048401 - Supremo Tribunal Administrativo

Do acto do gestor do programa ADAPT que aprovou o pedido de pagamento do saldo final com redução de financiamento cabe recurso hierárquico necessário para o Ministro do Trabalho e Solidariedade.

Acordam, por vencimento e nos termos do art. 713° /3 do CPC na 1ª Secção do STA I- A..., com sede no ..., ..., ..., Lisboa, interpõe recurso contencioso do despacho de 16/10/2001 proferido pelo Sr. Secretário de Estado do Trabalho de Formação, que rejeitou o recurso hierárquico por aquela interposto da decisão do Gestor do Programa Iniciativas Comunitárias de Emprego e ADAPT que aprovou o pedido de pagamento do saldo final com redução de financiamento. Para a recorrente, o acto em apreço violou a lei: arts. 2°, 6°, nº 4 do D.R. n.º 15/96, ou, caso se entenda aplicável o D.R. n.º 15/94, o art. 30° deste último. Para o digno recorrido, o acto não enferma de qualquer vício que o invalide e, por isso, pugna pelo improvimento do recurso. Em alegações, a recorrente concluiu: o acto impugnado ao indeferir o recurso hierárquico interposto pelo recorrente violou a lei (arts. 2°e 6°, nº 4, do Dec. Reg. 15/96 ou caso se entenda que se aplica o Dec. Reg. 15/94, o seu art. 30º); os gestores com o estatuto de encarregados de missão, como é o caso do Gestor do Programa ADAPT e Emprego, com poderes delegados pelos membros do Governo, não têm competência exclusiva para gerir os pedidos de financiamento, pelo que os seus actos estão sujeitos a recurso hierárquico necessário para o membro do Governo competente, não sendo portanto directamente recorríveis». Por seu turno, a entidade recorrida, no que concerne ao tema central do debate, concluiu as suas alegações: No quadro legal e regulamentar aplicável, é poder próprio do Gestor dos Programas de Iniciativa Comunitária "Emprego " e "ADAPT" a decisão de aprovação, ainda que com redução do saldo final. Assim, os actos praticados pelo Gestor de aprovação de pagamento de saldos intermédios e finais, configuram-se como decisões finais, sendo insusceptíveis de impugnação graciosa, tendo sido liminarmente rejeitada a sua apreciação pelo então Secretário de Estado do Trabalho e Formação, com base na alínea b) do art. 173° do CPA ...». O digno Magistrado do MP, por fim, opinou no sentido do improvimento do recurso, por ter sido bem rejeitado o recurso hierárquico. Cumpre decidir. II- Pressupostos processuais O Tribunal é absolutamente competente. O processo é o próprio e não há nulidades. As partes gozam de personalidade e capacidade judiciárias e são legítimas. Não há outras excepções ou questões prévias que obstem ao conhecimento de mérito. III - Os Factos Consideramos assente a seguinte factualidade: 1- Pela Resolução n° 18/96, publicada no DR, II, de 96/03/21, foi pelo Conselho de Ministros nomeada a Gestora para os programas Emprego e ADAPT. 2 - Pelo Despacho n° 566/98, in DR, II, de 1998/01/09, O Ministro do Trabalho e da Solidariedade delegou no Secretário de Estado da Inserção Social, com a faculdade de subdelegar, a competência para superintender e despachar os assuntos relacionados com a Comissão de Coordenação do Fundo Social Europeu, os programas operacionais que se encontravam na tutela do ex-Ministério para a Qualificação e o Emprego. 3 - O Gestor do Programa Iniciativas Comunitárias Emprego e ADAPT aprovou o pedido de pagamento de saldo final feito pela recorrente, com redução de financiamento nos anos de 1996/97 e 1998, no projecto n° 95-AD-241-P-A.... 4 - Interposto recurso hierárquico dessa decisão, foi lavrado o parecer n° 319/2001, da Direcção dos Serviços Jurídicos, que assim conclui: «De acordo com o Desp. N° 7339/2001 (2ª série) de 9-4-2001 o presente processo deverá ser despachado por Sua Excelência o Secretário de Estado do Trabalho e Formação que dispõe de competência delegada para o efeito. No quadro legal e regulamentar aplicável, é poder próprio da Gestor dos Programas de Iniciativa Comunitária "Emprego" e "ADAPT" a decisão de aprovação, ainda que com redução do saldo final. Assim, o acto ora contestado configura-se como decisão final, sendo insusceptível de impugnação graciosa. Pelo exposto, o presente recurso deverá ser rejeitado pelo Secretário de Estado do Trabalho e Formação, com base na al. b) do art. 173° do CPA ". O senhor Secretário de Estado do Trabalho e Formação, em 16/Out/2001, despachou: "No uso da competência delegada pelo despacho MTS nº 7339/2001, publicado no DR, 2ª série de 9 de Abril, rejeito liminarmente o recurso, nos termos e com os fundamentos do presente parecer ". IV - Decidindo: A única questão que é fundamento deste recurso é a da natureza da decisão impugnada, designadamente, em termos de a mesma ser imediatamente recorrível contenciosamente, ou se, pelo contrário, dela cabe recurso hierárquico necessário à abertura da via contenciosa de impugnação. Sobre esta questão não há unanimidade na jurisprudência do STA, pois, enquanto nos acs.; de 8-2-01 - rec. 45.919; de 22-11-01- rec. 47.306; de 31-1-002- rec. 40.429; de 14-3-02- rec. 48.235; de 28-5-02 - rec. 48.040; de 11-7-02 - rec. 905/02-11 se conclui pela recorribilidade contenciosa imediata dos referidos actos, já, em posição contrária estão os acs. 15-2-00 - rec. 45.413; de 15-6-00 - rec. 45.749; de 16-10-02 - rec. 48.382, ou de 9-10-02 - rec. 48011, e finalmente e com realce especial, os acs. proferidos no rec. 45.917, respectivamente, pela Subsecção, em 31-1-01 e pelo Pleno em 15-10-02. Partindo-se do quadro legal vigente traçado no Dec. Reg. 15/96 de 23-11, da atribuição, no seu art. 2° ao Ministro para a Qualificação e o Emprego da gestão global do FSE, do QCA que antes pertencera ao IEFP, considera a primeira corrente jurisprudencial referida que não transparece dos textos legais a existência de uma relação de hierarquia entre o gestor e o ministro. O gestor de programas que, nos termos do art. 6° de tal diploma legal ( Na mesma formulação e conclusão e também com aplicabilidade na situação, cf. art. 25° do DL 99/94 de 19-4 e art. 37° da Lei 49/99 de 22-6 ), com as competências referidas no n.º 4, nos termos dos nºs 1 e 2 são designados mediante resolução do Conselho de Ministro, tendo o estatuto de encarregados de missão, aplicando-se-lhes o regime previsto no art. 23° do 323/89 de 26 de Setembro. Ora, não constando o gestor do elenco dos órgãos do ministério, não decorrendo dos diplomas legais aplicáveis a existência de uma relação de hierarquia; não constando, sequer, da lista do pessoal dirigente ou equiparado, o poder de supervisão do ministro p. no art. 2° do Dec. Reg. 15/96 só poderia ser exercido por recurso hierárquico impróprio que só seria necessário, se expressamente previsto na lei, o que não acontece. Porém e para a corrente jurisprudencial acima referida e que prevê a sujeição dos actos do gestor a recurso hierárquico necessário, esta entidade é um órgão de gestão integrado no ministério e dele dependente. O estatuto de encarregado de missão, com aplicação do regime do art. 23° do DL 323/89 de 26-9 implica que deva ser visto como órgão integrado no ministério, funcionando junto do respectivo ministro responsável pela gestão nacional do fundo comunitário ( art. 24° , n.º 1 do DL 99/94 ) e a quem cabe a última palavra em tal matéria. É esta a solução decorrente do silêncio da lei, pois, a competência exclusiva é excepcional e a sua existência é que teria de resultar inequívoca e expressamente da lei, o que não é o caso. Como decorre directamente do art. 182° (antes 185ª) e al. d) do art. 199° (antes 202º) da CRP, a administração directa do Estado tem, necessariamente o Governo como seu órgão de cúpula. A falta de explicitação legal da relação vertical, em contrário do que defende a outra corrente jurisprudencial, fá-la-á presumir e não excluir. Mas o texto legal, designadamente a norma do n.º 4 do art. 6° do Dec. Reg. 15/96, com a expressa "ressalva dos poderes das entidades de controle de nível superior", parece lembrar a supervisão ministerial sobre os actos do gestor na compartilha de atribuições. Nesta corrente jurisprudencial e culminando a sua doutrina vem inserir-se o acórdão do Pleno de 15-10-02, proferido no rec. 45.917 e que de vez nos veio convencer nesta discutida questão. Em tal aresto, para além de se situar a orientação na necessária decorrência dos preceitos constitucionais, (na versão vigente, os arts. 182° e 199° da CRP), refere-se que os gestores de programa, no âmbito das suas intervenções operacionais desenvolvidas ao abrigo do QCA integram-se, necessariamente na administração directa do Estado. ( Como aí se refere desenvolvidamente, os gestores não podem integrar-se na administração indirecta, pois esta exige dualidade de pessoas colectivas; também não são órgãos da administração directa, pois não são os próprios interessados em auto administração ) O gestor de programa não "age como um particular a quem, pontualmente sejam cometidas tarefas materialmente administrativas, não sendo as sua decisões tomadas em nome próprio, mas sim actuando a vontade funcional do Estado, pessoa jurídica à qual são directamente referíveis as consequências jurídicas dos seus actos". "Assim, por força da configuração constitucional do Governo como órgão de direcção sobre a administração central directa, todos os órgãos e agentes que prosseguem actividades de administração directa do Estado se presumem hierarquicamente subordinados ao Governo". Tendo os gestores estatuto de encarregados de missão, é-lhes aplicável o regime previsto no regime jurídico dos cargos dirigentes que constava, ao tempo do art. 23° do DL 323/89 de 26-9. E como se refere no aresto que temos vindo a seguir, o problema de se saber se existe ou não subordinação hierárquica dos gestores de programa não pode buscar-se na natureza não permanente das suas funções, nem na estrutura orgânica do ministério respectivo, mas sim e antes, no regime jurídico dos encarregados de missão. De acordo com o DL 323/89 de 26-9, o encarregado de missão é "um órgão ad hoc não inserido na estrutura orgânica normal dos departamentos ministeriais - em regra, uma direcção-geral, e de carácter não permanente." (.-..) "A característica distintiva fundamental da administração de missão é o seu carácter temporário e não integrado nas estruturas tradicionais dos departamentos ministeriais. Fora disso, estrutura de missão ou de projecto pertence, em sentido material e orgânico à administração directa do Estado. Não é administração indirecta, nem administração autónoma, nem exercício de funções materialmente administrativas. Seja ou não recrutado de entre pessoal dirigente o encarregado de missão não fica, com essa nomeação constituído em entidade administrativa independente....Prossegue as atribuições do ministério, com as competências que lhe foram endossadas na respectiva «carta de missão», sujeito ao poder de direcção e supervisão que é o essencial da hierarquia...., sendo, aqui, aplicáveis as razões que fizeram pender a orientação da jurisprudência na questão dos poderes dos directores-gerais." De acordo com tal aresto, também entendemos não ter a situação em exame qualquer analogia com a questão das competências do DAFSE, a quem incumbia, em exclusividade, a certificação, no plano factual e contabilístico dos relatórios de utilização dos meios comunitários. Tal competência exclusiva e, como tal excepcional, decorria expressamente do previsto no art. 2° , n.o1, al. d) do DL 37/91 de 18-1, em conjugação com o n.º 4 do art. 5° do Reg. CEE 2950/83 do Conselho e da Decisão 83/673/CEE, sendo, então o DAFSE o interlocutor nacional único e obrigatório do FSE, pelo que as das suas decisões cabia recurso contencioso, sem necessidade de interposição de recurso hierárquico. ( Neste sentido, cf., v.g. acs: STA de 21-3-02- rec. 46.509, de 30-9-99- rec. 44.820; Pleno de 15-1-97 - rec. 37.428. ) Porém, operada a reforma dos fundos estruturais, designadamente pelo Reg. CEE 2052/88 de 24-6-; dos Regs. 4253/88 e 4255/88 ambos de 19-12-88, a Comissão deixou de decidir sobre cada acção operacional, o que passou a ser feito pelas autoridades de cada Estado beneficiário, com consequente modificação da estrutura jurídica nacional, como é revelado pela promulgação do DL 99/94 . Daqui resulta o nosso entendimento de que as decisões dos gestores de programa, proferidas no âmbito do Dec. Reg. 15/96 sobre pedidos de pagamento de saldos das acções financiadas pelo FSE cabe recurso hierárquico necessário para o Ministro do Trabalho e Solidariedade, pelo que é ilegal o despacho ora recorrido. Pelo exposto, acorda-se, por maioria em conceder provimento ao recurso contencioso, anulando-se o acto recorrido. Sem custas. Lisboa, 28 de Novembro de 2002 João Cordeiro - relator por vencimento (com declaração de voto junta) - Cândido de Pinho (vencido, conforme voto que junto) - Adérito Santos Declaração de voto Votei, como adjunto, o acórdão de 11-7-02 - rec. 905/02-11, consagrando solução oposta à ora adoptada, por, então, concordar, de pleno, com a respectiva fundamentação. Porém, com a discussão, em que participei, do acórdão do Pleno de 15-10-02, fiquei convencido de ser essa a melhor doutrina, o que me levou a alterar, agora o sentido do meu voto. Sem embargo, prezando os valores da certeza e segurança do direito, a parecer apontarem no sentido de um dever de aceitação, nas subsecções da jurisprudência do Pleno, o que pode parecer ter determinado a mudança da minha orientação, sempre direi que, de princípio, rejeito tal orientação, pois, não só a jurisprudência do Pleno não tem carácter vinculativo fora de cada processo onde a decisão é proferida, como e fora dos processo de oposição de julgados, nem sequer tem o espírito de resolução de conflitos de jurisprudência, de promoção de uniformização de julgados. No caso presente, estando a polémica jurisprudencial ainda no seu começo, uma sua imposta fixação, em torno do decidido no Pleno, poderia relevar-se precipitada, com eventualmente grave compromisso da busca e encontro da solução mais justa e mais certa. João Cordeiro Recurso Contencioso n° 48 401 Voto de vencido: Não acompanho a decisão que fez vencimento pelas seguintes razões: Segundo o art. 23° do DL n° 99/94 , de 19/04 a gestão técnica, administrativa e financeira de cada uma das intervenções operacionais incluídas no QGA incumbe a um gestor apoiado por uma unidade de gestão. O gestor é, pois, um órgão de gestão, de acordo com a própria epígrafe do preceito. Ora, segundo no-lo revela o art. 2°, al. c), desse texto legal, um dos princípios orientadores da definição da estrutura orgânica relativa à execução do QGA é o da «descentralização». Sublinhe-se: o objectivo da lei não é desconcentrar, mas sim descentralizar. E são conceitos distintos. Desconcentrar é a técnica organizatória que permite fluir o poder decisório repartido entre «órgãos superiores» e «subalternos». Ou seja, a desconcentração não sobrevive conceptualmente sem a imanente relação hierárquica, sem a correspondente divisão estratificada segundo um esquema nivelado de graus numa estrutura vertical. Por isso, é que a desconcentração se deixa influenciar essencialmente pela repartição de competências entre órgãos já existentes da pessoa colectiva. Descentralizar é a técnica organizatória que ultrapassa os limites da pessoa colectiva. Agora, o binómio centralização/descentralização coloca-nos perante um critério de partilha de atribuições e competências entre pessoas distintas que integram a Administração Pública. Por isso, em vez de se servir de órgãos existentes, a descentralização visa a criação de novos entes com atribuições e competências próprias e específicas de modo a que os organismos sejam dotados da indispensável independência em relação à grande pessoa colectiva que é o Estado. É um instrumento ao serviço do Estado com que se pretende pulverizar o tumor maligno que é a burocracia, ao mesmo tempo que visa fazer triunfar a transparência, a eficácia e a prontidão da actividade administrativa. Posto isto, enquanto a centralização é um sistema orgânico em que todas as estruturas do Estado ficam mais ou menos subordinadas ao Poder Central, a que se tornam ligadas umbilicalmente por um processo hierarquizante, a descentralizacão aparece com o objectivo mais amplo e expedito de dar poderes estaduais independentes a órgãos criados com esse fim. No caso que nos ocupa, quis o legislador marcar as balizas deste enquadramento ao definir que os órgãos de gestão haveriam de ser órgãos descentralizados e, por conseguinte, afastados do Poder Central. Temos, assim, que concluir para já que o DL n° 99/94 traçou indelevelmente o figurino dos regimes jurídicos que houvessem de se lhe seguir, designadamente aquele que se previa no nº 5 do art. 23° e que viria a ser concretizado no DR n° 15/94 e posteriormente pelo DR n° 15/96. E que isso foi exactamente assim pensado, ressalta muito claramente do mecanismo de controlo previsto no art. 37° desse Decreto-Lei. Quer dizer, o legislador não quis consagrar um regime geral que previsse mecanismos de supervisão, direcção e disciplina, timbre que são dos pilares da superioridade do chefe na relação hierárquica. mas sim estabelecer os padrões dos mecanismos de "controle" que são próprios de uma relação tutelar e próximos da de superintendência. O art. 3°, nº 1 do DR n° 15/94 (posteriormente revogado pelo DR n° 15/96) estipulava que a gestão global caberia ao Ministro do Emprego e da Segurança Social, podendo ser «desconcentrada» ou «descentralizada», para efeito de gestão de programas. Desta disposição não resultava clara ainda a relação que se pretendia instituir . Na verdade, ao dizer que a gestão podia ser desconcentrada, estava a admitir que ela pudesse vir a ser efectuada por um órgão desconcentrado do Estado e, por isso mesmo, no âmbito da Administração Directa, moldada como se sabe por vínculos de dependência directa. Mas, por outro lado, ao admitir a descentralização, ao mesmo tempo estava a conceber que esse órgão podia ser criado com esse fim e, logo, no quadro da Administração Indirecta. No primeiro caso, a essência da marca relacional seria do tipo vertical, enquanto no segundo a tutela e a superintendência seriam os traços modeladores do poder do Governo e, por conseguinte, dos ministros. É certo que o art. 30° desse DR previa o recurso hierárquico necessário, o que até inculcaria que as entidades gestoras teriam ficado, por um processo de desconcentração (designação de novo citada, ao lado da descentralização, no art. 8°, nº 6), sujeitas a dependência hierárquica. No entanto, mesmo que assim fosse, sempre a questão estaria ultrapassada com o Acórdão do Tribunal Constitucional n° 161/99, de 10/03/99, proferido no âmbito do Recurso n° 43534 deste STA, que declarou inconstitucional a norma do art. 30°, n° 1 do DR 15/94, o que nos levaria a recusar a sua aplicação (art. 4°, nº 3, do ETAF). Mas se isso era assim no âmbito desse Decreto Regulamentar, com o DR n° 15/96, de 23/11, tudo ficou mais claro. Os gestores continuaram a manter o estatuto de “encarregado de missão” (art. 6°, nº 2), funcionando junto dos serviços ou entidade públicas(nº 3, art. 6°), exercendo a sua actividade «sem prejuízo dos poderes das entidades de controle de nível superior» (nº 4). Concordamos que sejam órgãos “ad hoc”, com uma missão específica e com carácter não permanente (tal como concluiu o Ac. do STA/Pleno de 15/10/2002, Rec. n° 45917), com as competências, «que lhe estejam legalmente atribuídas», mais as constantes das alíneas a) a d) desse nº 4, do art. 6°, sem prejuízo, como dissemos, das que lhes fossem delegadas. No entanto, pelo que dissemos, é para nós claro que a relação entre os gestores e o Ministério não é de hierarquia, mas sim de tutela, tal como o vocábulo “controle” sugere ( a tutela é um poder de controle: F. Amaral, in Curso de Direito Administrativo, 2ª ed., pag. 718) e como expressamente emana do nº 2 do art. 2° e nº 5 do art. 5° do DR 15/96. Os órgãos superiores de "controle" neste caso (porque nada mais está especialmente previsto) apenas podem intervir na autorização e aprovação prévia de alguns actos, sem esquecer o “controle prévio” e “concomitante” das decisões tomadas pelos órgãos e gestão (cfr. art. 41° , nºs 1 e 5, al. a), do DL n° 99/94 na redacção do DL n° 208/98 , de l4/97) ou, para quem sustente a relação de superintendência, na emissão de directivas e recomendações. O que significa que o Ministro ou o Secretário de Estado a quem tiverem sido delegadas competências não tem sobre a matéria poder dispositivo paralelo, igual ou concorrencial ao dos Gestores. Para a gestão dos programas de iniciativa comunitária em apreço apenas os Gestores podem em exclusivo tomar resoluções finais que decisivamente comprometem a Administração, sem necessidade de a obrigar a uma decisão de 2° grau em sede de impugnação administrativa. Temos assim que concluir que, no âmbito das competências próprias e exclusivas do Gestor, as decisões de gestão financeira que tomar são definitivas e executórias, não estando sujeitas a recurso administrativo necessário. Neste sentido, vide os Acs. deste STA de 15/02/2000, Rec. n° 45413; de 08/02/2001, Rec. n° 45919; de 22/11/2001, Rec. n° 47306; de 31/01/2002, Rec. n° 40429; de 14/03/2002, Rec. n° 48235; de 28/05/2002, Rec. n° 48 040. E mesmo que se entenda que a relação, em vez de tutelar, seja de superintendência, nem por isso as coisas mudam de feição. Também o recurso a existir haveria de ser tutelar ( art. 177° , nº 1, do CPA ) e estar expressamente previsto (nº 2, cit. art.). Nestes termos, o recurso administrativo, a existir, nunca seria hierárquico ( art. 166° , do CPA ). No máximo, seria o tutelar. Simplesmente, o recurso tutelar só existe nos casos expressamente previstos e tem, salvo disposição em contrário, carácter facultativo ( art. 177° , nº 2, do CPA ). Ora, em lado nenhum do DL n° 99/94 , do DR n° 15/96 ou da Portaria n° 745-A/96 está previsto qualquer recurso tutelar (nem sequer recurso hierárquico impróprio) das decisões do Gestor do Programa. Consequentemente, em minha opinião, andou bem a entidade recorrida em rejeitar o recurso hierárquico, com o argumento de que a decisão do Gestor que aprovou o pedido de pagamento do saldo final com redução seria imediatamente recorrível contenciosamente. Com estes fundamentos, considerando não terem sido violados os arts. 2° e 6°, nº 4, do DR n° 15/96, nem o art. 30° do DR n° 15/94, teria negado provimento ao recurso. Lisboa, STA, 2002/11/28 Cândido de Pinho