01343/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nem todos os litígios surgidos no âmbito de uma relação jurídica administrativa são do conhecimento dos tribunais administrativos, dado que o referido artº 4º do ETAF exclui várias situações que cairiam na previsão do artº 3. do mesmo diploma legal, como sejam, as acções que tenham por objecto normas legislativas e responsabilidade pelos danos decorrentes do exercício da função legislativa.

II- Além das funções política e legislativa, o Governo tem também uma competência (função) administrativa (artº 199º da CRP).

As principais funções administrativas do Governo são: a) garantir a execução das leis; b) assegurar o funcionamento da Administração Pública; c) promover a satisfação das necessidades colectivas.

III- A elaboração de regulamentos faz parte da função administrativa do Estado.

IV- A Constituição inclui entre os actos legislativos não só as leis formais da Assembleia (leis do parlamento, leis formais) mas também os actos normativos editados pelo Governo no exercício de funções legislativas - os decretos-lei. Por outro lado, reflectindo o sentido de autonomia regional instituída pelo diploma básico de 1976, ligou-se a função legislativa ao exercício de poderes normativos autónomos (competência legislativa autónoma), daí resultando a existência de actos legislativos de âmbito regional: os decretos legislativos regionais. A articulação de todos estes actos legislativos justifica o sentido formal de lei no ordenamento constitucional português: são leis todos os actos que, independentemente do seu conteúdo, são emanados pela Assembleia da República, pelo Governo e pelas assembleias legislativas regionais, de acordo com os procedimentos e no exercício das competências legislativas jurídico-constitucionalmente estabelecidas.

V- A função legislativa como a actividade permanente do poder político consiste na elaboração de regras de conduta social de conteúdo primacialmente político, revestindo determinadas formas previstas na Constituição.

Já a função administrativa é o conjunto dos actos de execução de actos legislativos, traduzida na produção de bens e na prestação de serviços destinados a satisfazer necessidades colectivas que, por virtude de prévia opção legislativa, se tenha entendido que incumbem ao poder político do Estado-colectividade.

VI- Assim, o conhecimento da ilegalidade do artº 11º do DL. nº 227-B/2001 está excluída da jurisdição administrativa.

VII- Para o conhecimento do recurso interposto de um despacho regulamentar são competentes os tribunais administrativos de círculo.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., pessoa colectiva, com sede na rua ..., nº ...-..., Sintra, interpôs o presente recurso contencioso para declaração de ilegalidade da norma constante do art° 11º do DL. nº 227-B/2001 e para declaração de nulidade do despacho nº 120/03 do Sr. Secretário de Estado do Desenvolvimento e Pescas, por estarem inquinados com vários vícios.

No seu visto inicial, o Exmo. Magistrado do Ministério Público, veio suscitar várias questões, nos seguintes termos:

"A A... vem interpor recurso contencioso pedindo a declaração de ilegalidade da norma constante do artº 11º do DL. nº 227-B/2001 nulidade do despacho, por vício de forma e violação de lei, do despacho nº 120/03, de 7 de Maio, do Sr. Secretário de Estado do Desenvolvimento e das Pescas.

Acontece que, a meu ver, a jurisdição administrativa não detém competência para conhecer do primeiro dos referidos pedidos, acrescendo que, quanto ao segundo, este Supremo Tribunal não detém competência, em razão da matéria e da hierarquia, para dele conhecer.

Com efeito, apresenta-se como indiscutível que assume a natureza de norma legislativa a constante do artº 11º do DL. N° 227-B/2001 e daí que, à luz do artº 4° nº 1 al. b) do ETAF, a jurisdição administrativa não possui competência para conhecer do pertinente pedido de declaração de ilegalidade.

Por outra parte, o despacho que pretende sindicar reveste a natureza de norma regulamentar, em face das suas características de generalidade e abstracção, donde que, atento o preceituado no artº 51º nº 1 al. e) do ETAF, sejam os Tribunais Administrativos de Círculo os competentes para conhecer o recurso desse despacho interposto.

Concluindo, sou de parecer que deve ser declarada a incompetência da jurisdição administrativa, em razão da matéria, para conhecer do pedido de declaração de ilegalidade da norma constante do artº 11º do DL. nº 227-B/2001 e a incompetência, em razão da hierarquia, deste Supremo Tribunal para conhecer do pedido de declaração de ilegalidade do despacho nº 120/03, de 7 de Maio, do Sr. Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural e das Pescas”.

Ouvida a recorrente sobre estas questões, ao abrigo do disposto no art° 54° da LPTA, veio requerer a remessa do presente processo para o Tribunal Administrativo de Círculo.

Colhidos os vistos legais cumpre decidir.

A recorrente veio no presente recurso, por um lado, pedir a declaração de ilegalidade da norma constante do art° 11º do DL. nº 227-B/2001, e por outro, pedir a declaração da nulidade do despacho nº 120/03, de 7/5, do Sr. Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural e das Pescas.

Passamos a conhecer da 1ª questão suscitada pelo Exmo. Magistrado do Mº Pº, sobre o pedido de declaração de ilegalidade de norma.

A norma que a recorrente indica como ferida de ilegalidade é o a do art° 11º do DL. n° 227-B/2001, de 15 de Setembro.

Estatui-se no art° 4° nº 1 al. b) do ETAF que "estão excluídas da jurisdição administrativa e fiscal os recursos e as acções que tenham por objecto as normas legislativas e responsabilidade pelos danos decorrentes do exercício da função legislativa". Assim, há que averiguar se um decreto lei, no caso o DL. N° 227-B/2001, se é uma norma legislativa.

Passamos a transcrever o Acórdão do Tribunal de Conflitos de 10/2/2004-Conflito nº 370, e de que fomos relator, sobre tal matéria: "Nos termos do artº 112° da CRP , os actos normativos dividem-se em duas grandes categorias: os actos legislativos, por um lado, e os actos regulamentares, por outro, comportando cada uma destas categorias várias espécies.

E apurar em que funções do Estado se enquadram estas duas actividades releva para saber qual o tribunal materialmente competente para conhecimento do litígio em causa.

Na verdade, se incumbe aos tribunais administrativos, na administração da justiça, dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídico administrativas (arts. 212° nº 3 da CRP e 3° do ETAF/84), não é menos certo que estão excluídas da mesma jurisdição as acções que tenham por objecto normas legislativas e responsabilidade pelos danos decorrentes do exercício da função legislativa (art° 4° nº 1 al. b) do mesmo estatuto).

Ora quer numa situação quer noutra, estamos na presença de litígios no âmbito de uma relação jurídica administrativa, dado que a acção incide sobre relação jurídica em que um dos sujeitos é o Estado (dotado de poder público) e a relação jurídica controvertida sob o ponto de vista material pelo direito administrativo (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, CRP Anotada, 3ª ed., pág. 815; Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, págs. 53 e ss).

Todavia, nem todos os litígios surgidos no âmbito de uma relação jurídica administrativa são do conhecimento dos tribunais administrativos, dado que o referido art° 4° do ETAF exclui várias situações que cairiam na previsão do art° 3° do mesmo diploma legal, como sejam os recursos e as acções que tenham por objecto normas legislativas e responsabilidade pelos danos decorrentes do exercício da função legislativa ... .

Escreveu Marcelo Caetano que «se diferenciarmos os tipos de actividade do Estado em razão da matéria de cada um, notaremos inicialmente que há actividades cujo conteúdo é formado por actos materialmente jurídicos e outras que consistem na prática de actos que não o são. Assim, a par de funções jurídicas tendentes ao estabelecimento e à realização do Direito, há funções não jurídicas formadas por actividades que visam directamente outro objecto que não estabelecer e realizar o Direito. As funções jurídicas são fundamentalmente, a criação do Direito e a sua aplicação. Podemos traduzir estas actividades em duas funções, a função legislativa e a função executiva... Mas a par das funções jurídicas temos outras actividades cujo objecto, ao menos directa e imediatamente, não é a criação e a aplicação do Direito: chamamos a estas actividades funções não jurídicas do Estado e reduzimo-las também a duas, a saber, a função política e a função técnica....A função política é a actividade dos órgãos do Estado cujo objecto directo e imediato é a conservação da sociedade política e a definição e prossecução do interesse geral mediante a livre escolha dos rumos ou soluções considerados preferíveis....A Função técnica é toda a actividade cujo objecto directo e imediato consiste na produção de bens ou na prestação de serviços destinados à satisfação de necessidades colectivas de carácter material ou cultural, de harmonia com preceitos práticos tendentes a obter a máxima eficiência dos meios empregados" (Manual, 10ª ed., 1º vol., pág. 7 e segs.).

A elaboração de normas enquadra-se, sem dúvida, nas funções jurídicas do Estado.

Mas se os actos normativos podem ser, como acima se referiu, legislativos ou regulamentares, há que averiguar a que funções jurídicas pertencem, se à função legislativa se à função executiva (administrativa).

Diz-se no já referido artº 112° da CRP, no seu nº 1, que "são actos legislativos as leis, os decretos-lei e os decretos legislativos ".

Em comentário a este preceito constitucional dizem Gomes Canotilho e Vital Moreira "a Constituição inclui entre os actos legislativos não só as leis formais da Assembleia (leis do parlamento, leis formais) mas também os actos normativos editados pelo Governo no exercício de funções legislativas - os decretos-lei. Por outro lado, reflectindo o sentido de autonomia regional instituída pelo diploma básica de 1976, ligou-se a função legislativa ao exercício de poderes normativos autónomos (competência legislativa autónoma), daí resultando a existência de actos legislativos de âmbito regional: os decretos legislativos regionais. A articulação de todos estes actos legislativos justifica o sentido formal de lei no ordenamento constitucional português: são leis todos os actos que, independentemente do seu conteúdo, são emanadas pela Assembleia da República, pelo Governo e pelas assembleias legislativas regionais, de acordo com os procedimentos e no exercício das competências legislativas juridico-constitucionalmente estabelecidas" (CRP, Anotada, 3ª ed., pág. 503).

Aliás que a feitura de decretos-lei pertence à competência legislativa do Governo resulta claramente do artº 198° nº 1 al. a) da CRP.

Mas, além das funções política e legislativa, o Governo tem também uma competência administrativa (art° 199° da CRP).

As principais funções administrativas do Governo são: a) garantir a execução das leis; b) assegurar o funcionamento da Administração Pública; c) promover a satisfação das necessidades colectivas.

Na garantia da execução das leis compete ao Governo defender a legalidade democrática (al. f)) e fazer regulamentos necessários à boa execução das leis (al. c)).

Na segurança do funcionamento da Administração Pública cabe a elaboração dos planos, com base nas leis das respectivas grandes opções, e fazê-los executar (al. a)), fazer executar o Orçamento do Estado (al. b)), dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado, civil e militar, superintender na administração indirecta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma (al.d)) e praticar todos os actos exigidos pela lei respeitante aos funcionários e agentes do Estado e de outras pessoas colectivas públicas ( al. e )).

Finalmente, na promoção satisfação das necessidades colectivas deve o Governo praticar todos os actos e tomar todas as providências necessárias à promoção do desenvolvimento económico-social e à satisfação das necessidades colectivas (al. g)) (cfr. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 1º vol., 2ª ed., pág. 233).

Temos, assim, que a elaboração de regulamentos faz parte da função administrativa do Estado.

Em suma, podemos definir a função legislativa como a actividade permanente do poder político consistente na elaboração de regras de conduta social de conteúdo primacialmente político, revestindo determinadas formas previstas na Constituição. Já a função administrativa é o conjunto dos actos de execução de actos legislativos, traduzida na produção de bens e na prestação de serviços destinados a satisfazer necessidades colectivas que, por virtude de prévia opção legislativa, se tenha entendido que incumbem ao poder político do Estado-colectividade (Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, 1999, 1º vol., pág. 11 e 12; sobre a distinção entre função legislativa e função administrativa ver ainda: Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, pág. 20, Sérvulo Correia e Noções de Direito Administrativo, pág. 17).

Face à distinção que acabamos de fazer, entre função administrativa e função legislativa, podemos, então, concluir que enquanto a elaboração de decretos-lei cabe na função legislativa do Estado, já a elaboração de regulamentos, e não nos esqueçamos que a portaria é um regulamento, se integra na função administrativa do Estado".

Estando em causa o pedido de declaração de ilegalidade de um preceito (artº 11º) do DL. N° 227-B/2001, e de acordo com o acórdão do Tribunal de Conflitos que se acaba parcialmente de transcrever, o conhecimento do recurso, nesta parte, está excluído da jurisdição administrativa (art° 4° nº 1 al. b) do ETAF).

Passamos a conhecer, agora, da 2ª questão suscitada pelo Exmo. Magistrado do Ministério Público, sobre o pedido da declaração da nulidade do despacho nº 120/03, de 7/5, do Sr. Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural e das Pescas.

No parecer deste ilustre Magistrado, este Despacho nº 120/03 tem a natureza de norma regulamentar, atentas as suas características de generalidade e abstracção, pelo que nos termos do artº 51° nº 1 al. e) do ETAF, seriam os Tribunais Administrativos de Círculo os competentes para conhecer o recurso desse despacho interposto.

Há, assim, que apurar da natureza do Despacho nº 120/03, de 7/5, do Sr. Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural e das Pescas. Será ele um acto administrativo ou tratar-se-á de um acto normativo?

Sobre esta matéria escreve Sérvulo Correia que "quando, mesmo em termos empíricos, pensamos sobre os actos jurídicos de direito público materialmente administrativos, isto é, próprios do exercício da função administrativa, imediatamente se perfilam perante nós dois tipos dominantes e distintos: os regulamentos e os vulgarmente chamados actos administrativos. Os primeiros são normas. Os segundos, actos concretos, isto é, actos que, em execução directa ou indirecta de normas, se destinam a produzirem efeitos jurídicos no âmbito de relações com um objecto especificado entre a Administração e particulares individualizados ou individualizáveis" (Noções de Direito Administrativo, pág. 267).

O conceito de actos administrativos, pelo menos para efeitos procedimentais, consta hoje do artº 120° do CPA, ao dispor que se "consideram actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta."

Desta noção de acto administrativo concluímos que são seus elementos: 1° - decisão; 2° - de um órgão da Administração Pública; 3° - ao abrigo de normas de direito público; 4° - visar produzir efeitos jurídicos; e, 5º - numa situação individual e concreta.

Já bem diferente desta é a noção de acto normativo, que abrange, entre outros actos, o acto regulamentar.

Os regulamentos administrativos podem definir-se como as normas jurídicas emanadas no exercício do poder administrativo por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei (Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 2002, Vol. II, pág. 151/152).

A caracterização dos actos normativos opera-se através da ocorrência das notas da generalidade e da abstracção. A primeira reduz-se na indeterminação dos respectivos destinatários que não são mencionados nem mencionáveis no respectivo texto; a segunda implica que o respectivo comando se não esgota num acto singular de aplicação, antes é susceptível de ser aplicado a um número indeterminado de casos (Acs. do TP de 15/1/1997 - rec. nº 20308, de 24/6/1997 - rec. nº 30808 e do STA de 4/3/1997 - rec. nº 38606, de 9/6/1998 - rec. nº 34852 e de 16/7/1997 - rec. nº 41595).

No caso dos autos, o despacho contenciosamente impugnado, e no que interessa, tem o seguinte teor literal: "...Determino que se considere como condição de excepção, ao abrigo do artº 11º do DL. nº 227-B/2000, de 22 de Setembro, com a redacção que lhe é conferida pelo DL. nº 338/2001, de 26/12, nos seguintes termos:

1. A concessão de novas Zonas de Caça Associativas ou anexação a existentes, em municípios cuja taxa de área concessionada ultrapasse o limite de 50%, desde que sejam cumpridas todas as disposições legais e o número de novos caçadores a integrar contemplem um mínimo de 60% de caçadores não associados a qualquer Zona de Caça Associativa existente;

2. A conversão de Zonas de Caça Municipais, no todo ou em parte, em Zonas de Caça Associativas, desde que cumpridas as disposições legais para este tipo de zona de caça, o número de caçadores cumpra o disposto no ponto anterior, a solicitação seja efectuada pelas respectivas entidades gestoras ou com o acordo expresso destas e, ainda, que se encontrem na posse de acordos com os proprietários dos terrenos a converter".

Deste despacho, se bem observarmos, não resulta por parte de um órgão da Administração qualquer decisão que produza efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.

Antes pelo contrário, o mesmo é detentor das características supra referidas da generalidade e da abstracção. Na verdade, tal acto aplica-se a pessoas não determinadas ou determináveis, ainda que possam pertencer à categoria abstracta indicada no acto (serem caçadores), sendo que o comando ínsito em tal despacho não se esgota num acto singular de aplicação, antes é susceptível de ser aplicado a um número indeterminado de casos.

Na verdade, sempre que se verifiquem as situações previstas nos nºs 1 e 2 do Despacho em causa, estaremos perante condições de excepção ao abrigo do artº 11° do DL. nº 227-B/2000, de 22/9.

Tratando-se de uma norma regulamentar da autoria de um membro do Governo, competente para conhecer do recurso dela interposto pondo em causa a sua legalidade é o Tribunal Central Administrativo (artº 40° al. c) do ETAF/84).

Em concordância com tudo o exposto, acorda-se:

1- em julgar excluído da jurisdição administrativa o conhecimento do pedido de declaração de ilegalidade do artº 11 ° do DL. nº 227-B/2001;

2- em declarar este Supremo Tribunal incompetente em razão da matéria para conhecimento do recurso interposto do Despacho nº 120/03, de 7/5, do Sr. Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural e das Pescas.

Taxa de justiça e procuradoria pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 200 euros e 100 euros.

Lisboa, 16 de Março de 2004

Pires Esteves – Relator – António Madureira – Fernanda Xavier