Acórdão STA (2026) — Contencioso pré-contratual

Sumário

I - A decisão de aceitação das justificações apresentadas relativamente ao preço anormalmente baixo está sujeita ao dever de fundamentação, nos termos do art. 152º n.º 1, al. a), do CPA, conclusão que, aliás, é imposta por uma interpretação conforme à Constituição (arts. 20º n.º 1 e 268º n.º 3, 2ª parte), à Carta dos Direitos Fundamentais (art. 47º) e à Directiva 2014/24/UE. II - Da al. f) do n.º 4 do art. 71º, do CCP, resulta que o concorrente cuja proposta apresenta um preço suspeito tem o ónus de provar que esse preço é suficiente para o cumprimento das obrigações legais em matéria ambiental, social e laboral e para cobrir todos os custos inerentes à execução do contrato, isto é, não lhe basta alegar as razões que justificam a suficiência do preço - nos termos das als. a) a e) e g) do n.º 4 do citado art. 71º -, tendo também de provar que as justificações que invoca se verificam efectivamente, sob pena de a sua proposta ser excluída. III - Não tendo o concorrente dado cumprimento ao ónus de prova que sobre si recaía conforme referido em II, a decisão que se limita a afirmar que as justificações que o mesmo apresenta são de aceitar face ao seu teor padece de falta de fundamentação, atento o estatuído no art. 153º n.ºs 1 e 2, do CPA, pois essa afirmação não revela de todo o iter cognoscitivo adoptado para se alcançar a conclusão de que as justificações apresentadas pelo concorrente podem ser aceites não obstante a falta de cumprimento do referido ónus. IV - Tendo em conta, por um lado, que a avaliação do conteúdo das justificações apresentadas pelo concorrente quanto ao preço anormalmente baixo não se traduz num acto vinculado e, por outro lado, que não se pode descartar a hipótese de, antes de se proceder à avaliação dessas justificações, ser determinado que o concorrente preste esclarecimentos complementares, não se pode considerar como evidente que serão aceites as justificações por ele apresentadas, razão pela qual não é possível aplicar o princípio do aproveitamento do acto administrativo.

Sumário

II- Da al. f) do n.º 4 do art. 71º, do CCP, resulta que o concorrente cuja proposta apresenta um preço suspeito tem o ónus de provar que esse preço é suficiente para o cumprimento das obrigações legais em matéria ambiental, social e laboral e para cobrir todos os custos inerentes à execução do contrato, isto é, não lhe basta alegar as razões que justificam a suficiência do preço - nos termos das als. a) a e) e g) do n.º 4 do citado art. 71º -, tendo também de provar que as justificações que invoca se verificam efectivamente, sob pena de a sua proposta ser excluída.

III- Não tendo o concorrente dado cumprimento ao ónus de prova que sobre si recaía conforme referido em II, a decisão que se limita a afirmar que as justificações que o mesmo apresenta são de aceitar face ao seu teor padece de falta de fundamentação, atento o estatuído no art. 153º n.ºs 1 e 2, do CPA, pois essa afirmação não revela de todo o iter cognoscitivo adoptado para se alcançar a conclusão de que as justificações apresentadas pelo concorrente podem ser aceites não obstante a falta de cumprimento do referido ónus.

IV- Tendo em conta, por um lado, que a avaliação do conteúdo das justificações apresentadas pelo concorrente quanto ao preço anormalmente baixo não se traduz num acto vinculado e, por outro lado, que não se pode descartar a hipótese de, antes de se proceder à avaliação dessas justificações, ser determinado que o concorrente preste esclarecimentos complementares, não se pode considerar como evidente que serão aceites as justificações por ele apresentadas, razão pela qual não é possível aplicar o princípio do aproveitamento do acto administrativo.

Texto Integral

I- RELATÓRIO

B. .., SA, intentou no Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, ao abrigo dos arts. 100º e ss., do CPTA, a presente acção de contencioso pré-contratual contra o Município de Santo Tirso, indicando como contra-interessada a A..., Lda., e na qual peticionou a anulação do acto de adjudicação de 19.5.2025 do concurso público para “aquisição e instalação de painéis de informação ao público em tempo real, tecnologia E-Paper, com alimentação por painel fotovoltaico nas paragens de transportes públicos no Município de Santo Tirso” e do contrato que tenha sido celebrado, bem como a condenação do réu a excluir a proposta da contra-interessada e a adjudicar-lhe o contrato.

Por sentença proferida em 16 de Dezembro de 2025 pelo referido tribunal foi decidido julgar a presente acção parcialmente procedente e, consequentemente, anular o acto de adjudicação impugnado e absolver a entidade demandada do demais peticionado.

O Município de Santo Tirso apelou para o TCA Norte, o qual, por acórdão de 10 de Abril 2026, negou provimento ao recurso.

Inconformado, o Município de Santo Tirso interpôs recurso de revista para este STA desse acórdão, tendo na alegação apresentada formulado as seguintes conclusões:

«1. O presente recurso de revista é admissível nos termos do artigo 150.º, n.º 1, do CPTA: está em causa uma decisão de mérito em segunda instância do TCAN; suscitam-se questões de direito puro; e essas questões são de importância fundamental para a contratação pública nacional, por existir lacuna jurisprudencial do STA, impacto sistémico imediato, necessidade de articulação uniforme com o direito da União e alcance geral da questão de interpretação do artigo 153.º, n.º 1, do CPA.

2. A qualificação do ato de aceitação das justificações de preço anormalmente baixo como ato desfavorável para efeitos do artigo 152.º, n.º 1, alínea a), do CPA é juridicamente errada: o ato é, na sua essência, favorável ao concorrente aceite; o efeito sobre os demais concorrentes é reflexo e indireto, não determinante da sua natureza.

3. Mesmo que a sujeição ao dever de fundamentação fosse admitida, o padrão imposto pelo acórdão recorrido, com exigência de cálculos aritméticos e ponderação autónoma de cada elemento do artigo 71.º, n.º 4, do CCP, não tem suporte legal expresso e contraria a doutrina de Vieira de Andrade, Freitas do Amaral e Pedro Costa Gonçalves, bem como a jurisprudência do STA sobre o conteúdo do dever de fundamentação.

4. A interpretação do acórdão C-101/22 P do TJUE feita pelo acórdão recorrido é incorreta: os pressupostos do caso europeu são estruturalmente distintos do caso presente, e o próprio acórdão do TJUE limita a obrigação de fundamentação detalhada aos casos em que um proponente preterido formulou pedido expresso, o que não sucedeu.

5. A interpretação restritiva do artigo 153.º, n.º 1, do CPA que exclui os documentos de origem externa ao conceito de «anteriores pareceres, informações ou propostas» não tem fundamento no texto legal, contraria a doutrina de Vieira de Andrade e a jurisprudência do STA e viola o princípio da proporcionalidade.

6. O quadro normativo do PRR, nomeadamente o Regulamento (UE) 2021/241 e o Decreto-Lei n.º 29-B/2021, legitima autonomamente a fundamentação por remissão para os esclarecimentos do concorrente, que integram o audit trail comunitário. O padrão de fundamentação densa imposto pelo acórdão recorrido excede o exigido pela Diretiva 2014/24/UE, criando uma divergência injustificada entre o direito nacional e o direito da União em contratos financiados por fundos europeus, contrária ao princípio da equivalência e ao efeito útil.

7. A tese da «impossibilidade lógica» da fundamentação por remissão é um sofisma: confunde o referente da fundamentação com o conteúdo do ato, que são realidades distintas.

8. O acórdão recorrido errou ao recusar o aproveitamento do ato: os pressupostos do artigo 163.º, n.º 5, alíneas a) e c), do CPA estão preenchidos, a invariabilidade do resultado está demonstrada pelos elementos do procedimento, os três argumentos do TCAN são refutáveis, e os efeitos da anulação, incluindo o risco de perda de financiamento PRR, impõem a aplicação do princípio da proporcionalidade em sentido contrário à anulação.

9. A admissão do presente recurso é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, na medida em que as questões suscitadas carecem de uniformização pelo STA e têm repercussão imediata em toda a contratação pública nacional.

V- PEDIDO

Nestes termos e nos demais de direito que V. Exas. doutamente suprirão, deve o presente recurso de revista ser:

a) Admitido, por estarem em causa questões de direito de importância fundamental para a contratação pública e para o direito administrativo geral, cuja resolução é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, nos termos do artigo 150.º, n.º 1, do CPTA;

e, sendo admitido:

b) Julgado procedente, revogando-se o acórdão recorrido e a sentença de primeira instância, com as seguintes declarações de direito:

(i) Que a decisão do júri que aceita as justificações de preço anormalmente baixo, nos termos do artigo 71.º, n.ºs 3 e 4, do CCP, não está sujeita a um dever de fundamentação com o grau de densidade imposto pelo acórdão recorrido, bastando que a fundamentação, ainda que sintética, permita identificar os motivos determinantes da conclusão de suficiência;

(ii) Que, em todo o caso, os esclarecimentos prestados pelo concorrente são subsumíveis ao conceito de «anteriores pareceres, informações ou propostas» do artigo 153.º, n.º 1, do CPA, sendo a fundamentação por remissão para eles admissível quando os documentos integrem o processo e sejam do conhecimento dos interessados;

(iii) Que, subsidiariamente, deve ser aplicado o princípio do aproveitamento do ato, previsto no artigo 163.º, n.º 5, alíneas a) e c), do CPA, por ser inequívoco que o ato renovado teria o mesmo conteúdo;

(iv) Que, em consequência, o ato de adjudicação impugnado deve ser mantido na ordem jurídica, absolvendo-se o Recorrente do pedido formulado pela Autora B..., S.A.».

Não foi apresentada contra-alegação de recurso.

Este recurso de revista foi admitido por acórdão deste STA proferido em 25 de Junho de 2026, no qual se escreveu designadamente o seguinte:

“A entidade demandada justifica a admissão da revista com o facto de as questões relativas ao dever de fundamentação na aceitação de justificações para um preço anormalmente baixo, à admissibilidade da fundamentação por remissão e à aplicação do princípio do aproveitamento do acto administrativo revestirem importância fundamental, atento ao carácter de novidade que assumem no STA, à sua relevância geral e à necessidade de articulação com o direito europeu, considerando que as instâncias interpretaram erradamente o Acórdão do TJUE C-101/22P, de 14/9/2023, em que se apoiaram para exigirem uma fundamentação detalhada, porque o padrão de fundamentação imposto excede o exigido pelo art.º 69.º da Directiva 2014/24/UE e uma vez que o contrato em causa nos autos era financiado pelo PRR, cujo quadro normativo fornece um argumento autónomo adicional para a admissibilidade da fundamentação por remissão.

No âmbito em causa, as questões suscitadas assumem cariz inovatório neste STA e são susceptíveis de revestirem complexidade pela necessidade de harmonização do direito nacional com o direito europeu, matéria que não foi aprofundadamente dilucidada pelas instâncias. Convém, pois, que o Supremo reanalise o caso, com vista a uma melhor indagação num assunto que poderá suscitar interrogações jurídicas”.

O Ministério Público junto deste STA notificado para os efeitos do disposto no art. 146º n.º 1, do CPTA, não emitiu parecer.

As questões que cumpre apreciar resumem-se, em suma, em determinar se o acórdão recorrido incorreu em erro ao considerar que a decisão que aceita as justificações relativas ao preço anormalmente baixo está sujeita ao dever de fundamentação e, em caso negativo, se enferma de erro no padrão de densidade fundamentadora que exigiu, bem como ao recusar a aplicação do princípio do aproveitamento do acto administrativo.

II- FUNDAMENTAÇÃO

O acórdão recorrido considerou provada a seguinte factualidade, por remissão para os factos tidos por assentes na sentença de 1ª instância:

«A) - Através de anúncio publicado em Diário da República, de 30-01-2025, e no Jornal Oficial da União Europeia, foi dada publicidade ao Concurso Público para a "Aquisição e instalação de painéis de informação ao público em tempo real, tecnologia E-Paper, com alimentação por painel fotovoltaico nas paragens de transportes públicos no município de Santo Tirso", com o «preço base» de € 230.200,00; e com «Prazo de execução do contrato: 1095 DIAS» - cf. PA e docs da p.i.;

B) - Consta do respetivo Programa de Concurso (PC), cujo teor se dá por integralmente reproduzido, designadamente o seguinte:

1. Identificação do Concurso

O presente procedimento de concurso público tem por objeto a “AQUISIÇÃO E INSTALAÇÃO DE PAINÉIS DE INFORMAÇÃO AO PÚBLICO EM TEMPO REAL, TECNOLOGIA E-PAPER, COM ALIMENTAÇÃO POR PAINEL FOTOVOLTAICO NAS PARAGENS DE TRANSPORTES PÚBLICOS NO MUNICÍPIO DE SANTO TIRSO” a realizar do acordo com as caraterísticas jurídicas e técnicas constantes do caderno de encargos.

(…)

9. Preço anormalmente baixo

9.1. De acordo com o n.º 1 do artigo 71.º do Código dos Contratos Públicos, na sua atual redação a entidade pública adjudicante, considera que o preço total de uma proposta é anormalmente baixo quando se verificar a apresentação de uma proposta com um preço contratual 20% (vinte por cento) ou mais inferior à média das propostas admitidas.

9.2. Para o efeito estabeleceu-se esta percentagem como preço anormalmente baixo, tendo por base o número de dias previstos para a realização dos serviços, os encargos com o pessoal e o tipo de equipamentos e materiais solicitados no caderno de encargos

(…)

14. Documentos da proposta

14.1. A proposta é constituída pelos seguintes documentos

a) Documento Europeu Único de Contratação Pública (DEUCP), de acordo com o nº 6 do artigo 57.º do CCP, o qual deve ser assinado pelo concorrente ou por representante que tenha poderes para o obrigar.

b) Declaração do concorrente de aceitação do conteúdo do caderno de encargos, elaborada em conformidade com o modelo constante do Anexo I ao presente programa de procedimento como documento complementar ao DEUCP onde o concorrente declare aceitar, sem reservas, as clausulas do caderno de encargos

c) Proposta de Preço, de acordo com o Anexo III - Modelo da Proposta, que deve incluir:

- Preço global/preço unitário/valor hora

d) Identificação do responsável da empresa concorrente e respetivos contactos (morada profissional e email) para contactos no âmbito do contrato,

e) Cópia do pacto social ou certidão, devidamente atualizada, emitida pela Conservatória do Registo Comercial, onde conste o objeto da sociedade do concorrente;

f) Ficha técnica dos produtos,

g) Declaração emitida pelo concorrente, na qual fique evidenciado o vínculo contratual dos trabalhadores a afetar à aquisição do serviços, atendendo ao seu prazo, nos termos e para os efeitos do artigo 419-A do código dos contratos públicos (aplicável às prestações de serviços e concessões de obras públicas e serviços)

(…)

18. Critério do Adjudicação

18. 1 A adjudicação será efetuada, segundo o critério da proposta economicamente mais vantajosa na modalidade Monofator densificado por um fator correspondente a um único aspeto da execução do contrato, o mais baixo preço, arredondado à centésima, nos termos da alínea b) do nº 1 do artigo 74º do CPP.

18. 2 Em caso de empate em 1.º lugar entre duas ou mais propostas, o fator de desempate ê o menor valor.

(…)

ANEXO III

MODELO DE PROPOSTA DE PREÇO

[a que se refere o ponto 14.1 al. c) do programa do procedimento]

………… (indicar nome, estado, profissão e morada, ou firma e sede), depois de ter tomado conhecimento do objeto do procedimento para “…………...”, obriga-se a executar o mesmo em conformidade com o Caderno do Encargos, pelo preço global ………….. (por algarismo e por extenso), que não inclui o IVA.

À quantia supra referida acrescerá o imposto sobre o Valor Acrescentado à taxa legal em vigor.

Mais se declare que renuncia a foro especial e se submete, em tudo o que respeitar à execução do seu contrato, ao que se achar prescrito na legislação portuguesa em vigor.

Características /condições/preços unitários em anexo

Data: ………. de …….. de

(Assinatura)

- cf. PC junto como PA e documentos da p.i.;

C) - Consta do respetivo Caderno de Encargos (CE), cujo teor se dá por integralmente reproduzido, designadamente o seguinte:

Cláusula 1.ª

Objeto

1. O presente Caderno de Encargos compreende as cláusulas a incluir no Contrato a celebrar no âmbito do procedimento pré-contratual que tem por objeto a contratação da aquisição e instalação de "PAINÉIS DE INFORMAÇÃO AO PÚBLICO EM TEMPO REAL, TECNOLOGIA E-PAPER, COM ALIMENTAÇÃO POR PAINEL FOTOVOLTAICO EM PARAGENS DE TRANSPORTES PÚBLICOS NO MUNICÍPIO DE SANTO TIRSO”, a executar de acordo com as cláusulas técnicas melhor descritas na Parte II do presente caderno de encargos.

2. Está incluído no âmbito do presente procedimento a aquisição, transporte e instalação de 35 painéis de informação em tempo real com alimentação por painel fotovoltaico, que serão distribuídos estrategicamente pelas principais paragens de autocarro do Município de Santo Tirso, bem como a aquisição de uma solução de monitorização destes painéis por forma a assegurar a sua eficácia e o seu funcionamento contínuo.

3. A presente contratação, objeto de procedimento, justifica-se para dar cumprimento ao contrato de prestação de serviços n.º 11079 (mobiave) e contrato interadministrativo de delegação de competências relacionadas com os transportes públicos com a área metropolitana do Porto.

(...)

Cláusula 5ª

Prazo do contrato

O contrato entra em vigor na data da sua celebração e termina após 3 anos sem prejuízo das obrigações acessórias que devam perdurar para além da cessação do contrato, salvo denúncia a comunicar por escrito por qualquer das partes com a antecedência mínima de 90 dias sobre o termo de cada período.

Cláusula 6ª

Prazo de entrega e instalação dos bens

O prazo para o fornecimento, instalação dos painéis e da solução de monitorização e controle é de 60 dias a contar da celebração do contrato.

Cláusula 8ª

Preço

1. Pelo fornecimento dos bens e prestação de serviços, objeto do presente Contrato, bem como pelo cumprimento das demais obrigações decorrentes do Contrato, deve a entidade adjudicante pagar à entidade prestadora do serviço o valor que constar da proposta, o qual não pode exceder o valor base de 230.200,00 € (duzentos e trinta mil e duzentos euros), acrescida de IVA à taxa legal em vigor, no caso do prestador de serviços ser sujeito passivo desse imposto pela execução do Contrato.

2. O preço referido no número anterior inclui todos os custos, encargos e despesas cuja responsabilidade não esteja expressamente atribuída ao contraente público, incluindo as despesas com pessoal, transporte, alimentação, e equipamentos, armazenamento e manutenção de meios materiais bem como quaisquer encargos decorrentes da utilização de marcas registadas, patentes ou licenças.

Cláusula 9ª

Consulta preliminar ao mercado

1. Nos termos do art.º 35º-A do Código dos Contratos Públicos, foi realizada uma consulta preliminar ao mercado a fim de obter informações relevantes para estabelecer o preço base contratual fixado na cláusula anterior.

2. O valor apurado resultou da consulta preliminar ao mercado para a execução dos respetivos serviços, nos termos definidos no Anexo I ao presente caderno de encargos.

(...)

PARTE II

CLÁUSULAS TÉCNICAS

Cláusula 1ª

Âmbito

1. O presente procedimento tem por objetivo a aquisição, transporte e instalação de 35 painéis de informação em tempo real com alimentação por fotovoltaico, que serão distribuídos estrategicamente em paragens de autocarro do Município do Santo Tirso (figura 1)

(dá-se aqui por integralmente reproduzida a imagem que consta da sentença proferida em 1ª instância)

2. Pretende-se também uma solução de monitorização destes painéis por forma a assegurar a sua eficácia e o seu funcionamento contínuo,

3. Esta aquisição visa melhorar a experiência dos utilizadores do transporte público proporcionando informações atualizadas sobre os horários e os itinerários dos autocarros.

Cláusula 2ª

Enquadramento

1. Na sequência do contrato entre o município de Santo Tirso e a Transdev - rede MobiAve e rede UNIR da Área Metropolitana do Porto (AMP) torna-se imperativo o uso de novas tecnologias para disponibilizar informações de transporte público adequadas à população.

2. Ambiciona-se, assim, o fornecimento e colocação dos painéis de informação em tempo real com alimentação por painel fotovoltaico e da solução de monitorização e controle, conforme Anexo 1 - Especificações do sistema de controlo e monitorização e painéis de informação.

Clausula 3ª

Área de intervenção

1. O perímetro geral da área de instalação dos painéis de informação em tempo real com alimentação por painel fotovoltaico e da solução da monitorização e controlo, corresponde ao limite administrativo do concelho de Santo Tirso. A localização das paragens para instalação dos painéis de informação com alimentação por painel fotovoltaico será disponibilizada ao prestador de serviços logo após a adjudicação.

2. A Câmara Municipal do Santo Tirso reserva-se o direito de alterar o local do fornecimento em consequência de eventuais alterações operadas, nos seus serviços, devendo para o efeito comunicar, em tempo útil, ao fornecedor.

3. A diminuição ou supressão da quantidade a fornecer não confere à entidade contratada qualquer direito, nomeadamente para efeitos de pagamento, ressarcimento ou indemnização.

Cláusula 4ª

Obrigações principais do fornecedor

1. Sem prejuízo de outras obrigações previstas na legislação aplicável, no presente Caderno de Encargos ou nas cláusulas contratuais da celebração do contrato, decorrem para o fornecedor as seguintes obrigações principais:

a) O fornecedor deve informar a data de entrega do material para o e-mail [email protected] com conhecimento a [email protected] e [email protected] e que o mesmo deve ser entregue de 2ª a 5ªf entre as 8h30 e as 16H30 e à 6ªf entre as 8h30 e as 11H30. no estaleiro da CM:

b) Operar e efetuar as manutenções necessárias aos painéis de informação em tempo real com alimentação por painel fotovoltaico e sistema de controlo e monitorização em back office durante o prazo de vigência do contrato previsto no número 1 da cláusula 6ª da Parte I do presente caderno de encargos;

c) Assegurar um sistema de assistência para a resolução de situações técnicas ou pedidos urgentes, através do correio eletrónico e do atendimento telefónico, nos dias úteis no horário das 09h00 às 17h30;

2. O fornecedor fica ainda obrigado, designadamente, a recorrer a todos os meios humanos e materiais (incluindo acessórios) que sejam necessários e adequados ao fornecimento do bem e sua aplicação, bem como ao estabelecimento do sistema de organização necessário à perfeita e completa execução das tarefas a seu cargo

Cláusula 6ª

Prazos

1. O contrato de manutenção preventiva e corretiva dos painéis de informação em tempo real com alimentação por painel fotovoltaico nas paragens e da solução de monitorização e controle no município de Santo Tirso vigora pelo prazo de três anos a contar da entrega efetiva dos bens descritos na Parte II do presente caderno de encargos, salvo denúncia a comunicar por escrito por qualquer das partes com a antecedência mínima de 60 dias sobre o termo de cada período.

2. O prazo para fornecimento, instalação dos painéis e da solução de monitorização e controle é de 60 dias a contar da celebração do contrato.

3. Logo após a celebração do contrato o adjudicatário deverá apresentar o plano de trabalhos em 3 dias úteis.

4. Sempre que ocorra um caso de força maior, devidamente comprovado e que implique a suspensão da entrega, deve a entidade adjudicatária, logo que dele tenha conhecimento, requerer à entidade adquirente que lhes seja concedida uma prorrogação fundamentada do respetivo prazo.

ANEXO I - ESPECIFICAÇÕES DO SISTEMA DE CONTROLO E MONITORIZAÇÃO E PAINÉIS DE INFORMAÇÃO.

1) Sistema e controlo e monotorização em back office:

- Serviço aberto que permita a integração com os sistemas atuais do município e operadores, para consulta em tempo real dos serviços de autocarro existentes;

- Permitir a criação, edição e remoção de qualquer informação;

- Permitir a monitorização do estado em tempo real dos dispositivos conectados, bem como gerar registos e estatísticas da disponibilidade de equipamentos e ainda, gerar avisos em caso de desconexões ou falhas dos equipamentos;

- Disponibilizar Application Programming Interface (API) bidirecional que permita obter dados disponíveis na plataforma dos equipamentos, bom como inserir dados na mesma. Deve ser possível usar os conteúdos disponíveis na plataforma para alimentar outras plataformas (website por exemplo), ou inserir conteúdos já disponíveis de outra aplicação na plataforma dos equipamentos. A API deve disponibilizar métodos para verificação de versões, assegurando uma sincronização eficaz dos conteúdos,

- O sistema do controlo e monitorização deve ser implementado em plataforma da Software as a service (SaaS), com capacidade de integração de dados General Transit Feed Specifícacion (GTFS) e contemplar licenciamento perpétuo, com possibilidade de utilização por parte da entidade adjudicante em novos e/ou em dispositivos existentes. O acesso a novas versões deve ser garantido pelo período mínimo de 3 anos, sem quaisquer custos acrescidos;

- Também estão incluídas licenças do fabricante, atualizações e configurações de sistemas operativos, virtualizações e similares;

2) Painéis de informação em tempo real:

Especificações dimensionais

- Largura (mm): 240-1000 (min./máx.)

- Altura (mm): 400-1000 (min./máx.);

- Display simples: 13,3*

- Peso máximo: 7 kg

Especificações estruturais

- Comprimento da classe de proteção IP67 da norma IEC 60529

- Resistente ao choque

Especificações tecnológicas

(…)

- cf. CE junto como PA e documentos juntos com a p.i.;

D) - Foram solicitados esclarecimentos às peças concursais, aos quais o júri respondeu o seguinte:

B. .. - Soluções de Trânsito (data e hora do pedido 10/02/2025 17:05)

(...)

2. Considerando que o sistema de controlo e monitorização integrará informação de vários operadores de transporte e que a manutenção e evolução contínuas dessas integrações dependem de atualizações tecnológicas e requisitos de terceiros, é nosso entendimento que deverão ser contabilizados todos os trabalhos necessários para garantir a viabilidade técnica e operacional das referidas integrações. É correto o entendimento?

Caso o entendimento seja correto, solicita-se esclarecimento sobre o período (prazo) que se deve considerar para prestar os referidos serviços no âmbito deste contrato.

R. : O entendimento está correto. Os serviços relativos ao sistema de controlo e monitorização (instalação, configuração, manutenção e suporte técnico) devem ser assegurados pelo período de 3 anos.

(…)

C. .., Lda (data e hora do pedido 10/02/2025 15:15)

Ao abrigo do artigo 50º do Código dos Contratos Públicos, agradecemos a prestação dos seguintes esclarecimentos:

1) Relativamente ao Anexo 1 - ESPECIFICAÇÕES DO SISTEMA DE CONTROLO E MONITORIZAÇÃO E PAINÉIS DE INFORMAÇÃO:

1.1) É requerido que o sistema de controle e monitorização seja implementado como Software as a Service (SaaS) contemplando licenciamento perpétuo, é nosso entendimento que, apesar do licenciamento ser perpétuo, o custo do acesso ao serviço cloud deverá estar incluído apenas pelo período de duração do contrato, que é de 3 anos. Está correto o nosso entendimento?

R. : O entendimento está correto.

2) Relativamente ao documento do Programa de Procedimento, no ponto 14, “Documentos da Proposta" solicitamos esclarecimentos sobre o aplicabilidade do artigo 419-A da código dos contratos públicos, aplicável às prestações de serviços e concessões de obras públicas e serviços, sendo o objeto do presente concurso a aquisição e instalação de painéis de informação ao público em tempo real.

R. : O procedimento de concurso tem por objeto a contratação da aquisição de bens, e a prestação de serviços de manutenção por 3 anos dos painéis de informação ao público em tempo real, ou seja, trata-se de um contrato misto. Assim, e no que respeita à prestação de serviços, a entidade adjudicatária deve garantir a manutenção do equipamento, dando cumprimento ao disposto no artigo 419º-A, do CCP, aplicável por remissão do artigo 451.º, do mesmo código.

D. .., LDA (data e hora do pedido 07/02/2025 às 17:59)

Agradecemos os seguintes esclarecimentos:

1- No CE, Anexo 1 - ESPECIFICAÇÕES DO SISTEMA DE CONTROLO E MONITORIZAÇÃO E PAINÉIS DE INFORMAÇÃO, 1) Sistema de controlo e monitorização em back office: Consideramos para três anos o alojamento da plataforma de software como SaaS?

R. :Sim.

- cf. esclarecimentos que constam do documento n.º 7 junto com a p.i.;

E) - Foram apresentadas sete propostas ao Concurso identificado na alínea A), entre as quais a proposta da B..., ora Autora, e a proposta da A..., ora CI, cujos teores se dão por integralmente reproduzidos - facto que se extrai dos relatórios de análise e de apreciação das propostas que constam do PA; cf. teor das propostas que constam do PA;

F) - Consta da proposta da A..., ora CI, um documento designado "DECLARAÇÃO DE ACEITAÇÃO DO CADERNO DE ENCARGOS", cujo teor se dá por reproduzido, de que se extrai que a mesma "2. Declara também que executa o referido contrato nos termos previstos nos seguintes documentos, que junta em anexo:

a) ANEXO II Proposta de Produtos e Servicos a Fornecer - A... // b) ANEXO III Proposta de Preco - A... // c) ANEXO IV Vinculo Trabalhadores - A... // d) ANEXO V CERTIDÃO COMERCIAL Permanente - A..." - cf. proposta da CI;

G) - Consta da proposta da A..., ora CI, um documento designado "PROPOSTA E FICHAS TÉCNICAS", que inclui o ponto "2. SOLUÇÃO E EQUIPAMENTOS PROPOSTOS", cujo teor se dá por reproduzido, de que se extrai o seguinte,

(dá-se aqui por integralmente reproduzida a imagem que consta da sentença proferida em 1ª instância)

- cf. proposta da CI;

H) - Consta da proposta da A..., ora CI, um documento designado "PROPOSTA DE PREÇO", cujo teor se dá por reproduzido, de que se extrai o seguinte:

Declara que executará o referido contrato até 60 dias (sessenta) após a data de celebração do contrato, pelo preço global de 99.750,00 euros (noventa e nove mil, setecentos e cinquenta euros).

O preço global referido no parágrafo anterior resulta da soma dos valores parcelares a seguir apresentados:

Descrição

Quantidade Total

(A)

Preço Unitário

(B)

Preço Final €

(AxB)

Painéis informativos

2. 850,00 €

99. 750,00 €

À quantia supra apenas acrescerá o imposto sobra o valor acrescentado à taxa legal cm vigor.

Declara, por fim, que se submete, em tudo o que respeitar à celebração, execução e extinção do contrato que vier a celebrar, ao que se acha prescrito na legislação portuguesa e ao foro do tribunal português competente, com a expressa renúncia a qualquer outro, e que não incorre em qualquer das inibições para realização da prestação de serviços previstas no Código dos Contratos Públicos e Anexo I ao convite.

- cf. proposta da CI;

I) - Consta do FORMULÁRIO PRINCIPAL apresentado pela A..., ora CI, na plataforma eletrónica utilizada para a tramitação do procedimento pré-contratual, o seguinte,

(dá-se aqui por integralmente reproduzida a imagem que consta da sentença proferida em 1ª instância)

J) - Consta da proposta da B..., ora Autora um documento designado "PROPOSTA (ANEXO III)", cujo teor se dá por reproduzido, de que se extrai que a mesma "obriga-se a executar o mesmo em conformidade com o Caderno de Encargos, pelo preço global de 120.000,00€ (cento e vinte mil euros), que não inclui o IVA, conforme lista de preços unitários apensa a esta proposta e que dela faz parte integrante, (...)

Condições de pagamento: 60 dias (cfr. cl. 10.ª do CE)

Prazo de execução: cfr. cl. 6.ª da Parte I do CE.

(…)” - cf. proposta da Autora;

K) - Consta da proposta da B..., ora Autora um documento relativo à LISTA DE PREÇOS UNITÁRIOS, cujo teor se dá por reproduzido, de que se extrai,

Item

Artigo

Sistemas de controlo e monitorização em back office

10. 000,00€

10. 000,0 €

Painéis de informação em tempo real

3 000,00€

105. 000,00€

Manutenção preventiva e corretiva

5 000,00€

Valor Total

120. 000,00

- cf. proposta da Autora;

L) - Consta do FORMULÁRIO PRINCIPAL apresentado pela B..., ora Autora, na plataforma eletrónica utilizada para a tramitação do procedimento pré-contratual, o seguinte,

(dá-se aqui por integralmente reproduzida a imagem que consta da sentença proferida em 1ª instância)

- cf. proposta da Autora;

M) - Consta da proposta da concorrente C..., um documento designado "MEMÓRIA DESCRITIVA" cujo teor se dá por reproduzido, de que se extrai o segmento relativo à "Lista de preços Unitários", nos seguintes termos,

1.1. Lista de Preços Unitários

Item

Descrição

Qt.

Preço Unit.

Preço Total

1. 1

Painel de Informação E-Paper 13.3*

3 141,00€

109 935,00€

1. 2

Sistema de Controlo e Monotorização SaaS (valor anual)

8 020,00€

24 060,00€

1. 3

Comunicações de dados (valor anual para 35 SIM)

1 470,00€

4 410,00€

1. 4

Contrato de Manutenção (valor anual)

3 390,00€

10 170,00€

TOTAL (S/IVA)

148 575,00€

Para referência, na data da proposta, os preços da hora de mão-de-obra são os seguintes:

Descrição

Qt.

Preço Unit.

Técnico

1 h

35,00 €

Engenheiro

1 h

80,00€

- cf. proposta da concorrente que consta do PA;

N) - Consta da proposta da concorrente E..., cujo teor se dá por reproduzido, um documento designado "PROPOSTA DE PREÇO (De acordo com o CE, Anexo 1 - ESPECIFICAÇÕES DO SISTEMA DE CONTROLO E MONITORIZAÇÃO E PAINÉIS DE INFORMAÇÃO, alínea 1 e 2) e Anexo III - MODELO DE PROPOSTA DE PREÇO", cujo teor se dá por reproduzido, de que se extrai,

Descrição âmbito

Qtd

Preço Unitário (s/IVA)

Preço Total (s/IVA)

Observações

1 Equipamentos e Serviços de Instalação

1. 1Conjunto E-Paper: Conjunto composto painel e-Paper de acordo com os requisitos do Caderno de Encargos, incluindo painel solar e sistemas de baterias, unidade de controlo e comunicações, poste e acessórios mecânicos, cablagens e acessórios elétricos

2. 550,00 €

89. 250,00 €

Preço unitário por equipamento

1. 2

Serviços de instalação do conjunto E-Paper de acordo com os requisitos do Caderno de Encargos, incluindo realização de maciço, instalação de todos os componentes do conjunto, configuração e colocação em serviço

450,00 €

15. 750,00 €

Preço unitário por equipamento

2 Sistema SaaS, Software e Serviços de Projeto

2. 1

Plataforma SaaS, de acordo com os requisitos do Caderno de Encargos, incluindo licenciamento perpétuo

10. 000,00€

10. 000,00 €

Serviços de Configuração, Integrações, Testes Funcionais, Formação e Colocação em Serviço, Documentação, Técnica e Manuais do Sistema e dos Equipamentos

3. Manutenção Preventiva e Corretiva

3. 1

Serviço de Manutenção Preventiva e Corretiva, incluindo serviços de comunicações, de acordo com os requisitos do Caderno de Encargos, para um período de 36 meses após instalação

545,00 €

19. 075,00 €

Preço unitário por equipamento

4. TOTAL 134.075,00€Não inclui IVA

Condições gerais:

- Prazo de entrega e prazo contratual conforme requisitos do Caderno de Encargos;

- Condições de Fornecimento conforme termos do Caderno de Encargos;

- Valores Hora de Referência (para eventuais serviços extracontratuais)

- Valor hora para técnico de instalação 25,00 €

- Valor hora para técnico de manutenção 25,00 €

- Valor hora para técnico de Software 40,00 €

- cf. proposta da concorrente que consta do PA;

O) - Consta da proposta da concorrente D..., um documento designado "PROPOSTA DE PREÇO (De acordo com o CE, Anexo 1 - ESPECIFICAÇÕES DO SISTEMA DE CONTROLO E MONITORIZAÇÃO E PAINÉIS DE INFORMAÇÃO, alínea 1 e 2) e Anexo III - MODELO DE PROPOSTA DE PREÇO", cujo teor se dá por reproduzido, de que se extrai,

POS

Descrição

€ Unit.

QTD.

€ Total

Painéis de informação em tempo real, 13,3* E-Paper

1. 833,33

64. 166,55

Módulo Solar (Painel Solar + Bateria)

726,67

25. 433,45

Poste de suporte

- Altura acima do solo 325 cm

- Altura abaixo do solo 40 a 50 cm

- Diâmetro externo 90 mm

- Espessura da parede 2mm

- Lacado com hall a definir pela entidade adjudicante

Maciço de fixação

- Material Betão

- Altura 50 a 60 cm

913,33

31. 966,55

Conetividade (valor dos serviços e dos cartões SIM) 3 anos

338,67

11. 835,45

Alojamento do Software CMS por 3 anos

1. 980,00

Manutenção e suporte técnico à solução por 3 anos

(Estão incluídas licenças de fabricante, atualizações e configurações de sistemas operativos, virtualizações e similares)

336,00

11. 760,00

Serviços de instalação e configuração da solução

(Valor hora - € 60,00)

258,00

9. 030,00

TOTAL DA PROPOSTA

156,190,00

São cento e cinquenta e seis mil cento e noventa euros.

- cf. proposta da concorrente que consta do PA;

P) - Consta da proposta da concorrente F..., S.A., um documento designado "DECLARAÇÃO PROPOSTA PREÇO [a que se refere o ponto 14.1. al. c) do programa do procedimento]", cujo teor se dá por reproduzido, de que se extrai,

Descrição

Unidade

Preço Unitário

(€) (*)

Preço Total (€)

SW Projeto de adaptação do produto iBus

1 gl

16 370,59 €

Fornecimento Painéis IPD1310 13* E-Paper

35 painéis

4 209,59 €

147 335,29 €

Instalação

35 painéis

1 172, 44 €

41 035,24 €

Manutenção

3 anos

5 904,55 €

17 713,64 €

TOTAL

222 454, 75 €

Q) - Consta da proposta da concorrente G... UNIPESSOAL LDA. um documento relativo à "Proposta Comercial" cujo teor se dá por reproduzido, de que se extrai,

3. INVESTIMENTO

Atendendo às necessidades expressas e às soluções que validámos, apresentamos as seguintes cotações.

Referência

Qtd.

P/Venda

Aquisição e instalação de painéis de informação ao público em tempo real, tecnologia E-Paper, com alimentação por painel fotovoltaico nas paragens de transportes públicos de Santo

166. 980,00 €

(cento e sessenta e seis mil e novecentos e oitenta euros)

- cf. proposta da concorrente que consta do PA;

R) - O júri solicitou esclarecimentos às propostas dos concorrentes, nos seguintes termos:

Após abertura das propostas o júri identificou ausência de documentos obrigatórios de instrução das propostas, não atendendo ao art.º 57.º do CCP e deliberou que os concorrentes abaixo têm o prazo de cinco dias úteis para apresentar a documentação em falta. O procedimento concursal 970/CPN/B/2025 é um contrato de aquisição de bens e serviços, portanto, é necessário que os concorrentes apresentem a documentação solicitada ao abrigo do n.º 3 do art. 72.º do CCP.

Concorrente n.º 6 - G... Unipessoal Lda.

• Apresentar ficha técnica dos produtos de acordo com alínea b), do nº 1 do Anexo VII - Especificações técnicas do CCP

• Apresentar a declaração de vínculo contratual dos trabalhadores, solicitada na alínea f), do nº 14.1, do programa do Procedimento;

• Identificação do responsável da empresa concorrente e respetivos contactos (morada profissional e email) para contactos no âmbito do contrato.

Concorrente nº 7 - A..., Lda:

Identificação do responsável da empresa concorrente e respetivos contactos (morada profissional e email) para contactos no âmbito do contrato.

O júri constatou ainda que vários formulários da proposta apresentada de contratação pública utilizada pelo Município de Santo Tirso (a plataforma eletrónica portal.gov) e que nos termos da alínea b) do nº 1 do art. 66.º da Lei 96/2015, de 17 de agosto, que aprova o regime da disponibilização e utilização das plataformas eletrónicas de contratação pública, e que fazem parte integrante dessas mesmas propostas, mencionam um prazo de execução em desacordo com o prazo estipulado no Caderno de Encargos (3 anos = 1095 dias) e num caso indica um valor da proposta diferente dos restantes elementos.

Pelo que o júri deliberou que os concorrentes abaixo têm o prazo de cinco dias úteis para esclarecer as divergências.

Concorrente nº 2 - C..., Lda.

- Esclarecer o prazo indicado no formulário da proposta da plataforma eletrónica de contratação pública utilizada pelo município de Santo Tirso (plataforma eletrónica Vortal.gov)

Concorrente nº 3 - D..., LDA

- Esclarecer o prazo indicado no formulário da proposta na plataforma eletrónica de contratação pública utilizada pelo município de Santo Tirso (a plataforma eletrónica Vortal.gov)

Concorrente nº 4 - E..., Lda

- Esclarecer o prazo indicado no formulário da proposta na plataforma eletrónica de contratação pública utilizada pelo município de Santo Tirso (a plataforma eletrónica Vortal.gov)

Concorrente nº 5 - B... - Soluções de Trânsito, Estacionamento e Comunicações, SA:

- Esclarecer o prazo indicado no formulário da proposta na plataforma eletrónica de contratação pública utilizada pelo município de Santo Tirso (a plataforma eletrónica Vortal.gov);

- Esclarecer o valor da proposta indicado no formulário da proposta na plataforma eletrónica de contratação pública utilizada pelo município de Santo Tirso (a plataforma eletrónica Vortal.gov)

Concorrente nº 6 - G... Unipessoal Lda:

- Esclarecer o prazo indicado no formulário da proposta na plataforma eletrónica de contratação pública utilizada pelo município de Santo Tirso (a plataforma eletrónica Vortal.gov)

Concorrente nº 7 - A..., Lda:

- Esclarecer o prazo indicado no formulário da proposta na plataforma eletrónica de contratação pública utilizada pelo município de Santo Tirso (a plataforma eletrónica Vortal.gov)

- cf. ata com esclarecimentos que constam do PA;

S) - A Autora e a CI responderam, respetivamente, aos esclarecimentos solicitados nos seguintes termos:

Exm.ºs Senhores

B. .. S.A. notificada pelo Digníssimo júri ao abrigo do art.º 72.º do CCP vem prestar os esclarecimentos solicitados:

Relativamente ao prazo indicado no formulário (com a epígrafe “Prazo de execução dos trabalhos/obra”) da proposta de plataforma eletrónica foi considerado o prazo de entrega e instalação dos bens (conforme disposto na cláusula 6.ª do Caderno de Encargos). Esclarece-se que como prazo do concurso é assumido o prazo de 1095 dias, conforme disposto na cláusula 5.ª do Caderno de Encargos.

Relativamente ao valor da proposta onde se lê “120€” deve ler-se “120.000€”, conforme documento “Proposta (Anexo) submetido (a que se refere o ponto 14.1. al, c) do programa do procedimento).

Exm.s Srs.

Vimos por este meio responder ao Vosso pedido de esclarecimentos.

O 1º esclarecimento prende-se com a “identificação do responsável da empresa concorrente e respetivos contactos

(morada profissional e email) para contactos no âmbito do contrato.”.

Informamos que essa identificação já estava constante do anexo IV. Não obstante, anexamos a este esclarecimento um documento dedicado a essa identificação para que não subsistam quaisquer dúvidas

O 2º esclarecimento prende-se com o prazo de execução do contrato

Informamos que por lapso a nossa proposta indicava um prazo de 60 dias, quando efectivamente nos propomos a executar o contrato em 1095 dias (3 anos), conforme estipulado no Caderno de Encargos.

Anexamos a este esclarecimento o anexo II Retificado e assinado onde o prazo de execução do contrato são 1095 dias (3 anos), conforme estipulado no Caderno de Encargos.

Gratos desde já pela Vossa atenção,

Os melhores cumprimentos,

AA,

CEO- A..., lda

- cf. esclarecimentos dos concorrentes, cujos teores se são por reproduzidos;

T) - O júri solicitou esclarecimentos à proposta da A..., ora CI, em virtude da apresentação de preço anormalmente baixo, "de acordo com o n.º 1 do artigo 71. º do Código dos Contratos Públicos e do ponto 9 do programa de procedimento, pelo que conforme previsto no n.º 3 do artigo 71. º do Código dos Contratos Públicos" - cf. documentos que constam do PA;

U) - A concorrente A..., ora CI, prestou esclarecimentos, cujo teor se dá por reproduzido, de que se extrai, designadamente,

41. Para melhor compreensão do preço indicado, apresentamos o quadro seguinte

Decomposição da proposta %

Equipamentos Base

(Painéis ePaper, Solar e Bateria) 67,0%

Equipamentos de Fixação

(Maciços, negativos, postes, abraçadeiras e afins) 6,0%

Infraestrutura TI

(Servidores, Bases de Dados, Licenças e Comunicações) 8,0%

Instalação, Testes e Comissionamento (mão-de-obra) 4,5%

Manutenção (mão-de-obra) 5,0%

Custos de transporte 1,5%

Margem Comercial 8,0%

TOTAL 100,0%

Figura 1

42. Cumpre mencionar que a manutenção dos equipamentos decorre de um Plano de Manutenção devidamente estruturado.

(dá-se aqui por integralmente reproduzida a imagem que consta da sentença proferida em 1ª instância)

Figura 2

51. Por sua vez, no que diz respeito aos equipamentos (representados na figura 1 quanto ao seu peso na definição do preço apresentado) componente que tem maior representatividade no preço, cumpre referir que a Expoente tem já experiência de mercado e já executou projetos de idêntica índole.

52. Essa circunstância permite, como não poderia deixar de ser, realizar compras de equipamento em maior escala e, por conseguinte, conseguir preços mais competitivos.

(..)

54. Acresce, que a A... possui equipas Técnicas e de Engenharia próprias com elevado conhecimento no desenvolvimento e implementação de soluções dessa índole.

55. De facto, a experiência da equipa da Expoente permite desenvolver técnicas de organização interna e de implementação no terreno que são replicadas pelas equipas alocadas aos projetos, como será o caso do contrato em apreço (a celebrar com a Expoente).

(…)

63. A Expoente também tem um longo histórico com sucesso e otimização de custos.

64. A A... já forneceu e dá suporte a centenas de dispositivos/equipamentos idênticos instalados na região, conhecendo, por isso, a média de manutenção a efetuar, as necessidades dos equipamentos e das entidades adjudicantes.

65. Essa realidade prática e do terreno, permite conceber uma proposta e prestar um serviço de forma mais organizada e intimista.

66. Pelo elevado número de equipamentos e sistemas que a Expoente tem na região, também tem ganhos de escala consideráveis, nomeadamente na aquisição, instalação, operação, manutenção e assistência.

- cf. esclarecimentos prestados pela CI;

V) - Em 08-04-2025, o Júri elaborou o Relatório Preliminar de análise e apreciação das propostas, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, na qual propôs a adjudicação do Concurso à proposta da ora CI, de que se extrai,

Aos trinta e um dias do mês de março do ano de dois mil e vinte e cinco, reuniu-se o Júri do procedimento e constatou que decorrido o prazo de cinco dias úteis para apresentar a documentação em falta solicitada através da ata do júri de 7 de março de 2025, apresentaram elementos os seguintes concorrentes:

NºConcorrenteData e hora de entrega

da documentação

2C...,

Lda17/03/2025 17:34

4E..., Lda14/03/2025 14:36

5B... - Soluções de Trânsito,

Estacionamento e Comunicações, SA20/03/2025 16:40

7A..., Lda.17/03/2025 18:36

21/03/2025 11:54

Os seguintes concorrentes não apresentaram os elementos:

NºConcorrenteData e hora de entrega

da documentação

3D... - TECNOLOGIAS DE

INFORMÁTICA, LDA.

6G... Unipessoal Lda

Os esclarecimentos foram apresentados no prazo fixado e disponibilizados na plataforma eletrónica para conhecimento de todos os concorrentes.

Após análise dos documentos apresentados o júri verificou que o concorrente n.º 7 A..., Lda. apresentou uma proposta com o preço total anormalmente baixo de acordo com o n.º 1 do artigo 71. º do Código dos Contratos Públicos e do ponto 9 do programa de procedimento, pelo que conforme previsto no n.º 3 do artigo 71. º do Código dos Contratos Públicos, o júri deliberou que o concorrente n.º 7 A..., Lda. preste esclarecimentos, por escrito no prazo de três dias úteis, relativos aos elementos constitutivos relevantes da sua proposta. A concorrente n.º 7 A..., Lda, apresentou esclarecimentos em:

(…)

NºConcorrenteData e hora de entrega

da documentação

7A..., Lda.04/04/2025 14:26

Os esclarecimentos foram apresentados no prazo fixado e disponibilizados na plataforma eletrónica para conhecimento de todos os concorrentes.

Face aos esclarecimentos prestados, o júri deliberou aceitar a justificação apresentada pela concorrente n.º 7 A..., Lda, relativos ao preço total anormalmente baixo e aos elementos constitutivos relevantes da sua proposta.

Verificou-se também a conformidade dos documentos obrigatórios de instrução das propostas, atendendo ao art.º 57º do CCP e ao definido no Programa de Procedimento.

Assim, do resultado da análise das propostas conduziu a que fossem excluídos por força do nº 2 do art.º 70º e do nº2 do artigo 146º os seguintes concorrentes:

• Concorrente nº 3 - D..., LDA, por não ter prestado os esclarecimentos solicitados.

• Concorrente nº 6 - G... Unipessoal Lda, por não ter prestado os esclarecimentos solicitados.

(…)

1º Concorrente nº 7: A..., Lda., Av. ..., ..., ... e NIF ...90.

- valor da proposta - 99 750,00 €

2º Concorrente nº 5: B... - Soluções de Trânsito, Estacionamento e Comunicações, SA, Av. ..., ..., ... e NIF ...36.

- valor da proposta - 120 000,00 €

3º Concorrente nº 4: E..., Lda, Rua ..., ..., Porto e NIF ...37.

- valor da proposta - 134 075,00 €

4º Concorrente nº 2: C..., Lda, Zona Industrial ... - EN...13, ..., ... e NIF ...42.

- valor da proposta - 148 575,00 €

5º Concorrente nº 1: F..., SA, Rua ..., ..., Lisboa e NIF ...44

- valor da proposta - 222 454,75 €

Conclusão:

O júri do concurso considera que a prestação de serviço/aquisição de bens deve ser adjudicada ao concorrente nº 7: A..., Lda., Av. ..., ..., ... e NIF ...90 pelo valor da sua proposta - 99 750,00 + IVA (noventa e nove mil e setecentos e cinquenta euros).

- cf. relatório preliminar que consta do PA;

W) - Foram apresentadas pronúncias em sede de audiência prévia, cujos teores se dão por reproduzidos, entre as quais a da concorrente C..., que requereu a exclusão das propostas da A..., B... e E..., e da ora Autora, que requereu a exclusão da proposta da A..., ora CI - cf. pronúncias escritas que constam do PA;

X) - O júri do concurso elaborou o relatório final e propôs a adjudicação do Concurso à proposta apresentada pela CI A..., com o preço de € 99.750,00, sendo que a Autora ficou graduada em segundo lugar, com a proposta de preço de € 120.000,00, nos seguintes termos:

A concorrente nº 5: B... - Soluções de Trânsito, Estacionamento e Comunicações, SA, aos vinte e dois de abril de dois mil e vinte e cinco, pronunciou-se sobre o conteúdo do Relatório Preliminar datado de oito de abril de dois mil e vinte e cinco, requerendo a exclusão da concorrente nº 7: A..., Lda, nos seguintes termos:

“6º A proposta do referido concorrente apresenta termos e condições que violam aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência, bem como desrespeita manifestamente o objeto do contrato a celebrar, o que constitui fundamento de exclusão liminar ao abrigo das alínea a) e b) do nº2 do artigo 70º do CCP e da alínea o) do nº1 do artigo 146º do CCP.

(…)

10º O concorrente ‘A..., Lda.' propõe, de forma expressa e inequívoca, que o acesso à plataforma / sistema está apenas incluído na sua proposta por um período de apenas 12 meses (ao invés de 3 anos conforme exigido), assim contrariando e violando ostensivamente o objeto do contrato, bem como o âmbito e exigências do Caderno de Encargos…

(…)

16º Ora, ao fazê-lo, e assim propor e (não) se vincular como âmbito da sua proposta, o referido concorrente está inequivocamente: a) quer a VIOLAR termos e condições que violam aspetos de execução do contrato não submetidos à concorrência; b) quer a ALTERAR (de forma ostensivamente ilegal) o objeto do contrato a celebrar nos termos configurados pela Entidade Adjudicante, o que necessariamente, e em ambos os casos, implica a exclusão direta e liminar da sua proposta do procedimento pré-contratual.

17º Ora, apresentando a proposta do referido concorrente termos e condições que violam aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência, tal constitui fundamento de exclusão liminar ao abrigo da alínea b) do nº2 do artigo 70º do CCP e da alínea o) do nº1 do artigo 146º do CCP.

18º Paralelamente, estatui o artigo 70º nº2 alínea a) do Código dos Contratos Públicos (CCP) que “são excluídas as propostas cuja análise revele: a) que desrespeitam manifestamente o objeto do contrato a celebrar”, ou que “apresentem quaisquer termos ou condições que violem aspetos da execução do contrato a celebrar por aquele não submetidos à concorrência”. (negrito e sublinhado nossos)

(…)

25º Acontece que, em flagrante violação das regras procedimentais e dos normativos legais, a proposta do referido concorrente não apresenta o preço unitário quer da plataforma / sistema de controlo e monitorização, bem como dos serviços de manutenção (preventiva e corretiva) durante o prazo do contrato (que, como já vimos, decidiu por sua iniciativa deliberadamente encurtar em violação do Caderno de Encargos)…”

Aos trinta e um dias do mês de março do ano de dois mil e vinte e cinco, o júri deliberou que a concorrente nº 7: A..., Lda deveria prestar esclarecimentos pelo preço anormalmente baixo de acordo com o n.º 1 do artigo 71.º do Código dos Contratos Públicos e do ponto 9 do programa de procedimento, pelo que conforme previsto no n.º 3 do artigo 71. º do Código dos Contratos Públicos. A ata do júri foi disponibilizada aos concorrentes aos dois dias de abril de dois mil e vinte e cinco, às 10:30. Em resposta apresentado aos quatro dias do mês de abril de dois mil e vinte e cinco, às 14:26 a concorrente nº 7: A..., Lda declara o seguinte sob a composição do preço da proposta:

“41. Para melhor compreensão do preço indicado, apresentamos o quadro seguinte

Decomposição da proposta %

Equipamentos Base

(Painéis ePaper, Solar e Bateria) 67,0%

Equipamentos de Fixação

(Maciços, negativos, postes, abraçadeiras e afins) 6,0%

Infraestrutura TI

(Servidores, Bases de Dados, Licenças e Comunicações) 8,0%

Instalação, Testes e Comissionamento (mão-de-obra) 4,5%

Manutenção (mão-de-obra) 5,0%

Custos de transporte 1,5%

Margem Comercial 8,0%

TOTAL 100,0%

Figura 1

É claro, que o preço apresentado pela concorrente nº 7: A..., Lda considerou a implementação da plataforma/sistema de controlo e monitorização, bem como dos serviços de manutenção (preventiva e corretiva) durante o prazo do contrato, que sem margem a dúvidas, a concorrente se comprometeu a cumprir os três anos de contrato, em resposta apresentada aos vinte e oito dias de março do ano de dois mil e vinte e cinco, às 13:50.

Nos mesmos termos da concorrente nº 2: C..., Lda, a concorrente nº 5: B... - Soluções de Trânsito, Estacionamento e Comunicações, SA, vem requer a exclusão da concorrente nº 7: A..., Lda. Como mencionado infra, todas as informações e esclarecimentos foram prestados no devido prazo legal e fazem parte integrante das peças do procedimento de acordo o n.9, art.50.º do CCP.

As respostas da concorrente nº 7: A..., Lda apresentadas nos dias vinte e oito do mês de março do ano de dois mil e vinte e cinco e no dia quatro do mês de abril de dois mil e vinte e cinco foram partilhadas com as demais concorrentes. Acrescenta-se que os esclarecimentos prestados pela concorrente nº 7: A..., Lda, somam-se aos esclarecimentos prestados pela entidade adjudicante no dia dezanove de fevereiro de dois mil e vinte e cinco e ao caderno de encargos do presente procedimento concursal, de acordo com o n.º 9 do art. 50.º e as alíneas b), c), e) do n.º 2 do art. 96.º do CCP.

- cf. relatório final que consta do PA;

Y) - Por despacho de 19-05-2025, o Vereador da CÂMARA MUNICIPAL DE SANTO TIRSO aprovou o relatório final e autorizou a adjudicação do Concurso identificado na alínea A) à proposta da concorrente A... - cf. documentação de adjudicação que consta do PA;

Z) - Em 29-05-2025, foi celebrado entre a H... e a CI A... o Contrato n.º 69/2025, cujo teor se dá por integralmente reproduzido - cf. documentação de adjudicação que consta do PA.».

Como acima referido, as questões que cumpre apreciar resumem-se, em suma, em determinar se o acórdão recorrido incorreu em erro:

A) - ao considerar que a decisão que aceita as justificações relativas ao preço anormalmente baixo está sujeita ao dever de fundamentação e, em caso negativo, se enferma de erro no padrão de densidade fundamentadora que exigiu;

B) - ao recusar a aplicação do princípio do aproveitamento do acto administrativo.

Passando, então, à análise de cada uma destas questões.

A) Dever de fundamentação da decisão que aceita as justificações relativas ao preço anormalmente baixo e padrão de densidade fundamentadora

A sentença proferida em 1ª instância anulou o acto de adjudicação proferido em 19.5.2025 por padecer do vício de falta de fundamentação, nos termos dos arts. 152º e 153º, do CPA, e dos arts. 71º e 146º, do CCP, já que o júri do concurso não explicita as razões para considerar que o preço proposto pela contra-interessada não compromete em todas as suas valências a execução do contrato durante o prazo de 3 anos, salientando que o mínimo que se exigia era que o júri encetasse um exercício lógico-racional quanto aos custos mínimos envolvidos na execução do objecto do contrato, o que se traduz numa operação de cariz aritmético, o que não foi feito, pois o júri apenas produziu afirmações conclusivas e vagas, as quais foram acolhidas pela entidade adjudicante.

O acórdão recorrido proferido pelo TCA Norte negou provimento ao recurso interposto pela entidade demandada dessa sentença, tendo para o efeito considerado que a decisão do júri do concurso (e, portanto, da entidade adjudicante) que aceite as justificações de um concorrente relativas ao preço anormalmente baixo, na medida em que tem por consequência a permanência desse concorrente no procedimento, é desfavorável aos concorrentes potencialmente graduados abaixo daquele, situação que é integrável na al. a) do n.º 1 do art. 152º, do CPA, o que basta para que tal decisão não possa deixar de ser fundamentada. Mais se refere nesse aresto que as justificações de um concorrente relativas ao preço anormalmente baixo não são assimiláveis aos conceitos de “anteriores pareceres, informações ou propostas” aludidos no n.º 1 do art. 153º, do CPA, pois estes compreendem apenas realidades formadas no interior da entidade pública, promotora do procedimento, em ordem à formação do acto administrativo (relatório preliminar e relatório final), realçando ainda que o objecto do acto administrativo de aceitação dessas justificações são essas mesmas justificações, pelo que é uma impossibilidade lógica a fundamentação desse acto por remissão para essas justificações. Aduz-se ainda no acórdão recorrido que bem andou a sentença proferida em 1ª instância ao rejeitar a aplicação do princípio do aproveitamento do acto administrativo, dado que a suficiência dos motivos justificativos para o preço anormalmente baixo carece de análise técnica que o júri não fez.

Alega a entidade demandada, ora recorrente, que o acórdão recorrido não se pode manter, visto que o acto que aceita as justificações relativas ao preço anormalmente baixo não está sujeita ao dever de fundamentação, salientando a este propósito que a qualificação desse acto como acto desfavorável para efeitos do art. 152º n.º 1, al. a), do CPA é juridicamente errada, dado que esse acto é, na sua essência, favorável ao concorrente aceite e o efeito sobre os demais concorrentes é reflexo e indirecto, não determinante da sua natureza. Mais refere que, mesmo que a sujeição ao dever de fundamentação fosse admitida, o padrão imposto pelo acórdão recorrido, com exigência de cálculos aritméticos e ponderação autónoma de cada elemento do art. 71º n.º 4, do CCP, não tem suporte legal expresso. Invoca também que a interpretação restritiva do art. 153º n.º 1, do CPA, que exclui os documentos de origem externa ao conceito de «anteriores pareceres, informações ou propostas» não tem fundamento no texto legal. Afirma ainda que o padrão de fundamentação densa imposto pelo acórdão recorrido excede o exigido pelo art. 69º, da Diretiva 2014/24/UE, criando uma divergência injustificada entre o direito nacional e o direito da União em contratos financiados por fundos europeus, e salientando que o quadro normativo do PRR, nomeadamente o Regulamento (UE) 2021/241 e o DL 29-B/2021, legitima autonomamente a fundamentação por remissão para os esclarecimentos do concorrente.

Vejamos.

Estatui o art. 70º n.º 2, do CCP, que:

“São excluídas as propostas cuja análise revele:

(…)

e) Um preço ou custo anormalmente baixo, cujos esclarecimentos justificativos não tenham sido apresentados ou não tenham sido considerados nos termos do disposto no artigo seguinte;

(…)”.

E prescreve o art. 71º, desse mesmo Código, sob a epígrafe “Preço ou custo anormalmente baixo”, o seguinte:

“1- As entidades adjudicantes podem definir, no convite ou no programa do procedimento, as situações em que o preço ou custo de uma proposta é considerado anormalmente baixo, devendo nesse caso indicar os critérios que presidiram a essa definição, designadamente por referência a preços médios obtidos em eventuais consultas preliminares ao mercado.

2- Mesmo na ausência de definição no convite ou no programa do procedimento, o preço ou custo de uma proposta pode ser considerado anormalmente baixo, por decisão devidamente fundamentada do órgão competente para a decisão de contratar, designadamente por se revelar insuficiente para o cumprimento de obrigações legais em matéria ambiental, social e laboral ou para cobrir os custos inerentes à execução do contrato.

3- Nos casos previstos nos números anteriores, o júri solicita previamente ao respetivo concorrente que preste esclarecimentos, por escrito e em prazo adequado, relativos aos elementos constitutivos relevantes da sua proposta.

4- Na análise dos esclarecimentos prestados pelo concorrente nos termos do número anterior, pode tomar-se em consideração justificações inerentes, designadamente:

a) À economia do processo de construção, de fabrico ou de prestação do serviço;

b) Às soluções técnicas adotadas ou às condições excecionalmente favoráveis de que o concorrente comprovadamente disponha para a execução da prestação objeto do contrato a celebrar;

c) À originalidade da obra, dos bens ou dos serviços propostos;

d) Às específicas condições de trabalho de que beneficia o concorrente;

e) À possibilidade de obtenção de um auxílio de Estado pelo concorrente, desde que legalmente concedido;

f) À verificação da decomposição do respetivo preço, por meio de documentos comprovativos dos preços unitários incorporados no mesmo, nomeadamente folhas de pagamento e declarações de fornecedores, que atestem a conformidade dos preços apresentados e demonstrem a sua racionalidade económica;

g) Ao cumprimento das obrigações decorrentes da legislação em matéria ambiental, social e laboral, referidas no n.º 2 do artigo 1.º-A.”.

Destes normativos legais resulta que o regime do preço anormalmente baixo implica um procedimento com duas fases:

(i) - na primeira fase deste procedimento há lugar à verificação sobre se o preço proposto se apresente à primeira vista como anormalmente baixo, sendo que para o efeito a entidade adjudicante pode definir, no convite ou no programa do procedimento, as situações em que o preço de uma proposta é considerado anormalmente baixo ou, na ausência dessa definição nas peças do procedimento, o preço de uma proposta pode ser considerado suspeito por via casuística;

(ii) - na segunda fase deste procedimento é feita uma apreciação aprofundada da proposta cujo preço - na primeira fase - se apresentou à primeira vista como anormalmente baixo, apurando-se as razões que justificam esse preço - solicitando-se para o efeito ao respectivo concorrente que justifique os elementos constitutivos relevantes da sua proposta -, a fim de se determinar se se trata de um preço que é suficiente para o cumprimento de obrigações legais em matéria ambiental, social e laboral e para cobrir todos os custos inerentes à execução do contrato, caso em que as justificações apresentadas são aceites e a proposta admitida, ou se pelo contrário se se trata de um preço insuficiente para o cumprimento dessas obrigações ou para cobrir esses custos, caso em que as justificações apresentadas não são aceites, ou nem sequer são apresentados os esclarecimentos solicitados, sendo que a proposta nestas duas últimas hipóteses é excluída.

In casu verifica-se que o ponto 9.1, do programa do concurso, determina que o preço total de uma proposta é considerado anormalmente baixo quando o mesmo for 20% ou mais inferior à média das propostas admitidas (cfr. alínea B), dos factos provados), ou seja, quando é igual ou inferior a € 115 976,76 [preços das propostas admitidas (foram excluídas as propostas da D... e da G... - cfr. alíneas V), X) e Y), dos factos provados): € 99 750 (da contra-interessada) + € 120 000 (da autora) + € 148 575 (da C...) + € 134 075 (da E...) + € 222 454,75 (da F...) (cfr. alíneas H), J), K), M), N) e P), dos factos assentes) = € 724 854,75 : 5 = € 144 970,95 - 20% = € 115 976,76].

O preço total da proposta da contra-interessada é de € 99 750 (cfr. alínea H), dos factos provados), ou seja, a proposta da contra-interessada apresenta um preço que, em abstracto, é anormalmente baixo, isto é, um preço que é suspeito, razão pela qual, e face ao estatuído no transcrito art. 71º n.º 3, do CCP, a entidade demandada solicitou-lhe a prestação de esclarecimentos relativos aos elementos constitutivos relevantes da sua proposta (cfr. alínea T), dos factos provados), tendo a mesma procedido à prestação desses esclarecimentos (cfr. alínea U), dos factos provados).

Do relatório preliminar constam as seguintes deliberação do júri do concurso:

“Face aos esclarecimentos prestados, o júri deliberou aceitar a justificação apresentada pela concorrente n.º 7 A..., Lda, relativos ao preço total anormalmente baixo e aos elementos constitutivos relevantes da sua proposta.

(…)

Assim, do resultado da análise das propostas conduziu a que fossem excluídos por força do nº 2 do art.º 70º e do nº2 do artigo 146º os seguintes concorrentes:

• Concorrente nº 3 - D..., LDA, por não ter prestado os esclarecimentos solicitados.

• Concorrente nº 6 - G... Unipessoal Lda, por não ter prestado os esclarecimentos solicitados.

Assim, o júri propõe a exclusão das propostas dos concorrentes atrás mencionados e a admissão das restantes propostas.

De acordo com o modelo de avaliação das propostas previsto no nº 18. Critério de Adjudicação - do resultado da análise efetuada de acordo com o referido modelo anterior, e demonstrado no documento anexo constituído por uma página, que aqui se dá por inteiramente reproduzido para todos os efeitos legais, hierarquiza as propostas admitidas da seguinte forma:

1º Concorrente nº 7: A..., Lda., (…) valor da proposta - 99 750,00 €

2º Concorrente nº 5: B... - Soluções de Trânsito, Estacionamento e Comunicações, SA, (…) valor da proposta - 120 000,00 €

3º Concorrente nº 4: E..., Lda, (…) valor da proposta - 134 075,00 €

4º Concorrente nº 2: C..., Lda, (…) valor da proposta - 148 575,00 €

5º Concorrente nº 1: F..., SA, (…) valor da proposta - 222 454,75 €

Conclusão:

Por força do disposto no art.º 147º do CCP aprovado pelo Decreto-Lei nº 18/2008, de 29 de janeiro, na sua atual redação, deve proceder-se à Audiência Prévia dos interessados, enviando a todos os concorrentes este relatório, e dando-lhes a oportunidade para se pronunciarem por escrito sobre o mesmo, num prazo máximo de 5 dias úteis.” (cfr. alínea V), dos factos provados, na qual é dado por reproduzido o teor do relatório preliminar, o qual é aí parcialmente reproduzido).

Após a realização da audiência prévia - na qual foi peticionada a exclusão da proposta da contra-interessada - foi elaborado o relatório final do qual constam as seguintes deliberação do júri do concurso:

“Desta forma, o júri deliberou por unanimidade, não aceitar a reclamação das concorrentes nº 2: C..., Lda e nº 5: B... - Soluções de Trânsito, Estacionamento e Comunicações, SA e determinou por unanimidade manter a hierarquização das propostas admitidas conforme o relatório preliminar. (…)

Nestes termos, e face ao critério de adjudicação fixado no nº 18 - Critérios de Adjudicação do Programa de Procedimento, o júri do procedimento deliberou, por unanimidade, manter todo o teor do referido relatório preliminar datado de oito dias do mês de abril de dois mil e vinte e cinco e propor a adjudicação à proposta classificada em 1º lugar à empresa A..., Lda., Av. ..., ..., ... e NIF ...90 no valor da sua proposta - 99 750,00 € (noventa e nove mil e setecentos e cinquenta euros), acrescido de IVA à taxa legal em vigor, e quando aplicável.” (cfr. alínea X), dos factos provados).

Por despacho de 19.5.2025 foi aprovado o relatório final e adjudicada a proposta da contra-interessada (cfr. alínea Y), dos factos provados).

A este propósito prescreve o art. 148º, do CCP, sob a epígrafe “Relatório final”, o seguinte:

“(…) 3 - O relatório final, juntamente com os demais documentos que compõem o processo de concurso, é enviado ao órgão competente para a decisão de contratar.

4- Cabe ao órgão competente para a decisão de contratar decidir sobre a aprovação de todas as propostas contidas no relatório final, nomeadamente para efeitos de adjudicação ou para efeitos de seleção das propostas ou dos concorrentes para a fase de negociação quando, nos termos do disposto na secção seguinte, seja adotada essa fase.” (sublinhados nossos).

Conforme decorre do n.º 4 deste art. 148º, o acto de adjudicação, em sentido amplo [do art. 73º n.º 1, do CCP (“A adjudicação é o ato pelo qual o órgão competente para a decisão de contratar aceita a única proposta apresentada ou escolhe uma de entre as propostas apresentadas”), resulta uma definição de adjudicação em sentido estrito (adjudicar é escolher uma proposta)], abrange a decisão do órgão adjudicante sobre (a aprovação de cada um d)as propostas que constam do relatório final do júri do procedimento, abrangendo a admissão, a exclusão (se for o caso) e a ordenação das propostas dos concorrentes, bem como a escolha da proposta ordenado em primeiro lugar.

Neste preciso sentido se pronuncia Pedro Costa Gonçalves [Direito dos Contratos Públicos, Vol. 1, 2018, 3ª Edição, págs. 395 (parte final), 396 (parte inicial) e 918], o qual esclarece que o acto de adjudicação na sua acepção ampla identifica «a decisão de aprovação de todas as propostas que constam do relatório final “para efeitos de adjudicação” (cf. artig[o]… 148.º, n.º 4), o que inclui a decisão sobre a ordenação e sobre a exclusão das propostas», ou seja, abrange «o ato ou decisão do órgão adjudicante que conclui o procedimento de adjudicação, através do qual, de forma unitária, se procede à ordenação e à exclusão das propostas”.

Também Pedro Fernández Sánchez (Direito da Contratação Pública, Volume II, 2020, pág. 360), defende este sentido amplo do conceito de adjudicação: “o acto de adjudicação exprime, além disso, uma aceitação ou uma recusa de uma proposta de decisão previamente formulada pelo júri do procedimento. Com efeito, cabendo ao júri a preparação de todos os projectos de decisão a praticar pelo órgão que já emitiu a decisão de contratar, a adjudicação consiste, em regra, numa aceitação - ou, em casos menos frequentes, na recusa e na modificação - das propostas do júri que constam do relatório final previsto, consoante o tipo de procedimento em causa, nos artigos 124.º, 148.º e 152.º”.

Retomando o caso vertente, verifica-se que no relatório final constam as seguintes propostas (tendo também em conta a remissão aí efectuada para o relatório preliminar):

- exclusão das propostas das concorrentes D... e G...;

- admissão das propostas das restantes cinco concorrentes, o que quanto à contra-interessada inclui a aceitação da justificação que apresentou relativamente ao preço anormalmente baixo;

- ordenação das propostas de acordo com o critério de avaliação fixado no programa do concurso, com a adjudicação (em sentido estrito) do contrato à proposta da contra-interessada, ordenada em primeiro lugar.

Todas estas propostas foram aprovadas por despacho de 19.5.2025, o qual adjudicou a proposta da contra-interessada (cfr. alínea Y), dos factos provados). Este despacho, na perspectiva da adjudicatária (contra-interessada), apresenta-se como um acto constitutivo de direitos (à celebração do contrato), mas, quanto às restantes concorrentes (cujas propostas foram admitidas, pois é a situação a que se subsume a proposta da autora e que, portanto, ora releva para a apreciação do caso sub judice), trata-se de um acto desfavorável, razão pela qual, e como refere Pedro Costa Gonçalves (cit., págs. 922 e 923), “se possa qualificar a decisão de adjudicação como um ato administrativo de efeitos duplos”, pelo que, na “sua condição de ato administrativo que, pelo menos em parte, tem um efeito desfavorável, a decisão de adjudicação deve ser fundamentada, nos termos do CPA: artigo 152.º, n.º 1, alínea a)” (sublinhados nossos).

Assim sendo, não incorreu em erro o acórdão recorrido ao concluir que a decisão de aceitação das justificações que a contra-interessada apresentou relativamente ao preço anormalmente baixo tinha de ser fundamentada, atento o disposto na al. a) do n.º 1 do art. 152º, do CPA.

Esta necessidade de fundamentação dessa decisão é confirmada por uma interpretação conforme à Constituição, concretamente aos seus arts. 20º n.º 1 (princípio da tutela jurisdicional efectiva) e 268º n.º 3, 2ª parte, e à Carta dos Direitos Fundamentais, especificamente ao seu art. 47º (direito à acção), pois só conhecendo as razões em que assentou a decisão de aceitação das justificações que a contra-interessada apresentou relativamente ao preço anormalmente baixo é que a autora podia decidir de forma efectiva se era útil contestar o mérito dessa apreciação e, em caso afirmativo, impugnar de forma efectiva o acto de adjudicação por a proposta da contra-interessada revelar um preço anormalmente baixo.

Acresce que este entendimento também é imposto por uma interpretação conforme à Directiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho de 26 de Fevereiro de 2014 [relativa aos contratos públicos], pois, como se refere no Ac. do Tribunal de Justiça de 15 de Setembro de 2022, proc. n.º C-669/20, parágrafos 37 e 44 [este aresto procedeu à interpretação de algumas disposições da Directiva 2009/81/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 13 de Julho de 2009 (relativa à coordenação dos processos de adjudicação de determinados contratos de empreitada, contratos de fornecimento e contratos de serviços por autoridades ou entidades adjudicantes nos domínios da defesa e da segurança), mas refere-se expressamente no respectivo parágrafo 31. que essa interpretação “é transponível para as disposições da Diretiva 2014/24 quando estas sejam, em substância, idênticas às da Diretiva 2009/81”; no parágrafo 37., o qual será de seguida transcrito, é invocado o art. 49º, da Directiva 2009/81/CE, que corresponde, em substância, ao art. 69º, da Directiva 2014/24/UE, o qual foi transposto pelo art. 71º, do CCP, que regula o preço anormalmente baixo]:

“37. Como o advogado-geral precisou no n.º 38 das suas conclusões, a entidade adjudicante deve identificar as propostas aparentemente suspeitas, submetidas, por esse motivo, ao procedimento de verificação contraditório previsto no artigo 49.º da Diretiva 2009/82, à luz de todas as características do objeto do concurso em causa. (…)

44. Assim, só em caso de suspeita quanto ao carácter anormalmente baixo de uma proposta, e na sequência do procedimento de verificação contraditório referido no n.º 37 do presente acórdão, é que a entidade adjudicante deve formalmente adotar uma decisão fundamentada de admissão ou rejeição da proposta em causa.” (sublinhados nossos).

No caso vertente, e como acima exposto, a proposta da contra-interessada, e face ao estatuído no ponto 9.1, do programa do concurso, apresentava um preço (€ 99 750) suspeito, razão pela qual a entidade demandada solicitou-lhe a prestação de esclarecimentos relativos aos elementos constitutivos relevantes da sua proposta, tendo a mesma procedido à prestação desses esclarecimentos, sendo que, de acordo com este aresto do Tribunal de Justiça, a decisão - contida no despacho de 19.5.2025 - que admitiu a proposta da contra-interessada, por considerar que são de aceitar as justificações que esta apresentou quanto ao preço anormalmente baixo, tem de ser fundamentada.

Isso mesmo sublinha Duarte Rodrigues Silva (O preço anormalmente baixo na revisão do Código dos Contratos Públicos de 2021, in A Revisão do Código dos Contratos Públicos de 2021 (Atas da Conferência de 27 e 28 de Maio de 2021 na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa), organização de Maria João Estorninho e outros, 2021, pág. 135):

“Do referido resulta que é inválida a prática das entidades adjudicantes (…) sobre a existência de uma proposta de preço anormalmente baixo, de simplesmente indicar de forma genérica, sumária e não substanciada, que não foi apresentada uma proposta que se subsuma nesse conceito legal. Para que seja válida a decisão de considerar que uma proposta não é anormalmente baixa, ela tem de ser fundamentada. E fundamentada através de uma análise, ainda que perfunctória, do conteúdo da proposta”.

Entendimento também perfilhado por Miguel Assis Raimundo (Direito dos Contratos Públicos, Volume 1, 2023, Reimpressão, pág. 481) ao referir que “uma decisão da entidade adjudicante que, depois de ter levantado a anomalia num primeiro momento, opte depois por admitir a proposta: também aí existe dever de fundamentação”.

À fundamentação do referido despacho de 19.5.2025 - incluindo da decisão de aceitação das justificações que a contra-interessada apresentou relativamente ao preço anormalmente baixo - é aplicável o estatuído no art. 152º n.º 2, do CPA [“Salvo disposição legal em contrário, não carecem de ser fundamentados os atos de homologação de deliberações tomadas por júris (…)”], ou seja, a fundamentação desse despacho consta do relatório final do júri do concurso.

Como a este propósito esclarece Pedro Costa Gonçalves (cit., págs. 922 e 923):

“O relatório final do júri, que a decisão de adjudicação aprova (nos termos d[o] artig[o]…148º, n.º 4), e que, por efeito dessa aprovação, incorpora ou integra, contém as informações relevantes e, portanto, a fundamentação da decisão de adjudicação [867 Cf. artigo 152.º, n.º 2, do CPA, no sentido de que não carecem de ser fundamentados os atos de homologação de deliberações tomadas pelos júris (a isenção deve-se ao facto de a fundamentação constar das deliberações dos júris): precisamente na medida em que a decisão de adjudicação encerra uma componente homologatória, a fundamentação consta do relatório final do júri do procedimento.]. Neste sentido, a decisão de adjudicação conhece um efeito próprio dos atos de homologação, que consiste precisamente na apropriação ou incorporação do conteúdo de um outro ato, neste caso das propostas do júri.”.

No caso vertente verifica-se que o relatório final - cuja fundamentação o despacho de 19.5.2025 incorpora -, e no que respeita à admissão da proposta da contra-interessada, incluindo a decisão de aceitação das justificações que esta apresentou relativamente ao preço anormalmente baixo, remete para a fundamentação constante do relatório preliminar.

Assim, cumpre apreciar se o relatório preliminar se encontra fundamentado relativamente à aceitação das justificações que a contra-interessada apresentou relativamente ao preço anormalmente baixo, sendo esta averiguação determinante para se saber se o acto impugnado padece (ou não) do vício de falta de fundamentação que lhe foi imputado pelas instâncias.

Dispõe o art. 68º n.º 3, do CCP, que:

“As deliberações do júri, que devem ser sempre fundamentadas, são tomadas por maioria de votos, não sendo admitida a abstenção.” (sublinhado nosso).

Por sua vez determina o art. 146º, do CCP, sob a epígrafe “Relatório preliminar”, o seguinte:

“1- Após a análise das propostas, a utilização de um leilão eletrónico e a aplicação do critério de adjudicação constante do programa do concurso, o júri elabora fundamentadamente um relatório preliminar, no qual deve propor a ordenação das mesmas.

(…)” (sublinhado nosso).

Destes normativos legais decorre que do relatório preliminar devem constar as deliberações relativas à análise das propostas - ou seja, a admissão [incluindo o juízo relativo à aceitação das justificações apresentadas quanto ao preço anormalmente baixo] ou exclusão [por motivos formais (previstos nas als. a) a n) do n.º 2 do art. 146º, do CCP) ou substanciais (previstos no n.º 2 do art. 70º, ex vi al. o) do n.º 2 do art. 146º, ambos do CCP; um dos motivos, previsto na al. e) do n.º 2 desse art. 70º reconduz-se à proposta que revele um preço ou custo anormalmente baixo, cujos esclarecimentos justificativos não tenham sido apresentados ou não tenham sido considerados)] das propostas - e à aplicação do critério de adjudicação - ou seja, a avaliação das propostas admitidas à luz do critério de adjudicação, com vista à respectiva ordenação -, de forma fundamentada.

Compreende-se esta exigência de fundamentação do relatório preliminar, pois frequentemente o relatório final mantém o teor e as conclusões do relatório preliminar e, em regra, o órgão competente para a decisão de contratar limita-se a aprovar as propostas contidas no relatório final, ou seja, destinando-se o relatório preliminar a preparar a decisão final, deverá igualmente preparar a respectiva fundamentação, dado que muitas das vezes a decisão proferida no final do procedimento assenta no teor desse relatório, como ocorre in casu [designadamente com a aceitação das justificações apresentadas pela contra-interessada relativamente ao preço anormalmente baixo (e consequente admissão da sua proposta)].

Vejamos, então, se o relatório preliminar se encontra fundamentado no segmento referente ao juízo de aceitação das justificações apresentadas pela contra-interessada relativamente ao preço anormalmente baixo.

Quanto aos requisitos da fundamentação, decorre do art. 153º n.ºs 1 e 2, do CPA, que esta deve-se mostrar apta a revelar a um destinatário normal as razões que determinaram a decisão, sendo certo que a fundamentação tem um carácter relativo, variando conforme os casos e as situações, mas visando sempre dar a conhecer ao destinatário o que se decidiu e porque se decidiu assim.

Nestes termos, cumpre delimitar de forma rigorosa o ónus que recaía sobre a contra-interessada quanto aos esclarecimentos que lhe foram solicitados pela entidade demandada por a sua proposta apresentar um preço suspeito, pois esta delimitação é crucial para se determinar se o relatório preliminar indica de forma suficiente os motivos pelos quais tal ónus foi cumprido pela contra-interessada, isto é, para se determinar se tal relatório se encontra fundamentado no segmento relativo ao juízo de aceitação das justificações apresentadas pela contra-interessada relativamente ao preço anormalmente baixo.

A este propósito cumpre relembrar o estatuído no n.º 4 do art. 71º, do CCP:

“Na análise dos esclarecimentos prestados pelo concorrente nos termos do número anterior, pode tomar-se em consideração justificações inerentes, designadamente:

a) À economia do processo de construção, de fabrico ou de prestação do serviço;

b) Às soluções técnicas adotadas ou às condições excecionalmente favoráveis de que o concorrente comprovadamente disponha para a execução da prestação objeto do contrato a celebrar;

c) À originalidade da obra, dos bens ou dos serviços propostos;

d) Às específicas condições de trabalho de que beneficia o concorrente;

e) À possibilidade de obtenção de um auxílio de Estado pelo concorrente, desde que legalmente concedido;

g) Ao cumprimento das obrigações decorrentes da legislação em matéria ambiental, social e laboral, referidas no n.º 2 do artigo 1.º-A.” (sublinhados nossos).

Este normativo legal decorre da transposição do art. 69º, da Directiva 2014/24/UE, o qual, sob a epígrafe “Propostas anormalmente baixas”, determina o seguinte:

“1. As autoridades adjudicantes exigem que os operadores económicos expliquem os preços ou custos indicados na proposta, sempre que estes se revelem anormalmente baixos para as obras, fornecimentos ou serviços a prestar.

2. As explicações mencionadas no n.º 1 referem-se, designadamente:

a) Aos dados económicos do processo de fabrico, dos serviços prestados ou do método de construção;

b) Às soluções técnicas escolhidas ou a quaisquer condições excecionalmente favoráveis de que o proponente disponha para o fornecimento dos produtos ou para a prestação dos serviços ou para a execução das obras;

c) À originalidade das obras, fornecimentos ou serviços propostos pelo proponente;

d) Ao cumprimento das obrigações a que se refere o artigo 18.º, n.º 2;

e) Ao cumprimento das obrigações a que se refere o artigo 71.º;

f) À possibilidade de obtenção de um auxílio estatal pelo proponente.

3. A autoridade adjudicante avalia as informações prestadas consultando o proponente. Só pode excluir a proposta no caso de os meios de prova fornecidos não permitirem explicar satisfatoriamente os baixos preços ou custos propostos, tendo em conta os elementos a que se refere o n.º 2.

As autoridades adjudicantes excluem a proposta caso determinem que esta é anormalmente baixa por não cumprir as obrigações aplicáveis a que se refere o artigo 18.º, n.º 2.

(…)” (sublinhado nosso).

O n.º 4 do transcrito art. 71º respeita - com excepção da sua al. f) - à indicação de exemplos de justificações que podem ser atendidas para explicar o preço que se apresenta à primeira vista como anormalmente baixo, transpondo o n.º 2 do art. 69º, da Directiva 2014/24/UE.

Da al. f) do n.º 4 do citado art. 71º resulta - tendo em conta que a mesma corresponde à transposição de parte do n.º 3 do art. 69º, da Directiva 2014/24/UE, pelo que deverá ser objecto de uma interpretação conforme a esta norma - que o concorrente cuja proposta apresenta um preço suspeito tem o ónus de provar, através da junção de documentos comprovativos - nomeadamente folhas de pagamento e declarações de fornecedores -, que o preço que apresentou é suficiente para o cumprimento das obrigações legais em matéria ambiental, social e laboral e para cobrir todos os custos inerentes à execução do contrato, isto é, não lhe basta alegar as razões que justificam a suficiência do preço - nos termos das als. a) a e) e g) do n.º 4 do art. 71º -, tendo também de provar que as justificações que invoca se verificam efectivamente.

Dito por outras palavras, o concorrente cuja proposta apresenta um preço suspeito tem o ónus de alegar e provar factos que desmintam a suspeita suscitada, pois se não logra desfazer essa suspeita inicial a respectiva proposta deverá ser excluída.

Este entendimento foi perfilhado pelo STA no Ac. de 12.7.2017, proc. n.º 0328/17, no qual se sumariou que:

“III- Compete à concorrente que apresenta preço anormalmente baixo de acordo com as peças procedimentais fazer a prova convincente de que, não obstante, a sua proposta ser objectivamente anormalmente baixa, era uma proposta credível susceptível de criar confiança relativamente à boa execução do contrato, e que não punha em causa os receios que estiveram na base da fixação do critério de preço anormalmente baixo.” (sublinhado nosso).

Escrevendo-se a este propósito neste aresto o seguinte:

“Sendo que, competia à A…, aqui recorrida, e de acordo com as regras do ónus da prova, esclarecer e demonstrar porque, apesar do preço ser anormalmente baixo de acordo com as cláusulas do convite tal não prejudicaria a qualidade do serviço proposto, razão de ser do critério utilizado na fixação do preço como anormalmente baixo.” (sublinhados e sombreado nossos).

Também neste preciso sentido se pronunciou o Ac. do STA de 12.2.2026, proc. n.º 02178/25.1 BEPRT, no qual se sumariou o seguinte:

“III- Incumbe ao concorrente, nos termos do art. 71.º (….), do CCP, um ónus probatório qualificado, que apenas se satisfaz mediante a apresentação de elementos técnicos, económicos e documentais, concretos e verificáveis, que demonstrem a exequibilidade do preço global apresentado na proposta, não bastando invocações genéricas relativas a economias de escala, sinergias organizacionais, experiência acumulada ou fatores de eficiência.” (sublinhados nossos).

Neste aresto esclarece-se designadamente o seguinte:

“15. Compete ao concorrente o ónus qualificado de demonstrar, com elementos concretos e verificáveis, que o preço cobre os custos da execução. Não se trata de um ónus formal, mas material.

16. Este ónus probatório implica, desde logo, a demonstração da coerência interna da proposta, isto é, a compatibilidade lógica e aritmética entre a decomposição do preço, os custos parciais apresentados, os meios humanos e materiais afetos, os tempos de execução previstos e os demais elementos constitutivos da proposta. E exige igualmente a comprovação de coerência externa, traduzida na conformidade do preço global e da sua estrutura com os parâmetros normativos aplicáveis (nomeadamente obrigações legais laborais, sociais e ambientais), bem como com dados de mercado objetivamente verificáveis, que permitam aferir a plausibilidade económica da proposta no contexto concorrencial em causa.

17. A demonstração destas dimensões - interna e externa - deve afastar, de forma fundamentada e documentalmente sustentada, qualquer dúvida razoável quanto à capacidade do preço proposto para cobrir os custos necessários à execução contratual. (…)

27. (…) Logo, não satisfaz o ónus do artigo 71.º do CCP a mera invocação genérica de economias de escala ou sinergias internas sem prova documental e sem quantificação do seu impacto.

(…) 83. Perante indícios desta natureza, recaía sobre a Autora o ónus qualificado de demonstrar, mediante elementos concretos, quantificados e documentalmente verificáveis, que o preço global, máxime, em relação aos itens tecnicamente mais exigentes e identificados pela entidade adjudicante, que a sua proposta assegurava a cobertura dos custos inerentes à execução contratual, conforme era seu ónus, nos termos do disposto artigo 71.º (…) do CCP.

(…) 88. A demonstração da exequibilidade, nos termos do artigo 71.º (…) do CCP é documental e tem de ser tecnicamente verificável, não podendo ser suprida através de alegações abstratas.

(…) 90. A alegada redução de custos de 20% no “controlo analítico via E...” revelou-se especialmente insuficiente. A Autora não apresentou qualquer decomposição de custos por rubrica essencial (mão de obra, reagentes, consumos, logística, imputações internas, overheads, margens), nem juntou prova documental externa que corroborasse tais alegações. (…)

91. As invocações relativas a “compras centralizadas” ou “economias de escala” apresentam o mesmo défice: foram alegadas sem identificação das rubricas afetadas e sem prova documental verificável (contratos-quadro, faturas, orçamentos). (…)

93. (…) Não existe qualquer prova documental que estabeleça relação causal entre essa proximidade e o preço proposto.

(…) 95. A alegação de “preços de referência inflacionados” também não procede. A Autora não especificou os itens alegadamente desajustados, nem apresentou estudos de mercado ou documentação comparativa. O art. 71.º do CCP exige uma prova ancorada na estrutura de custos da proposta.

(…) 97. Aqui chegados, não procede a alegação de que o Júri avaliou isoladamente os fatores justificativos. Ademais, uma apreciação mais integrada só seria possível se a Autora tivesse fornecido (…) (ii) prova documental externa (…), o que não sucedeu.

(…) 101. Em suma, a Autora não cumpriu o ónus qualificado previsto no artigo 71.º do CCP, não tendo demonstrado que o preço proposto assegurava a cobertura dos custos inerentes à execução contratual, designadamente no item 2.1.” (sublinhados nossos).

Este entendimento também é adoptado pela doutrina, explicando a este respeito Duarte Rodrigues Silva, cit., o seguinte:

- Na pág. 119, “E, finalmente, importa aferir o que ficou sedimentado no artigo 69.º da diretiva, de que ressalta a vinculação da entidade adjudicante em investigar a razão da anomalia, a previsão o reforço da preocupação com o cumprimento das normas sociais e laborais e a manutenção da previsão de exclusão caso os meios de prova não sejam bastantes para justificar a anomalia.” (sublinhado nosso);

- Na pág. 132, “Neste quadro, a entidade adjudicante deve solicitar esclarecimentos; e o concorrente tem prestar esclarecimentos e, obedecendo a requisitos de verdadeira prova, demonstrar o que alega, nos termos exigidos pelo artigo 69.º, n.ºs 2 e 3, da Diretiva (61…A prova a produzir neste diálogo entre o concorrente e a entidade adjudicante constitui um ónus do concorrente (e não da entidade adjudicante)).” (sublinhados nossos);

- E na pág. 137, “iii) Não bastam, naturalmente, respostas genéricas ou pouco substanciadas, tendo as justificações de ser objetivas. E importa não esquecer que é o Concorrente que tem o ónus de demonstrar a regularidade da sua proposta. E deve fazê-lo com recurso a meios de prova.” (sublinhados nossos).

E Jorge Andrade da Silva, O Preço Anormalmente Baixo, in Revista de Direito Administrativo, Janeiro-Abril de 2023, n.º 16, pág. 42, salienta o seguinte:

“Acentue-se que o ónus do proponente não se limita a apresentar as justificações que entenda pertinentes. Para afastar a suspeição criada terá ainda de demonstrar o que alega, isto é, de juntar os documentos comprovativos de que só aparentemente o preço é justificador de receios, pois, na realidade, que se demonstra, assim não sucede” (sublinhados nossos).

Do exposto resulta que os motivos invocados para a aceitação das justificações apresentadas relativamente a um preço suspeito só podem ser considerados como uma fundamentação suficiente caso seja exposto o raciocínio que permite concluir que o concorrente em causa logrou provar que o preço apresentado é suficiente para o cumprimento das obrigações legais em matéria ambiental, social e laboral e para cobrir todos os custos inerentes à execução do contrato, ou seja, tem de ser feito um juízo rigoroso sobre a efectiva credibilidade das afirmações que o concorrente apresenta para justificar a sua proposta, incluindo sobre a prova apresentada para o efeito.

Retomando o caso vertente verifica-se que no relatório preliminar consta a seguinte apreciação quanto às justificações apresentadas pela contra-interessada relativamente ao preço anormalmente baixo:

Verifica-se, assim, que no relatório preliminar o júri do concurso limitou-se a referir que as justificações apresentadas pela contra-interessada são de aceitar face ao seu teor.

Nas justificações apresentadas pela contra-interessada, descritas na alínea U), dos factos provados, refere-se que o preço indicado se decompõe nos termos elencados na tabela que consta do ponto 41., o qual foi possível de alcançar:

- pelos preços muito competitivos que a mesma consegue obter quanto aos equipamentos (componente com maior representatividade no preço) base e de fixação por realizar compras de equipamentos de larga escala;

- pela enorme experiência da equipa, constituída por 4 elementos, que afinaram ao longo dos últimos anos metodologias de instalação que tornam os processos altamente eficientes;

- por utilizar a mesma arquitectura-base para diversos projectos relativamente à infra-estrutura TI;

- pela alta eficiência dos custos de transporte face à utilização de transportes próprios adequados às instalações em causa.

A contra-interessada não juntou a essas justificações qualquer meio de prova para demonstrar o alegado - isto é, para provar que a tabela de custos que consta do referido ponto 41. corresponde à realidade -, com excepção da indicação de um link para o Portal Base, a fim de demonstrar os contratos que celebrou com entidades públicas, além de não ter feito qualquer decomposição de custos, para além da que consta do referido ponto 41., nomeadamente quanto aos concretos gastos com cada um dos quatros elementos da equipa.

Assim, não tendo a contra-interessada dado cumprimento ao ónus de prova que sobre si recaía (juntando, por exemplo, orçamentos elaborados pelo seu fornecedor dos equipamentos que iria fornecer neste concurso, a fim de demonstrar que o custo com equipamentos que consta da tabela citada no referido ponto 41. corresponde à realidade), o relatório preliminar, ao se limitar a afirmar que as justificações apresentadas pela contra-interessada são de aceitar face ao seu teor, padece de falta de fundamentação, pois essa afirmação não revela de todo em que medida as justificações apresentadas pela contra-interessada estão comprovadas e explicam que o preço à primeira vista anormalmente baixo é afinal suficiente para suportar todos os custos inerentes à execução do contrato, pois nomeadamente não revela as razões pelas quais considera que a contra-interessada logrou provar que o preço que indicou se decompõe nos termos elencados na tabela que consta do ponto 41., das justificações que apresentou (descritas na alínea U), dos factos provados), apesar de aquela não ter junto qualquer meio de prova para demonstrar os valores elencados nessa tabela.

Dito por outras palavras, face ao teor do relatório preliminar, fica-se sem se perceber qual foi o iter cognoscitivo adoptado para se alcançar a conclusão de que as justificações apresentadas pela contra-interessada explicam satisfatoriamente o baixo preço proposto, dado que foi omitido pelo júri do concurso qualquer juízo valorativo a este respeito [pelo que se apresenta como inútil discutir se as informações previstas no art. 153º n.º 1, do CPA, podem ter origem externa].

Como a este propósito se explica no Ac. do Tribunal Geral de 10.9.2019, proc. n.º T-741/17:

“63 Do mesmo modo, não basta que a entidade adjudicante se limite a uma simples constatação, numa única frase, segundo a qual a proposta selecionada no âmbito do procedimento não é anormalmente baixa nem que se limite a salientar que se considerou não era esse o caso (v., neste sentido, Acórdão de 2 de fevereiro de 2017, European Dynamics Luxembourg e Evropaïki Dynamiki/Comissão, T-74/15, não publicado, EU:T:2017:55, n.ºs 45 e 47 e jurisprudência referida). Uma entidade adjudicante não pode justificar o caráter não anormalmente baixo de uma proposta limitando-se a referir que, na sequência dos esclarecimentos prestados pelo proponente em questão, se considerou que a referida proposta não era anormalmente baixa (v., neste sentido, Acórdão de 15 de outubro de 2013, European Dynamics Belgium e o./EMA, T-638/11, não publicado, EU:T:2013:530, n.º 64). (…)

65 Por conseguinte, em presença de dúvidas quanto à existência de propostas anormalmente baixas, a entidade adjudicante deve expor o raciocínio no termo do qual concluiu, por um lado, que, pelas suas características sobretudo financeiras, tais propostas respeitavam designadamente a legislação do país em que os serviços deviam ser executados, em matéria de remuneração do pessoal, de contribuições para o regime de segurança social e de respeito das normas de segurança e de saúde no trabalho e, por outro, que o preço proposto abrangia todos os custos induzidos pelos aspetos técnicos das propostas selecionadas (Acórdão de 15 de outubro de 2013, European Dynamics Belgium e o./EMA, T-638/11, não publicado, EU:T:2013:530, n.º 68).”.

Aliás, cumpre salientar que, assentado o critério de adjudicação exclusivamente no preço da proposta (cfr. ponto 18.1, do programa do concurso, descrito na alínea B), dos factos provados), era particularmente relevante o esclarecimento das razões para a aceitação das justificações apresentadas pela contra-interessada, tarefa que o júri do concurso se demitiu de levar a cabo.

Relativamente à menção feita pela entidade demandada de que o contrato objecto dos presentes autos é financiado pelo Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), não se põe em causa que recaem sobre as entidades beneficiárias dos fundos europeus do PRR obrigações específicas, nomeadamente em sede de documentação, mas essas obrigações não dão um contributo útil para a matéria ora em apreciação, relativa aos requisitos do dever de fundamentação da decisão que aceita as justificações relativas ao preço anormalmente baixo.

Quanto à invocação pela entidade demandada da posição de Pedro Costa Gonçalves relativa ao conteúdo do dever de fundamentação, verifica-se que o trecho que aquela cita (“circunscreve-se a declarar essa suficiência”) inexiste na obra indicada (Direitos dos Contratos Públicos, 2023, 6ª Edição, pág. 790).

E no que respeita às observações feitas pela entidade demandada relativamente à limitação da obrigação de fundamentação que decorre do Ac. do Tribunal de Justiça de 11.5.2023, proc. n.º C-101/22, cumpre apenas acentuar que tais observações não são pertinentes, já que a situação aí em causa é distinta da ora em apreciação [nestes autos está em causa uma proposta cujo preço foi considerado suspeito face ao estatuído no programa do concurso, bem como a interpretação do art. 69º, da Directiva 2014/24/UE, e a aplicação do CCP, nos termos do qual as deliberações do júri do procedimento (incluindo a decisão de aceitação das explicações apresentadas pelo concorrente cuja proposta apresente indícios de um preço anormalmente baixo) e respectivas fundamentações constam do relatório preliminar e do relatório final, os quais são notificados aos interessados em sede de audiência prévia e com o acto de adjudicação, respectivamente - cfr. arts. 77º n.º 1 e 3 e 147º, ambos do CCP; no aresto do Tribunal de Justiça (relativo à impugnação de concurso público conduzido pela Comissão Europeia) está em causa a aplicação de disposições do Regulamento Financeiros da UE e em que a necessidade de fundamentação da não consideração do preço da proposta seleccionada como anormalmente baixo surge na sequência das dúvidas suscitadas pelo concorrente preterido que interrogou expressamente a Comissão Europeia sobre esse ponto].

Conclui-se, assim, que o acórdão recorrido não enferma de erro ao confirmar a sentença proferida em 1ª instância, a qual anulou o despacho de 19.5.2025 por padecer do vício de falta de fundamentação.

Assim sendo, improcede nesta parte o presente recurso.

B) Recusa de aplicação do princípio do aproveitamento do acto administrativo

A sentença proferida em 1ª instância considerou que não era de aplicar o princípio do aproveitamento do acto administrativo, entendimento que foi corroborado pelo acórdão recorrido.

Argumenta a entidade demandada, ora recorrente, que in casu é aplicável o princípio do aproveitamento do acto administrativo, consagrado no art. 163º n.º 5, als. a) e c), do CPA, pois, perante a densificação da fundamentação, a decisão final seria igual, acrescentando ainda que os efeitos da anulação - incluindo o risco de perda de financiamento PRR - impõem a aplicação do princípio da proporcionalidade em sentido contrário à anulação.

Vejamos.

Das als. a) e c) do n.º 5 do art. 163º, do CPA, decorre que não há lugar à anulação do acto administrativo quando se possa afirmar, sem margem para dúvidas, que, sem a ilegalidade cometida, o acto teria de ser praticado com o mesmo conteúdo.

Ora, este Tribunal não pode formular tal conclusão, pois, por um lado, a avaliação do conteúdo das justificações apresentadas pela contra-interessada quanto ao preço anormalmente baixo não se trata de um acto vinculado e, por outro lado e face ao acima referido, não se pode descartar a hipótese de o júri do concurso, antes de proceder à avaliação dessas justificações - exarando a necessária fundamentação -, determinar que a contra-interessada preste esclarecimentos complementares, incluindo que proceda à junção de meios de prova do alegado, o que torna ainda mais incerta a apreciação que será feita das justificações apresentadas, pelo que não se pode considerar como evidente que serão aceites as justificações apresentadas pela contra-interessada.

A este propósito cabe salientar que o STA já se pronunciou no sentido da admissibilidade da solicitação pelo júri do procedimento desses esclarecimentos adicionais em sede de execução de sentença - por inexistência de violação do caso julgado - e de que essa solicitação se traduz num dever que impende sobre o júri se tiver dúvidas quanto à anomalia do preço - cfr. Ac. de 18.2.2021, proc. n.º 0480/19.0 BEMDL (“I - Em sede de execução de sentença de anulação de atos administrativos, a Administração é livre de proceder ao reexercício das suas competências, desde que não reincida nas ilegalidades censuradas pela decisão judicial exequenda. II - Não viola o caso julgado a utilização pelo júri concursal do mecanismo previsto no art. 71º nº3 do CCP, após a anulação pelo tribunal do ato de adjudicação das propostas por não ter sido feita a análise concreta das justificações dadas para efeito do preço anormalmente baixo, já que o procedimento retroage ao momento da análise dessas justificações que pode comportar a necessidade de esclarecimentos às mesmas.”).

A doutrina também tem entendido que o júri do procedimento deverá pedir esclarecimentos adicionais se tiver dúvidas quanto à anomalia do preço - neste sentido, João Amaral e Almeida, As propostas de preço anormalmente baixo, in Estudos de Contratação Pública, III, organização de Pedro Costa Gonçalves, 2010, págs. 143 a 145, Pedro Fernández Sánchez, Direito da Contratação Pública, Volume II, 2020, pág. 280, Duarte Rodrigues Silva, cit., pág. 137, Miguel Assis Raimundo, cit., pág. 483, nota 940, e Hugo Aparício, O anormalmente barato sai caro: o regime do artigo 71.º do CCP, à luz da Lei n.º 30/2021, de 21 de maio, in Revista de Contratos Públicos, n.º 27, pág. 65.

Nestes termos, não é possível aplicar in casu o princípio do aproveitamento do acto administrativo.

Quanto à invocação do princípio da proporcionalidade, carece a mesma de fundamento, dado que o art. 163º, do CPA, apenas permite afastar o efeito anulatório com base no princípio de aproveitamento do acto administrativo e não também com fundamento no princípio da proporcionalidade.

Assim sendo, também nesta parte improcede o presente recurso.

Pelo exposto, cabe negar provimento ao presente recurso de revista e, em consequência, manter o acórdão recorrido com a presente fundamentação.

A entidade demandada, dado que ficou vencida, deverá suportar as custas do presente recurso jurisdicional (cfr. art. 527º n.ºs 1 e 2, do CPC, ex vi art. 1º, do CPTA).

III- DECISÃO

Pelo exposto, acordam, em conferência, as Juízas Conselheiras da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo o seguinte:

I- Negar provimento ao presente recurso jurisdicional e, em consequência, manter o acórdão recorrido com a presente fundamentação.

II- Condenar a entidade demandada, ora recorrente, nas custas deste recurso jurisdicional.

III- Registe e notifique.

Lisboa, 9 de Setembro de 2026. - Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela (relatora) - Ana Gouveia e Freitas Martins - Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho.