048296 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em subsecção, na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: 1. A..., residente na ..., nº ..., ..., Bombarral, interpôs o presente recurso contencioso da deliberação da Câmara Municipal de Óbidos, de 19.6.2000, que lhe indeferiu pedido de aprovação do projecto de arquitectura referente à construção de uma moradia unifamiliar no lote ... do Bairro do ..., Vau, Óbidos. Por sentença do Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra (fls. 131 e segts.), foi negado provimento ao recurso. Inconformada, a impugnante deduziu o presente recurso jurisdicional, em cujas alegações concluiu: O acto recorrido fundamenta-se para indeferir o requerido, no facto do lote ... do Bairro ... da operação de loteamento titulada pelo alvará de loteamento n° 50 da CMO, estar localizado na área HE l do Plano de Urbanização aprovado pela Declaração n° 20/98 publicada no DR II Série de 17 de Janeiro, que no seu artigo 21°, ali não permite construções e por estar integrada na Reserva Ecológica Nacional. O lote ... do Bairro ..., propriedade da recorrente, por compra em 10 de Maio de 1978, foi criado pela operação de loteamento titulada pelo alvará de loteamento n° 50, emitido pela CMO em 13 de Março de 1969, (DOC. 3 junto à P.I). Por deliberação de 23 de Janeiro de 1980, ao abrigo do art° 24° do DL 289/73, de 6 de Junho, foi declarada a caducidade do alvará n° 50, pela CMO (DOC. 2, junto à contestação) A CMO quando declarou a caducidade, ou mesmo depois, não expropriou os prédios afectos à operação de loteamento ao abrigo do art° 26° do DL 289/73, de 6 de Junho e consequentemente não considerou tais terrenos como não sendo terrenos para construção, como se prova pelo facto do lote da recorrente nunca ter sido expropriado. Por tal facto, mantiveram-se os lotes criados pela operação de loteamento referido, para construção. E foram 123 lotes como se constata do Doc. 1 A. 7- Até à entrada em vigor do P.U. .../..., em 17 de Janeiro de 1998, a CMO tinha licenciado a construção de 86 moradias em 86 lotes (Doc. 1 A). Tal foi possível porque as obras de urbanização do loteamento se encontravam numa fase de construção bastante adiantada, 5 porque a legislação o permitia. No Diário da República n° 276, I Série B, de 28 de Novembro de 1996, foi publicado o Plano Director Municipal de Óbidos, que entrou em vigor nesse data. Que inclui os terrenos ocupados com os Bairros criados pela operação de loteamento titulada pelo alvará de loteamento n° 50, e onde se localiza o lote ... do Bairro ..., no Espaço Urbano de Desenvolvimento Turístico, Polo de Desenvolvimento do Bom Sucesso (.../...) - (art° 26° n° 5 alínea c) do Regulamento do P.U., carta de ordenamento). Dispõe o art° 28° n° 1 al. a) do DL 69/90 , de 2 de Março, em vigor quando da elaboração e aprovação de qualquer dos planos de ordenamento municipal aqui referidos, que os "espaços urbanos" são caracterizados pelo seu elevado nível de infra-estruturas e densidade populacional, onde o solo se destina predominantemente à construção, facto que os órgãos do Município de Óbidos reconhecem ao incluir o lote da recorrente em Espaço Urbano de Desenvolvimento Turístico", quando da elaboração e aprovação do PDM. Conforme o art° 30° n° 1 do Regulamento do PDM de Óbidos, os espaços urbanos estão afectos à construção. Tal quer dizer que até à entrada do Plano de Urbanização (P.U.), o PDM permitia - e permite hoje a construção de uma moradia no lote da recorrente. O P.U. .../... foi publicado no Diário da República, II Série, n° 14 de 17 de Janeiro de 1998, e entrou em vigor nesta data. E na declaração n° 20/98 (II Série), publicada neste Diário da República, se constata que foi declarada a conformidade do P.U. com o Plano Director Municipal de Óbidos, pelo que aquele plano não foi ratificado. No entanto verifica-se que o P.U. introduziu a área onde se localiza o lote da recorrente em "Zona habitacional existente" (que se localiza na REN) - art° 20°, estabelecendo aí que "nestas zonas não são permitidas quaisquer novas construções". É pois evidente a desconformidade entre o PDM de Óbidos e o P.U. ...l/... (Polo de Desenvolvimento do Bom Sucesso), na área onde se localiza o lote da recorrente – nomeadamente porque aquele permite a construção de uma moradia e este proíbe-a. Para se impor ao PDM de Óbidos, verificada a desconformidade acima denunciada, o P.U. deveria ter sido ratificado. Ao não ser ratificado, aplica-se ao lote da recorrente o regime fixado no Plano Director Municipal para a transformação do uso do solo e não o regime fixado no P.U., pois este plano é hierarquicamente inferior àquele, como resulta do art° 16° do DL 69/90 . É pois ilegal a aplicação do regime fixado no P.U. ao requerido pelo recorrente, pois só através da ratificação é que o P.U. podia alterar a situação jurídica criada pelo PDM para a área onde se insere o lote da recorrente. E por tal facto o acto recorrido padece do vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito. Pretende a douta sentença recorrida que "este alvará nunca deu origem à constituição de lotes concretos, sempre tendo o terreno permanecido indiviso" (conclusão n° 3). Pela escritura de compra e venda de 10 de Maio de 1978 (DOC. 3, junto à P.I.) e pela certidão do registo do lote ... na Conservatória do Registo Predial de Óbidos (DOC. 2, junto à P.I.) se prova o contrário, conforme o corpo destas alegações. Também o DOC. l A. vem demonstrar o contrário do que pretende a referida conclusão n° 3. Pretende a douta sentença que com o D.R. n° 32/93 de 15 de Outubro, o lote da recorrente ficou integrado na REN, o que não corresponde à verdade nem se prova na douta sentença que não oferece os fundamentos para tal conclusão. De facto, o art° 8° deste DR define áreas urbanas e não urbanas, e ficaram incluídas nas áreas urbanas as áreas de expansão dos núcleos urbanos e a área de polo de desenvolvimento (art° 8° n° 3), onde se localiza o lote da recorrente que é área urbana como se prova no corpo das presentes alegações. Vem também a douta sentença concluir que "as obras de urbanização nunca foram realizadas e nunca foi efectuada a divisão do terreno", o que é manifestamente falso. De facto, A operação de loteamento criou 123 lotes para construção e foram construídas 86 moradias em 86 desses lotes (DOC. l A), o que por si só prova que foram efectuadas as obras de urbanização que apesar de não concluídas se encontravam em estado de desenvolvimento suficiente para permitir licenciar as referidas construções o que era possível (art° 10 n° 2 DL 46.673, de 26 de Novembro de 1965; art° 23° do DL 289/73; art° 52° n° 2 do DL 400/84 ; artº 35° n° 2 do DL 448/91 ). Vem, nas suas conclusões, dizer a douta sentença que "não é verdade que existe um loteamento em vigor para a zona onde se insere o prédio da recorrente". O loteamento em causa é uma realidade e existe como é evidente, pois o prédio loteado está dividido em lotes, está suficientemente infra-estruturado para ter permitido à CMÓbidos licenciar a construção de 86 moradias em 123 lotes criados pela operação de loteamento. Confunde a douta sentença alvará de loteamento - que no caso concreto está caducado - com operação de loteamento e loteamento dele resultante que existe, como se provou. Pretende a douta sentença que "o grande fundamento jurídico invocado pela autora - a existência de um alvará de loteamento permitindo a construção urbana do seu prédio - falece em absoluto. Ora, tal conclusão não tem qualquer suporte na posição da recorrente, conforme se provou no corpo destas alegações, onde exclusivamente se transcreveu e que se disse na petição inicial: "E a declaração de caducidade de um alvará de loteamento não significa que tal operação (de loteamento) seja nula e que os efeitos provocados nomeadamente na esfera jurídica de terceiros se extingam A recorrente busca o seu direito de construir, no facto de ser proprietária de um lote criado pela operação de loteamento titulada pelo alvará n° 50 da CMO, lote esse que se destina à construção, sendo este facto o que determinou a criação do próprio lote. Lote esse que ainda hoje existe, como se provou. A caducidade do alvará de loteamento tinha, à data em que foi declarada, como consequência ou a manutenção da operação de loteamento (e dos lotes por ele criados para a construção) ou a sua anulação, considerando que tais terrenos não seriam mais considerados como terrenos para construção. A anulação da operação estava prevista no art° 26° do DL 289/73 e impunha a expropriação do prédio loteado, o que não aconteceu, pois caso tivesse acontecido o lote da recorrente teria sido expropriado e em consequência indemnizada. A CMO não expropriou os terrenos onde se afirmou a operação de loteamento, assumindo para si própria a possibilidade de executar, por conta do titular do alvará, as obras de urbanização em falta (artº 25° do DL 289/73), e por ter assim decidido, sempre foi autorizando a construção de moradias nos lotes criados pela operação de loteamento, tendo licenciado a construção de 86 moradias em 123 lotes o corresponde a 70% do total de construção de moradias previstas para o local (DOC. l A, agora junto). Com a entrada em vigor do DL 400/84 , de 31 de Dezembro, a CMO deixou de ter base para expropriar os terrenos constitutivos da operação de loteamento titulada pelo alvará n° 50, não sendo portanto possível hoje declarar que esta operação de loteamento deixou de vigorar na ordem jurídica. A caducidade do alvará, transfere do loteador para a Câmara Municipal, a obrigação de realizar as obras de urbanização em falta (art° 55°), com a caução que detêm como garantia para a conclusão de tais obras ( art° 48° n° 1 al. h), ambos do DL 400/84 . E a área ocupada com a operação de loteamento titulada pelo alvará de loteamento n° 50 está hoje praticamente infra-estruturada, o que justificou, no passado que a CMO licenciasse 86 moradias em 86 dos 123 lotes existentes (DOC. l A), facto que o PDM de Óbidos, implicitamente reconhece, ao incluí-la em "espaço urbano". Agora e a partir da entrada em vigor do DL 448/91 , que se aplica ao caso concreto, mais uma vez se prova que a caducidade do alvará, para além de também não destruir a operação de loteamento; vem obrigar a Câmara Municipal à conclusão das obras de urbanização para protecção dos interesses de terceiros adquirentes dos lotes, da qualidade do meio urbano ..." etc., conforme é claro dos art°s 47° e 48º. E ao entender que a caducidade do alvará determina afinal que a operação de loteamento deixou de existir e consequentemente se perderam os direitos de propriedade dos proprietários dos lotes, nomeadamente do direito de construir, a douta sentença fez má aplicação do direito e por tal deve ser revogada. Provado que o direito de construir é uma expressão do direito de propriedade do proprietário de um lote criado para esse fim por uma operação de loteamento, é inconstitucional todo o regulamento administrativo que proíba o exercício daquele direito como é o caso do P.U. (pois os planos municipais têm a natureza de regulamento administrativo, art° 4° do DL 69/90 ), por violar o art° 62° do CRP. Consequentemente a fundamentação do acto administrativo recorrido é ilegal: por inconstitucional, padecendo por tal facto, o acto recorrido do vício de violação de lei. pelo facto do P.U. não se aplicar ao caso concreto, pois pelas regras do PDM sempre seria possível construir no lote do recorrente uma moradia, o que já não acontece com a aplicação deste P.U. só que o P.U. não foi ratificado, pelo que não altera a situação jurídica criada pelo PDM, na área onde se localiza o lote da recorrente, sendo este aliás o plano que aqui se imporia, também por este facto o acto recorrido padece de vício de violação de lei. E o acto recorrido sempre violaria o artº 12° do Código Civil , por impor a aplicação retroactiva dos planos de ordenamento municipal aos lotes resultantes da operação de loteamento titulada pelo alvará n.º 50 Pretende a Douta sentença recorrida que o lote da recorrente faz parte da Reserva Ecológica Nacional desde a entrada em vigor do DR 32/93 de 15 de Outubro, mas não apresenta qualquer fundamento para prová-lo. Ora tal conclusão não corresponde a verdade. Mas porque o art.° 4° n.º 1 da alínea a) do DL 93/9, com a redacção que lhe foi dada pelo Dl 213/92 , dispõe que se exceptuam das acções proibidas na REN a realização da acções já previstas à data de entrada em vigor da Portaria da Resolução do Conselho de Ministros que delimita a REN, não pode servir de fundamento para indeferir o requerido o facto do lote da recorrente se localizar na REN. E isto porque o lote da recorrente foi criado para a construção de uma moradia, por uma operação de loteamento. A construção da moradia no lote é pois uma acção prevista a partir da criação do próprio lote, como resulta da natureza da operação de loteamento que o criou. E porque a operação de loteamento onde se localiza o lote da recorrente impôs-se na ordem jurídica antes da entrada em vigor da delimitação da REN no concelho de Óbidos, a construção prevista para os seus lotes tem que ser permitida com o fundamento legal acima referido, o art. 4° n.° 1 da alínea a do DL 93/90 , com a redacção que lhe foi dada pelo DL 213/92 . E ao não considerar esta possibilidade legal de construir, a douta sentença faz má aplicação de direito. Nestes termos, deve a douta sentença recorrida ser revogada pelos erros materiais e de direito de que padece e anulado o acto recorrido por padecer dos vícios invocados no recurso contencioso”. 1.4. A recorrida contra-alegou, concluindo: “1 – O chamado “alvará 50”, nunca deu origem à constituição de lotes concretos, sempre tendo o terreno permanecido indiviso. 2 - Foram vendidos lotes de terreno para construção, em locais e com áreas nunca aprovados pela Câmara Municipal, e muito menos pela Direcção Geral de Urbanização. 3 - A anarquia obrigou a Câmara Municipal de Óbidos, a caducar o alvará em 1980; as poucas infraestruturas degradaram-se; a recorrente só regista em 1989, e só 20 anos depois é que pede licença de construção. 4 - Entretanto o local do seu terreno é considerado RESERVA ECOLÓGICA NACIONAL; o PDM de Óbidos, cria um pólo de desenvolvimento que foi regulamentado pelo PU .../..., definindo a zona HEI. 5 - A recorrente reconhece que o seu terreno está nesta zona HEI, onde dizem os Art° 21 e 24 "não são permitidas quaisquer novas construções". 6 - A Câmara Municipal de Óbidos teve que negar a licença de construção, pelo que sendo legal a deliberação recorrida, o recurso deve improceder, como é de JUSTIÇA”. 1.5. O EMMP emitiu o seguinte parecer (omitem-se as notas de rodapé): “Cumprindo-me emitir parecer, adianto, desde já, que, na minha óptica, deverá manter-se a decisão que, indeferindo a pretensão anulatória do recorrente, negou provimento ao recurso contencioso de anulação. Num esforço de síntese, alinham-se em defesa desta opinião as razões seguintes que, a meu ver, contrariam, no essencial, a extensa alegação do recorrente e o conjunto das 53 conclusões formuladas: é certo e seguro que o licenciamento do loteamento invocado pelo recorrente como constitutivo do seu direito a construir deixou de produzir efeitos a partir da deliberação de 1980.01.23 que declarou a respectiva caducidade; outrossim, são factos incontroversos que (a) o pedido de aprovação do projecto de arquitectura foi apresentado em 2000.06.19, que (b) a essa data estava já em vigor o Plano de Urbanização .../... publicado no DR II Série de 1998.01.17, que (c) o pedido foi indeferido em virtude de o local estar afecto à zona HEI deste PU, "onde, de acordo com o estipulado no n.º 1 do art. 21.º do Regulamento do referido Plano não são permitidas novas construções" e que (d) não há qualquer erro de facto quanto a este enquadramento na zona HE l; Ora, a caducidade, declarada por acto administrativo que não foi contenciosamente impugnado, seguramente, fez cessar em 1980 os efeitos jurídicos do acto de licenciamento da operação de loteamento. Portanto, ainda que à sombra do acto primário se tivessem produzido efeitos constitutivos de direitos, certo é que em a partir da declaração de caducidade esses efeitos não mais resistiram na ordem jurídica; daqui decorre também que, aquando da publicação em 1998.01.17 do Plano de Urbanização .../... não estava subjectivado a favor do proprietário do "lote” qualquer direito a construir (nos termos das prescrições do alvará de loteamento) que devesse ser respeitado, sobrelevando à aplicação do PU nessa parte, nos termos do disposto no art. 12° do C.Civil; não há qualquer desconformidade do PU .../... com o disposto no art. 30° n.º 1 do PDM de Óbidos que justifique a rejeição da respectiva aplicação por violação do princípio da hierarquia dos instrumentos de planeamento urbanístico municipal. Na verdade, a afectação à construção prevista no PDM não quer dizer que em todos os espaços urbanos fica autorizada a edificação até ao último metro quadrado da área disponível. E a norma do n° 1 do art. 21° do Regulamento do PU enquanto prescreve que na zona habitacional existente denominada HEI "não são permitidas quaisquer novas construções" não está seguramente a modificar a afectação dos espaços urbanos. Estes não passam, por via disso a estar destinados, por exemplo, à indústria ou à agricultura. Trata-se de mera regulação, do simples disciplinar do uso dos espaços no âmbito da afectação que se mantém para construção. a norma não está, também, ferida de inconstitucionalidade, uma vez que o «ius aedifïcandi» vem sendo caracterizado por um sector importante da doutrina como faculdade de natureza jurídico-pública que não faz parte do direito de propriedade privada constante no art. 62° n° 1 da Constituição, sendo que este entendimento é perfilhado pelo Tribunal Constitucional e constitui jurisprudência firme do STA. nestes termos, o acto contenciosamente impugnado, que teve por fundamento o desrespeito do disposto no art. 21° n° 1 do Regulamento do PU .../... não enferma de ilegalidade e, por consequência, deverá manter-se a douta sentença”. 2. 2.1. Em sede de matéria de facto, disse a sentença: “Dos autos resultam provados os seguintes factos: 1º - por deliberação de 1969/03/13 a Câmara Municipal de Óbidos aprovou o loteamento de um terreno rústico na Quinta do Bom Sucesso, concedendo ao titular, ..., a licença de loteamento, com as seguintes prescrições: as obras de urbanização serão realizadas pela ... e a expensas desta, por fases e num prazo de 25 anos; a prioridade de execução dos trabalhos será a seguinte: logo que se construa o 1º edifício em qualquer zona será nela completada a rede de estradas e transportada a energia eléctrica e água, no prazo de 2 anos; quando estiverem construídos 25% dos edifícios a ... ou sucessores submeterão à Câmara Municipal o plano das restantes obras de urbanização; a ... fica autorizada a vender lotes de terreno para construção; 2º - o respectivo alvará foi emitido em 1969/11/07; 3º - este alvará nunca deu origem à constituição de lotes concretos, sempre tendo o terreno permanecido indiviso; 4º - em reunião da Câmara Municipal de 1980/01/23 foi deliberado declarar a caducidade daquele alvará; 5º - esta deliberação foi publicitada na imprensa regional em 1980/02/01 e foi divulgada pela via de comunicado; 6º - por escritura pública de 1978/05/10 a autora adquiriu “um lote de terreno para construção urbana, sito na Quinta ... no bairro ..., designado pelo lote ... ...”; 7º - em 1993, com o Decreto Regulamentar 32/93 , de 15/10, o prédio adquirido pela autora ficou integrado na área da REN e aí se manteve, posteriormente, com a Resolução do Conselho de Ministros nº 186/97, de 28/10; 8º - em aviso datado de 1995/01/06 o Presidente da Câmara Municipal de Óbidos procedeu à seguinte comunicação: “... considerando que não se encontram em vigor nenhum dos alvarás nºs 50 ... relativos a loteamentos na zona do ..., considerando que no local não existem as infraestruturas adequadas a uma qualquer expansão urbanística, considerando que se encontra em elaboração o Plano de Urbanização para o local, deliberou em sua reunião de 2 de Janeiro de 1995 informar todos os interessados que qualquer pedido de informação prévia ou de licenciamento não poderá ser atendido até à publicação e entrada em vigor do referido plano de urbanização”; 9º - em 2000/06/19 a Câmara Municipal de Óbidos indeferiu o pedido de aprovação do projecto de arquitectura apresentado pela autora por o local em questão estar afectado à zona HE1 do Plano de Urbanização .../..., onde não são permitidas novas construções”. 2.2. 2.2.1. Com o recurso contencioso que interpôs, pretendia a recorrente ver anulada a deliberação da câmara municipal recorrida, de 19.6.2000, que lhe indeferiu o pedido de aprovação do projecto de arquitectura referente à construção de uma moradia unifamiliar no lote ... do Bairro do ..., ..., Óbidos. O indeferimento foi sustentado em que “no terreno pertencente à requerente (...) não são permitidas construções não só por se situar em zona de Reserva Ecológica Nacional, definida pelo Dec. Lei 93/90 de 19 de Março, n.º 302/90 de 26 de Setembro; n.º 32/93 de 15 de Outubro, mas especialmente porque o terreno está localizado na área HE1 do Plano de Urbanização aprovado pela Declaração n.º 20/98 publicada no DR II série de 17 de Janeiro, que no seu artigo 21.º, ali não permite construções, acrescendo ainda que naquela zona não há qualquer loteamento em vigor” (doc. 1 junto com a petição). A sentença recorrida negou provimento ao recurso, tendo-se alicerçado, em síntese, nos seguintes fundamentos: o alvará de loteamento com base no qual a recorrente pretende construir - alvará de loteamento n.º 50 - caducou, tendo essa caducidade sido declarada por deliberação camarária de 23.1.80, deliberação que não foi impugnada; independentemente daquela deliberação, sempre existiria a caducidade do alvará porque “nos termos dos art. 24º, nº 1, al. c) e d) e 34º do D.L. 289/73, de 6/6, e 54º, n.º 1, al. e) do D.L. 400/84, de 31 de Dezembro, os alvarás de loteamento caducam se as obras de urbanização não se iniciarem no prazo de 1 ano a contar do alvará, estiverem suspensas por mais de 3 meses ou forem abandonadas”, sendo “certo que as infra-estruturas nunca foram concluídas, e que as mesmas já tinham sido abandonadas aquando da deliberação acima mencionada”; o local em questão acha-se incluído na REN (Dec. Reg. 32/93, de 15.10), não sendo ilegal tal inclusão; “Em tempos a área onde se localiza o prédio da recorrente era uma zona destinada a construção.” “(...). deixou de o ser, sendo certo que não teria que se manter tal afectação, isto mesmo que se mantivesse em vigor um alvará permitindo essa mesma construção (o que não era o caso)”; não houve violação do direito de propriedade; se a câmara tivesse actuado de forma diferente o acto seria nulo. Vamos seguir de perto, na apreciação do presente recurso, decisões já proferidas neste Tribunal em casos com contornos muito próximos do presente, tendo neles estado igualmente em debate actos de indeferimento de projecto de arquitectura ou pedido de informação prévia em terrenos situados na área HE 1 do Plano de Urbanização supra identificado. Referimo-nos aos acórdãos de 7.3.2002, rec. 48179 [em Diário da República – Apêndice (AP), de 18.11.2003, pág. 1755 e segts.), de 9.10.2002, rec. 443/02 ( AP, de 26.02.2004, pág. 5595 e segts.) e de 3.12.2002, rec. 47859 ( AP, de 26.02.2004, pág. 7342 e segts.). 2.2.2. Aspecto nuclear da discussão é a questão da caducidade do loteamento, ou melhor, do respectivo licenciamento. Para a sentença, tendo o loteamento caducado e tendo essa caducidade sido reconhecida por deliberação camarária de 23.1.1980, a recorrente não tem direito de construir a pretendida moradia no terreno que integrava o lote ... desse loteamento. E recorde-se que o pedido de aprovação do projecto de arquitectura foi apresentado em 30.11.99 (cfr. fls. 2, processo instrutor), mais de 19 anos após tal declaração de caducidade. Diferentemente, a recorrente pretende prevalecer-se desse loteamento, pois entende que a caducidade do alvará de loteamento não destrói a operação de loteamento de que é título, a não ser com base no art. 26º nº 1 do DL nº 289/73, e enquanto este diploma esteve em vigor. Apesar da caducidade, o direito de construir no lote mantém-se, enquanto expressão do direito de propriedade constitucionalmente assegurado (art. 62º da CRP). Assinale-se, em primeiro lugar, que, de acordo com o teor da deliberação impugnada, a caducidade do alvará não foi apontada como a razão determinante do indeferimento. Em vez disso, e como se viu, o indeferimento fundou-se, especialmente, no facto de que “o terreno está localizado na área HE1 do Plano de Urbanização aprovado pela Declaração n.º 20/98 publicada no DR II série de 17 de Janeiro, que no seu artigo 21.º, ali não permite construções”. Simplesmente, tratando-se, como se trata, de um acto de matriz vinculada, a verificação da respectiva legalidade pelo tribunal administrativo não passa, exclusivamente, pelo exame dos fundamentos (no caso, pelo fundamento principal) com que o órgão administrativo o praticou. Ao nível do controlo do objecto ou conteúdo do acto, o que importa é ver se o acto se conforma com os seus pressupostos legais, independentemente da motivação expressa que tenha sido utilizada. Pode não existir erro ou ilegalidade a viciar os fundamentos do acto, mas, se se demonstrar que ele não se harmoniza com algum dos pressupostos que constituem o seu tipo legal, a anulação será inevitável. Paralelamente, se a motivação estiver viciada, mas existir um fundamento legal a sustentar o acto com aquele conteúdo, o tribunal pode recusar a anulação, se estiverem preenchidos todos os requisitos para a aplicação do princípio do aproveitamento do acto. Por tudo isso é que a impossibilidade de construir com base na invocada aplicação do Plano de Urbanização, além de não ter constituído a única razão apontada para justificar o acto, não podia constituir a única questão a tratar no âmbito do recurso contencioso. É que, a recorrente sustenta que pode beneficiar do licenciamento de loteamento, que foi dado em momento muito anterior ao da entrada em vigor deste Plano de Urbanização e que, por conseguinte, prevalece sobre quaisquer proibições posteriores, sob pena de retroactividade do Plano. Por estas razões, é por este aspecto, tal como foi na sentença, que se deve iniciar o conhecimento do presente recurso jurisdicional. Ambas as partes aceitam que o licenciamento do loteamento caducou, e que essa caducidade foi declarada pela câmara recorrida, na sua deliberação de 23.1.80. Vejamos as suas consequências. Citando o acórdão de 9.10.2002, “A caducidade é, como se sabe, uma forma de extinção de direitos pelo decurso do tempo que actua quando estes, devendo ser exercidos em determinado prazo específico, o não sejam (cf. DIAS MARQUES, Teoria Geral do Direito Civil, II, p. 154 e MENEZES CORDEIRO, Tratado de Direito Civil Português, Parte Geral, tomo III, p. 197). Extinto o direito, ele deixou de existir, saindo, em virtude da caducidade, da esfera jurídica daquele que era seu titular”. Deste modo, a recorrente não pode fazer apelo e retirar efeitos duma licença caducada e de direitos que não possui. Todavia, firma a recorrente, para que a destruição de efeitos do loteamento operasse era preciso que a câmara tivesse promovido a expropriação do solo, nos termos do art. 26º, n.º 1, do D.L. n.º 289/73, de 6.6. A autarquia estaria como que obrigada a levar por diante essa expropriação, em substituição do loteador, sem o que não haveria caducidade. Esta interpretação carece de apoio no espírito ou mesmo na letra das disposições legais aplicáveis. O que se prevê no art. 26.º é a possibilidade de serem expropriados, para o fim da sua urbanização pela Administração, prédios abrangidos por loteamentos urbanos caducados. A caducidade, em vez de ser um efeito da medida expropriativa, é, antes, um pressuposto dessa expropriação, uma mera faculdade de que as câmaras poderiam ou não lançar mão, em concertação com o Governo. Verifica-se, assim, que não existe o suporte em que a recorrente fez assentar a sua pretensão edificativa, e, concomitantemente, a ilegalidade do acto que a recusou. É que, se o loteamento caducou, a propriedade não está dividida em lotes para o efeito da construção, e, sendo assim, a recorrente não podia aspirar a edificar a pretendida moradia no sobredito lote n.º .... Sem o licenciamento do loteamento, nunca a câmara poderia deferir aprovar o projecto de arquitectura, como não poderia licenciar tal obra. O indeferimento praticado encontra, assim, e desde logo, a sua legitimação no fundamento indicado no final do acto, na inexistência de “qualquer loteamento em vigor”. 2.2.3. Mas, ainda que assim não fosse, não se poderia reconhecer razão à recorrente. Tal conclusão, acolhe-se nas razões expostas no citado acórdão de 7.3.2002, rec. nº 48.179, e que, com as devidas adaptações, se passa a acompanhar. Com efeito, é incontroverso que à data em que foi apresentado pela ora recorrente o pedido de aprovação do projecto de arquitectura (30.11.99) já se encontrava em vigor o Plano de Urbanização .../... (PU) publicado no Diário da República , II Série, de 17.01.98, ao abrigo da Declaração nº 20/98 (2ª série), da qual consta a efectivação pela DGOTDU do registo do mencionado plano, "verificada que foi a conformidade do mesmo com o Plano Director Municipal de Óbidos". O Regulamento do referido P.U. prevê zonas habitacionais existentes localizadas na Reserva Ecológica Nacional – HE1 e HE2, nas quais não são permitidas quaisquer novas construções (arts. 20º e 21º, nº 1). Ora, o pedido de aprovação do projecto de arquitectura apresentado pelo recorrente foi indeferido “especialmente porque o terreno está localizado na área HE1 do Plano de Urbanização aprovado pela Declaração n.º 20/98 publicada no DR II série de 17 de Janeiro, que no seu artigo 21.º, ali não permite construções”, sendo certo que nenhum erro de facto foi invocado quanto ao enquadramento do terreno em causa naquela zona HE1. Verifica-se, pois, que, aquando da publicação do P.U., e pelas razões atrás apontadas (caducidade do alvará 50 e consequente anulação da operação de loteamento) não estava, como bem se sublinha no parecer do EMMP, subjectivado a favor da recorrente qualquer direito de construção naquele seu terreno, emanado do referido alvará, que sobrelevasse à aplicação do P.U., nos termos do art. 12º do C. Civil, disposição que, deste modo, não se mostra violada. 2.2.4. Contudo, alega ainda a recorrente a existência de desconformidade do P.U. com o art. 30.º, nº 1, do Regulamento PDM de Óbidos, desconformidade impeditiva da aplicação daquele, por violação do princípio da hierarquia dos instrumentos de planeamento urbanístico. Refere, a tal propósito, que, pelo PDM de Óbidos, o seu terreno está incluído em zona de "espaços urbanos", “caracterizados pelo seu elevado nível de infra-estruturas e densidade populacional, onde o solo se destina predominantemente à construção ( artigo 28.º n.º 1 alínea a) do DL 69/90 , de 2 de Março ...)” enquanto o P.U. introduziu a área onde se localiza o prédio do recorrente em "Zona habitacional existente" (que se localiza na REN) – artº 20º, estabelecendo aí que "nestas zonas não são permitidas quaisquer novas construções", sendo evidente a desconformidade entre o PDM e o P.U. quanto à área onde se localiza o prédio do recorrente - enquanto aquele permite a construção de uma moradia e este proíbe tal construção. Entende a recorrente que, perante tal desconformidade, deve aplicar-se o regime fixado no PDM para a transformação do uso do solo, e não o regime fixado no P.U., hierarquicamente inferior àquele, nos termos do artº 16º do DL 69/90 , disposição deste modo violada pela sentença, ao não anular a deliberação recorrida. Ora, não procede a argumentação da recorrente, pela simples razão de que não está demonstrada a invocada desconformidade entre os dois instrumentos de planeamento urbanístico. Na verdade, a norma do art. 21º do Regulamento do P.U. integrada na “Secção II - Áreas Urbanas”, ao determinar que "A zona HE1 é uma zona habitacional existente (que se localiza na Reserva Ecológica Nacional da faixa costeira)" na qual "Não são permitidas quaisquer novas construções", não está a alterar o enquadramento jurídico criado pelo PDM, ou seja, a alterar a afectação dessas áreas de ocupação como áreas ou espaços urbanos, que não passaram, por via do P.U., a destinar-se, por exemplo, à indústria ou à agricultura. Não está em causa a qualificação pelo Regulamento do P.U. como área ou espaço urbano, que se mantém, mas, sim, a proibição de novas construções, por nos seus termos, se tratar de área da faixa costeira localizada na REN, factor de condicionamento de novas construções. Como refere o Exmo magistrado do Ministério Público, trata-se de mera regulação, do simples disciplinar do uso dos espaços no âmbito da afectação, que se mantém, para a construção. E, não havendo a invocada desconformidade entre o PDM e o P.U., não se coloca a questão da hierarquia dos instrumentos de planeamento urbanístico, trazida à liça pela recorrente, pelo que o indeferimento do pedido de aprovação do projecto de arquitectura contenciosamente impugnado, com fundamento na violação pelo citado art. 21º do Regulamento do P.U. da dita hierarquia, não enferma da apontada ilegalidade. Ao decidir nesta conformidade, a sentença impugnada fez correcta aplicação da lei, designadamente das invocadas normas do PDM de Óbidos e do Regulamento do P.U. 2.2.5. Resta apreciar a arguida violação do direito de propriedade (artigo 62.º da CRP), que a recorrente faz decorrer de ser inerente ao direito de propriedade de um lote urbano, criado para construção, o direito de construir. Antes do mais, há que voltar a salientar que não existia qualquer loteamento em vigor para o terreno em questão, em face da apontada declaração de caducidade, em relação à qual se formou caso decidido ou caso resolvido. E, depois, que a possibilidade de construir estava vedada pelo PU .../.... Donde decorre que a recorrente não tinha, à data da apresentação do seu pedido, mais de 19 anos depois daquela declaração de caducidade, e também após a aprovação do PU, qualquer direito de construção sobre o prédio atribuído pela legislação urbanística aplicável. Quer dizer, o ius edificandi , que a recorrente intenta singularizar no seu caso (para distinguir das situações de direito de propriedade, em geral), por se tratar de lote para construção, derivava, nos seus próprios termos, não directamente do direito de propriedade, em geral, em relação ao qual admite restrições daquele ius iedificandi , mas de acto administrativo que permitia o loteamento. Só que, como foi sucessivamente sublinhado, esse acto administrativo autorizativo há muito fora declarado caducado, sem impugnação. No demais, encarando-se o problema sem essa particularidade, tem sido afirmado: “mesmo quando se entenda que o direito de construir (...) é uma dimensão do direito de propriedade, as proibições decorrentes dos planos urbanísticos (...) resultam da necessidade de resolver as situações de conflito entre o direito de propriedade e as exigências de ordenamento do território. E os conflitos de direitos ou bens jurídicos resolvem-se harmonizando esses direitos ou bens jurídicos em toda a extensão em que tal seja possível ou, quando o não for, fazendo que uns prevaleçam sobre outros, que, desse modo, são em parte sacrificados. Significa isto que a especial situação da propriedade (...) importa uma vinculação também especial (uma vinculação situacional), que mais não é do que uma manifestação da hipoteca social que onera a propriedade privada do solo. E, por isso, essa proibição, sendo como é, imposta pela própria natureza intrínseca ou pela situação da propriedade, não pode ser havida como inconstitucional” [Ac. n.º 457/01, de 23.10.01 ( Acórdãos do Tribunal Constitucional , 51.º volume, págs. 261 e segts), recuperando citação do Ac. n.º 329/99, de 2.6.99 ( Acórdãos do Tribunal Constitucional , 44.º volume, págs. 129 e segts)]. Ou seja, mesmo admitindo-se aquela dimensão do direito de propriedade (sobre a discussão, as referências doutrinárias e jurisprudenciais no aresto acabado de mencionar, e, por exemplo, todos no sentido negativo, os acs deste STA de 18.2.98, rec. n.º 27.816 e 12.12.01, rec. nº 34.981 (ambos do Pleno) e de 20.12.00, rec. 43.385, 1.2.01, rec. 46.825, 7.3.02, rec. 48.179) não é ele um direito absoluto, podendo comportar limitações, restrições ou condicionamentos, particularmente importantes no domínio do urbanismo e do ordenamento do território, em que o interesse da comunidade tem de sobrelevar o do indivíduo (cfr. cit. acs. de 9.10.2002, rec. 443/02 e de 3.12.2002, rec. 47859, estes mesmos também no sentido da não inclusão do direito de construir no direito de propriedade). E não se descortina que o Plano de Urbanização padeça, pela via da determinação de limitação de construção na área em questão, de violação constitucional, atentas as razões que justificam tais limitações e que resultam directamente do texto dos seus artigos 20 e 21.º. Nestas condições, também não houve violação do mesmo direito pelo acto contenciosamente impugnado, nem errada aplicação do direito pela sentença que o mesmo entendeu. Em face do resultado a que se chega, encontra-se prejudicada a discussão de qualquer outra matéria. 3. Nos termos expostos, nega-se provimento ao recurso. Custas pela recorrente. Taxa de justiça: 300 euros; Procuradoria de 50% Lisboa, 2 de Março de 2004 Alberto Augusto Oliveira – Relator – Pires Esteves – Fernanda Xavier