Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA):
I. RELATÓRIO
A…, com os sinais dos autos, recorre da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TAC) que negou provimento ao recurso contencioso que ali interpôs do despacho de 93.09.22 (ACI) do Vereador da Câmara Municipal de Loures (ER), que indeferiu o pedido de aprovação do projecto e emissão de licença de construção de uma unidade fabril em Pinheiro de Loures.
Alegando, a recorrente formulou as seguintes CONCLUSÕES:
1ª O pedido de licenciamento de obras apresentado pela ora recorrente, em 1985.11.04, foi tacitamente deferido, em 1986.02.02, e expressamente deferido, em 1986.07.23 (v. arts. 12°/1/c) e 13° do DL 166/70, de 15 de Abril; cfr. art. 108° do CPA) -cfr. Texto, n.º s 1 e 2;
2ª Os referidos actos de deferimento tácito e expresso do pedido de licenciamento em causa nunca poderiam ter caducado, pois estavam sujeitos ao regime do DL 166/70, de 15 de Abril (v. art. 72° do DL 445/91, de 20 de Novembro; cfr. art. 12° do C. Civil), que não previa qualquer caducidade de licenças municipais de obras ou dos actos de aprovação dos respectivos projectos - cfr. Texto n.º 3;
3° O despacho, de 1987.11.06, nunca poderia determinar a caducidade do despacho de 1986.07.23, pois aquele nunca foi notificado à ora recorrente e assume natureza meramente opinativa. não produzindo quaisquer efeitos jurídicos (v. arts. 268°/3 da CRP, 67° e 132° do CPA e 29° da LPTA) - cfr. texto n.º 3;
4ª O pedido apresentado pela recorrente, em 1993.01.14, relativo à possibilidade de construção do edifício em causa "com base no projecto existente", também foi tacitamente deferido, pois a CM Loures não apreciou este pedido no prazo de 10 dias a contar da data da sua apresentação (v. arts. 12° e 61° do DL 445/91, de 20 de Novembro) - cfr. texto n.º s 4 e 5;
5ª A aliás douta sentença recorrida enferma de manifestos erros de julgamento, pois à data da prolação do despacho sub iudice permaneciam na ordem jurídica os referidos actos constitutivos de direitos, tendo violado o art. 266° da CRP, o art. 3° do CPA, os arts. 12°, 13° e 15° do DL 166/70, os arts. 12° e 61° do DL 445/91, de 20 de Novembro e o art. 12° do C. Civil - cfr. texto n.º 5;
6ª Os projectos e pedidos de licenciamento apresentados pela recorrente foram deferidos através de actos tácitos e expressos imputáveis a diversos órgãos do município de Loures, praticados, nomeadamente, em 1986.02.02, 1986.07.23 e em 1993.01.28 (v. arts. 12° e 13° do DL 166/70, de 15 de Abril e 12° e 61° do DL 445/91; cfr. art. 108° do CPA) - cfr. texto n.º 6;
7ª A douta sentença recorrida enferma assim de manifestos erros de julgamento e violou clara e frontalmente o disposto no art. 77° /b ) do DL 100/84, de 29 de Março e os arts. 140° e 141° do CPA, pois o acto sub iudice revogou ilegal e intempestivamente os referidos actos constitutivos de direitos, sem se fundar na sua ilegalidade, que nem sequer foi invocada -cfr. texto n.ºs 7 a 11;
8ª O despacho recorrido não foi antecedido de audição da ora recorrente, pelo que "foram violados os arts. 8° e 100°/1 e segs. do CPA, bem como o princípio da participação dos particulares na actividade administrativa constitucionalmente consagrado (v. art. 267°/1 e 4 da CRP), sendo assim claramente nulo (v. art. 133°/1 e 2/d) do CPA) - cfr. texto n.º s 12 a 17;
9ª O acto sub iudice enferma de manifestos erros de direito, pois indeferiu a pretensão da recorrente sem se fundamentar em qualquer norma legal aplicável in casu, sendo certo que os actos que aprovaram os projectos apresentados pela recorrente não caducaram, tendo a douta sentença recorrida violado, além do mais, o art. 15° do DL 166/70, de 15 de Abril- cfr. texto n.º s 18 e 19;
10ª O acto sub iudice, consubstanciado num simples "Indeferido", não contém quaisquer razões de facto e de direito do indeferimento da pretensão da recorrente e da revogação de anteriores actos constitutivos de direitos, nem remete concreta e especificadamente para qualquer parecer, proposta ou informação anterior devidamente fundamentada, não demonstrando sequer a aplicação in casu de qualquer norma jurídica que pudesse fundamentar a decisão tomada -cfr. texto n.º s 20 a 25;
11ª Contrariamente ao decidido na douta sentença recorrida, o acto sub iudice enferma assim de falta de fundamentação de facto e de direito, ou, pelo menos, esta é obscura, insuficiente e incongruente, tendo violado o art. 268°/3 da CRP, o art. 83° do DL 100/84, de 29 de Março, e os arts. 124° e 125° do CPA -cfr. texto n.º 26;
12° O acto sub iudice enferma de manifesta incompetência, pois a entidade recorrida - Vereador da CM Loures - não tinha poderes para revogar os deferimentos tácitos das pretensões da recorrente imputáveis à CM Loures, tendo violado, além do mais, os arts. 37°/1 e 142° do CPA - cfr. texto n.º s 27 a 32;
13° O despacho em análise ofendeu abertamente o conteúdo essencial do direito fundamental de propriedade privada da ora recorrente, consagrado nos arts. 61° e 62° da CRP, pois revogou anteriores actos constitutivos de direitos e indeferiu as suas pretensões sem se basear ou invocar normativos aplicáveis in casu, criando assim restrições ao referido direito mediante simples acto administrativo, pelo que a sua nulidade é inquestionável (v. art. 133°/2/d) do CPA) -cfr. texto n.ºs 33 e 34;
14ª O acto em causa violou os princípios da igualdade, justiça, boa-fé, confiança e respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos da ora recorrente, pois extinguiu e afectou os seus direitos e legítimas expectativas decorrentes da aprovação dos projectos apresentados, sem qualquer fundamento legal (v. art. 266° da CRP e arts. 3°, 4°, 5°, 6° e 6°.A do CPA) -cfr. texto n.º s 35 e 36;
15° A douta sentença recorrida enferma de manifestos erros de julgamento, tendo violado, além do mais, o disposto nos arts. 13°, 61°, 62°, 266°, 267° e 268° da CRP, os arts. 3°, 4°,5°, 6°, 6°-A, 37°, 108°, 124°, 125°, 133°, 1440°, 141° e 142° do CPA, os arts. 12° e 1305° do C.Civil, os arts. 12°, 13° e 15° do DL 166/70, de 15 de Abril e os arts. 12°, 61° e 72° do DL 445/91, de 20 de Novembro.
A ER contra-alegou, sustentando a bondade do decidido.
Neste Supremo Tribunal Administrativo, o Exmº Procurador-Geral Adjunto, tendo vista nos autos, emitiu circunstanciado parecer no sentido da improcedência do recurso, para o que aduziu o seguinte:
“A… veio interpor recurso da douta decisão do TAC de Lisboa que negou provimento ao recurso contencioso do despacho do Vereador da Câmara Municipal de Loures, de 93.09.22, que indeferiu o pedido de aprovação do projecto e emissão de licença de construção de uma unidade fabril em Pinheiro de Loures, pedindo a sua revogação.
Em sede de alegações formulou as seguintes conclusões:
- o pedido de licenciamento de obras apresentado pela recorrente, em 4.11.1985, foi tacitamente deferido, em 22.2.1986, e expressamente deferido, em 23.07.1986, de acordo com os artigos 12.º n.º 1 c) e 13.º do Dec. Lei n.º 166/70 e 108.º do CPA.
- esses actos de deferimento tácito e expresso do pedido de licenciamento nunca poderiam ter caducado, pois, estavam sujeitos ao regime do Dec. Lei n.º 166/70 que não previa qualquer caducidade de licenças municipais de obras ou dos actos de aprovação dos respectivos projectos.
- o despacho, de 6.1.1987, nunca poderia determinar a caducidade do despacho, de 23.7.1986, pois, aquele nunca foi notificado à recorrente e assume natureza meramente opinativa, não produzindo quaisquer efeitos.
- os projectos e pedidos de licenciamento apresentados pela recorrente foram deferidos através de actos tácitos e expressos imputáveis a diversos órgãos do município, nomeadamente, em 2.2.1986, 23.7.1986 e 28.1.1993.
- o pedido apresentado pela recorrente, em 14.01.1993, relativo à possibilidade de construção do edifício em causa, "com base no projecto existente" foi também tacitamente deferido, pois este pedido não foi apreciado no prazo de 10 dias, a contar da data da sua apresentação - artigos 12.º e 61.º do Dec. Lei n.º 445/91.
- a douta sentença recorrida enferma de manifestos erros de julgamento, pois à data da prolação do despacho recorrido permaneciam na ordem jurídica os referidos actos constitutivos de direitos, com violação dos artigos 140.º 141.º do CPA, por revogação ilegal desses actos constitutivos.
Importa analisar, agora, estas conclusões.
Conforme a matéria de facto apurada, em 23.7.1986, foi deferido o pedido de aprovação do projecto e a respectiva licença de uma unidade fabril a construir em Pinheiro de Loures, licenciamento esse condicionado ao pagamento de uma caução no valor de 4.244.160.00.
De acordo com a douta decisão recorrida, não houve deferimento tácito da pretensão formulada, em 4.1.1985, pelo facto de, nos termos do art.º 13.º n.º 2 do Decreto -Lei n.º 166/70, a emissão do alvará estar dependente do pagamento daquela caução, estando, também, condicionado ao pagamento daquela caução, o deferimento expresso.
Assim, quer o alegado deferimento tácito, quer o referido deferimento expresso, não podem ser considerados actos constitutivos de direitos, já que a condição do licenciamento não foi satisfeita pela recorrente, conforme se diz na douta sentença recorrida.
E que assim não fosse, "quaisquer efeitos do alegado acto tácito e do despacho de 23.7.86, caducaram decorrido o prazo de um ano, "a contar da notificação do despacho, de 29.7.87, data em que a recorrente requereu que fosse informada da validade da correspondente aprovação camarária que lhe foi indeferida por esse prazo de um ano, e caducara já que a recorrente se conformou com esse despacho, conforme a mesma decisão.
De facto, ao invés do que alega, a recorrente foi informada pelo oficio, de 19.11.1987, de que o seu requerimento, de 29.7.1987, onde solicitava a informação sobre a "validade da correspondente aprovação camarária", era válida pelo prazo de um ano a contar da data da notificação da aprovação do projecto e traçado de águas e esgotos, ou seja, do prazo de um ano a contar do oficio de 19.11.1987, conforme a matéria de facto apurada nas alíneas f, h, i e l.
Ora, como a recorrente não procedeu ao pagamento da caução dentro daquele prazo, quer o alegado acto tácito, quer o acto expresso de deferimento, não permaneceram na ordem jurídica, pelo que, quaisquer direitos que porventura se tivessem constituído a favor da recorrente caducaram decorrido que foi aquele prazo.
Sob a conclusão 4.ª alega a recorrente que o pedido apresentado em 14.1.93, relativo à possibilidade de construção do edifício em causa, "com base no projecto existente", também foi tacitamente deferido, pois, a Câmara de Loures não apreciou este pedido no prazo de 10 dias a contar da data da sua apresentação, de acordo com o disposto nos artigos 12.º e 61° do Decreto -Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro.
A este propósito refere a douta sentença recorrida que "é indubitável que na data em que o despacho impugnado foi proferido não permanecia na ordem jurídica qualquer acto constitutivo de direitos, relacionado com a pretensão que a recorrente formulou em 4.11.85."
Conforme a matéria de facto apurada, em 14.11.1993, a recorrente requereu "informação escrita sobre a possibilidade de construção do referido edifício."
Com este requerimento de informação prévia, previsto no art.º 10.º do referido Dec. Lei n.º 445/91, a recorrente teve em vista um novo processo de licenciamento, embora referisse o "'projecto já aprovado".
O que desse requerimento resulta á que a recorrente pretendia era a informação sobre a possibilidade de construção do edifício com projecto já aprovado.
Aplicável, é, pois, o Decreto -Lei n.º 445/91, conforme se decidiu na douta sentença recorrida, atenta a data da pretensão formulada.
O acto impugnado, indeferindo o pedido de emissão de licença de construção, teve como fundamento, o parecer do Chefe de Divisão da Zona Norte que é do seguinte teor:
"Face à extemporaneidade do requerido a fls 440; verificando-se a caducidade do despacho exarado em 6.11.87; não havendo lugar à reapreciação do processo e face ao atrás exposto, propõe-se o indeferimento do requerido (licenciamento da construção) nos termos da alínea b) do n.º 1 do art.º 63.º do DL n.º 445/91 e alínea d) do art.º 83.º do CPA."
Antes deste parecer, a arquitecta … emitiu o parecer de fls 441 e 442, onde informava "que a recorrente instruiu em 14.1.93 novo pedido de licenciamento, com base no projecto existente e que nunca chegou a dar cumprimento às condições impostas pelo despacho de 3.7.86, tendo esse despacho caducado, não sendo por isso possível emitir qualquer licença de construção.
Pretendendo a recorrente, com o seu requerimento de 14.1.1993, saber se, com base no projecto existente, havia possibilidade de construção, a instrução desse processo passaria a ser feita (nos termos do disposto no art.º 11.º do Decreto -Lei n.º 445/91, na redacção, então em vigor) com elementos que perderam a sua validade.
Assim, não existe o alegado deferimento tácito, pois que, tal como se refere na fundamentação do acto recorrido, o novo pedido de licenciamento foi instruído com base num projecto cujo despacho que o licenciou caducou.
Ou seja, tal como se diz na douta sentença recorrida, "é indubitável que na data em que o despacho impugnado foi proferido não permanecia validamente na ordem jurídica qualquer acto constitutivo de direitos relacionados com a pretensão que a recorrente formulara em 4.11.85."
Não há, pois, violação de qualquer das normas legais invocadas nas conclusões 1 a 7.
Relativamente à falta de fundamentação, da incompetência, da violação do conteúdo essencial do direito de propriedade e iniciativa privada e violação dos princípios da igualdade, justiça, boa-fé, confiança e respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos, conforme a douta sentença recorrida, tais vícios não se verificam, pelo que, essa decisão não violou as normas legais invocadas nas conclusões ll.a, 12.ª, 13.ª e 14.ª.
Quanto à falta de audição da recorrente, a que se refere a conclusão 8.ª, se é certo que a recorrente não foi ouvida, conforme a douta decisão recorrida, "é evidente que a audição da recorrente não poderia influenciar em sentido inverso a decisão tomada pela entidade. Com efeito, estamos no domínio dos actos estritamente vinculados e a matéria fáctica apurada não depara dúvidas de que a decisão não podia ser outra que não a concretamente proferida."
Ou seja, "a anulação do acto impugnado com fundamento na preterição da formalidade prevista no art.º 100.0 do CPA em nada beneficiaria os interesses da recorrente, uma vez que o órgão administrativo iria praticar um novo acto com igual conteúdo decisório."
Conforme o douto Acórdão deste Tribunal, de 1.2.01, rec.º n.º 46825, "não tem relevância invalidante a não realização da audiência a que se reportam os artigos 100.º e seguintes do CPA se o acto foi praticado no exercício de poderes vinculados e o tribunal, no exercício dos seus poderes de cognição, puder afirmar que o acto não poderia ter outro conteúdo decisório, se tais formalidades tivessem sido cumpridas."
A douta sentença recorrida, ao apelar ao princípio do aproveitamento do acto administrativo, para fundamentar a não relevância invalidante da não realização da audiência prévia, não violou as disposições legais invocadas na conclusão 8.ª”.
II. FUNDAMENTAÇÃO
II.1. A sentença recorrida registou a seguinte Matéria de Facto (Mª de Fª):
a) Em 4 de Novembro de 1985 a recorrente requereu à Câmara Municipal de Loures a aprovação do projecto e a emissão de licença de construção para uma unidade fabril a instalar num terreno de sua pertença, sito em Pinheiro de Loures.
b) Com data de 14/7/86 os Serviços Técnicos de Obras da CML propuseram o deferimento da pretensão, ficando a licença de construção condicionada à apresentação de garantia bancária no valor de 2.744.160$00, sendo 1.994.160$00 referentes aos trabalhos do nó viário e 750.000$00 respeitantes à demolição de casa junto à E.N. (tis. 433 do PI);
c) Esses 750.000$00 correspondiam ao montante proposto pela recorrente para a demolição (cfr. Fls. 431 do PI).
d) Em 1986.07.16, o Vereador Eduardo Baptista proferiu o seguinte despacho: "O valor da caução parece ser insuficiente especialmente no caso da cobertura da demolição da construção junto à estrada” ;
e) Na sequência desse despacho, em 1986.07.23, foi proposto que o valor da caução fosse de 4.244.160$00, correspondendo 1.994.160$00 referentes aos trabalhos do nó viário e 2.250.000$00 respeitantes à demolição de casa junto à EN (fIs. 433 do Proc. Instrutor);
f) Em 1986.07.23, o Vereador da CML, Eng.º Eduardo Baptista, proferiu o seguinte despacho: “Concordo. Defere-se nas condições das informações dos serviços" (fls. 433 do Proc. Instrutor);
g) Este despacho foi notificado à recorrente pelo oficio n.º 24733, de 1986.07.29 (V. fls. 434 do Proc. Instrutor);
h) Por oficio n.º 6730, de 1986.07.25, os Serviços Municipalizados informaram a CML de que o projecto do traçado de águas e esgotos tinha sido aprovado (V. tis. 435 do Proc. Instrutor);
I)
m)
i) Em 29/7/87 a recorrente requereu que fosse informada da "validade da correspondente aprovação camarária" (fls. 438 do PI);
j) Em 87/10/21 os Serviços Técnicos de Obras propuseram que o despacho de 3/7/86 fosse válido pelo período de um ano a contar da data da comunicação da aprovação do traçado de águas e esgotos, devendo a caução ser actualizada na altura do levantamento da licença de construção (fls. 437 do PI);
k) o Vereador Eduardo Batista proferiu então, sobre essa informação/proposta, em 6/11/87, o seguinte despacho: "Concordo";
l) Por ofício n.º 2144, de 19/11/97, a recorrente foi informada que o despacho referido em f) era válido pelo prazo de um ano a contar dessa data e notificada de que o projecto do traçado de águas e esgotos tinha sido aprovado (tis. 438 do PI);
m) A recorrente não procedeu ao pagamento da caução referida supra em e);
n) Em 14/1/93 a recorrente requereu "ao abrigo do Art.º 100 Em vez de artº 100, quererá seguramente referir-se a artº 10º. do Decreto-Lei 445/91 de 29 de Novembro, tendo em consideração os antecedentes deste processo, informação escrita sobre a possibilidade de construção do referido edifício, com base no projecto existente" (fls. 152 dos autos);
o) Em 93/07/30 a recorrente requereu que lhe fosse emitida a licença de construção e postas a pagamento as taxas devidas (fls. 440 do PI);
p) Em 3/9/93 a Arqª … emitiu o parecer de fls. 441 e 442 do PI, cujo teor se dá por reproduzido, e onde refere, além do mais, que a recorrente "instruiu em 14/01/93" novo pedido de licenciamento, com base no projecto existente e que nunca chegou a dar cumprimento às condições impostas pelo despacho de 317/86, tendo esse despacho caducado, não sendo por isso possível emitir qualquer licença de construção.
q) Em 6/9/93 o Chefe de Divisão da Zona Norte emitiu o seguinte parecer:
"À consideração superior.
Face à extemporaneidade do requerido a tis. 440; verificando-se a caducidade do despacho exarado em 6.11.87 a tis. 437; não havendo lugar à reapreciação do processo e face ao atrás exposto, propõe-se o indeferimento do requerido (licenciamento da construção) nos termos da alínea b) do n.º 1 do Art.º 63° do DL 445/91 e alínea d) do Art.º 83° do CPA, propondo-se consequentemente o arquivo do presente processo" (f1s. 443 do PI);
r) Na sequência desse parecer, o Director do DAU proferiu, em 07/09/93, o seguinte despacho:
"Ao Sr. Vereador. Concordo" (fls. 443 do PI);
s) Em 22.9.93 O Vereador Francisco Joaquim Lourenço Pereira proferiu o seguinte despacho:
"Concordo. Indeferido" (fls. 443 do PI);
t) A recorrente foi notificada desse despacho por ofício n.º 037481, de 29/9/93, do seguinte teor:
"Em cumprimento do despacho do vereador Francisco Joaquim Lourenço Pereira de 22.09.93, por delegação do Presidente da Câmara, e em referência ao assunto mencionado em epígrafe, informa-se V. Exª que foi indeferida a pretensão, de acordo com a informação prestada pelos serviços técnicos, que se junta por fotocópia" (fls. 446);
u) Por despacho 91/03/28, o Presidente da Câmara Municipal de Loures delegou e subdelegou no vereador Francisco Joaquim Lourenço Pereira, nos termos do disposto no n.º 2 do art.º 54° do Decreto-lei n.º 100/84, de 29 de Março, "as competências, que por Lei são atribuídas ao Presidente da Câmara, e, designadamente, as que estão estruturadas nos serviços e áreas a seguir indicadas:
Departamento de Administração Urbanística, com excepção dos assuntos atinentes à Divisão Municipal de Habitação" (fls. 89 a 91);
v) Esse despacho foi publicitado através do Edital de 4.4.91 (fls. 132 a 134);
w) Pelo despacho de 7 de Abril de 1992, publicitado através do Edital de 9/4/92, o Presidente da Câmara Municipal de Loures subdelegou no vereador Francisco Joaquim Lourenço Pereira as competências fixadas na al. c) do n.º 2 do art.º 51° do Dec.- Lei n° 100/84, de 29.03, com a redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 18/91 de 12.06, que lhe foram delegadas por deliberação da Câmara Municipal de 01.04.92, e manteve o despacho referido na alínea anterior (fls. 139 e 140).
II.2. DO DIREITO
II.2. 1.A sentença sob censura julgou improcedente o recurso contencioso (em que se impugna o despacho de 93.09.22 da ER, que indeferiu pedido de aprovação de um projecto de construção e emissão da respectiva licença de construção), e em que estava em causa o que segue.
Assim, para enquadrar o ACI importa desde logo recordar que no respectivo procedimento administrativo se verificou a 23/JUL/86 deferimento expresso da autoria da ER de pedido de aprovação de projecto e de emissão de licença de construção formulado a 4/NOV/85 destinado a unidade fabril em terreno pertença da recorrente, admitindo-se ainda na sentença que uma tal pretensão também teria sido tacitamente deferida ex vi artºs 12º, nº 1, al. c) e 13º do Dec. Lei nº 166/70.
Segundo a sentença, e atento o disposto no citado artº 13, nº 2, do mesmo Dec. Lei nº 166/70, a emissão do alvará teria ficado condicionada ao pagamento das ”taxas devidas”, incluindo o pagamento de uma caução no montante de 4.244.160$00 referente ao pagamento das quantias discriminadas nos pontos b) a c) da Mª de Fª, destinadas a garantir o pagamento de trabalhos (respeitantes a um nó viário e à demolição de uma casa).
Ainda segundo a sentença, como a recorrente nunca teria pago a referida caução não poderia prevalecer-se desses alegados deferimentos (tácito ou expresso), concretamente porque a exigência de tal caução revestia a natureza de cláusula condicional, pelo que, “o não cumprimento da condição faz cessar automaticamente os efeitos do acto”, acrescentando ainda que, os efeitos de pretenso acto constitutivo de direitos, caducaram, por inércia da recorrente, no prazo (de um ano) que lhe foi assinalado e que ela mesmo requereu (cf. pontos i a l da Mª de Fª), pelo que à referida data em que o despacho impugnado foi proferido não beneficiava a recorrente de qualquer acto constitutivo de direitos.
Face ao exposto concluiu a sentença pela improcedência dos fundamentos do recurso contencioso atinentes aos invocados vícios de violação lei imputados ao ACI, a saber, e resumidamente: “nulidade do acto recorrido baseada na falta de voluntariedade revogatória”, erros de facto e de direito por se ter verificado deferimento tácito das pretensões formuladas em 4/NOV/85 e 14/JAN/93 que não caducaram, e ainda violação dos princípios da igualdade, proporcionalidade, justiça e boa fé.
Mais se disse na mesma peça judicial não se verificarem os vícios de violação do conteúdo essencial do direito de propriedade e iniciativa privada, de falta de fundamentação, de incompetência da ER (por considerar que lhe foram validamente delegados poderes para decidir), e de preterição do dever de audiência.
Prosseguindo.
O punctum saliens que subjaz à impugnação contenciosa, e que perpassa pelo presente recurso, reside em saber se, à data da prolação do ACI (proferido na sequência dos requerimentos a que se referem os pontos n e o da Mº de Fº), se mostrava (ainda) subjectivado na esfera jurídica da recorrente alguma decisão administrativa (expressa ou tácita) que lhe houvesse outorgado a pretensão de construir nos termos pretendidos.
Ora, como irá ver-se, é essencial que se retenha a aludida pronúncia contida na sentença no sentido de que, quanto aos pretensos actos, tácita ou expressamente verificados com referência à aludida pretensão deduzida pela interessada a 4/NOV/85 (cf. ponto a da Mª de Fª), não poderia a recorrente deles prevalecer-se em virtude de nunca haver pago a referida caução, a qual foi considerada como condição (resolutiva) cujo incumprimento fazia cessar automaticamente os efeitos do acto.
Por outro lado, disse-se ainda na sentença que, “mesmo que se admita... que esse alegado deferimento tácito e expresso é constitutivo de direitos, então tem de se reconhecer que os seus efeitos caducaram, por inércia da recorrente no prazo que lhe foi assinalado e que ela mesma requereu” (sic, a fls. 268), passando de seguida a justificar tal asserção com base na Mª de Fº que seleccionou sob os pontos h) a l).
Concretamente, tendo a recorrente requerido a 29/7/87 que fosse informada da "validade da correspondente aprovação camarária" (cf. fls. 438 do PI), os respectivos Serviços Técnicos de Obras propuseram, a 87/10/21, que o aludido despacho de 23/7/86 (deve-se manifestamente a lapso a menção de 3 em vez de 23) fosse válido pelo período de um ano a contar da data da comunicação da aprovação do traçado de águas e esgotos, e que a caução fosse actualizada na altura do levantamento da licença (cf. fls. 437 do PI), com o que o Vereador E...concordou através do seu despacho de 6/11/87.
Foi então que por ofício n.º 2144, de 19/11/97, a recorrente foi informada (referindo-se embora ao ofício que o veiculou-ofício nº 24733, de 29.07.86) de que o despacho referido em f) (da Mª de Fº) era válido pelo prazo de um ano a contar dessa data e ainda que o projecto do traçado de águas e esgotos tinha sido aprovado (fls. 438 do PI). Ou seja, informava-se a recorrente que o aludido despacho de 23/JUL/86 que deferira expressamente a aludida pretensão de 4/NOV/85 (nos termos constantes do referido ponto f)) da Mª de Fº) fora prorrogado por um ano a contar da mencionada data.
II.2. 2.Face ao que se deixa exposto, importa desde já registar que carece de fundamento a alegada inexactidão do ponto l) da Mª de Fº, em virtude de, o que ali se consignou representar a adequada interpretação do acervo factual pertinente, dado que a aparente incorrecção daquele ofício n.º 2144, de 19/11/87 (que a recorrente não contesta haver recebido, senão nos termos a que irá referir-se de seguida) desaparece ao ter-se em conta a expressa remissão ali contida para o aludido ofício nº 24733, de 29.07.86.
Basicamente pela mesma ordem de razões, irreleva a alegação da recorrente de que nunca foi notificada do aludido despacho de 6/NOV/87. É que o conteúdo de tal despacho, mais não representa que decisão (de deferimento) da Administração quanto ao que a recorrente impetrara a 29/7/87, no sentido de que fosse informada da "validade da correspondente aprovação camarária", sendo que a mesma decisão acabou por ser veiculada à interessada como o mostram afinal os exactos, e referidos termos daquele ponto l) da Mª de Fº.
Importa então agora registar que, só com intuitos que não resultam claros pode ser afirmado pela recorrente, em abono daquela pretensa não notificação, que aquele ofício n.º 2144 “nem sequer respeita à ora recorrente”. Efectivamente, se é certo que, ao menos desde a posição/esclarecimento assumidos pela ora recorrente a fls. 23 e segs. ficou esclarecido nos autos que ela não era a “…”, por esta ter sido objecto de transformação na “A…” (cf. docs. que juntou àquela peça processual), não é menos certo que, como a própria ali afirmou, citando abalizada doutrina, “a sociedade transformada fica (...) titular de todos os seus direitos e obrigações”.
Isto é, como sociedade transformada daquela outra (…..., a quem sucedeu, concretamente no processo camarário em causa), através do teor daquele ofício nº 21440 de 19/NOV/87 foi informada que, ao cabo e ao resto, o aludido acto de 23.07.86 fora objecto da pretendida (e conseguida) prorrogação, tudo como aliás se consignava na informação em que assentou o ACI, integrante do P.I., e com que a recorrente instruiu a petição de recurso contencioso (cf. fls. 5-7).
II.2. 3.Admitindo-se no entanto, e só por mero exercício hipotético, ser verdade que a recorrente jamais foi informada do conteúdo do referido despacho de 6.NOV.87, tal significaria que o mesmo nunca produziu qualquer efeito na sua esfera jurídica, o que de algum modo iria de encontro à tese expendida na sua alegação no sentido de que aquele despacho, “assume natureza meramente opinativa” (cf. fls. 283 e 288/289.
Mas, assim sendo, seríamos conduzidos à constatação de que apenas se revelaria eficaz o aludido acto expresso de 23.07.86 (na verdade face à manifestação de vontade expressa não mais teria interesse a invocação de um acto tácito pretensamente formado em 02.02.86 sobre a mesma pretensão, quando dele se não pretendam extrair autonomamente efeitos, como é o caso) de deferimento da pretensão formulada pela recorrente a 4.11.85, e não também aquele acto de 6/NOV/87, a que aliás nem se refere na p.i.
II.2. 4. Temos assim, e concluindo, que pelo aludido despacho de 23/JUL/86, e posteriormente pelo também referido despacho de 6.NOV.87, a recorrente foi destinatária da autorização da emissão em seu favor de uma licença de construção solicitada a 4/NOV/85.
Só que, relativamente a tal acto, a factualidade apurada revela que a sua emissão (mais precisamente a emissão do alvará mas com projecção no acto licenciador), foi condicionada (resolutivamente) ao pagamento das quantias discriminadas na Mª de Fº (cf. pontos b a f), devidas a título de caução, para garantir o pagamento de trabalhos (respeitantes a um nó viário e à demolição de uma casa) que importava levar a efeito e a que se refere aquela factualidade, e sem que, como se dá nota no ponto m) da Mª de Fº, a recorrente tivesse procedido ao seu pagamento, do que fora devidamente notificada.
E, na verdade, a possibilidade de ao acto administrativo serem apostos, como elementos acessórios, a condição (“evento futuro de verificação incerta de que fica dependente, suspensiva ou resolutivamente a operatividade dos efeitos, ou de alguns dos efeitos, de um acto administrativo”( In Código de Procedimento Administrativo Anotado, por Esteves de Oliveira e Outros, 2ª ed. p.569.)( Cf. ainda, v.g., Marcelo Caetano (In Manual I a pág. 567 - 568), e Esteves de Oliveira (In Direito Administrativo, a pág. 450 - 451).)), termo ou modo, mesmo antes do CPA (onde é expressamente prevista no artº. 121º), era reconhecida pela doutrina e jurisprudência. Temos pois que no caso à prolação do acto em causa foi aposta a mencionada condição resolutiva do pagamento da referida caução, condição que não foi cumprida.
Em resumo, pelos aludidos despachos de 23/JUL/86 e de 6.NOV.87, a recorrente foi destinatária do deferimento de um pedido de construção pedido a 4/NOV/85, sendo que a emissão da respectiva licença ficou condicionada ao pagamento das enunciadas quantias, devidas a título de caução, com vista a garantir o pagamento dos acima referidos trabalhos, e sem que tivesse procedido ao seu pagamento (mercê do que a sentença refere como inércia da recorrente), para o que tinha sido devidamente notificada.
Ora, foi na sobredita factualidade (e referido enquadramento normativo) que ancorou a sentença para concluir, tendo presente o ACI, não poder prevalecer-se a recorrente do alegado deferimento tácito e expresso, e bem assim que, “na data em que o despacho impugnado foi proferido não permanecia validamente na ordem jurídica qualquer acto constitutivo de direitos, relacionado com a pretensão que a recorrente formulou em 4/NOV/85”.
E, pelos fundamentos que se deixaram referidos, não pode deixar de se considerar acertada uma tal conclusão, sendo ainda que, e como se viu, em jeito de argumentação de reforço, a sentença, em virtude do aludido despacho de 6/NOV/87 (comunicado à recorrente através daquele ofício nº 21440, de 19/NOV/87) ter estabelecido a validade por um ano do mencionado despacho de 23.07.87, afirma que este caducou.
E a verdade é que, legal ou ilegalmente (ilegalidade que a recorrente enxerga na possibilidade de admissão da caducidade de um tal acto à luz do DL 166/70), foi estabelecido um termo (de um ano) à prorrogação da validade do mencionado despacho de 23.07.87, ilegalidade essa que a interessada deveria ter impugnado, do que não há notícia que tenha feito. Perde assim interesse discutir se estaremos perante uma verdadeira caducidade, ou se tudo afinal não se reconduz ao incumprimento (a sobredita inércia de que fala a sentença) da falada condição aposta aos aludidos actos que permitiam a almejada construção.
II.2. 5. Importa agora recordar os pontos n) e segs. da Mº de Fº, isto é, que em 14/1/93 a recorrente requereu "ao abrigo do Art.º 10 O qual, prescreve que, “1 - Qualquer interessado pode requerer à câmara municipal informação sobre a possibilidade de realizar determinada obra sujeita a licenciamento municipal e respectivos condicionamentos.
2- O pedido de informação prévia é dirigido ao presidente da câmara municipal, sob a forma de requerimento, e nele devem constar o nome e a sede ou domicílio do requerente, bem como a indicação da qualidade de proprietário, usufrutuário, locatário, titular do direito de uso e habitação, superficiário ou mandatário”,
prescrevendo ainda o artigo 12.º do mesmo DL que, a deliberação final da câmara municipal é constitutiva de direitos,
e o artigo 13.º, atinente à validade, que “o conteúdo da informação prévia prestada pela câmara municipal é vinculativo para um eventual pedido de licenciamento, desde que este seja apresentado dentro do prazo de um ano relativamentre à data da sua comunicação ao requerente”. do Decreto-Lei 445/91 de 29 de Novembro, tendo em consideração os antecedentes deste processo, informação escrita sobre a possibilidade de construção do referido edifício, com base no projecto existente" (cf. fIs. 152 dos autos), e, em 30/JUL/93, pediu a emissão da competente licença, sobre o que os serviços informaram, e em resumo, que a interessada nunca chegou a dar cumprimento ás condições impostas pelo despacho de 23.07/86, pelo que tendo esse despacho caducado (bem como o despacho de 6.11.87), não havia lugar à reapreciação do processo, não sendo por isso possível emitir qualquer licença de construção, propondo-se o indeferimento daquele pedido de 30/JUL/93, com o que concordou o ACI.
Ora, a possibilidade de construção do edifício em causa, com base no projecto existente, e bem assim o respectivo licenciamento, não poderiam afirmar-se pelo que já se disse, isto é, em virtude de à data em que o ACI foi proferido não se mostrar subjectivado na esfera jurídica da recorrente qualquer acto licenciador com base na pretensão que a recorrente formulou em 4/NOV/85.
Recorde-se que a sentença julgou não se verificarem os vícios que eram imputados ao ACI, nos termos já vistos.
II.2. 6.Atentando agora na impugnação da recorrente constata-se que, pretendendo demonstrar a validade do deferimento (tácito ou expresso) operado com referência à pretensão deduzida a 4/NOV/85 (ou mais correctamente a procedência dos vícios do ACI que assim não o terá considerado), o faz apenas intentando exclusivamente demonstrar que não se verificara a aludida caducidade (cf. conclusões 2ª a 3ª, 5ª, 9ª), desprezando de todo a referida pronúncia fundamental da sentença no sentido de que relativamente ao falado deferimento (tácito ou expresso) referenciado à pretensão formulada a 4/NOV/85, por não haverem sido pagas as referidas quantias impostas (como condição resolutiva daquele deferimento) a título de caução, tal fez cessar automaticamente os efeitos daquele acto de deferimento.
É que, como se viu, para justificar e concluir que na data em que o despacho impugnado foi proferido não permanecia validamente na ordem jurídica qualquer acto constitutivo de direitos, relacionado com a pretensão que a recorrente formulou em 4/NOV/85, a sentença socorreu-se basicamente de uma essencial razão - o incumprimento de uma condição aposta ao acto.
Ora, a presente impugnação, em geral, e concretamente nas sobreditas conclusões, não se deteve minimamente na eventual demonstração de que, ao assim decidir, a sentença incorreu em erro de julgamento, nomeadamente demonstrando ser ilegal a aposição (ou nos termos em que o foi) da falada condição, tendo antes enveredado pela alegação de que, no caso, não era legalmente possível falar-se em caducidade de acto de licenciamento face ao regime pretensamente decorrente do DL nº 166/70.
Face ao exposto, mostra-se de todo improcedente a matéria levada às conclusões 2ª a 3ª, 5ª e 9ª da alegação, e bem assim pode desde já concluir-se, como acima se registou, que, na análise a que a seguir se procederá, importa ter como assente que à data da prolação do ACI não se mostrava subjectivado na esfera jurídica da recorrente qualquer acto atinente à pretensão construtiva que formulou em 4/NOV/85. Razão pela qual nunca a possibilidade de construir a que se refere o pedido da requerente, e que originou o ACI, ou os antecedentes deste processo, como o projecto existente, poderão significar que no âmbito em causa algum direito pudesse subsistir na esfera jurídica da recorrente, como afinal se registou na sentença. Ou seja, na avaliação da possibilidade de construir de que a recorrente pretendia informação, ao abrigo do artº 10º do regime aprovado pelo DL 445/91, a Administração, como aliás fez, não estava vinculada a quaisquer antecedentes deste processo (incluindo o aludido projecto existente), pecado original este de que, como se verá, nunca o recorrente se liberta, seguramente porque crê que aí residiria a virtude da sua pretensão construtiva, e bem assim a razão do almejado êxito da lide.
II.2. 7.Assim, invoca a recorrente, como pretensamente demonstrativo da ilegalidade do ACI (e bem assim do respectivo erro de julgamento da sentença), que o seu pedido apresentado em 1993.01.14, foi tacitamente deferido, pois a CM Loures não apreciou este pedido no prazo de 10 dias a contar da data da sua apresentação, alegadamente resultante dos artºs 12° e 61° do DL 445/91, de 20 de Novembro (cf. conclusão 4ª).
Note-se que agora já não estamos perante a pretensão de construir que a recorrente formulou em 4/NOV/85, mas sim a formulada em 1993.01.14 (que começou, pois, sob a forma de pedido de informação sobre a possibilidade de construir), relativamente à qual se pretende fazer valer a formação de um acto tácito.
Só que, como já se viu, o silêncio da Administração, gerador do pretenso acto tácito, não recaiu sobre um qualquer requerimento formulado ex novo (nesta parte se discorda de afirmação em contrário contida na sentença) ao abrigo do artº 10º do regulamento aprovado pelo DL 445/91, antes sim, a possibilidade de construir de que se pretendia informação radicava num projecto existente, alegadamente já aprovado.
Como é sabido, o acto tácito mais não significa que a lei, em certas circunstâncias, mandar interpretar para certos efeitos a passividade ou o silêncio de um órgão administrativo como significando o deferimento ou o indeferimento do pedido, quando sobre o mesmo tinha obrigação de se pronunciar, com vista a proteger o interessado contra uma tal passividade. Ora, no caso, e relativamente a um processo em que a Administração já se havia pronunciado mais do que uma vez, nos termos já registados (concretamente acedendo à pretensão construtiva do interessado, mas sob certo condicionalismo, e cuja validade prorrogou por prazo que definiu, mas há muito decorrido aquando do pedido de informação em causa, condicionalismo esse que nunca satisfez), processo esse que, e decisivamente, o interessado invoca como sustentáculo da pedida informação, a ser atribuído algum significado ao seu silêncio apenas poderia ser o que decorre da regra geral enunciada no artº 109º do CPA. Isto é, o de conferir ao interessado a presunção de que foi indeferimento o seu pedido. A admissão do contrário, não só se afigura ilógica, como constituiria grosseira afronta das regras da boa fé que norteiam as relações entre a Administração e os particulares (cf. artº 6º-A do CPA).
Improcede, pois, a matéria levada à conclusão 4ª da alegação.
II.2. 8.Não subsistindo na ordem jurídica, à data do ACI, qualquer acto administrativo que tivesse investido a recorrente nalgum direito ou interesse legítimo, como a mesma pretende, tudo como decorre do antes exposto, falece o pressuposto essencial da invocada ilegal revogação de actos administrativos constitutivos de direitos por parte do ACI, assim improcedendo, e sem necessidade de outras considerações, a matéria levada às conclusões 5ª a 7ª da alegação.
II.2. 9.Deixando para final a matéria da conclusão 8ª, pelos motivos que serão oportunamente referidos, e prosseguindo na análise da presente impugnação, e pela ordem por que foi deduzida, adiante-se desde já que não deve proceder a arguida falta de fundamentação (cf. conclusões 10ª e 11ª) pelas razões que passam a alinhar-se.
Como é sabido a fundamentação de acto administrativo que afecte direitos ou interesses legalmente protegidos, imposta constitucionalmente (cf. artº 268, nº 3 da CRP) e pela lei ordinária (cf. actualmente o artº 124º do CPA), e com os requisitos actualmente enunciados no artº 125º do CPA, deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso, nomeadamente do tipo de acto em causa, devendo a mesma revelar, de forma clara e inequívoca, o iter lógico e valorativo seguido pela autoridade que o proferiu, tudo de molde a que o interessado (colocado na posição de um destinatário normal) fique na situação de poder apreender os respectivos fundamentos e que possa depois conformar-se com a respectiva estatuição ou decidir-se pelo seu afrontamento, sendo expressamente admitida a fundamentação per remissione (cf. artº 125, nº 1, do CPA).
Ora, o ACI traduziu-se num acto da ER, exarado na sequência de uma informação da autoria de uma arquitecta dos serviços (produzida a respeito do já referido pedido de informação da recorrente, e a que se seguiu pedido desta a requerer “a emissão da competente licença de construção”-cf. pontos n) e o) da Mª de Fº), informação que teve no seu seguimento o referido parecer, do Chefe de Divisão da Zona Norte, acto lavrado precisamente sobre este parecer, nos termos de, “Concordo. Indeferido”, tudo como se dá nota circunstanciada nos pontos p) a r) da Mª de Fº. Naquela informação, e no essencial, era historiada a situação gerada pela pretensão construtiva da recorrente, tudo nos termos já acima mencionados, invocando-se no sobredito parecer daquele Chefe de Divisão os artºs 63º. Alínea b) do nº 1 do DL 445/91 e o artº 83º do CPA, tudo de molde a revelar os motivos por que se propunha o indeferimento do almejado pedido de licenciamento.
Num tal condicionalismo, e tal como foi decidido na sentença, os motivos que levaram a Administração a decidir (concordando com os sobreditos elementos procedimentais - informação e parecer - para que implicitamente remetia de modo iniludível, na linha do que é prática administrativa, e indeferindo o mencionado pedido, como naqueles elementos se propunha) são pois clara, suficiente e congruentemente perceptíveis, sendo que, inclusive, foram mencionados naquele referido parecer os aludidos preceitos legais, e ainda que o demais quadro normativo que presidiu ao ACI é facilmente deduzido daqueles elementos procedimentais o que, como é sabido, basta para considerar satisfeito o ónus de fundamentação de direito.
II.2. 10. Sob a conclusão 12ª invoca a recorrente que o ACI “enferma de manifesta incompetência”, arguição que se faz radicar na pretensa circunstância de a ER não ter poderes para revogar os deferimentos das pretensões construtivas (anteriores pois ao ACI) que reputa terem-se verificado em seu favor e imputáveis à CM Loures.
Vejamos.
Já acima se viu (para além do que se enunciou sob os pontos II.2.4 e II.2.6, cf. ainda o que ficou dito no ponto II.2.7., e o que também se disse sob o ponto II.2.8.) que à data da prolação do ACI, e com atinência à pretensão construtiva formulada em NOV/85, não se mostrava subjectivado na esfera jurídica da recorrente qualquer acto administrativo que tivesse investido a recorrente nalgum direito ou interesse legítimo, assim falecendo o pressuposto essencial da invocada ilegal revogação por parte do ACI.
Ora, se não pode falar-se em revogação também falece qualquer sentido em esgrimir com a (in)existência de poderes para revogar, pelo que, e sem necessidade de qualquer outra consideração, improcede a alegação da matéria em causa.
II.2. 11. Afirma ainda a recorrente, em contrário do decidido, e no essencial, que o ACI ofendeu abertamente o conteúdo essencial do direito fundamental de propriedade privada, consagrado nos arts. 61° e 62° da CRP, ao ter indeferido as suas pretensões, criando assim restrições ao referido direito mediante simples acto administrativo, o que o faria inquinar da nulidade enunciada no art. 133°/2/d) do CPA (cf. conclusão13ª).
Vejamos.
Estando perante um acto que denegou uma pretensão construtiva, nunca o mesmo poderia ter violado o referido direito fundamental de propriedade, como irá ver-se.
Na verdade, como vem sendo reiteradamente afirmado pela doutrina e jurisprudência, o "jus aedificandi" (mais propriamente ainda o direito de urbanizar lotear e edificar) não se inclui no direito de propriedade privada, a que se refere o artº 62º da CRP, sendo antes o resultado de uma atribuição jurídica pública decorrente do ordenamento jurídico urbanístico pelo qual é modelado. Por isso, os poderes de uso, fruição e disposição em que o direito de propriedade se manifesta só podem ser exercidos se se contiverem dentro dos limites de tal modelação e respeitarem as restrições por ela impostas.
Por outro lado, uma tal modelação, no caso o indeferimento da pretensão de construir, em nada contende com a matéria relativa à iniciativa económica privada e ao seu livre exercício, consagrado no nº1 do artº 61º da CRP, pois que a mesma não tem seguramente o alcance de se poder construir onde (e como) convenha ao interessado, independentemente de qualquer intervenção administrativa.
Em suma, para que pudesse ocorrer a arguida nulidade, prevista no artº 133º/2/d do CPA, tornava-se necessário que se verificasse uma contracção inadmissível do núcleo fundamental do direito de propriedade, o que no caso não sucede.
A propósito, e em tal sentido, poderá ver-se abundante jurisprudência deste STA. Citam-se, a título de exemplo os seguintes acórdãos: de 30/09/1997 (rec. 35751), de 18/02/1998 (rec. 27816-P), de 24/05/2000 (rec. 41194), de 24/01/2001 (rec. 40923), de 12/12/2001 (Rec.34981-P), de 07/03/2002 (rec. STA 48179) e de 26/SET/02 (rec. 485), de 12 de Novembro de 2002 (Rec. 307/02), de 26 de Setembro de 2002 (Rec. 485.02.12) e de 31-03-2004 (Rec. 035338-P). Como jurisprudência do TC, poderão ver-se, v.g., o Ac. n.º 377/99 – Proc. n.º 501/96 de 22 de Junho de 1999 (in DR II n.º 49, de 28 de Fevereiro de 2000) e o AC. n.º. 544/2001 – Proc. n.º 194/01, com citação de muita outra jurisprudência e doutrina.
Improcede, pois, a matéria levada à conclusão13ª.
II.2. 12.Sob a conclusão 14ª afirma a recorrente que, “o acto em causa violou os princípios da igualdade, justiça, boa-fé, confiança e respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos da ora recorrente, pois extinguiu e afectou os seus direitos e legítimas expectativas decorrentes da aprovação dos projectos apresentados, sem qualquer fundamento legal”, estribando tal arguição, basicamente, na circunstância de o A.C.I., ao estatuir nos aludidos termos, lhe haver imposto, prejuízos injustos e desproporcionados na medida em que, sem qualquer fundamento legal, indeferiu as suas pretensões e revogou anteriores actos constitutivos de direitos.
Vejamos:
Do que já se deixou referido, e que se mostra sintetizado no ponto II.2.10. do texto, e sem necessidade de outros desenvolvimentos (até porque verdadeiramente a invocação em causa não se reveste de qualquer autonomia relativamente àquelas outras arguições), resulta à evidência o infundado de tal alegação, pelo que improcede também a matéria daquela conclusão 14ª.
II.2. 12. Porque o que se deixa enunciado também faz luz sobre a última questão a apreciar, veja-se finalmente da matéria da conclusão 8ª, sob a qual a recorrente se insurge contra o decidido por entender que não tendo o despacho recorrido sido antecedido de audição da ora recorrente, o mesmo é “claramente nulo” (cf. art. 133°/1 e 2/d) do CPA), por terem sido violados os arts. 8° e 100°/1 e segs. do CPA, bem como o princípio da participação dos particulares na actividade administrativa constitucionalmente consagrado (cf. art. 267°/1 e 4 da CRP).
A sentença, tendo embora considerado que “foi inobservado o artº 100º, nº 1, do CPA, mostrando-se igualmente violado o princípio de participação procedimental plasmado no artº 267º, nº 4 (actual nº 5), da CRP”, e que pese embora, e com apelo a doutrina que cita, tal inobservância não acarrete a nulidade do acto, antes sim a mera anulabilidade, emitiu pronúncia no sentido de que, e em resumo, face às circunstâncias do caso, era “evidente que a audição da recorrente não poderia influenciar positivamente, a seu favor, a decisão tomada”, pelo que tal deveria implicar a limitação da “relevância invalidante do vicio por directa aplicação do princípio do aproveitamento do acto administrativo...uma vez que o órgão administrativo iria praticar um novo acto com igual conteúdo decisório”.
Vejamos.
Não tendo sido dado cumprimento ao citado art.º 100.º, que determina a audição dos interessados antes de ser tomada a decisão final, será no entanto que pese embora tal preterição deverá (ou não) da mesma retirar-se qualquer efeito invalidante?
Ao nível da jurisprudência do STA (Pleno) o acórdão de 17.DEZ.97 (Rec.36.001-P) constituiu um marco relevante ao emitir pronúncia no sentido de que, podendo dos elementos dos autos concluir-se não ter o interessado a possibilidade, ainda que ténue, de influenciar a decisão tomada, por ser a única concretamente possível, em face do quadro factual e legal em que foi prolatada a decisão administrativa, a consequência anulatória por falta da formalidade deixaria de fazer sentido, degradando-se a mesma em irregularidade irrelevante.
Mais recentemente, e um tanto na mesma linha, através do acórdão do Pleno da Secção de 31-03-2004 (Rec. nº 035338-P), e a respeito do incumprimento do dever em causa, foi afirmado, como se extrai do respectivo sumário, que “tal formalidade pode, em certos casos, degradar-se em formalidade não essencial, isto é, numa mera irregularidade procedimental incapaz de determinar a anulação do acto. Tal acontecerá, por exemplo, quando, atentas as circunstâncias, a intervenção do interessado se tornou inútil, seja porque o contraditório já se encontre assegurado, seja porque não haja nada sobre que ele se pudesse pronunciar seja porque, independentemente da sua intervenção e dos elementos que pudesse juntar, a decisão da Administração, porque sujeita ao princípio da vinculação, só pudesse ser aquela que foi tomada”.
No seguimento da doutrina vertida em tal jurisprudência, e a que se adere, a qual sem deixar de proclamar que, “o direito de audiência constitui um princípio estruturante do processamento da actividade administrativa, assumindo-se como uma manifestação do princípio do contraditório e uma dimensão qualificada do princípio da participação... e, porque assim, o seu cumprimento constitui uma formalidade essencial cuja violação ou a sua incorrecta realização determina - atenta a interdependência e conexão sequencial entre os diversos actos procedimentais - a ilegalidade do próprio acto final” (ibidem), não deixa também de ponderar e ser sensível a um princípio de racionalidade e eficácia que também deve nortear a actividade da Administração (cf. artº 267º da CRP), cremos, pois, ser essencial atentar se o caso concreto revela que a intervenção do interessado se reveste de alguma utilidade.
Ora, tendo mormente em conta o que a Administração ponderou, com vista à prolação do ACI, através do que se mostra vertido nos pontos p e q da Mª de Fº, e a que acima bastante se aludiu, e porque se move num domínio em que relevam elementos de estrita vinculação (cf. v.g. o enunciado no artº 63º do regime aprovado pelo DL 445/91), pode bem afirmar-se que intervenção do interessado se não reveste de qualquer utilidade com vista a inflectir relativamente ao sentido do que foi decidido através do ACI.
Pode, pois, bem concluir-se que no caso estamos perante a preterição de formalidade que se degradou em formalidade não essencial, isto é, numa mera irregularidade procedimental incapaz de determinar a anulação do acto.
E, daí a improcedência da matéria levada à conclusão 8ª da alegação.
Em resumo, atentos os fundamentos enunciados, a sentença analisada que negou provimento ao recurso contencioso, e como também assinala o Ministério Público, terá que manter-se.
III. DECISÃO
Nos termos e com os fundamentos expostos acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional.
Custas pela recorrente, fixando-se
- a taxa de justiça em quatrocentos (400) Euros
- e a procuradoria em 50%
Lisboa, 11 de Janeiro de 2005. - João Belchior (relator) – Alberto Augusto Oliveira – Políbio Henriques.
