48218A - Supremo Tribunal Administrativo

I- A decretação da suspensão de eficácia de acto administrativo exige a verificação cumulativa dos requisitos referidos no n° 1 do art° 76° da LPTA.

II- Em tal meio processual não é possível discutir a legalidade dos actos.

III- Ao requerente da providência é que cabe o ónus de alegar e demonstrar, ainda que indiciariamente, o prejuízo de difícil reparação a que alude a alínea a) do n° 1 do citado artº 76°.

IV- O facto de um hotel ser desclassificado de três para duas estrelas não determina, à partida, a impossibilidade de cumprimento de contratos já celebrados com diversas agências.

V- Mesmo a eventual resolução ou modificação destes por alteração das circunstâncias nos termos do artº 437° do Cód. Civil, haveria de partir da iniciativa das agências supostamente lesadas e exigiria a demonstração de que houve uma alteração anormal das circunstâncias em que as partes fundaram a sua decisão de contratar.

VI- Também não se está perante um caso em que a reintegração in natura seja impossível, mesmo que executado o acto.

VII- Os danos não patrimoniais resultantes da possível afectação da imagem da requerente não são de difícil reparação atenta a respectiva danosidade e o facto de a sua extensão não ser iminentemente variável.

VIII- Não são de atender, nesta sede, danos que os trabalhadores do hotel e seus familiares possam sofrer com alegada "dispensa" daqueles, por dificuldades económicas que derivariam da execução do acto, pois os mesmos não se inscrevem na esfera jurídica da requerente, proprietária do hotel.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

A. .. veio, a par da interposição de recurso contencioso de anulação, requerer a suspensão de eficácia do despacho do Secretário de Estado do Turismo com os fundamentos que a seguir se sintetizam, no que ao caso importa.

A requerente é uma sociedade comercial que tem por objecto a actividade de promoção e exploração de empreendimentos turísticos a qual se centra exclusivamente no “Hotel..., em Monte Gordo, que foi devidamente licenciado com a classificação de três estrelas.

Após vistorias efectuadas pela Direcção-Geral do Turismo e a realização de obras pela requerente, foi aquela unidade hoteleira desclassificada para hotel de duas estrelas, por despacho do Subdirector-Geral do Turismo de 28.12.00.

Do mesmo interpôs a requerente recurso hierárquico necessário, o qual veio a ser indeferido pelo Secretário de Estado do Turismo, com delegação de poderes na matéria, pelo seu despacho de 31.07.01.

Este é manifestamente ilegal e injusto, padecendo de erros de facto e de direito.

Acresce que a requerente não foi ouvida anteriormente à tomada da decisão de desclassificação do hotel pelo que foram violadas diversas normas jurídicas que garantem e tutelam o princípio fundamental da audiência dos interessados no âmbito do procedimento administrativo.

O acto em apreço enferma ainda de manifesta falta de fundamentação ou, pelo menos, esta é insuficiente, obscura e incongruente.

O acto é também injusto, pois que surge num momento em que a requerente, por força de determinações emanadas da DGT, despendera já a quantia de 860.000.000$00 em obras de beneficiação do hotel.

O acto sub judice ao determinar ilegalmente a desclassificação deste, afectou direitos fundamentais da requerente - direito de propriedade e direito à iniciativa privada - e violou os princípios constitucionais da justiça, proporcionalidade e imparcialidade.

A sua eficácia deve ser suspensa por se verificarem todos os requisitos para tanto.

Com efeito, e começando pelo requisito da alínea a) do nº 1 do artº 76º da LPTA, temos que a impossibilidade de explorar o hotel com a classificação de três estrelas, impediria a requerente de cumprir os diversos contratos celebrados com agências turísticas nacionais e estrangeiras, ilustrados através do documento nº 8, vendo-se assim privada de auferir as respectivas receitas.

E tal, do mesmo passo, implicaria o pagamento de indemnizações a tais agências, cujo montante não é possível precisar de momento.

A requerente, como já se disse, investiu avultados montantes em obras de beneficiação do hotel, cujo retorno é fundamental para o seu equilíbrio financeiro.

As consequências económicas e financeiras resultantes da execução do acto conduziriam inevitavelmente ao incumprimento do contrato SIFIT celebrado com o Instituto de Financiamento e Apoio ao turismo e ainda, do Plano de Regularização das suas dívidas ao Estado e à Segurança Social.

A coroar tudo isto, aconteceria a falência da requerente.

A desclassificação do hotel resultante da execução do acto impugnado afecta decisivamente a credibilidade, o bom nome e a imagem da requerente e dos seus serviços.

Se o acto não for suspenso na sua eficácia, terão de ser dispensados os 114 trabalhadores do hotel, cada qual com uma família composta em média por quatro pessoas, o que constitui prejuízo inquantificável e de difícil reparação.

Aliás, no caso, a ser executado o acto, a reparação in natura será inviável, o que só por si justifica a suspensão de eficácia.

A suspensão requerida não determina também qualquer lesão do interesse público e, muito menos, grave (artº 76º, nº 1, al. b) da LPTA).

Na verdade, não se verifica que qualquer interesse desta ordem possa ser lesado por tal suspensão, uma vez que o hotel reúne actualmente todas as características para que possa ser classificado de três estrelas.

Ao invés, a execução do acto acarretaria grave lesão do interesse público atentas as consequências económicas e financeiras acima referidas.

Aliás, o acto em causa é claramente ilegal, pelo que nunca poderá realizar o interesse público e, consequentemente, a sua suspensão jamais poderá causar a tal interesse qualquer dano e, muito menos, grave.

Acresce que a norma do artº 76º, nº 1 al. b) da LPTA é manifestamente inconstitucional, pois que confere num grau de prevalência injustificada do interesse público sobre o interesse privado, quando aquele resulte lesado pela suspensão de eficácia.

Por último, do processo não resultam fortes indícios de ilegalidade da interposição do recurso (art 76º, nº 1 al. c) da LPTA).

A entidade requerida, Secretário de Estado do Turismo, respondeu, dizendo em suma o seguinte:

Para ser deferido o pedido de suspensão de eficácia é necessário que se verifiquem cumulativamente os três requisitos previstos no nº 1 do artº 76º da LPTA.

Ora quanto ao primeiro, inscrito na alínea a) do citado numero, prejuízo de difícil reparação, só é de atender àquele que coloque em crise a própria sobrevivência económica do requerente ou que implique complexa indagação.

Acontece que a requerente A... se limita a alegar o prejuízo não fazendo, como lhe competia, qualquer prova dos factos concretos que o possam suportar.

Nomeadamente, desconhece-se como e porquê uma simples alteração na classificação do estabelecimento hoteleiro, de acordo com a inspecção efectuada, em função de uma escala de requisitos mínimos regulamentarmente estabelecida, pode vir a traduzir-se na cessação da sua exploração.

Depois de junto aos autos o original do requerimento inicial, documentação diversa e procuração forense, o Exmº Magistrado do Mº. Pº. veio a emitir o seu parecer, nos seguintes termos: -

Da suspensão de eficácia do acto resultaria grave lesão do interesse público, pois que seria prejudicada a imagem do turismo nacional.

Por outro lado, não se encontram concretizados os prejuízos decorrentes da sua execução.

Não se verificam, pois, os requisitos das alíneas a) e b) do nº 1 do art. 76º da LPTA, pelo que deve ser indeferido o pedido de suspensão de eficácia.

Cumpre, pois, apreciar, com dispensa de vistos, face ao disposto no nº 3 do artº 78º da LPTA.

Dos autos emerge a seguinte matéria de facto relevante: -

A requerente “A...”, é uma sociedade comercial que tem por objecto a actividade de promoção e exploração de empreendimentos turísticos.

Explora à mesma o Hotel..., em Monte Gordo, de que é proprietário.

Tal hotel, licenciado pela Direcção-Geral do Turismo, estava classificado com três estrelas.

Por despacho do Subdirector-Geral do Turismo de 28.12.00, foi mesmo desclassificado para hotel de duas estrelas.

Interposto o recurso hierárquico, foi este indeferido por despacho do Secretário de Estado do Turismo de 31.7.01 (fls. 75 a 83 dos autos, que se dão por reproduzidas).

Dão-se por reproduzidos os documentos 8 a 11, fls. 94 a 143 dos autos.

Conhecendo do direito.

A requerente, conforme resulta do atrás relatado, questiona a legalidade do acto cuja suspensão de eficácia requer.

Porém, conforme jurisprudência corrente deste STA, não pode o tribunal num incidente deste tipo conhecer de tal matéria atento o princípio da presunção da legalidade da actuação administrativa, com o consequente privilégio de execução prévia (por todos os Acs de 30.1.96 e 18.8.99, nos processos 39321-A e 45271-A, respectivamente).

Debrucemo-nos, então, sobre os requisitos respeitantes à requerida providência previstas nas alíneas a) b) e c) do nº 1 do artº 76º da LPTA, cuja verificação tem de ser cumulativa para que a mesma possa ser decretada, como é pacificamente aceite.

Recomecemos pelo pressuposto da al. a) que exige que “A execução do acto cause provavelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que esta defenda ou venha a defender no processo.”

E liminarmente há que ter que recordar ao requerente é que cabe o ónus de alegar e demonstrar, ainda que indiciariamente, tal prejuízo.

No caso, a requerente começa por referir que a impossibilidade de explorar o hotel com a classificação de três estrelas a impediria de cumprir diversos contratos celebrados com agências turísticas nacionais e estrangeiras, que constam do documento nº 8, assim a privando de auferir as respectivas receitas e obrigando-a, ainda, a indemnizar aquelas.

Ora tais contratos que aparecem, nomeadamente, sob a designação de “Price agreement”, contrato de allotment”, contrato de preços e allotment” “contratos de colaboração” e “”Hotel contract”, respeitam, na sua quase totalidade, a períodos que se mostram, já ultrapassados no tempo.

Daí que o alegado incumprimento não seja de molde a provocar sensíveis prejuízos à requerente.

Aliás esta não justifica por que é que a classificação do hotel com duas estrelas, em vez das três anteriores, a impediria de cumprir tais contratos.

O que há que registar, sim, é que o hotel não ficou, por virtude do acto em causa, impedido de funcionar, não se divisando assim à partida a alegada impossibilidade de cumprimento.

Mesmo a eventual resolução ou modificação dos contratos por alteração das circunstâncias nos termos do artº 437º do Cód. Civil, haveria de partir da iniciativa das agências supostamente lesadas e exigiria a demonstração de que houve uma alteração anormal das circunstâncias em que as partes fundaram a decisão de contratar, não bastando a mera alteração das circunstâncias vigentes à data dos contratos.

Por tal forma, e à míngua de outros elementos fornecidos pela requerente, não se vê onde esteja a impossibilidade de cumprimento dos contratos.

Aliás, como já se disse e agora se frisa, a existir tal impossibilidade reportar-se-ia a uma franja insignificante de compromissos, incapaz de produzir pelo seu volume e facilidade de quantificação, prejuízos de difícil reparação.

E assim sendo, cai por base a argumentação de que as consequências económicas e financeiras daqui resultantes conduziriam ao incumprimento do contrato SIFIT e do Plano de Regularização de Dívidas com o Estado e a Segurança Social.

E o mesmo se pode dizer quanto à averbada falência da requerente.

Também não se aceita que a execução do acto cause provavelmente prejuízo de difícil reparação à requerente, por a reintegração in natura ser impossível. Com efeito, e abstraindo de outras possíveis considerações, temos que não é exacta a afirmação expendida, pois que, apesar da execução do acto, o hotel em causa poderá retomar as três estrelas, mercê de eventual invalidação daquele.

Diz ainda a requerente que a execução do acto afecta decisivamente a sua credibilidade, bom nome e imagem.

Ao falar deste feito, e porque não estabelece qualquer relação entre o assim afirmado e uma eventual perda de clientela, a requerente estará a reportar-se, ao menos implicitamente, a verificação de danos não patrimoniais.

Ora a afectação da imagem da requerente, admissível mas não significativa, (tanto mais que não arranca de uma conduta eticamente censurável, prende-se sobretudo com o acto de desclassificação do hotel, cuja legalidade não vem ora ao caso, e não tanto com a execução do mesmo (no sentido que as pessoas interditas podem sofrer danos não patrimoniais ) V. Capelo de Sousa, “ O Direito Geral de Personalidade”, pags 594 e segs).

Seja como for, tais danos não se apresentam de difícil reparação.

Com efeito, o facto destes não terem exacta tradução pecuniária, não constitui, só por si, um óbice, importando sim verificar-se a sua extensão é ou não iminentemente variável (V. Acs deste STA de 19.10.89, rec. 27.501-A, e de 18.10.00, rec. 46.562).

E aqui não o é, não se podendo afirmar assim também por esta banda, a difícil reparabilidade do prejuízo.

Por último refere a requerente os danos que adviriam para os seus trabalhadores e respectivas famílias, pois que aqueles teriam de ser “dispensados”.

Acontece, porém, que estes alegados danos não relevam aqui, pois que não se inscrevem na esfera jurídica da requerente.

Não se verifica, assim, o requisito inscrito na alínea a) do nº 1 do art 76º da LPTA, pelo que a pretensão deduzida terá de improceder.

Em tais termos acordam em indeferir o pedido.

Custas pela requerente com 100 euros de taxa de justiça.

Lisboa, 9 de Janeiro de 2002

Manuel Ferreira Neto (Relator)

Francisco Diogo Fernandes

Rosendo Dias José