IIDO DIREITO
No recurso contencioso o que estava em causa era um pretenso acto tácito de indeferimento que se teria formado a 2001.08.28 na sequência de pedido de reversão de um prédio rústico que os recorrentes formularam à ER, a que esta entidade não deu qualquer resposta.
A sentença recorrida, na sequência do que na resposta suscitara a ER, enunciou que a questão essencial a decidir se centrava “na alegada falta de objecto do recurso, pois a recorrida entende não ser ela a entidade competente para apreciar o pedido de reversão apresentado pelos recorrentes, tendo em vista o disposto no n.º 1 do art. 74. ° do CE”.
Ponderou de seguida que, nem dos autos nem do PA resulta qualquer indicação expressa quanto à entidade que proferiu a declaração de utilidade pública, pelo que não tendo ficado demonstrada a existência daquela declaração, o resultado é que o elemento literal do dispositivo legal contido no n.º 1 do art. 74. ° do CE (no sentido de que “a reversão a que se refere o artigo 5.° é requerida à entidade que houver declarado a utilidade pública da expropriação ou que haja sucedido na respectiva competência”), quando se refere à entidade que houver declarado a utilidade pública, não pode, neste caso, ser preenchido, em virtude de tal declaração inexistir.
Por outro lado, a pretendida equiparação da deliberação camarária relativa à expropriação à declaração de utilidade pública não procede por se tratar de duas realidades distintas: uma é a entidade competente para promover o processo de expropriação (que é a entidade expropriante), outra é a entidade que tem competência para declarar a utilidade pública da expropriação.
Ora aquilo que unicamente resulta dos autos é que, em 13 de Junho de 1950, a Câmara Municipal do Porto deliberou expropriar amigavelmente o dito prédio rústico, enquanto expropriante, e não que essa mesma deliberação camarária tivesse o valor do acto de declaração de utilidade pública, sendo que os sucessivos regimes jurídicos respeitantes às expropriações sempre distinguiram aquelas realidades (citam-se a propósito o art. 12. ° da Lei n.º 2030, de 22 de Junho de 1948, o art. 15. ° do Dec. Lei n.º 71/76, de 27 de Janeiro, o art. 9. ° do Dec. Lei n.º 845/76, de 11 de Dezembro, o art. 11.º do Dec. Lei n.º 438/91, de 9 de Novembro, e o art. 14. ° do actual CE).
Acresce ainda que mesmo que procedesse a equiparação da deliberação de expropriação a uma declaração de utilidade pública, o pedido de reversão não podia ter sido apresentado pelos recorrentes à Câmara Municipal do Porto, enquanto órgão executivo, mas sim ao órgão deliberativo do município, que é a assembleia municipal (o que decorreria do actual regime jurídico que atribui às assembleias municipais competência para declarar a utilidade pública nos casos de expropriações conducentes à realização de planos de urbanização e de pormenor, n.º 2 do art. 14. ° do CE), pelo que, e em suma, “à data em que o pedido de reversão foi apresentado à recorrida, a entidade que sucedeu na competência para dele conhecer e decidir foi o ministro da área respectiva, alínea a) do n.º 1 do art. 14. ° do CE, pois também a ele compete declarar a utilidade pública”.
Não assistindo, pois, à ER qualquer dever de pronúncia sobre o pedido de reversão, por ser incompetente, não podiam os recorrentes presumir a formação do acto tácito de indeferimento perante o silêncio da câmara, de acordo com o disposto no art. 109. ° do CPA. E, daí a aludida falta de objecto do recurso contencioso, e sua consequente rejeição, nos termos do art. 838. ° do Código Administrativo.
Prosseguindo.
A posição dos recorrentes (que constitui o essencial da presente impugnação), perante uma situação, como a dos autos (em que não só não foi proferida qualquer declaração de utilidade pública como a entidade que seria competente para a declarar - ministro ou Primeiro Ministro - não teve qualquer intervenção no procedimento expropriativo e na expropriação que veio a ser concretizada), é, e no essencial, no sentido de que deve ser reconhecido o direito de reversão o qual deve ser exercido perante a entidade administrativa que haja decidido a expropriação em causa (neste caso a Câmara Municipal do Porto), sem o que, e no essencial, seriam violados:
- -os princípios da autonomia do poder local;
- -o direito fundamental de reversão e de propriedade privada (art. 62° e 235° e ss. da Constituição);
- -o dever de pronúncia da Administração Pública relativamente às questões que lhe são colocadas pelos particulares e o princípio da colaboração da Administração Pública com os particulares, previstos e tutelados pelos arts. 3° a 9 do CPA e 2°, 266° e 268° da Constituição; por outro lado,
- -Por outro lado, a violação das exigências do art. 34° do CPA não podem prejudicar o direito fundamental dos Recorrentes à reversão.
E ainda que, considerando que o requerimento de reversão havia sido mal dirigido à entidade recorrida e que o presente recurso contencioso careceria de objecto, o Tribunal a quo deveria ter convidado os Recorrentes a regularizar a sua petição de recurso, pelo que, não o tendo feito, resulta violado o art. 40° da LPTA.
Vejamos:
Sendo certo que o direito de reversão, como é afirmado na sentença em consonância com o que a jurisprudência deste STA vem reiteradamente afirmando Por todos, e por mais recentes, podem ver-se os acórdãos de 25-06-2002 (Rec. 037651), de 01-04-2004 (Rec. 032713), de 27-10-2004 (Rec. 01438/03) e de 01-02-2005 (Rec. 040226), com citação de anterior jurisprudência. é regulado pela lei vigente à data do seu exercício, em virtude de aquele direito envolver uma aquisição originária nascida com a verificação dos seus respectivos pressupostos, a questão essencial que cumpre previamente dilucidar é, pois, a de saber qual a entidade que declarou a utilidade pública da expropriação ou que haja sucedido na respectiva competência (cf. n.º 1 do art. 74. ° do actual CE).
Embora o que irá dizer-se mais interesse directamente ao mérito (isto é, à existência do direito, questão que a sentença não chegou a abordar, como se viu), para situar devidamente a sobredita questão essencial a dilucidar, interessa no entanto que seja recordado que, para a orientação tradicional da jurisprudência do STA, só podia haver direito de reversão quando tivesse havido expropriação, ou seja, quando os bens tivessem ingressado na esfera jurídica do expropriante pela via da falada aquisição originária, declarada e consumada através do processo respectivo regulado na lei Cfr., a título de exemplo, e por mais recentes, os acórdãos de 22.11.2000 (Proc. nº 035703), de 29.3.2001 (Proc. nº 035532), e do Pleno, de 20.11.2001 (proferido no Proc. nº 35 532, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 35, págs. 41 e segs), de 5.3.2002, Proc. nº 035532 e de 25-06-2003 (Proc. nº 030256)..
No entanto para acórdão do Pleno de 02-06-2004 (Rec. nº 030256) Na doutrina são ali citados em seu abono: Marcello Caetano, no seu trabalho “Em torno do conceito de expropriação por utilidade pública in “O Direito”, nº 81, págs. 179 e segs., e “Manual de Direito Administrativo”, tomo II, 9.ª ed., pág. 1003, Fernanda Paula Oliveira, em anotação ao acórdão deste Pleno, de 20.11.2001, publicado nos Cadernos de Justiça Administrativa, nº 35, págs. 49 e segs; na jurisprudência, é citado o acórdão do STA de 19 de Maio de 1961- publicado nos Acórdãos Doutrinais, nº 1, pág.31 e segs (cuja doutrina retomada mais tarde, no acórdão de 6 de Junho de 1995, proferido no Proc. nº 30 994, in Apêndices ao Diário da República, pág. 5016 e segs). , desde que proferida declaração de utilidade pública de expropriação, a que se tivessem seguido, fosse uma expropriação amigável, fosse um contrato de compra e venda, tal não descaracterizaria a expropriação para o efeito de ser reconhecido o direito de reversão, a menos que as partes houvessem declarado que desistiram dela, ou que tal se inferisse do contexto da sua intervenção no procedimento. Segundo tal acórdão, “a situação é a mesma: cedeu o imóvel porque sabe que não podia defender a sua posse e propriedade. Em qualquer dos casos é coagido a cedê-lo, porque é sujeito passivo de uma declaração de utilidade pública. Porquê, então, penalizá-lo, retirando-lhe o direito de reversão?”
Será que tal ordem de considerações é transponível para uma situação, como a dos autos, em que a única notícia relevante a tal respeito é de que a Câmara havia deliberado (em 13/JUN/50) expropriar amigavelmente o terreno em causa, como se alcança da cópia da escritura a que se refere o ponto 4 da Mª de Fº?
À data vigorava a Lei 2030, de 22/JUN/48, sendo certo que, como assinala a sentença, nada se alterou substancialmente no ponto em que, então (como hoje), para que pudesse falar-se em expropriação por utilidade pública se tornava imperiosa a emissão de uma declaração de utilidade pública de expropriação (a proferir pela Administração Central, fosse o “Ministro competente”, fosse o “Conselho de Ministros”-cf. artº 12ª daquela Lei 2030. Actualmente, segundo o artigo 14.º do CE, a competência para a declaração de utilidade pública, em princípio, é deferida ao ministro a cujo departamento compete a apreciação final do processo) na sequência de impulso do expropriante.
Ora, como se disse, no caso em apreço apenas há notícia do sobredito impulso, traduzido tão só na aludida deliberação da Câmara de expropriar uma parcela de terreno, “para execução do projecto de acesso ao Estádio do Futebol Clube do Porto”. Não pode pois afirmar-se, com vista a poder equacionar-se o direito de reversão nos termos em que o admite a referida jurisprudência, que numa tal situação se verificasse algum condicionamento decorrente da existência de uma declaração de utilidade pública de expropriação.
Na verdade, o que apenas se noticia é que o Presidente da Câmara do Porto vinha por aquele meio (escritura pública) expropriar amigavelmente o ali referenciado terreno, relativamente ao que os demais outorgantes, “na qualidade de expropriados”, afirmaram: “que atendendo ao fim a que aquele terreno se destina, fazem dele cessão gratuita à Câmara Municipal do Porto”.
Nada garante, pois, no caso, que naquele condicionalismo procedimental a enunciada conduta da Câmara e dos antecessores dos recorrentes, vertida na falada escritura, representasse algo que tipicamente inserido no processo expropriativo, e que, a não se ter verificado, este processo acabaria por ir até ao fim, isto é, que terminasse numa expropriação litigiosa ou amigável. Ou seja, que tal mais não fora que um expediente para concluir mais rapidamente o processo expropriativo.
E, os recorrentes, a tal respeito nada adiantam, detendo-se apenas na asserção (em autêntica petição de princípio) de que, “nas situações em que uma expropriação tiver sido concretizada sem que tenha sido proferida declaração de utilidade pública expropriativa...o direito de reversão deve ser exercido perante a entidade administrativa que haja decidido a expropriação”, deixando-nos sem qualquer outro elemento que convença que se verificou a prática (e por quem?) da declaração de utilidade pública de expropriação a que se refere o citado artº 12ª da Lei 2030.
Face ao exposto, nada há a censurar à sentença quando, face à ausência de qualquer elemento que inculcasse sobre a existência daquela declaração de utilidade pública (concretamente por banda da autoridade recorrida, ou que como tal devesse ser considerado o que apenas se provou, nos temos antes registados), e tendo em vista o n.º 1 do art. 74. ° do CE, concluiu que, não assistia à ER, por lhe falecer competência para tal, qualquer dever de pronúncia sobre o pedido de reversão; razão por que, não podiam os recorrentes presumir, para efeitos do recurso contencioso, a formação do acto tácito de indeferimento perante o silêncio daquela entidade, de acordo com o disposto nos artºs 109.° do CPA Em consonância, aliás, com o que este STA vem decidindo para situações similares, podendo ver-se, entre muitos outros, os acórdãos de 18-02-2000 (Rec. 037530-PLENO), de 22-03-2000 (Rec. 040675-PLENO) e de 05-03-2002 (Rec. 032521-PLENO). e nº 4 daquele art. 74.° do CE, e bem assim que emergia a falta de objecto do recurso contencioso, com a consequente rejeição do mesmo. Assim sendo, decai a pretensão essencial dos recorrentes, no sentido de, através do procedimento que desencadearam, lhes ser reconhecido aquele direito.
Tendo-se concluído, nos enunciados termos, pela inexistência de declaração de utilidade pública por banda da autoridade recorrida, irreleva a indagação sobre se tal competência podia eventualmente caber a outro órgão municipal, concretamente à Assembleia Municipal, como fez a sentença.
Aqui chegados importa também que se afirme, como refere o Ministério Público no aludido parecer, que o facto de alegadamente a Administração não ter cumprido o disposto no artigo 34º do Código do Procedimento Administrativo não envolve alguma consequência no recurso contencioso, concretamente conferindo competência à ER para decidir da pretensão dos recorrentes Com interesse, a propósito, e em tal sentido podem ver-se os acórdãos do STA de 18/05/2000 (Rec. 45481), e de 16/05/2002 (Rec. 46861).
Como também não procede a invocação dos recorrentes de que, considerando que o requerimento de reversão havia sido mal dirigido à entidade recorrida e que o presente recurso contencioso careceria de objecto, o Tribunal a quo deveria ter convidado os Recorrentes a regularizar a sua petição de recurso, pelo que, não o tendo feito, teria sido violado o art. 40° da LPTA.
É que, para além do que observa o Ministério Público no seu referido parecer (não se estar perante alguma das hipóteses previstas naquele artº 40º da LPTA para regularização da petição, concretamente errada identificação do autor do acto recorrido, sendo o erro grosseiro, ou erro na indicação da identidade ou residência dos contra-interessados), o que subjaz essencialmente à pronúncia pela não formação de acto tácito é a circunstância de não ser demonstrada a emissão de declaração de utilidade pública de expropriação.
No mais que vem invocado, importa que se reafirme que o recurso jurisdicional visa modificar a decisão submetida a recurso e não conhecer de matéria nova, constituindo pois seu objecto os vícios ou erros de julgamento da decisão judicial recorrida, salvo se se tratar de matéria de conhecimento oficioso e não decidida com trânsito em julgado, sem o que seriam afrontados os poderes do Tribunal de recurso, como decorre, v.g.,do enunciado no art. 110º da LPTA e do principio da estabilidade da instância vertido no art. 268º do CPC, aplicável ex vi art 1º da LPTA.
Ora, atento o teor da sentença, não se vislumbra que ali haja sido emitida alguma pronúncia sobre as (restantes) matérias acima enunciadas, concretamente que a referida conclusão ali inserta (não) levaria a que se devessem considerar violados alguns princípios, concretamente o da autonomia do poder local, o direito fundamental de reversão e de propriedade privada (art. 62° e 235° e ss. da Constituição), o dever de pronúncia da Administração Pública relativamente às questões que lhe são colocadas pelos particulares e o princípio da colaboração da Administração Pública com os particulares, sendo por outro lado certo não se tratar de questões de conhecimento oficioso.
Um outro entendimento, para além de afrontar os poderes do Tribunal de recurso (cf. o que decorre, v.g., do enunciado nos artºs 110º da LPTA e do princípio da estabilidade da instância vertido no artº 268º do CPC, aplicável ex vi artº 1º da LPTA), levaria a que, perante as arguições que os interessados entendessem invocar, o Tribunal tivesse que emitir pronúncias ad nauseam.
Pelo que se deixa enunciado o presente recurso terá necessariamente que claudicar.
