STA foi apreciada e julgada em 1ª instância e confirmada pelo TCAS em todos os seus pontos, dificilmente se podendo descortinar a controvérsia da mesma.

12 Nas decisões de ambas as instâncias não se encontram erros ostensivos ou grosseiros, sendo este recurso excepcional uma tentativa de que esse Venerando Tribunal funcione como terceira instância, (re)apreciando novamente o caso concreto.

13 Nos presentes autos está em causa a execução da sentença do TAF do Funchal, confirmada pelo acórdão do STA de 03.03.2005, que, no âmbito do recurso contencioso de anulação, declarou nulo, de acordo com as normas então vigentes, o despacho de licenciamento da construção de uma moradia unifamiliar num lote de terreno, identificado nos autos.

14 A execução de uma decisão judicial anulatória de ato ilegal consiste na prática, pela Administração, dos atos e operações materiais necessárias à reintegração da ordem jurídica violada, de molde a que seja restabelecida a situação que existiria se o ato não tivesse sido praticado.

15 Uma vez que a obra era passível de legalização, o Município Recorrido iniciou o cumprimento espontâneo do seu dever de executar a sentença anulatória, nos termos previstos nos arts. 173 a 175 do CPTA.

16 Estando em causa o cumprimento voluntário da sentença pelo Município Recorrido (arts. 173 a 175 do CPTA) — e não o seu incumprimento (art. 179 do CPTA) — não deveria, sequer, que ter sido concretizado, com maior pormenor, os prazos para a prática dos atos a executar.

17 De acordo com as normas legais actualmente em vigor, quer a alteração ao loteamento, quer ao licenciamento aqui em causa, podiam — e deviam — ser deferidos, pelo que não se alcança, em que medida, na prática, será o interesse público melhor prosseguido com a medida extrema que é a ordem de demolição - que seria dada se se cumprisse literalmente o acórdão desse Venerando Tribunal.

18 A verdade é que ficou claramente factualmente demonstrado que se a obra viesse a ser demolida, como pretende o Recorrente, em cumprimento do referido acórdão desse Tribunal, de seguida o mesmo proprietário, ou qualquer um outro, poderia requerer — e obter — alvará de loteamento e de licenciamento legais para obra rigorosamente igual à entretanto demolida.

19 As alterações feitas ao loteamento e ao licenciamento da construção nele erigida, não violam o caso julgado, uma vez que repõem a obra edificada dentro da legalidade urbanística e, nessa medida, executam integralmente a sentença exequenda e os principais — e únicos — objectivos do Acórdão desse Supremo Tribunal.

20 As referidas alterações são legítimas e deveriam ter sido — como foram — consideradas para o juízo de legalização a empreender pela Administração, não podendo, por sua vez, ser ignoradas pelo Juiz de execução.

21 Em consequência, bem andou o Tribunal a quo ao confirmar a sentença de 1ª instância, que julgou extinto o dever da Administração de executar a sentença declaratória exequenda.

22 Não viola, pois, o acórdão recorrido, nenhuma das normas invocadas pelo Recorrente, nomeadamente os artigos 619, n.° 1 e 621 do CPC, aplicáveis ex vi artigo 1° do CPTA, antes tendo feito um correcto enquadramento dos factos e uma não menos correcta aplicação do Direito.

23 Pelos mesmos motivos, não padece o acórdão recorrido do alegado vício de omissão de pronúncia, sendo certo que a apreciação da questão do (não) cumprimento dos prazos de execução se encontra naturalmente implícita na apreciação da verdadeira e única questão dos autos - a admissão da reposição da legalidade efectuada pela alteração do loteamento.

Contra-alegou também o recorrido particular, pugnando pela inadmissibilidade desta revista ou, pelo menos, pela necessidade de se lhe negar provimento.

A revista foi admitida pelo acórdão do STA de fls. 1114 e ss., da responsabilidade da formação a que alude o art. 150º, n.º 5, do CPTA.

O Ex.º Magistrado do MºPº neste STA emitiu douto parecer no sentido de se negar a revista.

A fls. 1157 e ss., o recorrente veio aos autos contrariar a posição do MºPº.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada no acórdão recorrido, a qual aqui damos por integralmente reproduzida – como ultimamente decorre do que se estatui no art. 663º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

A presente revista ataca o acórdão de fls. 885 e ss., em que o TCA-Sul confirmou a sentença do TAF do Funchal que impusera ao município executado a apreciação – em 45 dias e à luz das novas regras de um loteamento, entretanto alterado – do «processo de legalização da obra» que o recorrido particular erigira num dos respectivos lotes ao abrigo de uma licença declarada nula pela decisão exequenda.

O recorrente imputa ao acórdão «sub specie» uma nulidade, por omissão de pronúncia, e um erro de julgamento, este por ofensa do caso julgado do acórdão que o STA anteriormente proferira, a fls. 475 e ss., no actual processo de execução (conclusões 21.ª e 22.ª da minuta de recurso).

E convém assinalar que o afirmado pelo recorrente na sua conclusão 13.ª não traduz a arguição doutra nulidade do mesmo género; não só porque o conteúdo da conclusão não vem acompanhado da referência a quaisquer consequências invalidantes, mas também porque o «corpus» da minuta de recurso impede que se encare a matéria dessa conclusão no plano das nulidades. Para além disso, que já é decisivo, também não se compreenderia que o recorrente estivesse, nessa conclusão 13.ª, a arguir uma omissão de pronúncia sobre um assunto que o TCA enfrentou – embora o fizesse para logo dizer que não podia conhecê-lo.

Assim, e no plano da invalidade do aresto – assunto cujo conhecimento é prioritário – apenas temos de avaliar se ele é nulo pelo motivo indicado na conclusão 21.ª da alegação do recorrente. O que reclama um «excursus» preliminar.

O recurso contencioso de que estes autos são dependência declarou nulo, por ofensas várias ao regime de um loteamento, o acto camarário que licenciara a construção, num dos lotes, da moradia do recorrido particular. Proposta, pelo aqui recorrente, a execução do julgado invalidante, a 1.ª instância condenou a CM Funchal a demolir o edifício; mas o TCA revogou a sentença, por considerar desproporcionada e prematura tal ordem de demolição imediata. Na revista deduzida desse aresto, o STA proferiu o acórdão que consta de fls. 475 e ss. dos autos e onde, pressupondo que o regime do loteamento vedava que a moradia se mantivesse como está, estabeleceu uma sequência de prazos tendentes à apresentação (pelo recorrido particular) e à apreciação (pela câmara) de um projecto de legalização da obra, os quais culminariam na demolição total ou parcial dela – consoante a decisão camarária que recaísse sobre o projecto.

Esses prazos estavam encadeados uns nos outros: a CM Funchal devia, em 10 dias, notificar o interessado para apresentar o projecto de legalização do edifício em 120 dias; após a apresentação do projecto, a câmara devia apreciá-lo em 45 dias e, depois disso, teria 60 dias para ordenar a demolição da obra, no todo ou em parte. Ora, a matéria de facto assente mostra que a CM Funchal não procedeu à apreciação do projecto, apresentado pelo outro recorrido, no prazo de 45 dias. Em vez disso, o procedimento de legalização parou, tendo-se entretanto iniciado e concluído um outro procedimento, de alteração do loteamento – cujo desfecho, se for atendível nesta execução, possibilitará que a obra seja legalizada em moldes diferentes dos pressupostos no acórdão do STA de fls. 475 e ss

Perante a referida modificação do alvará de loteamento, as instâncias consideraram-se desvinculadas da solução prevista nesse aresto do STA e entenderam que a CM Funchal deve aferir da legalização da obra à luz desse novo regime normativo. Aliás, o acórdão «sub censura» disse expressamente que a força de caso julgado do aresto do STA deixara de operar face à nova situação jurídica, advinda da alteração do loteamento. Mas o recorrente entrevê aí uma omissão de pronúncia invalidante do acórdão recorrido, já que o TCA não teria enfrentado o problema «sob o aspecto da desconsideração, pelo TAF, dos prazos fixados pelo STA».

Esta é, no entanto, uma crítica infundada. Ao considerar-se desvinculado do resultado alternativamente definido no acórdão do STA – demolir toda a obra ou só parte dela – o TCA, mesmo que só implicitamente, considerou-se também desvinculado dos prazos instrumentais que a tal desfecho conduziam. Com efeito, os ditos prazos marcavam um «iter» procedimental exclusivamente ordenado a um fim; donde se seguia que, prescindindo-se do fim – tal e qual fez o acórdão recorrido – tais prazos, enquanto meros serventuários dele, nenhuma relevância mantinham.

As coisas seriam outras – e a nulidade agora arguida apareceria «qua talis» – se o aqui recorrente, logo na sua apelação, tivesse alegado que, independentemente da atendibilidade da alteração ao loteamento, o mero decurso dos prazos fixados pelo STA constituía uma questão autónoma, e decisiva, quanto ao modo de executar o julgado anulatório. Nessa hipótese, que quebraria a normal solidariedade entre a previsão dos prazos e a demolição (total ou parcial), facilmente aceitaríamos que a apelação trouxera, a propósito do decurso dos mesmos prazos, uma «quaestio juris» independente da abordada no aresto «sub censura» – e que o TCA teria descurado. Contudo, as conclusões 4.ª a 6.ª e 9.ª da apelação, embora falassem dos prazos, não apresentaram o seu decurso como algo que autonomamente obrigasse a desconsiderar o novo alvará. E, na medida em que o apelante não atribuiu aos prazos uma tal relevância, colocando ao TCA a questão jurídica correspondente, não estava o tribunal «a quo» obrigado a decidi-la, sob pena de omissão de pronúncia (cfr. o art. 660º, n.º 2, do CPC anterior e então aplicável).

Aliás, a própria conclusão 21.ª é, pelos seus próprios termos, sugestiva de que inexiste a nulidade aí arguida. É que o recorrente não nega que o TCA «apreciou a questão da violação do caso julgado»; e apenas refere que a não apreciou sob um certo «aspecto». Ora, este modo de apresentar o vício formal é imediatamente sintomático da sua inexistência, já que toda a omissão de pronúncia advém de absolutamente se silenciar uma precisa «quaestio juris», nada tendo a ver com a extensão – maior ou menor, sob esta perspectiva ou sob aquele «aspecto» – do tratamento que efectivamente se lhe dê.

Constata-se, portanto, que o acórdão recorrido não sofre da omissão de pronúncia que o recorrente assinala na conclusão 21.ª da sua minuta de recurso.

Subsiste, todavia, o problema fundamental, de que dão nota as conclusões 14.ª a 20.ª da alegação de recurso e que está sintetizado na conclusão 22.ª. Trata-se de saber se a vinculação trazida pelo trânsito do acórdão do STA de fls. 475 e ss. era absoluta e terminante ou se esse aresto, porque radicado em pressupostos normativos que entretanto mudaram, perdera alguma força definidora; e, neste caso, se essa perda somente afastou a inevitabilidade da demolição, total ou parcial, ou se incidiu também, e como, sobre a sequência de prazos que o STA previra.

«Primo conspectu», e perante as regras gerais do caso julgado – fosse ele material ou formal – tal pronúncia do STA não consentia às instâncias quaisquer tergiversações, de modo que a execução haveria de prosseguir na linha que ali fora superiormente definida.

Todavia, as estatuições desse aresto do STA assentaram em determinados parâmetros normativos – os constantes do regime original do loteamento. E a circunstância de tais regras terem posteriormente mudado – em termos do recorrente acusar, e admitir, que se adaptou o loteamento à obra erigida – trouxe uma nova realidade jurídica, que o acórdão do STA não considerara e que, ademais, repugna aos pressupostos normativos de que ele partiu.

Diga-se, «ante omnia», que o recorrente parece ter razão ao clamar que o loteamento foi modificado para salvar a moradia do recorrido. Mas o intuito que presidiu a tal mudança é presentemente irrelevante, pois o acto que alterou o loteamento não está sob ataque e, nesta ocasião, apenas se nos exige que, da emergência desse acto na ordem jurídica, deduzamos as consequências processuais adequadas.

Olvidemos, por momentos, o acórdão do STA de fls. 475 e ss. e, portanto, também a questão dos efeitos do seu caso julgado. Se esse aresto não existisse, haveria boas razões para reconhecermos que o novo regime do loteamento influenciava o curso e o desfecho desta execução. É verdade que as execuções dos julgados anulatórios operam normalmente «ex ante», por referência à situação jurídica e de facto existente no momento pretérito em que a Administração «deveria ter actuado» de acordo com a lei (art. 173º, n.º 1, do CPTA). Mas há domínios – e o urbanismo é um deles – em que essa ideia deve ser encarada com limitações e flexibilidade.

Com efeito, só por obstinação formalista se defenderia que, fruto da retroactividade habitual dos processos executivos, se procedesse à demolição de construções originariamente inadmissíveis mas que, à luz de outros parâmetros normativos, entretanto entrados em vigor, já se mostrassem aceitáveis e legalizáveis. A reconstituição da situação actual hipotética, que os processos executivos perseguem, não pode ser cegamente encarada e realizada; e sê-lo-ia se a inadmissibilidade de uma obra simplesmente «medio tempore» obrigasse à sua supressão num momento ulterior, em que ela se tornara aceitável. Uma tal demolição seria desproporcionada, em virtude dessa medida constituir sempre a «ultima ratio» («vide» o art. 167º do RGEU, e o art. 106º, n.º 2, do DL n.º 555/99, de 16/12, que o substituiu) e já não subsistir um interesse público que a exigisse; e seria inútil e gratuita, por nada obstar a que, de seguida, outro edifício igual se implantasse «in situ».

Tudo isto mostra que, em processos como este, a nulidade da licença de construção, mesmo que advinda de diferenças irremediáveis entre a obra realizada e a que era legalmente permitida, não acarreta necessariamente e sempre a destruição do edificado, visto que uma mudança superveniente das regras urbanísticas do local pode ainda evitar a destruição do que se construíra. E mostra também que, nesses mesmos processos, o juízo sobre a inadequação da obra ao quadro normativo em vigor, porque subjacente à própria ordem final de demolição, tem de ser contemporâneo dela. Trata-se de um juízo ainda de cariz declarativo, no qual radica a última ordem executiva que o tribunal emite antes de se passar às operações simplesmente materiais de destruição do edificado. E compreende-se essa contemporaneidade, dado o princípio geral de direito adjectivo que, por motivos de justiça, actualidade e eficácia, exige que as decisões judiciais correspondam à situação existente no momento em que se encerre a discussão que as preceda («vide» o art. 661º, n.º 1, do CPC).

Deste modo, a emergência de um novo alvará de loteamento no decurso do processo executivo dos autos, alterando inovatoriamente as possibilidades edificativas no lote em causa, constituía, em princípio, um elemento atendível no processo de execução. Mas já assim não seria se – como o ora recorrente clama – devêssemos concluir que o aludido acórdão do STA estabelecera definições dotadas da força de caso julgado e incompatíveis com a atendibilidade desse elemento.

Na óptica do recorrente, tais definições do aresto estariam em dois lugares: desde logo, no estabelecimento de vários e sucessivos prazos, de que as instâncias não se podiam apartar; depois, no pormenor do acórdão ter encaminhado tais prazos para um único fim – que era a demolição, total ou parcial, da moradia.

Antes de propriamente vermos se o recorrente tem razão nalgum desses dois pontos, convém mencionar uma característica das execuções dos julgados anulatórios. De um modo geral, tais processos, quando exigem um leque complexo de actos e operações a escalonar no tempo, desenrolam-se por aproximações sucessivas à definição derradeira. Então, casos há em que os vários passos que preparam e aproximam o resultado final visado pelo exequente têm, para ele, um autónomo valor, seja jurídico, seja simplesmente prático; já noutras situações, esses passos não valem independentemente do fim único que o exequente persegue. É logo de suspeitar que estas diferenças se reflictam na força de caso julgado das decisões intermédias. Ora, a hipótese dos autos cabe nesse último grupo, pois a execução instaurada pelo recorrente tem por exclusivo propósito demolir (no todo ou em parte) a moradia em causa.

E assim reencontramos algo já acima dito: que os prazos estabelecidos no acórdão do STA assumiram uma função instrumental do único efeito prático que a execução visava. Tais prazos não valiam por si sós, de modo que a respectiva previsão não vincularia as instâncias se a demolição prevista pelo STA as não vinculasse também. Aliás, seria logicamente absurdo que os prazos apenas explicáveis pela sua ordenação a um certo efeito permanecessem constringentes na impossibilidade dele.

Portanto, o problema da violação do caso julgado tem unicamente a ver com o facto do STA ter apontado para a demolição (total ou parcial) da obra e as instâncias terem enveredado noutro sentido. E, segundo o recorrente, o desvio das instâncias também afronta o acórdão do STA porque ele, mesmo que só implicitamente, teria fixado que a execução devia observar o regime jurídico em vigor à data do acto nulo e ainda subsistente aquando do aresto.

Mas essa fixação, explícita ou implícita, não existe. É claro que aquele acórdão do STA partiu das regras normativas então «in vita» – como era necessário. Mas tal não envolvia a recusa antecipada da aplicação de um novo regime normativo que eventualmente sobreviesse. Quanto a isso, o acórdão – que não tinha de prever contingências – nada disse, de modo que a atendibilidade, ou não, do posterior alvará constitui um assunto a resolver segundo as regras gerais do processo, e não a partir do texto que o Supremo exarou. Ou seja: o acórdão decidiu pressupondo certas regras; mas essa sua pressuposição não incluiu a ideia de que elas jamais poderiam mudar.

Aquilo que imediatamente sobressai do mesmo acórdão do STA é o condicionalismo jurídico – ou seja, certas prescrições do loteamento, violadas pelo acto licenciador declarado nulo e incompatíveis com a construção erigida – que se lhe deparava e donde teve de partir para estabelecer o «modus operandi» da execução. Não há dúvida que esse aresto vinculava a actuação ulterior das instâncias «rebus sic stantibus». Mas, desde que o STA definira uma metodologia e um fim pressupondo a permanência, ao longo de tudo isso, de um determinado regime normativo, tal definição tornar-se-ia inoperante se um outro regime, justificativo de um diferente desfecho, entrasse em vigor. E isto devia-se a duas razões: à natureza e à função do aresto do STA, que meramente aproximara a instância executiva do seu termo, sem todavia a concluir; e ao facto, «supra» assinalado, de só no comando derradeiro que mande demolir uma construção se poder localizar o juízo autêntico e final acerca da inadmissibilidade dela. Até aí, as definições operadas no processo executivo vão-se somando por forma a preparar a solução última; mas tudo isso pode ser inflectido pela emergência de novos dados, de direito ou de facto, cuja consideração imponha um resultado díspar relativamente àquele para que o «iter» executivo vinha apontando.

E foi exactamente isso que sucedeu «in casu». Ante a mudança do quadro normativo do loteamento, que parece possibilitar a legalização do edifício, seria incompreensível que se insistisse no desfecho indicado no acórdão do STA. E as instâncias, ao assim procederem, não incorreram num acto de rebeldia para com esse aresto; ao invés, foram-lhe fiéis, pois trairiam o acórdão se o cumprissem fora dos pressupostos de que ele partira e que condicionaram de modo irresistível o que decidiu.

Portanto, as instâncias andaram bem ao reconhecerem a influência do novo regime do loteamento na execução dos autos. Mas afigura-se-nos que não se aperceberam por inteiro das consequências desse seu entendimento.

A sentença do TAF terminou assim: «pelo exposto, não se concede provimento à presente execução e determina-se que a administração tem o prazo de 45 dias para apreciar o processo de legalização da obra ao abrigo do alvará de loteamento, alterado por deliberação da Câmara Municipal de 16 de Fevereiro de 2012. Custas pelo exequente, que se fixam em 6 UCs». E o acórdão recorrido não se demarcou desta decisão, dado que a confirmou por inteiro, com custas pelo recorrente. Ora, salta logo à vista que um qualquer lapso se insinuou naquela pronúncia do TAF; pois a ideia de que a execução soçobrava «in toto» era incompatível com o seu prosseguimento nalguma direcção e a atendibilidade de um facto jurídico superveniente – a dita modificação do alvará – não se ajustava à condenação do exequente em custas (art. 663º, n.º 3, do CPC então em vigor).

O que as instâncias se abstiveram de indagar foi em que medida a aplicação das novas regras urbanísticas vigentes «in situ» era harmonizável com a execução do que se decidira no recurso contencioso. É que a força de um julgado anulatório não se resume à pronúncia que suprime o acto impugnado; abrange também o que aí se julgou quanto aos vícios causais da ilegalidade, razão por que uma ulterior reincidência nesses vícios, ocorrida num acto seguinte, traz a nulidade dele, por violação do caso julgado anterior (art. 176º, n.º 5, do CPTA). E isto significa que o título executivo dos presentes autos inclui as causas por que judicialmente se declarou a nulidade do acto licenciador da construção.

Ora, a partir do momento em que a admissibilidade do edifício erigido devia ser vista à luz do regime normativo que substituíra as regras ponderadas no julgado anulatório, tornava-se óbvio que a análise a fazer se descentrara do título executivo, não correspondendo já a uma execução fiel e integral dele. É certo que há ainda uma correspondência parcial, na medida em que haverá que extrair consequências jurídicas e práticas da supressão do acto impugnado; mas não a há na parte restante, pois a nova avaliação «de jure», estranha às regras e aos vícios que o julgado anulatório considerara e reconhecera, coloca o exercício a fazer pelo tribunal de execução à margem do que se julgou no recurso contencioso. Aliás, isto é evidente por si: a decisão onde se afirmara que uma obra ofendeu determinadas prescrições de um loteamento não recebe completa efectividade prática – ou seja, não está a ser plenamente executada – mediante uma pronúncia que mande apreciar se a obra é conforme às regras diferentes de um novo alvará.

E, no fundo, a presente revista veicula o inconformismo do recorrente perante o facto da execução estar desviada do título executivo. Já vimos que ele se equivoca ao sugerir que a primazia do título torna inatendível, na execução, o novo regime do loteamento. Mas não se engana quando vislumbra, no «modus faciendi» adoptado pelas instâncias, a iminência de um desfecho descabido e injusto.

E, aqui chegados, é fácil compreender, qualificar e criticar a pronúncia das instâncias. Elas consideraram anacrónico o segmento do julgado anulatório que, por referência ao regime inicial do loteamento, estabelecera os vícios invalidantes; de maneira que esse anacronismo, provocado pelo novo alvará, trazia a impossibilidade – juridicamente absoluta – de se executar tal julgado nessa parte. É certo que nada disto consta «expressis verbis» da sentença do TAF ou do aresto do TCA; mas está neles implicitamente dito, sendo extraível desses textos sem quaisquer dificuldades lógicas.

Com efeito, subjaz às decisões das instâncias a ideia de que esta execução faz sentido, mas apenas para se ver se a moradia realmente se ajusta às regras urbanísticas agora vigentes no local. Por contraste e «a silentio», tais decisões também nos comunicam que a execução é, todavia, impossível – porque impedida pelas novas prescrições normativas que a modificação do loteamento trouxe – no que respeita à consideração dos vícios detectados no recurso contencioso, os quais, não fora essa impossibilidade, demarcariam o âmbito do juízo a emitir nestes autos quanto ao destino da moradia. Este segundo ponto, porque ficou subentendido nas decisões das instâncias, não foi por elas qualificado e desenvolvido. Mas, sem isso, o presente processo executivo não fica devidamente caracterizado e pode redundar num desfecho pouco razoável.

Verificámos que o tipo de impulso imprimido pelas instâncias à execução traduziu o reconhecimento implícito de que se tornara impossível executar «in toto» o julgado anulatório. Assim sendo, temos de concluir, «ex necessitate», que o TAF e o TCA tacitamente admitiram que havia uma causa legítima de inexecução parcial; pois, fora das hipóteses de cumprimento antecipado, o tribunal da execução não pode abster-se de conferir ao título executivo uma plena efectividade sem que simultaneamente ocorra uma causa desse género (cfr. o art. 175º, n.º 1, do CPTA).

Portanto, a pronúncia adoptada pelas instâncias, ao envolver a recusa – pelas razões que discernimos e que estão certas – de executar integralmente o julgado anulatório, contém o implícito reconhecimento de que existe uma causa legítima de inexecução no tocante à parte recusada. Nem poderíamos concluir doutra forma, visto que os dois assuntos – o cumprimento do dever de executar e a impossibilidade de fazê-lo – se articulam em alternativa, trazendo a negação de um deles a afirmação do outro e vice-versa. E, por outro lado, os autênticos juízos implícitos têm, em lógica, a mesma força enunciativa dos explícitos.

Note-se ainda que nenhuma das partes questionou que a pronúncia do TAF – a de que havia uma causa que legitimamente impossibilitava a execução integral do julgado anulatório – pudesse ser emitida «ex officio» e no momento processual em que o foi. Até porque as execuções dos julgados anulatórios não se desenvolvem hoje em duas fases sucessivas e estanques, como sucedia no regime da LPTA. Por isso, não estão colocados nem podem ser por nós conhecidos quaisquer obstáculos formais desse género, susceptíveis de tornar inatendível a referida pronúncia.

Assim, e estando adquirido que as instâncias implicitamente assumiram que havia uma causa legítima de inexecução parcial, impõe-se que o processo executivo se oriente, quanto a essa parte, no sentido de que o exequente e a CM Funchal sejam notificados para acordarem «no montante da indemnização devida pelo facto da inexecução» (art. 178º, n.º 1, do CPTA).

Trata-se de uma formalidade silenciada na sentença do TAF e no acórdão «sub specie». E percebe-se que tal silêncio resultou, não do facto das instâncias considerarem prematuras essas notificações, mas da incompreensão delas sobre o significado e as consequências da sua recusa de darem satisfação integral ao título executivo.

E, todavia, a pronúncia das instâncias – que vimos ser correcta – desaconselhava que elas cumprissem imediatamente o disposto no art. 178º, n.º 1, do CPTA. Com efeito, o TAF e o TCA decidiram que a CM Funchal deveria apreciar o projecto de legalização da obra à luz do novo alvará de loteamento. Ora, antes dessa apreciação se fazer continua incerto se a obra será legalizada ou demolida (no todo ou em parte). E, como o «montante da indemnização devida» ao ora recorrente «pelo facto da inexecução» variará consoante o resultado do previsto juízo camarário, justifica-se diferir para depois dele o cumprimento da formalidade prevista no art. 178º, n.º 1, do CPTA.

Sendo assim, o comando do aresto recorrido merece ser confirmado naquilo que disse. Mas há que alterá-lo por forma a acrescentar-lhe um passo executivo futuro, que o TCA supôs excluído do programa a cumprir nestes autos: o de que, após a câmara se pronunciar sobre o pedido de legalização da obra e se saber se esta subsiste, total ou parcialmente, ou é destruída, o tribunal de execução, pelas razões que expusemos, fará o processo prosseguir nos termos e para os efeitos previstos no art. 178º, n.º 1, do CPTA. Ora, isto revela que o recorrente tinha bons motivos para se insurgir contra a sentença do TAF e o acórdão do TCA, em virtude de aí se preconizar uma solução que lhe era lesiva; o que influi na responsabilidade pelas custas da apelação e da revista.

E num outro ponto deve o acórdão «sub specie» ser modificado: no segmento em que não reconheceu que a sentença do TAF errara ao condenar o aqui recorrente em custas – dado o que se dispunha no art. 663º, n.º 3, do CPC anterior.

Nestes termos, acordam:

a) Em conceder a revista e em alterar o acórdão sob recurso por forma a estabelecer que, para além do já ordenado, a execução dos autos oportunamente prosseguirá mediante o cumprimento do disposto no art. 178º, n.º 1, do CPTA;

b) Em eliminar a condenação em custas, de que o recorrente foi alvo na 1.ª instância, as quais serão pagas pelos executados, em partes iguais.

As custas da apelação e da revista ficam igualmente a cargo dos recorridos, em partes iguais.

Lisboa, 25 de Setembro de 2014. - Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – Maria Fernanda dos Santos Maçãs (voto o acórdão atendendo às circunstancias peculiares do caso) – José Augusto Araújo Veloso.