0809/05 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo. 1.1 A..., S.A. intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra recurso contencioso de anulação da deliberação da Câmara Municipal de Celorico da Beira, que lhe foi notificada por carta de 20/01/2000, pela qual foi adjudicada a obra da “Variante a Celorico da Beira, Iluminação e Colector da Cintura (1ª Fase)” à recorrida particular B..., S.A.. 1.2.Por sentença do T.A.C. de Coimbra, proferida a fls. 868 e segs, foi rejeitado o recurso contencioso com fundamento na extemporaneidade de respectiva interposição. 1.3.Inconformada com a decisão referida em 1.2, interpôs a Recorrente recurso jurisdicional para este S.T.A., cujas alegações, de fls. 908 e segs, conclui do seguinte modo: A decisão recorrida deve ser revogada. O Tribunal “a quo” decidiu abster-se de conhecer do mérito concretamente decidindo do recurso contencioso de anulação interposto pela recorrente — tendo por objecto uma deliberação da Câmara de Celorico da Beira que adjudicou a obra da “Variante a Celorico da Beira, Iluminação e Colector da Cintura (lª Fase)” — julgando procedente questão prévia, por ele mesmo suscitada, de extemporaneidade/inidoneidade do meio processual utilizado. Assim porquanto, entendeu o julgador “a quo” que tendo a recorrente lançado mão das medidas provisórias previstas no art° 2° do DL 134/98 em 20/01/2000, deveria ter observado o prazo — de natureza imperativa, segundo o Tribunal — previsto no n° 2 do art° 3º do mesmo dispositivo legal, apresentando em 15 dias a sua PI de recurso. A recorrente apresentou a sua PI em 8/02/2000, o que fez, animada pela convicção, generalizada, de que o recurso contencioso de anulação desenhado pela LPTA — e também pelo Código Administrativo (CA), in casu — é a figura matricial do contencioso administrativo, e de utilização comum, no que tange à impugnação de actos, tanto assim, que o próprio art° 4º do DL 134/98 convoca a sua aplicação. Tanto assim foi, que o recurso, observando a tramitação comum, foi recebido em juízo, procedeu-se à citação dos recorridos, que apresentaram as suas contestações tendo, inclusive, a recorrente sido convidada pelo decisor “a quo” a corrigir a sua petição, dando lugar a novas contestações, pronunciando-se de igual modo o Ministério Público — note-se, pela improcedência das questões prévias até aí suscitadas — por Despacho Final. Pelo que, e atendendo a que o processo se iniciou em Fevereiro de 2000, e considerando que sob qualquer forma (quer por meio da prolação de despacho saneador, quer nos termos das disposições conjugadas dos art°s 54°, n° 3, al. b) da LPTA e art° 57°, § 4º do RSTA) se encontrava tendencialmente percorrido o tirocínio da lide, estabilizaram-se as (legítimas) expectativas processuais da recorrente, confiando esta na efectiva apreciação da questão de fundo, e no acolhimento da sua pretensão. A decisão recorrida contraria, nessa media, e desde logo, princípios fundamentais de direito administrativo — tanto processuais, como substantivos — sendo ela sim, extemporânea e inusitada, fazendo tábua rasa do princípio da tutela judicial efectiva, mostrando-se tributária de uma concepção formalista do contencioso administrativo. Ademais, não assiste razão ao julgador “a quo” no que diz respeito à questão prévia que assinala — a não impugnação de um acto inserido num procedimento contratual no prazo assinalado no art° 3° , n° 2, do DL 134/98 — porquanto a utilização desse mecanismo (tendencialmente) urgente, ou melhor, do respectivo prazo, é tão só facultativa, não constituindo um ónus ou encargo para o particular recorrente, que pode socorrer-se do mecanismo comum (e subsidiariamente aplicável), ou seja, pode impugnar o acto em questão no prazo previsto na alínea a), do n° 1 do art° 28° da LPTA (2 meses). A concepção do julgador “a quo”, puramente alicerçada na aplicação matemática de julgados prévios (e ao arrepio das exigências do caso concreto) é equívoca, pois o regime previsto pelo DL 134/98 é animado, essencialmente, pela protecção dos interesses dos particulares que vêem a sua posição jurídica ilegalmente precludida em procedimentos concursais que podem, querendo, impugnar o respectivo acto em 15 dias, ou no prazo de 2 meses (sentido em que concorre também a Directiva n° 89/665/CE). É essa também a concepção que resulta da interpretação actualista desse diploma (à luz do novo modelo de Justiça Administrativa inserido pela reforma do contencioso, com o CPTA) e das exigências de tutela jurisdicional efectiva que, a pensar-se de forma diversa, ficam irremediavelmente comprometidas (como no caso concreto...), e em homenagem ao princípio do “favor libertatis”, como bem destaca a doutrina mais autorizada entre nós. Se o particular não impugnar contenciosamente o acto no prazo (facultativo) de 15 dias (ou se não se conformar com o “modelo impugnatório” vagamente descrito no DL 134/98 ), pode sim ver a sua pretensão restringir-se aos limites da reconstituição específica, por não ter sido diligente, não fica é, todavia, como seria intolerável, impedido de reagir judicialmente. A não se entender assim, não tem sentido afirmar que o DL 134/98 se inscreve no âmbito do reforço das garantias do particular no domínio da contratação publica, antes se traduzindo num retrocesso, pelo que é tempestiva a propositura do recurso contencioso de anulação, devendo conhecer-se do mérito do mesmo, ponderado as exigências do caso concreto. Neste sentido concorre também o Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n° P000952002, de 2002, que viabiliza a utilização do recurso contencioso de anulação, nos termos gerais da LPTA, por parte do Ministério Público que desse modo, e debalde as (aparentes) considerações de segurança e estabilidade do concurso (e celeridade) que confortam a concepção do julgador a propósito do DL 134/98 , pode, no prazo de 1 ano (!) pôr em crise o acto praticado no concurso. Pelo que, ou se extrai daí que também o particular o pode fazer no prazo de 2 meses (ou, porque não, suscitar, junto do Ministério Público, a invalidade do acto, promovendo “oficiosa e mediatamente” o processo), ou então tal perspectiva enferma de inconstitucionalidade (que se invoca) por violação do princípio, da igualdade, art° 13° da CRP. Sem prescindir ou conceder, a verdade é que a decisão recorrida se mostra também frontalmente contrária aos princípios da confiança, da protecção das expectativas e da boa-fé dos administrados — desconsiderando também as exigências do caso concreto — pois faz tábua rasa do princípio da tutela jurisdicional efectiva e da teoria geral da “sanação dos defeitos processuais”, pois, pelo decurso do prazo (malgrado as garantias de celeridade e eficácia), a recorrente cultivou fundadas expectativas de ver proferida uma decisão de mérito, e não uma pura decisão ritualista, que merece ser revogada. Em todo o caso, o que não se concede, em se admitindo a natureza imperativa do disposto no DL 134/98 (e não puramente facultativa) a verdade é que o conteúdo e alcance do respectivo diploma têm vivido sombra a sombra das dúvidas e incertezas, que não podem contribuir para diminuir as garantias de protecção dos administrados. Dúvidas que, em 2000, se mostravam (ainda mais) pertinentes, justificando que a recorrente fizesse uso do meio impugnatório geral (do recurso contencioso de anulação), previsto na LPTA, devendo concluir-se, “mutatis mutandis”, e em homenagem ao princípio “pro actione” e “in dubio pro habilitate instantie” — bem assim como o da adequação formal — que deve dar-se por convalidado o vício (a existir), prosseguindo o processo os seus ulteriores termos, aproveitando-se todo o processado útil. Concepção que é, de resto, a única compatível com a interpretação dos comandos legais conforme à Constituição e às exigências de tutela jurisdicional efectiva, e única que presta homenagem às exigências de protecção do caso concreto, e às expectativas fundadas da recorrente, in casu, postergadas.” 1.4.Não houve contra-alegações e, neste S.T.A., o Exmº Magistrado do Mº. Pº. emitiu o parecer seguinte: “A... recorre da decisão proferida pelo TAC de Coimbra por si interposto da deliberação da Câmara Municipal de Celorico da Beira, de 22.12.99, que adjudicou a empreitada da construção da “Variante a Celorico da Beira, Iluminação e Colector da Cintura — 1ª Fase”, à recorrida particular B..., SA”. A única questão suscitada pela Recorrente, nas conclusões das suas alegações, é a de saber se o prazo para a interposição do recurso contencioso, no caso em apreço, é de 15 dias. Conforme decidiu a douta sentença recorrida, ou o de 2 meses, como defende a Recorrente. A douta sentença recorrida louva-se, para entender que esse prazo é o de 15 dias pelo facto de à adjudicação da empreitada, no caso, ser aplicável a disciplina estatuída pelo Dec.-Lei n.° 134/98 , de 15 ,de Maio, e na Jurisprudência deste Supremo Tribunal e do TCA. A Recorrente não questiona que ao recurso contencioso, em apreço, é aplicável aquele Dec.-Lei n.° 134/98 , pondo em causa, tão só, o prazo para a sua interposição. E diz a Recorrente, nas conclusões 8ª e 9.ª: “Ademais, não assiste razão ao julgador “a quo” no que diz respeito à questão prévia que assinala - a não impugnação de um acto inserido num procedimento contratual no prazo assinalado no art° 3º , nº 2, do DL 134/98 - porquanto a utilização desse mecanismo (tendencialmente) urgente, ou melhor, do respectivo prazo, é tão só facultativa, não constituindo um ónus ou encargo para o particular recorrente, que pode socorrer-se do mecanismo comum (e subsidiariamente aplicável), ou sela, pode impugnar o acto em questão no prazo previsto na alínea a), do n° 1 do artº 28° da LPTA (2 meses). A concepção do julgador “a quo”, puramente alicerçada na aplicação matemática de julgados prévios (e ao arrepio das exigências do caso concreto) é equivoca, pois o regime previsto pelo DL 134/98 é animado, essencialmente, pela protecção dos interesses dos particulares que vêem a sua posição jurídica ilegalmente precludida em procedimentos concursais que podem, querendo, impugnar o respectivo acto em 15 dias, ou no prazo de 2 meses (sentido em que concorre também a Directiva n° 89/665/CE).” Todas as questões suscitadas pela Recorrente acerca do prazo para a interposição do recurso foram já objecto de decisão deste Supremo Tribunal, designadamente, nos Acórdãos citados na douta sentença recorrida e no proferido em, 3.5.2000, no recurso n.° 45904. Aí foi decidido que: “ Ao recurso contencioso dos actos administrativos relativos à formação dos contratos de empreitada de obras públicas, de prestação de serviços e de fornecimento de bens é imperativamente aplicável o regime estabelecido no Decreto-Lei n.° 134/98 , de 15 de Maio, designadamente quanto ao prazo de interposição desse recurso, que é de 15 dias (artigo 3º, n.° 2). O objectivo desse regime, bem como da Directiva n.° 89/665/CEE, do Conselho, de 21 de Dezembro, que se propôs transpor, é o de, na medida do possível, atentos os vultuosos interesses que normalmente estão em causa neste tipo de procedimentos, possibilitar que só se passe à fase da celebração do contrato uma vez juridicamente estabilizada a escolha do co-contratante, sendo, por isso, no interesse de todos os participantes no procedimento concursal - e não apenas do particular recorrente - que se encurtam os prazos dos processos judiciais e da própria interposição do recurso ou da formulação de pedido de medidas cautelares. Não se trata, pois, de uma faculdade do recorrente, a que este poderia renunciar, optando pelo uso do recurso contencioso comum, a interpor no prazo regra de 2 meses, pois seria frustrar os apontados objectivos de eficácia e celeridade deixar ao arbítrio de um dos concorrentes a opção por um meio de impugnação que reconhecidamente não satisfaz aqueles objectivos. Estando em causa a impugnação de actos praticados em procedimento em que o recorrente é participante directo, com ampla possibilidade de acesso aos documentos relevantes para a formação da sua decisão de impugnar ou de se conformar com a conduta da Administração, não pode seriamente sustentar-se que a fixação do prazo de 15 dias para a interposição do recurso reduza de modo intolerável a garantia constitucional do recurso contencioso ou que prive o lesado de tutela jurisdicional efectiva.” Improcedem, pois, tais conclusões. No que se refere à violação do principio da igualdade posto em causa pela Recorrente na conclusão 14ª, tal violação não acontece, pela simples razão de que, por um lado, o Ministério Público não interveio no processo e, daí que não possa, em concreto, falar-se da violação desse princípio, e, por outro, porque ao Ministério Público, gozando de estatuto próprio, constitucionalmente garantido, confere-lhe, por vezes, a lei, prazos distintos dos outros intervenientes, para intervenção processual. Conferindo-lhe a lei, em tais casos, prazos distintos dos outros intervenientes processuais não pode haver violação desse princípio. Assim sendo, é meu entendimento que o recurso não merece provimento.” 2.Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir. 2.1.Com interesse para a decisão, a sentença recorrida considerou assentes os seguintes factos: Por anúncio publicado no DR, III Série, n°-. 139, de 17/6/1999, foi lançada a concurso público, a empreitada da “Variante a Celorico da Beira, iluminação e colector de cintura (1ª-. Fase)”, ao qual foram opositores, além de outras, a recorrente e recorrida particular. Por deliberação da entidade recorrida, notificada à recorrente por oficio de 20/01/2000, foi adjudicada a obra objecto do concurso, dito em 1, à recorrida particular — deliberação recorrida. Em 20/01/2000, a recorrente requereu a este Tribunal a suspensão da execução da deliberação recorrida, nos termos dos arts. 2°- e 5°- do Dec. Lei 134/98, de 15/5 — Cfr. proc. 58/2000 — Apenso. A petição de recurso dos autos deu entrada neste Tribunal no dia 8/2/2000.” 2.O Direito. 2.2.1. A sentença recorrida rejeitou, por intempestividade da respectiva interposição, o recurso contencioso no qual a ora recorrente impugnou a deliberação de adjudicação da empreitada respeitante à “variante a Celorico da Beira, Iluminação e Colector da Cintura (1ª Fase)” à recorrida particular “B... S.A.” A Recorrente discorda da aludida decisão, apoiando-se, em síntese, nos seguintes argumentos: Atendendo a que o processo percorreu a tramitação comum, encontrando-se tendencialmente percorridas as fases da lide, estabilizaram-se as legítimas expectativas processuais da Recorrente. Tais expectativas são contrariadas pela sentença recorrida, ao arrepio de princípios fundamentais de direito administrativo – processuais e substantivos – mostrando-se tal decisão tributária de uma concepção formalista do contencioso administrativo. A decisão recorrida errou, pois, a utilização do prazo urgente do recurso, a que se reporta o art.º 3.º, n.º 2 do D.L. 134/98 é facultativa, podendo o particular socorrer-se do prazo comum previsto na alínea a) do n.º 1 do art.º 28.º da L.P.T.A., interpretação para a qual concorre o disposto na Directiva n.º 89/665/CE, a interpretação actualista do DL 134/98 – à luz do novo modelo de Justiça Administrativa inserido pela reforma do contencioso, com o CPTA –, e o respeito pelo princípio do “favor libertatis”. Neste sentido concorre também o Parecer do Conselho Consultivo da PGR n.º P000950002 de 2002, que viabiliza a utilização do recurso contencioso pelo Mº. Público no prazo de um ano, extraindo-se daí que, também o particular o pode fazer no prazo de 2 meses, ou então tal perspectiva enferma de inconstitucionalidade (que se invoca) por violação do princípio da igualdade, art.º 13.º da CRP. (conc. 14) Em todo o caso, face às duvidas que a matéria suscitava, designadamente em 2000, deveria concluir-se, em homenagem aos princípios “pro actione” e “in dubio pro habilitate instantie”, pela convalidação do vício ( a existir), prosseguindo o processo até final. Concepção que é, de resto, a única compatível com a interpretação dos comandos legais conforme à Constituição e às exigências da tutela jurisdicional efectiva. Não tem, todavia, razão, como se demonstrará. 2.2.2.Em primeiro lugar, importa referir que, como é entendimento jurisprudencial pacifico, o prazo de interposição do recurso contencioso é um prazo de caducidade (de direito substantivo), do conhecimento oficioso do julgador, que pode ser conhecido em qualquer estado do processo, até ser proferida decisão final com trânsito em julgado. (v. a título meramente exemplificativo, acos de 11.1.2000, rec. 45.552-A, de 26.10.2004, pº 141/04) Estando em causa a derrogação de um prazo de caducidade não há sanação possível, em caso algum. Os princípios “pro actione” e de “sanação dos defeitos processuais” a que a recorrente faz apelo, não têm, pois, como se afigura líquido, qualquer relevo em matéria de preterição de prazos de caducidade (para intentar uma acção ou interpôr um recurso contencioso, designadamente). Transcreve-se, a propósito, o seguinte excerto do ac. de 11.1.2000, p. 45.552-A deste STA: “Efectivamente, o prazo de 15 dias para a propositura do recurso contencioso previsto no DL 134/98 é contado nos termos do artº 279º do C. Civil, por força do disposto no artº 28º nº 2 da LPTA e 4º nº 1 do DL 134/98 , isto é, não há lugar a desconto de dias não úteis, nem existe dilação ou outra transferência para momento posterior, salvo o expressamente previsto naquele artº 278º para os prazos que findam em dias em que o acto não pode ser praticado. De qualquer modo, o dia 21 de Outubro de 1999 foi um dia civil, pelo que não existia razão para qualquer suplemento de tempo, ou transferência do fim do prazo. A argumentação da requerente ( artº 93º da petição) no sentido da aplicação do disposto no artº 73º nº 1 al. b) do CPA por ter sido notificada em país estrangeiro da Europa, não colhe. Efectivamente, desde a entrada em vigor da LPTA, em 1985, que ficou assente pela referida regra do artº 28 daquele diploma que o prazo de interposição de recurso contencioso é um prazo de natureza substantiva, tal como o prazo de propositura de uma acção, a contar conforme as regras do artº 279º do C. Civil, o que afasta inequivocamente a aplicação das regras relativas aos prazos procedimentais perante a administração, e também das normas relativas aos prazos processuais em via jurisdicional. Neste sentido se pronunciou não apenas o Acórdão referenciado pelo EMMP como também numerosa e uniforme jurisprudência deste Tribunal de que citamos apenas, para mais recentes, os ac. do Pleno da Secção do C.A. de 9.12.98, no Procº. 42.968, de 18.02.99 no Procº 43.207, de 9.3.99 no Procº. 44.140, além do de 11.3.99 no Procº. 39.751 estes das Subsecções do C.A.” Cabe, também, notar que, não faz qualquer sentido pronunciarmo-nos aqui sobre a tese eventualmente defendida num parecer da P.G.R. nomeadamente no citado pela Recorrente e, nas possíveis implicações de tal tese. Dito isto, cabe agora analisar se, ao considerar imperativo e não facultativo (conforme defende a Recorrente) o prazo de interposição do recurso contencioso em causa, a decisão judicial recorrida interpretou e aplicou correctamente o direito. A resposta é afirmativa. De facto, e ao invés do pressuposto pela Recorrente, desde 1999 que a jurisprudência deste S.T.A. tem uniformemente decidido que o regime do D. Lei 134/98, designadamente quanto ao prazo especial de interposição do recurso contencioso a que se refere o art.º 3.º do citado diploma é imperativo (v. a título exemplificativo, acos de 9 de Março de 1999, p. 44.140, de 25 de Março de 1999, p. 44.698, 14 de Dezembro de 1999, p. 45.664, de 15 de Fevereiro de 2000. p. 45.849, de 6.4.00, p. 45.968, de 19.2.02, p. 48.136, de 26.10.04, p. 141/04). Pela clareza e desenvolvimento com que a questão em debate foi tratada no ac. de 3.5.00, p. 45.904, aí se demonstrando a falta de razão da tese defendida pela Recorrente no presente recurso, transcreve-se aqui a fundamentação do acórdão de 3.5.00, p. 45.904, inteiramente aplicável ao caso dos autos, à qual se adere: “2.2. Como se salienta no parecer do Ministério Público, e apesar de certas passagens do acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, de 27 de Outubro de 1998, processo n.° 44 153 (Cadernos de Justiça Administrativa, n.° 19, Janeiro-Fevereiro de 2000, págs. 56 a 59), puderem sugerir entendimento diverso, o certo é que a posterior jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo tem uniformemente decidido ser imperativo o regime do Decreto-Lei n.° 134/98 , designadamente quanto ao prazo especial de interposição de recurso de actos anuláveis aí estipulado, não sendo lícito ao recorrente optar entre esse regime e o regime geral (cfr. acórdãos de 9 de Março de 1999, processo n.° 44 140, de 25 de Março de 1999, processo n.° 44 698, de 14 de Dezembro de 1999, processo n.° 45 664, de 15 de Fevereiro de 2000, processo n.° 45 849, de 29 de Fevereiro de 2000, processo n.° 45 552, de 6 de Abril de 2000, processo n.° 45 968, e de 12 de Abril de 2000, processo n.° 45 988). Como se expendeu no citado acórdão de 14 de Dezembro de 1999, processo n.° 45 664: “a) A Directiva do Conselho de 21 de Dezembro de 1989 (89/665/CEE) transposta para a ordem jurídica portuguesa pelo Decreto-Lei n.° 134/98 , de 15 de Maio, pretendeu garantir uma aplicação efectiva de anteriores Directivas comunitárias «sobretudo numa fase em que as violações» (a outras Directivas, entenda-se) «podem ser ainda corrigidas». Pretendeu-se com aquela Directiva obter um aumento substancial das garantias de transparência e de não discriminação, garantindo a existência de meios eficazes e rápidos para suprir ilegalidades cometidas entre a fase do início da abertura do concurso até à fase da sua adjudicação, tendo em conta, designadamente, que entre aqueles dois momentos é que é útil e fundamental reagir contenciosamente contra actos ilegais, e que, depois de passada a fase de adjudicação, a Administração já foi legitimada na fase pré-contratual para actuar de forma a poder celebrar o contrato com o adjudicatário, sem questões pendentes ou que possam pôr em causa o desenrolar do contrato estabelecido após aquela fase. Por isso e porque essa é a finalidade essencial da fase pré-contratual, se fixou a necessidade de meios eficazes e expeditos para se garantir a legitimidade da Administração quando celebra o contrato com o adjudicatário: mas, também, naquela Directiva não deixou de se acentuar que não obstante aquele objectivo, também era indispensável assegurar a indemnização das pessoas lesadas pela prática de actos ilegais e lesivos praticados durante a fase pré-contratual. Tendo em vistas aquelas finalidades (por um lado, uma reacção rápida e expedita contra os actos lesivos praticados na fase pré-contratual de forma a assegurar a legitimidade da Administração para a fase seguinte, e, por outro lado, o de garantir o direito a uma indemnização por parte dos lesados, não obstante a passagem à fase de contratação, a Directiva veio estabelecer no seu artigo 1º a necessidade dos Estados Membros adoptarem medidas para que os recursos fossem o mais rápidos e eficazes quanto possível e no nº 6 do artigo 2.° que após a celebração do contrato os Estados Membros pudessem limitar a instância de recurso à concessão de indemnizações às pessoas afectadas pelos actos lesivos praticados na fase anterior. O que significa que a perspectiva garantística da Directiva se orientou no sentido de obter uma decisão anulatória com possibilidade de reintegração da ordem jurídica violada até ao momento da celebração do contrato; após a celebração do contrato, a reintegração da ordem jurídica violada pelos actos lesivos anteriormente praticados, em vez da reintegração in natura, aponta então para a indemnização, como seu sucedâneo. O esquema garantístico, que era apontado pela Directiva com excepção da pretendida eficácia e celeridade de impugnação de actos lesivos pré-contratuais, já era o admitido, em termos gerais, no ordenamento jurídico português. De facto, depois de celebrado o contrato; à reconstituição in natura após a anulação do acto impugnado era sempre susceptível de ser afastada com a invocação pela Administração da impossibilidade ou grave lesão do interesse público, nos termos dos artigos 6.° e 7.° do Decreto-Lei n.°256-A/77 , de 17 de Junho, uma vez que, na maior parte senão na totalidade dos casos, o arrastar do processo pelos tribunais determinava que à data do decretamento da nulidade ou anulabilidade do acto a empreitada em causa já estivesse realizada, ou fosse muito difícil a reconstituição da situação. Não sendo possível obter a indemnização por execução da sentença anulatória, em substituição da reconstituição in natura, restava à parte o direito a ser indemnizada no prazo de 3 anos a contar do facto ilícito cometido, nos termos do prescrito nos artigos 227.° , n.° 2, e 498.° do Código Civil e artigo 71.° e seguintes da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos. O Decreto-Lei n.° 134/98 , de 15 de Maio, na linha da Directiva em que se apoiou, preocupou-se, assim e fundamentalmente, com a necessidade de criar recursos contenciosos tão eficazes e tão rápidos quanto possível, tendo em conta a fase do procedimento pré-contratual, já que, como foi referido, a questão relativa ao direito à indemnização após aquela fase já estava acautelada pelo regime jurídico aplicável. Admitiu-se, assim, um prazo de 15 dias para o recurso contencioso e fixou-se um regime de urgência para esse recurso, como forma (única) de atacar os actos lesivos pré-contratuais e permitir que antes da celebração do contrato estivesse assegurada a estabilidade da relação contratual e legitimidade da Administração para celebrar o contrato com o adjudicatário escolhido. Após a celebração do contrato e sem deixar de se manter o interesse em apreciar da licitude ou ilicitude dos procedimentos pré-contratuais, para efeitos indemnizatórios, a impugnação contenciosa dos actos administrativos praticados na fase pré-contratual deixou de ter interesse para efeitos de reconstituição in natura. Assegurado, assim, pelos meios trazidos pelo Decreto-Lei n.° 134/98 de 15 de Maio, que se realizasse uma justiça mais célere quanto à nulidade ou anulabilidade dos actos lesivos praticados na fase pré-contratual e obtendo-se ou sendo possível obter-se a indemnização pela prática de actos lesivos naquela fase e após a celebração do contrato, o admitir-se que subsistia o regime do processo comum quanto à impugnação daqueles actos lesivos, com prazos muito mais dilatados, só iria permitir que se pudesse pôr em crise, de novo, a estabilidade pretendida com a escolha do contraente pela Administração e a sua legitimidade para contratar, quando, precisamente, foi esse um dos fins pretendidos alcançar com o Decreto-Lei n.º 134/98 , de 15 de Maio. A admitir-se, igualmente, a subsistência dos meios comuns do contencioso administrativo, para além dos meios trazidos pelo Decreto-Lei n.° 134/98 , de 15 de Maio, a única garantia acrescida que era dada às partes lesadas seria a de um prazo acrescido para impugnar os actos lesivos praticados na fase pré-contratual; na verdade, a não ser possível agora e muito menos a reconstituição in natura, através desses meios comuns apenas se poderia assegurar o direito à indemnização, que o Decreto-Lei n.º 134/98 já assegura e face ao regime jurídico vigente em Portugal. Do que resultaria, afinal, que através do recurso aos meios contenciosos comuns, para além de se prolongar a situação de instabilidade quanto à escolha do contraente pela Administração, apenas se asseguraria o direito a um prazo maior para accionamento de um direito, quando já existia um meio mais adequado e expedito para esse fim e com garantias idênticas quanto ao direito do particular a ser indemnizado. Em conclusão: atentos os fins e as motivações prosseguidos pelo Decreto-Lei n.º 134/98 , de 15 de Maio, a subsistência dos meios processuais contenciosos normais para impugnação dos actos lesivos contidos no âmbito do seu artigo 1º, para além de não se conterem numa interpretação literal daquele preceito, não se encontram no seu espírito nem são coerentes e lógicos com aqueles fins e motivações. Acresce que outras razões apontam igualmente no sentido de que o Decreto-Lei n.º 134/98 , de 15 de Maio, estabelece um regime jurídico exclusivo aplicável aos actos lesivos abrangidos no seu âmbito. No nosso sistema jurídico e de acordo com o artigo 2. ° , n.° 2, do Código de Processo Civil , vigora um regime geral segundo o qual a todo o direito corresponde uma acção adequada a fazê-lo reconhecer em juízo. A necessidade de utilizar o meio adequado para fazer reconhecer um direito leva, por outro lado, e em relação ao «interesse em agir», que o meio «adequado» seja o mais indicado para alcançar a tutela do direito, sendo o meio mais indicado aquele, por sua vez, que é o mais rápido, económico e expedito (no sentido apontado por MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, Cadernos de Justiça Administrativa, n.° 7. págs. 28 e seguintes). O regime do Decreto-Lei n.º 134/98 , de 15 de Maio, pode, assim, considerar-se como um regime especial, ditado por razões de celeridade e eficácia, que tem de ser considerado como o meio mais eficaz e expedito da tutela dos interesses em causa, que permite acautelar as situações lesivas abrangidas pelo seu regime. E, por outro lado, tem também que se concluir que o recurso aos meios contenciosos comuns, a entender-se que poderia subsistir, nada acrescentaria de relevante e útil para as finalidades prosseguidas por aquele Decreto-Lei. Há, assim, que considerar que o regime jurídico em causa para impugnação de actos lesivos na fase pré-contratual tem a natureza de um regime único e exclusivo, não constituindo o recurso a esse meio uma faculdade dos interessados. Permitir-se através do meio especial previsto no Decreto-lei n.º 134/98 uma actividade célere e eficaz, quer por parte da Administração quer por parte dos tribunais, a fim de estabilizar a escolha do contraente pela Administração, e permitir-se, simultaneamente, que tudo pudesse ser, de novo, posto em crise, com a interposição de recurso contencioso no prazo de 2 meses ou a todo o tempo, seria, ao fim e ao cabo, retirar qualquer utilidade ao Decreto-Lei n.º 134/98 e aos fins por ele prosseguidos, sem que o recurso aos meios comuns trouxesse qualquer valor acrescido em termos de garantias, contenciosas concedidas aos administrados. Conclui-se, assim, no sentido de ser o regime previsto no Decreto-Lei n.° 134/98 , de 15 de Maio, o único aplicável ao contencioso administrativo de actos administrativos relativos à formação dos contratos de empreitada de obra públicas; de prestação de serviços e de fornecimento de bens.” Esta fundamentação foi retomada nos acórdãos de 15 de Fevereiro de 2000, processo n.° 45 849, e de 29 de Fevereiro de 2000, processo n.° 45 552, acrescentando-se neste último: “A liberdade de escolha da tramitação não é a regra geral, em processo civil ou em direito processual administrativo. Pelo contrário, logo o n.º 2 do artigo 2.° do Código de Processo Civil , na redacção actual, refere que «a todo o direito ... corresponde a acção adequada a fazê-lo reconhecer em juízo ...» havendo de sublinhar-se «a acção adequada» como forma precisa de transmitir o conteúdo de que não é um meio processual qualquer à escolha, mas o meio processual de tutela que for adequado. É sabido que, para evitar dúvidas e esforços desnecessários, a lei processual, ao estabelecer um meio adequado, não estabelece outros também adequados, mas apenas um. Por outro lado, o Decreto-Lei n.° 134/98 procurou reforçar a garantia dos particulares, mas para atingir este objectivo usou a aceleração dos prazos processuais dos recursos e medidas cautelares e a flexibilização dos pressupostos de fundo exigidos para o decretamento das medidas e não a cumulação de meios ao dispor dos interessados, como resulta do recorte do respectivo campo de aplicação, apenas aos contratos enunciados no artigo 1.°, mas quanto a todos eles, e também quanto a todos os actos administrativos relativos à formação desses contratos que lesem direitos ou interesses legalmente protegidos. Isto é, o Decreto-Lei n.º 134/98 se pretendesse criar mais um meio a adicionar aos existentes tê-lo-ia dito e não usaria a redacção que adoptou nos artigos 1° e 2º, n.º 1, sem os fazer preceder ou seguir de qualquer excepção ou restrição. Depois, como é sabido e já foi acentuado em estudos sobre o diploma, os meios de tutela regulados no Decreto-Lei n.º 134/98 são os mesmos que estariam à disposição dos particulares no regime comum, visto que as providências não especificadas eram antes admitidas, o que torna bem evidente que o Decreto-Lei n.º 134/98 apenas encurtou prazos e flexibilizou os pressupostos materiais das providências urgentes, pelo que as diferenças de eficácia que se pretendiam obter com o diploma não podem ter pretendido criar, nem sequer pactuado, com a subsistência de situações de incerteza e descontrole de meios de tutela jurisdicional, como a que resultaria da possibilidade de o interessado optar entre os prazos que lhe aprouvesse. Isto é, deixar ao arbítrio dos interessados e da sua estratégia processual a opção entre impugnar o acto lesivo em quinze dias ou em dois meses, não se coaduna com a preponderância da regra da adequação dos meios. A lei, racionalmente, presume-se, considerou que o meio adequado devia ser sujeito ao prazo de 15 dias quanto à propositura do recurso e aos demais prazos processuais, em relação, aos trâmites do recurso jurisdicional e também quanto às providências urgentes. Esquecer esta opção de racionalidade de meios seria desaplicar a lei. Não se consegue atingir com que argumentos se haveria de conceder ao requerente, que pede a suspensão de eficácia de acto que o excluiu dos escolhidos para a fase de negociações, ao abrigo de normas que lhe conferem um processo urgentíssimo, mas lhe exigem também urgência a requerer em quinze dias, que pudesse, do mesmo passo, pedir subsidiariamente que, a não se considerar tempestiva a pretensão se decretasse a mesma medida por um processo mais lento e com maior prazo para requerer. E que ao estabelecer prazos curtos para os recursos e medidas que prevê o Decreto-Lei n.° 134/98 quis, além de conferir maior celeridade e eficácia a favor dos particulares, afastar a incerteza dos órgãos que promovem o concurso sobre o momento até ao qual o procedimento pode ser paralisado por medidas jurisdicionais, porque de outro modo não haveria o necessário balanceamento entre a prossecução do interesse público e privado. Também a articulação prática entre os dois meios, aplicáveis em cumulação, resolvida em alternativa a favor do lesado, poderia ser um logro para os interesses dos particulares, que tendo requerido o meio mais urgente, mais tarde, no meio comum, podiam ser colhidos por preclusões insuspeitadas e perda o beneficio de prazos mais longos, parecendo preferível a certeza da aplicação de um instrumento processual único. A possibilidade de transformar o recurso urgente previsto no Decreto-Lei n.° 1 34/98 em recurso com os prazos e formalidades da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos é, assim, de afastar, por razões de lógica e justiça processual.” Embora não se ignore a existência de posições doutrinais em sentido divergente (cfr. BERNARDO DINIZ DE AYALA, “A Tutela Contenciosa dos Particulares em Procedimentos de Formação de Contratos da Administração Pública: Reflexões sobre o Decreto-Lei n.° 134/98 , de 15 de Maio”, e ALEXANDRA LEITÂO, “Duas questões a propósito da aplicação do Decreto-Lei n.° 134/98 , de 15 de Maio”, em Cadernos de Justiça Administrativa, n.° 14, Março-Abril de 1999, págs. l1 a 13, e n.° 19, Janeiro-Fevereiro de 2000, págs. 60 e 61, respectivamente), entende-se ser de reiterar a orientação jurisprudencial deste Supremo Tribunal Administrativo. Na verdade, não se pode esquecer que a especial tramitação introduzida pelo Decreto-Lei n.° 134/98 não visa apenas tutelar a posição jurídica do particular concorrente que decidiu impugnar os actos em causa, mas também - com igual intensidade - os direitos e interesses legalmente protegidos dos demais concorrentes e da Administração. O objectivo desse regime, bem como da Directiva que o dinamizou, é, na medida do possível, o de, atentos os vultuosos interesses que normalmente estão em causa neste tipo de contratos, só passar à fase da celebração do contrato uma vez juridicamente estabilizada a escolha do co-contratante. Para esse efeito, é no interesse de todos - e não apenas do particular recorrente - que se encurtam os prazos dos processos judiciais e da própria interposição do recurso ou da formulação de pedido de medidas cautelares. Não se trata, pois. de uma faculdade do recorrente a que este poderia renunciar, optando pelo uso do recurso contencioso comum, a interpor no prazo-regra de 2 meses. Seria frustrar os objectivos de eficácia e celeridade - pensado em beneficio de todos os intervenientes na fase de formação (deste contratos -, que estão na base da Directiva transposta pelo Decreto-Lei n.° 134/98 , deixar ao arbítrio de um dos concorrentes a opção por um meio de impugnação que reconhecidamente não satisfazia aqueles objectivos. Conclui-se, assim, que o regime especial do Decreto-Lei n.° 134/98 , de 15 de Maio, é imperativo, devendo o recurso contencioso dos actos nele previstos ser interposto no prazo de 15 dias, sob pena de rejeição por extemporaneidade, como bem decidiu a sentença recorrida. 2.3. Este entendimento em nada contende com o direito à tutela jurisdicional efectiva e a garantia de recurso contencioso, constitucionalmente consagrados no n.° 4 do artigo 268.° da Lei Fundamental. Como a este propósito se ponderou no já parcialmente transcrito acórdão de 14 de Dezembro de 1999, processo n.° 45 664: “Como se demonstrou anteriormente, o Decreto-Lei n.° 134/98 , de - 15 de Maio, não diminuiu as garantias concedidas aos administrados para interpor recursos contenciosos relativamente aos actos relativos aos procedimentos pré-contratuais. A eficácia e a celeridade dos prazos fixados são uma garantia de um ataque rápido e expedito aos actos lesivos praticados na fase pré-contratual e com esse regime procurou-se acautelar e afastar que se verificassem situações em que a declaração de nulidade ou anulabilidade dos actos não tivesse qualquer relevância prática. Por ouro lado, a garantia que os administrados têm de se ver ressarcidos pelos actos lesivos praticados mantém-se no sistema jurídico português para além da passagem à fase seguinte do procedimento, com a eventual declaração da ilegalidade do acto praticado e o recurso à acção como meio de obter a indemnização resultante do contrato ter sido celebrado, não obstante a ilegalidade cometida, nos termos dos artigos 227.° , n.° 2, e 498.° , n.° 1, do Código de Processo Civil e artigos 71º e seguintes da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos.” E aqueles direito e garantia não resultam intoleravelmente restringidos com a redução do prazo de interposição do recurso contencioso para l 5 dias. Como recentemente ponderou o Tribunal Constitucional (acórdão n.° 646/99. processo n.° 597/98, de 24 de Novembro de 1 999, que não julgou inconstitucional as norma do artigo 86.°, n.° 2, do Código do Imposto sobre o Valor Acrescentado, que estabelece o prazo de 8 dias para a impugnação dos actos de fixação desse imposto no âmbito de liquidação adicional): (…) o direito ao recurso contencioso, constitucionalmente consagrado, não implica uma limitação absoluta do legislador infraconstitucional no que respeita ao estabelecimento dos prazos de interposição do recurso. O escopo fundamental da norma constitucional é o de assegurar a recorribilidade dos actos ilegais da Administração que lesem interesses dos particulares. Garantida a efectiva eficácia dos mecanismos de impugnação previstos, abre-se um amplo espaço de manobra ao legislador no que se refere à regulamentação específica da tramitação de cada um desses mecanismos, podendo este, em função das particularidades de cada situação, consagrar regimes diferenciados, nomeadamente no que se relaciona com os prazos de impugnação. (...) à semelhança do que acontece noutros casos, a necessidade de definição das situações jurídica, decorrente do valor segurança, conjugada com as particularidades deste tipo de casos, não permite concluir pela desrazoabilidade ou desproporcionalidade de um prazo curto que, não obstante, ainda permita a activação, de modo eficaz, do respectivo mecanismo processual de impugnação. O prazo de oito dias não implicará, assim, uma compressão desproporcionada do exercício do direito ao recurso da impugnante, ora recorrente, não sendo situação análoga à que levou o Tribunal Constitucional a julgar inconstitucionais certas normas relativas a prazos processuais (cfr. o Acórdão n.º 8/87, de 13 de Janeiro - Acórdãos do Tribunal Constitucional, volume 9.°, 1987, págs. 229 e seguintes).” Similarmente, no presente caso, estando em causa a impugnação de actos praticados em procedimento em que o recorrente é participante directo, com ampla possibilidade de acesso aos documentos relevantes para a formação da sua decisão de impugnar ou de se conformar com a conduta da Administração, não pode seriamente sustentar-se que a fixação do prazo de 15 dias para a interposição do recurso contencioso reduza de modo intolerável a correspondente garantia constitucional ou que o prive de tutela jurisdicional efectiva. Tanto mais que, como este Supremo Tribunal Administrativo já decidiu (cfr. acórdão de 23 de Março de 2000, processo n.° 45 9075), “o disposto no artigo 31.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos é aplicável, com as necessárias adaptações ao prazo especial de interposição do recurso contencioso previsto no Decreto-Lei n.° l 34/98, de 1 5 de Maio”, pois “o carácter urgente do recurso não constitui justificação racional para a exigência de interposição do recurso num momento em que se desconhecem os fundamentos do acto a impugnar”, consistindo aquelas “necessárias adaptações”, obviamente, na compressão do prazo de um mês previsto no n.° 1 desse artigo 31.° por forma a que o pedido de notificação completa ou de passagem de certidão seja formulado antes de esgotado o prazo de 1 5 dias para interposição do recurso contencioso. Improcedem, assim, na sua totalidade, as conclusões da alegação da recorrente.” 3.Nos termos e pelas razões expostas, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida. Custas pela Recorrente, fixando-se Taxa de justiça: € 400. Procuradoria: € 250. Lisboa, 14 de Dezembro de 2005. – Maria Angelina Domingues (relatora) Costa Reis – Cândido de Pinho .